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從高等教育成本看我國高等教育學費問題

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Academic year: 2021

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(1)國立台灣師範大學公民教育與活動領導學系 碩士論文. 指導教授:溫明忠 博士. 從高等教育成本看我國高等教育學費問題. 研究生:廖雅研 撰 中華民國 101 年 6 月.

(2) 謝誌. 一時間心中千頭萬緒,不知該如何透過文字描寫此時心情。研究所今年已 經第四年,先後因為實習、代課等原因用光了休學年限,故今年也是決定能不 能取得碩士學歷的關鍵時期。然而,一面任教、一面完成論文的確是一件相當 相當困難且辛苦的事情,在這競爭激烈的環境中,勢必無法放棄工作機會,倘 若兩方不能兼顧,可能必須作的決定就是放棄文憑,因此有好幾次放棄的念頭 不斷在腦海中盤旋不去。但我真的非常非常感謝指導教授溫明忠教授,好幾次 都是教授慈祥關愛的鼓勵我繼續撐下去,千萬不要放棄,讓我有勇氣能繼續向 前邁進,如果不是教授的支持,或許雖然不用經歷一連串辛苦煎熬過程,但卻 會因放棄這臨門一腳而遺憾不已吧!因此對於溫教授的感恩之意實為深刻至 極。 此外,我還要感謝金陵女中的台玲校長、瑞娟主任以及所有同事,特別是 公民科的老師們:林奇巖老師、張孝評老師、陳冠吟老師以及昔日研究所同學 好友兼現任同事的欣樺,這段非常時期,謝謝大家的體諒與支持幫我分擔課務、 給我溫暖鼓勵,讓我在撰寫論文的過程更順利、而無後顧之憂。金陵女中真是 個溫暖的大家庭,我很榮幸、開心能在金陵任教。 還要感謝我身邊的家人:最愛我的爸爸、媽媽和弟弟,每次當我遇到瓶頸 或沮喪時都能幫我打氣、給我最大的支持鼓勵。當然還有我的好友們:最疼我 的熊熊、研究所最好的麻吉怡玲、雅馨、姵岑與玉屏,只要我有需要,任何時 間你們都會陪在我身邊;內中實習的朋友 Ali、Sherry、勁樺、芸如、建文與榮 文,感謝上天上我們在內中相遇。 當然還要感謝師大公領所的所有師長、鄧主任、美筠老師及翊芸助教,感 謝師大的栽培,讓我的生命變得更豐盛,也期許未來自己能秉持著學校所上的.

(3) 諄諄教誨與教育愛精神,努力在教育場域發揮所長,為社會貢獻一份心力。 最後還有感謝更多身邊的所有朋友們,你們每一個人都是豐富我生命的重 要角色,也因為有你們讓我可以不畏懼的勇往前進以面對未來每一次的挑戰, 再一次深深感恩溫教授與每一位大家,我愛你們! 廖雅研 謹誌于台北 民國一百零一年八月二十五日.

(4) 從高等教育成本看我國高等教育學費問題. 摘. 要. 近年來我國高等教育的蓬勃發展,反映出的是高等教育成本日益增加,為 了反映成本,調漲學費與否也就成為每年爭議的話題。 因此研究者將針對我國高等教育成本與受教者、學校及政府三者關係進行 分析以探究我國高等教育現況。首先釐清受教者在高等教育中所負擔的成本為 何(學雜費) ,並說明我國與其他各國受教者負擔學雜費的情況,進一步比較我 國公、私立大學學雜費收費方式及校務經費收支狀況,以衡量公、私立大學學 費差異是否存在著不公平現象。最後探討政府在高等教育經費有限的情況下, 其學費政策對於高等教育資源的分配與補助對象該如何實施才能達到最大的效 益。 本研究希望能了解當前高等教育成本的內涵,對於家長與學生必須負擔學 費之間的相關性,作為討論學費調漲議題之依據;再進一步分析,我國政府對 於高等教育補助的必要性以及補助的公平性,來說明調漲學費的正當性,以提 出具體的建議。 關鍵字:高等教育成本、高等教育學費、學費政策.

(5) Examining the Price of Higher Education from a Cost Perspective Abstract Higher education in Taiwan has become more and more universal in recent years, which reflects its cost has been increasing. In order to reflects the cost, the issue of rising price of higher education has become controversial. This research analyzes the relation of higher education cost to pupils, to schools, and to government, in order to explore the status quo of higher education in Taiwan. First, the cost of school fee afforded by the pupils was clarified. In addition, the same situation was compared with other countries. Then, the method to collecting school fee and revenue balance between public and private university was compared. This is to evaluate if the differences in charging school fee is unequal. Finally, it was discussed that how to allow school fee policy to work out the best by distributing resources and supports with the limited education funds. This research intends to understand the content of the current higher education cost and the relation between pupils and school fee, which are used as the base to discuss the raised school fee. Then, the necessity and equity of financial support from our government was analyzed. This is to illustrate the right to raised school fee, thus providing practical applications. Key Words: Higher Education Cost, Tuition of Higher Education, Tuition Policy.

(6) 目. 第一章. 緒論. 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節. 第二章. 研究動機 …………………………………………………… 研究目的與問題 …………………………………………… 名詞解釋 …………………………………………………… 研究方法與步驟 …………………………………………… 研究範圍與限制 ………………………………………………. 我國高等教育學費概述 …………………………………… 我國高等教育學費政策中政府角色 ………………………… 小結 …………………………………………. 我國高等教育成本之內涵 ………………………………… 我國高等教育成本上漲趨勢分析 …………………………… 我國高等教育學費問題 ……………………………………. 27 32 37. 我國高等教育成本現況分析. 第一節 第二節 第三節. 第五章. 13 18 24. 理論基礎. 第一節 第二節 第三節. 第四章. 1 3 4 5 6. 文獻探討. 第一節 第二節 第三節. 第三章. 次. 受教者高等教育成本與學費關係 …………………………… 高等教育成本分析-以公、私立大學為例…………………… 以學費政策探討高等教育資源分配 …………………………. 52 66 76. 結論與建議. 第一節 第二節. 結論 建議. ……………………………………………………… 87 ………………………………………………………… 88. 參考文獻 中文部分 英文部分. 附件. ……………………………………………………………… ………………………………………………………………. 91 96. …………………………………………………. 99.

(7) 表圖目次 表次. 表 2-1-1 國內相關研究論文. ……………………………………………………9. 表 2-2-1 18-23 歲人口受高等教育比率 ………………………………………20 表 3-3-1 我國公立大學校院於公部門與私部門之收費 ………………………39 表 4-1- 1. 99 學年度世界主要國家學雜費占國民平均所得比率及賦稅 負擔率………………………………………………………………… 53. 表 4-1-2. 94 年至 100 年一般大學校院學雜費占平均每人國內生產毛額 比率…………………………………………………………………… 55. 表 4-1-3. 國立政治大學 100 學年度學士班學雜費收費基準一覽表 …………56. 表 4-1-4. 東吳大學 100 學年度學士班每學期學雜費. 表 4-1-5. 我國 2005~2012 消費者物價指數. 表 4-1-6. 民國 98 年平均每戶教育研究費占每戶可支配所得(元)之比率. ……………………57. …………………………………58. —按所得五分位分…………………………………………………… 61 表 4-1-7. 最近十年國內 DI&ER 倍數變化. ………………………………62. 表 4-1-8. 99 學年度大專校院弱勢學生人數比率(學期) ……………………63. 表 4-1-9. 90~100 學生度學雜費調整情形 ………………………………………64. 表 4-1-10 96~100 學年度大專校院學雜費調降情形 ……………………………65 表 4-2-1. 中華民國 97~99 年度支出餘絀決算表. …………………………67. 表 4-2-2. 東吳大學 97~99 學年度支出明細表. 表 4-2-3. 公立大專教師薪資明細表. 表 4-2-4. 歷年調薪表. 表 4-2-5. 台北大學 96~97 學年度支出決算統計表. ………………………………68. ……………………………………… 71. ………………………………………………73 …………………………75.

(8) 表 4-3-1. 中華民國 97~99 年度收入餘絀決算表. …………………………76. 表 4-3-2. 東吳大學收入明細表. 表 4-3-3. 受雇就業者平均每月主要工作收入-按教育程度別分. ……………………………………………77 …………80.

(9) 圖次. 圖 3-2-1 2005~2010 年公、私立大學每年學雜費價格變化情形 ………………33 圖 3-3-1 國立大專院校校務基金學雜費收入占業務總收入之比率 ………45 圖 3-3-2 公私立大學學雜費調幅比較圖. …………………………………46. 圖 4-1-1 學雜費指數變動狀況(以 95 年為基期). …………………………… 59. 圖 4-1-2 101 年度政府高等教育預算. ………………………………………60. 圖 4-1-3 高低所得家庭 DI 與 ER 支出. ………………………………………62. 圖 4-3-1 大專生每生培育成本. ………………………………………………82.

(10) 第一章 緒論. 台灣長期以來對於高等教育的資源分配及學費的收取標準,一直受到政 府主管機關相當嚴格的管制。由於早期的國家發展方向為推動經濟快速成 長,為了配合社會對專業人才的迫切需要,因此政府提供大量的經費資源補 助高等教育,培養專業人才,所以在早期政府擔負高等教育財源的主要責任, 而高等教育學費標準也一直受到政府當局控管和抑制其上漲。但是由於這些 年來,政府總體教育經費的擴充十分有限,甚至遭到刪減,教育部也在數年 內大幅調漲公立大學學費,同時限制私立大學調漲的空間,意圖拉近公、私 立大學學費差距,從以前的 1:3 以上,縮減到如今的平均 1:2.16 左右。在 資源有限的情況下,如何將既有的有限資源做最公平而有效率的分配使用, 考驗著政府當局的智慧,又在高等教育之中政府對於學費補貼政策該扮演何 種角色乃是本論文討論的重點。. 第一節 研究動機. 就全球觀察而言,各國高等教育皆非義務教育(國民教育) ,而是培育國家 高級人力為目的的教育,並提供有能力或有意願的人進修更具深度的知識。但 隨著國民所得攀升,民眾對高等教育需求必然增加,開放大學入學機會成為一 股龐大的壓力。 臺灣高等教育的發展,自 1988 年的淨在學率115.95%,首度超過 15%,由. 1. 高等教育淨在學率=18 至 21 歲大專(含進修學校不含五專前三年) 學生人數/ 18 至 21 歲人口數×100%. 1.

(11) 「菁英型」(elite type)進入「大眾型」(mass type)的階段,而到了 2004 年的 淨在學率為 53.20%,超過 50%,晉升到「普及型」 (universal type)階段。根據 教育部的統計資料,2009 年我國高等教育淨在學率更高達 63.76%。顯示:近一、 二十年來,臺灣高等教育的擴張極為快速。 我國高等教育的蓬勃發展,反映出來的是高等教育成本日益增加,台大校 長李嗣涔在 2011 年 9 月中就曾提到,依據國立大學校務基金設置條例,近年政 府補助經費大幅下降,高達 37%的大學經費要從學生的學費與自籌經費而來。 2005 年以前學費是可以漲的,2005 年後變成政治問題,不能漲了。今年政府公 務人員調薪 3%,但政府只補助其中的 63%,其餘的 37%卻不准學校透過調漲 學費來因應,希望物價上漲的同時,學費也能合理漲價(陳幸萱,2011)。 高等教育成本的增加將直接反映在由家長與學生所負擔的學費上,因此每 年到了暑假大學學費也就「漲聲不斷」 。只是,學費調漲與教育成本有絕對的關 係嗎? 其實不然,由家長學生所負擔的學費部分大約僅占教育成本的 1/3,高等教 育成本大多靠政府補助比例最高,也因為政府補助,使得台灣的大學學費遠低 於大學教育成本,所以將學費上漲歸因於教育成本上漲是沒有道理的。 另外,有人質疑政府要不要給予高等教育補助?若要補助又該如何才能符 合公平性?高等教育若定位於傳統之菁英教育,以培育社會菁英為主要職責 時,強調的是擁有社會外部效益,政府補貼成為教育經費之主要提供者。反之, 當大學教育轉型為普及化時,高等教育若以回應國民之需求為主要職責時,強 調的是受教者在教育過程中所獲得的個人利益面向,應由受教者從使用者付費 之觀點負擔部分合理之教育成本。 高等教育普及化之後,政府補貼(學費管制)政策必需在社會公平正義的 角度下重新思考,一方面在現實考量下,各國財政不可能負擔每位大學生的昂 貴成本,另一方面,當高等教育定位轉變為因應國民自我需求而出現的普遍供. 2.

(12) 給時,相當程度是需求者可以自由的在市場(經濟及就業等因素)考量下之自 我選擇;而完全的政府補貼(使用的國民納稅錢) ,對未受高等教育的納稅人並 不公平,因此各國普遍採取「受益者負擔部分學習成本,政府提高對弱勢學生 補助」的原則下,採取個人受益與社會階層流動的平衡機制;也就是說,在高 等教育普及後,應在市場機制下由學生選擇就讀的大學,大學在市場機制下爭 取學生,以改善資源提供滿足不同需求者的服務,而政府的職責為基本的品質 控制(市場秩序維持)及充份的弱勢照顧(社會公平正義) ,才能讓國民辛苦血 汗納稅錢在普及化的高等教育發揮最大的效能。因此,政府補貼與教育成本的 相關討論,也是本論文所探討的面向 。. 第二節 研究目的與問題. 本研究希望能了解當前高等教育成本的內涵,對於家長與學生必須負擔學 費之間的相關性,作為討論學費調漲議題之依據;再進一步分析,我國政府對 於高等教育補助的必要性以及補助的公平性,來說明調漲學費的正當性,以提 出具體的建議。 故本研究目的為: 1. 分析國內外的相關研究文獻,以了解我國高等教育成本及學費的內涵。 2. 分析高等教育與學費之間的相關性,以釐清學費調漲的真正原因。 3. 各擇一所我國性質結構相似的公、私立大學,進行教育成本比較,進而探討 與學費之關聯。 4. 政府對於高等教育經費的補助與高等教育成本的相關性。. 3.

(13) 基於上述之研究目的,本研究擬探討的主要待答問題如下: 1. 我國高等教育成本包含哪些? 2. 高等教育成本與學費是否具有相關性? 3. 政府基於何種理由須補助高等教育? 4. 政府對於高等教育經費補助是否具公平性?. 第三節 名詞釋義. 壹、 高等教育(Higher Education) 本研究所稱之高等教育,係指各國中等教育之後所實施的教育,但不限於 大學。大學雖是所有高等教育系統的關鍵部份,但基本上,高等教育乃是由公 私立大學、技職體系學院和社區學院等授予學位以上之機構共同組成之體系, 高等教育在其他國家有時被稱為後中等教育(postsecondary education) ,或者是 第三級教育(tertiary education)。. 貳、 高等教育成本 本研究所指稱之教育成本,可分為機構成本和家庭成本兩者,由於學生在 校求學,享受學校相關軟硬體設備的資源等機構成本,再加上求學之學費及雜 費等由家庭所負擔之成本,都與學生求學有切身的關係,故本研究特別界定本 研究之教育成本為此。而本研究所指稱之高等教育成本,乃設定為大學部分之 教育成本,未包含高中部分。. 4.

(14) 叁、高等教育學費(Tuition of Higher Education) 學費通常是指所有學生必需繳的,作為負擔部份教學所需的相關費用。政 策則是指有目的的行動方針,以處理問題及所關心之事務,並依據其指引完成 計畫目標。因此,學費政策是指國家依據可用之資源與教育發展的需要,以訂 定學費徵收之取向與標準。一個國家的學費政策通常依據法律或其他形式的法 律文件以提供徵收或禁止收學費的基礎。因此高等教育學費政策,即是決策者 (政府)站在憲法或法律等相關文件之基礎上,依據教育資源與其發展之需要, 制定學生在接受高等教育的過程中,所應支付之費用的規範原則。. 第四節 研究方法與步驟. 壹、 研究方法 本研究採文獻分析法,除了向各圖書館借閱相關書籍及參考文獻外,亦透 過網路資源連結至國家圖書館全球資訊網、我國教育部以及其他各國相關網 站,以蒐集當前國內外大學教育政實施之背景資料。本論文欲藉由對相關文獻 資料的蒐集整理歸納與分析,對各國大學教育政策改革狀況進行瞭解,再針對 近年來我國大學與政府之關係大學務經營與管理情形以及大學教育政改革政策 的背景與實施作探討,進而釐清我國大學教育政策未來發展方向。. 貳、 研究步驟 一、擬定研究計劃 首先閱讀相關的文獻資料,待選定研究主題後,再對研究方法、步驟加 以確立,並界定研究範圍,擬定研究計劃,最後送請指導教授修正。. 5.

(15) 二、蒐集與整理相關文獻 在國家圖書館、國立台灣師範大學圖書館、研究報告、期刊雜誌、ERIC 光 碟索引、微縮片以及網際網路搜尋,以蒐集所需資料。. 三、將文獻予以組織化並分析結果 閱讀相關資料後,進行文獻之整理與探討。. 四、撰寫研究報告 最後將所有文獻資料做有系統的、邏輯性的結構組織陳述,以歸結最後的 研究結論。. 第五節 研究範圍與限制. 壹、 研究範圍 一、就研究地區而言 本研究專指台灣地區,包含台澎金馬。. 二、就研究時間而言 就研究者所找尋到的資料為限,並無特定之時間限制。. 三、就研究內容而言 針對教育部統計處、高教司的相關專案統計資料,以及行政院主計處提供. 6.

(16) 的民生統計資料做出比較分析,以瞭解實施現況及問題,最後提出中肯的建議 以供改進參考。. 四、就研究方法而言 採用文獻分析法之研究方法。. 貳、 研究限制 一、資料蒐集的限制 國內對該研究為主題進行研究的並不多,而國外相關研究雖然較多,但要 一一蒐集完整實屬不易,故本研究主題囿於文獻資料量不足,或相關資料散見 於各期刊雜誌當中,研究整理實屬不易,故本研究主題受限於文獻資料量不足, 或相關資料散見於各期刊雜誌當中,研究者只能盡其所能將資料蒐集完全,唯 恐內容不夠充實或仍有疏漏之處。. 二、研究方法的限制 本研究以文獻分析法進行分析,以期發覺當前的高等教育成本與學費問題 之關係,並未採用其他研究方法進行(如問卷、訪談)。. 三、研究內容的限制 本研究所分析的內容乃近年來教育部統計處提供的數據為主,以及相關的 專案研究作為分析討論的依據,並未針對個人或團體作調查,因本研究目的在 於找出整體問題為何,故只做宏觀角度的分析。. 7.

(17) 四、研究結果推論的限制 因本研究從宏觀的角度出發,所做出的研究結果與結論可能僅適於總體現 象的推論,若要推論到單一個體或團體中可能有其困難性,故應用此結果推論 時須相當謹慎。. 8.

(18) 第二章 文獻探討. 由於高等教育學費引起廣泛的關切和爭議,因此許多研究都針對於此,欲 從各種不同的理論方法來分析高等教育學費政策。從國家圖書館的全國博碩士 論資訊網中,以關鍵字「學費」及「學費政策」搜尋後顯示多筆論文資料,經 研究者整理後可以發現,過去在高等教育學費政策的研究上數量相當豐富,有 從經濟學、哲學、政治學,也有從社會學等各種不同層面進行分析,在學費政 策的探討上有相當多不同的切入點可供討論。有關國內學費問題之研究,就其 題目與摘要整理如下表2-1-1:. 表2-1-1 國內相關研究論文 研究者 (年份). 題目. 摘要. 許瓊文 (1998). 《我國高等教育學費之 探討》. 透過國內外主要學費政策之沿 革、訂立方式與所持理論基礎等相關 文獻資料的蒐集、彙整,並加以相互 比較,以探討其間之異同。於後則是 將經濟分析應用於學費之訂定。. 李秀鳳 (2000). 《我國大學教育階段學 費補助之研究》. 本研究的從效率及公平的觀 點,就學雜費補助的問題,透過對 美、日、德及我國等學雜費徵收概況 的瞭解;並藉由分析教育投資及教育 資源分配、國家介入大學學費補助之 角色功能及對大學補助之現況、教育 券及就學貸款之意義、功能及實施現 況了解政府補助之職能與必要性;同 時經由公平與效率的理論建構,探討 大學學雜費補助究以直接補助學校 或直接補助受教者,何者較符合公 平、效率原則?. 9.

(19) 塗一脩 (2004). 《合理學費爭議的省 思》. 學費政策爭議的歷史回顧反映 了目前台灣社會對高等教育學費應 該如何制訂存在著不同的觀點。在新 右派追求效率的迷思下,過去的學者 不僅將低學費制度視為許多社會問 題原因的代罪羔羊,也忽略了其他合 理學費主張所訴求之價值。. 鄭淑華 (2004). 《1990 年後大學學費政 策之比較研究—以我 國、美國及德國為例》. 本文研究係採取貝瑞德(G.Z.F. Bereday)比較研究法,針對1990 年 後我國、美國及德國大學學費政策進 行比較分析,本研究主要目的有四: 一、瞭解各國大學發展與現況;二、 探討各國政府與大學之間的關係; 三、瞭解各國大學經費來源與學費現 況。四、比較各國大學學費政策及其 影響。. 陳蓮櫻. 《台灣地區大學學費制. 本研究旨在探究台灣地區大學. (2005). 定及相關因素之研究》. 學費制定及相關因素,其主要研究目 的為探討大學學費之內涵、探討當前 英、美主要國家的大學學費制定之內 涵、探討當前台灣地區大學學費制定 之內涵、探討當前英、美與台灣的大 學學費制定之異同、分析台灣地區自 1989 年至 2004 年間的大學校院學 費訂定之標準,以及設計一套合理的 大學學費考量因素之模式,以供政府 與教育行政機關作為未來規劃學費 政策的參考建議。. 廖珮君. 《台灣與中國大陸高等. 透過文獻資料的蒐集,針對台灣. (2006). 教育學費政策與配套措 施之比較研究》. 與中國大陸高等教育學費政策與配 套措施之緣起背景、發展沿革、相關 政策、相關問題、實施狀況描述分析 與解釋,接著再進行同一向度之併列 與比較研究。. 陳俊言 (2006). 《台灣高等教育及學費 政策之研究:市場機制. 此文以傅柯式的權力分析,來探 討在台灣高等教育及學費政策中所. 與公民權利》. 隱含的權力關係,並透過市場機制與. 10.

(20) 公民權利的論證結果,闡述反高學費 運動不僅是被政治權力所生產,在公 民權利的建構過程中,它亦是在創造 一種新的文化公民,以提出不同於其 他學科領域的另一種新見解。 許雅斐 (2007). 台灣高等教育及學費政 本文在結構上是以傅柯(Michel 策之研究:市場機制與公 Foucault)式的權力分析,來探討在台 民權利 灣高等教育及學費政策中所隱含的 權力關係,並透過市場機制與公民權 利的論證結果,闡述反高學費運動不 僅是被政治權力所生產,在公民權利 的建構過程中,它亦是在創造一種新 的文化公民,以提出不同於其他學科 領域的另一種新見解。. 董亦文 (2007). 《臺灣與英國高等教育 學費政策之比較研究. 此研究旨在探究台灣與英國高 等教育學費政策之比較研究。並且從 教育投資論、人力資本論、公共財貨 論及成本效益論來進行分析。. 楊振源 (2007). 《我國大學的就學貸款 制度之研究》. 本研究試從經濟學角度建構就 學貸款制度分析的理論基礎,由「效 率」與「公平」兩者出發,分析我國 大學的就學貸款制度現況及大學學 費負擔的問題。藉著歷年統計數據的 交叉比較,評估當前的就學貸款制度 是否合乎效率、學費上漲是否太快、 負擔是否太重、會不會造成機會的不 公平等重要問題。. 李艾妘 (2008). 黃淑珍 (2010). 社會正義與高等教育學 費政策─當代自由主義. 本研究為了解近年來於國內所 引起之高等教育學費之爭議,試從當. 觀點. 代自由主義觀點下之社會正義論述 來探其與高等教育學費政策之間的 辯證關係,並採用理論分析法、文獻 分析法和比較研究法等三種方式來 進行研究。. 我國高等教育學費政策 公平性之探討-就學貸款. 本研究旨在探究國內公私立大 專院校學費徵收公平性之問題。其主. 之運用. 要 目 的 包 含 (1) 探 究 高 等 教 育 財 性. 11.

(21) 質、政府介入教育之合理基礎及現行 我國高等教育之發展狀況;(2) 探究 教育成本之意義、學雜費收費理論及 現行公私立大學學雜費徵收政策;(3) 分析國內公私立學校學雜費徵收、政 府補助等現況,以探究我國公私立學 校學雜費徵收公平性問題;(4)分析主 要國家之學雜費徵收政策,以建構合 理公立大學學雜費收費標準;(5)分析 主要國家就學貸款之優缺點,以作為 健全我國貸款制度之參考;(6)模擬分 析提高公立學校學費並減少其補 貼,藉以挹注貸款經費,以保障弱勢 家庭就學機會;(7)依據模擬分析結果 提出具體建言,以供教育決策者參 考。 本研究藉由文獻回顧、教育部統 計數字、學者資料庫問卷調查結果、 各方專家評論及相關理論基礎,以瞭 解我國目前公私立大專校院學雜費 徵收不公及資源分配不均現象,並模 擬分析透過提高公立大學學雜費,減 少公立大學之補助,以挹注就學貸款 之經費。 註:查詢所使用之關鍵字為「學費」 、「學費政策」 資料來源:全國博碩士論文資訊網(無日期)。 大致上說,過去研究者研究主題可歸納以下主題: 一、分析高等教育學費之意涵,包含學費的意義與功能以及學費的收費原則。 二、高等教育學費政策的探討,進而從公平性的角度探討政府應該扮演的角色。. 12.

(22) 第一節. 高等教育學費概述. 根據研究者所整理之文獻,發現面對高等教育學費之爭議,必須先考量學 費所牽涉到的教育成本與家庭負擔能力。在不同的社會體制下,教育成本的負 擔者以及家庭所得、學費支出比例皆不相同,因此學費問題不單純是教育問題, 更與社會基本體制有很大的關聯性。 為探求本研究之相關理論基礎及研究分析之解釋,本節將高等教育學費政 策之討論區分為;一、學費之意義;二、學費之功能;三、學費收費原則。. 壹、 學費之意義 學雜費是指主辦教育者向受教者所直接收取的費用,為「學費」、「雜費」 和之總稱。事實上,學費與雜費在性質上有所不同,林文達(1998)認為,學 費是以教學及非移轉性經常費為徵收之依據,而經常費中的實習、實驗費,在 徵收後,金額移轉學生當年度支用時,應列入雜費項下。而張碧娟(1994)則 認為,學費是指主辦教育者根據非移轉性教育經費向受教者收取供教學用途的 一部分經費;雜費則是主辦教育者根據移轉性教育經費,即與教學相關之經費 如資本設備使用費等,而向受教者所收取的一部分經費。 由此可知,學費係與教學活動直接相關的費用,用以支付人事費用等非轉 移性教育經費,而雜費則係與教學活動間接相關的費用,用以支付學校基本設 備使用費等移轉性教育經費。. 貳、 學費之功能 不論是由國家宏觀角度來看或由大學校院與學生之微觀角度來看大學學費. 13.

(23) 均具有,一定之影響力,茲分述如下:. 一、國家取向 大學收取適當學費,可藉以舒緩政府財政之窘困大學學費為紓解政府財政 困境之主要來源之一。當國家財政充裕時,撥款給各大學校院經費即無顯著困 境;然而,若遭逢國家財政緊縮,尤其現今受全球性經濟不景氣影響,政府給 予各大學校院之經費恐怕無法如同經費充裕時一般,而學校為了維持正常營 運,故提高或增加學費收入作為教育經費來源之一,此舉不僅可以維持大學正 常運作,儼然也成為各國政府舒緩財政困境最直接與有效途徑之一 (陳蓮櫻, 2005)。因此,不論是市場機能型、國家管制型抑或是社會福利型之國家紛紛 以此做為解決財政窘困之道。換言之,高等教育功能中之犖犖大者有社會流動 功能、選擇功能、經濟性功能與研究功能(王如哲,1999:270-275),這些均需藉 由教育經費維持之,而為解決財政困窘與經費分配之難題,學費收入即成為達 成這些目標之中介因素。. 二、大學院校取向 大學學費可增加教育經費來源,而能在彈性使用經費之餘,進而提升學校 品質與績效充裕之大學學費為提昇學校品質與績效的重要因素之一。李金桐 (1992:17)指出「學雜費收入對學校而言,是一項甚為穩定的收入,而且深具收 入彈性。尤其在政府財政拮据而必須縮減各項公共支出時,學校仍可調整學雜 費收入以維持一定的教育品質」,又指出:「學生支付學雜費對學校而言,更 具責任與義務來提高學校的品質與經營效率,以達到學生的願望與要求。」由 此可知學費之收入,一方面讓大學校院擁有彈性使用該筆費用之自主空間,並 將之投資於學校或學生中;再者,鑑於目前全球經濟不景氣,各國政府泰半面 臨入不敷出之窘境,分配給大學教育之經費必然會有所縮減,學生繳交之學費. 14.

(24) 將成為學校經費主要來源,而學校則有義務提升教育品質與承擔績效責任。我 國於 1996 年開始由台灣大學等五所國立大學先行試辦校務基金制度,除透過 籌措一部分教育經費以解國家財政之困境外,亦希冀各大學以此作為提高辦學 績效,提昇教育品質之媒介,而學雜費收入為自籌款項目之一(陳蓮櫻,2005)。 此外,台灣在加入世界貿易組織後,面對來自世界一流大學的挑戰,大學品質 的提升已刻不容緩,在其他經費來源的管道尚未成熟前,各大學短期內則以調 漲學費作為主要資金收入(何宣甫,2003:78)。. 三、學生取向 探討大學學費應為使用者付費就經濟學層面定義大學教育之特性,教育被 視為準公共財(semi-public goods),係指商品或勞務為共用,但又具排他性,亦 即商品或勞務可以讓許多人共用而不損害其中任何人之利益,又可以禁止他人 不付代價而享有之(林文達,1998);再者,大學教育為選擇性教育,並非如同義 務教育般讓人人均可接受教育,因此,排除免徵收學費之國家外,其他國家之 學生在接受大學教育時均需承擔一部分之教育成本。 學生理應支付適當之教育成本於大學校院,藉此讓學生對大學校院擁有較 高之評價與責任感,有別於免付學雜費學生之體會(李金桐,1992),藉此讓學生 去除「搭便車」(free-riding)之心理,而能深刻體會「天下沒有白吃的午餐」之 心態。依據相關研究(張鈿富,2004)顯示,公立大學學生多屬於家庭社經地位較 佳者,私立大學學生則多屬於社經地位較低者,而若再加上政府給予公立大學 較多教育經費補助,往往造成社經地位較低者之雙重負擔。亦即除了需納稅之 外,私立大學學生又必須繳交較高學費,因政府將大部分之教育經費分配給公 立大學,受惠者實為就讀該類型學校之學生,並非就讀私立大學且社經地位較 低的學生,此乃未符合社會正義原則。因此,由政府負擔大部分的教育成本,. 15.

(25) 而付出之成本最終仍是轉嫁至社會大眾;由此觀之,對於未接受大學教育者, 其中頗多是出身於社會最低階層家庭,其實是不公平的;但若從使用者付費的 角度觀之,卻能實現社會公平(何宣甫,2003),故有勞工團體以「學費分級制」 與反高學費行動聯盟、新世代青年團與快樂學習教改連線等團體「以課徵企業 紅利稅,專款專用於教育」作為訴求。. 叁、學費收費原則 一般而言,學費究竟應由誰來支付,常依據不同的教育階段、國家經濟狀 況、國家的稅收情況及教育政策,而有不同的答案。在國民教育階段,由於各 國均以國民教育為養成國家公民的基本教育,通常免收學費,因此,學費問題 主要發生在選擇性教育階段。(林文達,1998)。 對於高等教育學費的收費與調整的理論依據大致發展形成二種基本的說法 即「社會責任說」與「市場機能說」。事實上,這兩種說法均偏向兩極端,合 理的高等教育學費政策應介於二種說法之間,而在這兩種說法之間亦可容納許 多不同觀點,分別說明如下(王明源,2003:63-65):. 一、社會責任觀點 將高等教育視為公共服務(public service)或社會責任的觀點來看,此種主張 認為高等教育的目的包括培養國家領導人才、技術人力,以發展國民經濟;利 用高等教育的支出進行財富重分配,是實踐民主政治的理想工具。故高等教育 所需經費應由社會支付為宜,尤以代表社會的政府來支付為宜,多數社會主義 及開發中國家均持此種觀點,他們認為高等教育是政府對國民的一項公共服 務,學費應完全免費或低學費,不必考慮使用者負擔的能力。 此舉雖有助於國民教育水準的提昇,卻也造成國家財政嚴重負擔,以至於 降低教育品質。近年來,由於各國政府經費緊縮,這種政府全部負擔學費的情. 16.

(26) 況,逐漸不可行。. 二、成本效益(cost-benefit)觀點 學費應是教育成本的一部份,因此,應設定教育成本的若干百分比為學費。 然而教育成本包括直接成本、間接成本及放棄其他所得的機會成本,如何劃分、 計算是一大難題。由「個人收益」及「社會收益」的觀點而言,高等教育經費, 無論公立或私立,由社會或政府來承擔較大的支出比例,應屬合理。. 三、國民能力負擔(ability to pay)觀點 此種觀點主張接受高等教育必須要符合自己的興趣、性向及能力,同時也 要兼顧個人家庭的經濟能力。高等教育不是「廉價的教育」,受教者不能抱持 「白吃午餐」的心理,當個人及家庭經濟能力提高時,其所負擔的學費應相對 提高。然而除了個人及家庭經濟能力外,學費政策的制訂尚需考量學費所佔國 民所得的比例為何,始能判定國民經濟負擔能力如何。. 四、市場機能訂價觀點 主張教育經費是由主辦教育者(供給者)及受教育利益者(需求者),雙 方在市場機能供需調節之下,自給自足的。不過教育市場與一般市場有別,一 般市場之供給者在謀求利潤,而教育市場之供給者只求將投入之教育經費,從 受益者回收而已。政府是主辦教育者,也是教育受益者,政府應該在其受益範 圍內支付部分的教育費用;而受教者也是受益者之一,也應該在受益範圍內支 付教育經費。另外,凡直接、間接受益的社會大眾,也應該分擔部分的教育費 用(林文達,1998)。這種由政府、受教者、雇主及社會大眾透過市場機能而分別 擔負教育經費,以求自給自足,此乃市場機能自足說之要義。. 17.

(27) 過去,由於我國國民經濟能力較差,高等教育比較強調社會責任的觀點, 採取低學費政策,以保障經濟能力較差的學生也有接受高等教育的機會。但隨 著政府財政負擔日益沈重,政府有限財源無法完全負擔高等教育支出,加以市 場自由化的觀念逐漸為國人所接受,使得學費統一由政府訂定的政策逐漸受到 挑戰,進而改變收費型態,改採彈性學雜費方案。然而,究竟我國學費政策有 無走向市場機制自由化之可能?如果學費走向市場機制,則除涉及國民經濟負 擔能力外,要如何兼顧社會公平正義原則,勿使少數社經地位及基本條件不佳 的學生,受到不利的影響,將成為最重要的課題。. 第二節、高等教育學費政策中政府角色. 壹、學費制定原則 林全等(1995)研究認為國內高等教育學雜費訂定之基本考量因素為:. 一、高等教育的定位 權衡「公共利益」與「私人利益」兩者之間,如果僅考量尋求「菁英」的 選才教育,限制高等教育的擴充,則「公共利益」大於「私人利益」,教育成 本不宜由受教者負擔主要責任。反之,若在高等教育市場充分開放,個人擁有 充分選擇的機會時,「私人利益」大於「公共利益」,在使用者付費的前提下, 受教者應負擔教育成本之主要責任。此時,對於不同類科考量其在市場的經濟 效益。「個人報酬」大於「社會報酬」,受教者即應負擔主要的教育成本。. 二、公平性的原則 國內過去在學雜費訂定政策上,主要考量為學雜費是否影響了受教者公平. 18.

(28) 接受高等教育的機會。因此,除了對經濟弱勢族群予以考慮外,亦須注意到教 育市場是否開放,及「消費市場」的供需平衡問題,公私立學校學生所負擔學 費差距是否符合公平性的原則,同樣需加考量。. 三、教育品質的考量 教育成本高低,對教育品質有直接的影響,要有較高的教育水準,投入的 資源必多,故除政府預算的投入,受教者本身的負擔必然會增加。且在多元化 發展趨勢中,不同品質的教育,在收費上反應出來,是符合公平性的。. 參、 政府對於大學學費補助之討論 教育是一種人力資本(human capital),在經濟成長過程中,可以提高與改善 所得分配效果,所得分配愈多,獲得教育機會也愈高,故教育是改善人民生活 的一項重要工具,若能夠設法讓低社經家庭子女負擔較低廉的學費,刺激他們 接受高等教育,並透過教育提供低所得家庭子女取得更佳之工作機會,與家庭 經濟環境較佳之高所得家庭子女在同一立足點上相競爭,改善其家庭經濟,對 縮小貧富差距與社會階級流動有其貢獻,更是社會公平、正義之具體實現,對 於進步且成熟的社會更屬必要。 目前世界的教育改革趨勢,便是以財政為導向,目的就是要減少教育的公 共支出,國際貨幣基金與世界銀行設定三個主要財政導向的改革,其中之一就 是藉由私有化以拓展高等與中等教育發展(張鈿富,2001:72-82),顯現私有化教 育對經濟、社會發展的貢獻。 社會經濟學家也認為,由私部門提供教育機會比由政府部門提供教育機會 為主的社會,更具有增進社會及經濟成熟發展的功能。我國憲法第 23 條之規 定,一般認為包含比例原則與法律保留原則之概念。司法院大法官會議於諸號. 19.

(29) 解釋中,曾援引憲法第 23 條之內涵,為判斷合理差別與否之基準。很明顯地, 公立大學大部分的經費來自於政府,故其學生僅需繳納較低的學雜費,就能享 受相對高品質的教育;而私立大學,經費來源80%有賴學雜費收入,且私立學校 學生所繳的學雜費確實比公立學校學生多出許多,但雖然繳了 2、3 倍高於公 立大學學生之學雜費,卻只能享受到公立大學 1/3 不到的教育品質,付出與獲 得之間不成正比,資源分配也不公平。且依據研究調查表2-2-1顯示,就讀私校 的學生大多屬中低收入家庭,經濟狀況較差卻要負擔較高的學費,形成所謂的 「雙重不利」的現象,這是相當不公平的。學費是否偏高,不能以絕對數量來 衡量,更必須以國民的平均收入或每戶可支配的所得作為考量的因素(楊朝祥, 2003)。透過下表2-2-1可以清楚發現,家庭可支配所得最低 20%的家庭,其子女 接受高等教之的比例,雖有逐年增加之趨勢,但遠低於最高 20%的家庭子女接 受高等教育的比例,顯示出家庭經濟狀況,的確影響子女受教育的機會,而背 後所隱含的,就是高學費對於低所得家庭所帶來的壓力。. 表2-2-1 18-23歲人口受高等教育比率. 年. 別. 全體. 可支配所得五等分位分. 高等教育. 家庭. 在學率 第一分. 第二組 第三組 第四組. 第五. 淨. 粗. 位組. 分位. 在. 在. (最低所. 組. 學. 學. 率. 率. 得組) 70. 19.8. 7.3. 12.7. 15.6. 20.3. 28.0. 11.5. 16.7. 80. 31.1. 23.0. 26.6. 29.0. 30.5. 36.7. 21.0. 32.4. 85. 41.6. 30.8. 35.1. 38.3. 42.7. 48.2. 29.1. 40.9. 20.

(30) 90. 55.0. 39.9. 46.4. 51.7. 55.5. 64.4. 42.5. 63.0. 91. 57.5. 36.9. 50.7. 54.1. 58.2. 67.4. 45.7. 67.6. 92. 61.2. 45.0. 53.0. 60.3. 61.6. 69.2. 49.1. 72.4. 93. 65.5. 45.7. 57.5. 62.9. 67.6. 73.7. 53.2. 78.1. 94. 67.1. 52.4. 58.3. 62.9. 68.6. 75.0. 57.4. 82.0. 95. 67.1. 57.6. 58.8. 63.0. 67.3. 76.1. 59.8. 83.6. 96. 71.0. 53.4. 64.2. 67.5. 73.8. 77.5. 61.4. 85.3. 97. 72.5. 65.7. 62.6. 71.8. 72.3. 79.6. 63.8. 83.2. 98. 74.7. 58.3. 69.0. 72.5. 76.5. 80.5. 65.0. 82.2. 99. 75.4. 57.7. 66.3. 76.2. 74.1. 83.2. 67.3. 83.8. 說明: 1.高等教育粗在學率=大專(不含大專進修學校、五專前三年及研究所)學生人數 / 18 至 21 歲人口數×100% 2. 高等教育淨在學率=18 至 21 歲大專(含進修學校不含五專前三年) 學生人數 / 18 至 21 歲人口數×100% 3. 21 歲人口數×100%各所得分組因樣本數較少,應用時應考量抽樣誤差。. 資料來源:行政院主計處家庭收支調查報告 為了促使公、私立大學學費的公平性,以保障學生享受高等教育之權利, 蔣姿儀(1992:29-34)歸納出政府應對私立大學校院補助之理由,分述如下:. 21.

(31) 一、從受益者付費觀點 教育本身即具有外部效果,任何教育除了私人利益之外,尚有一部份政治、 文化與社會利益,若由受益原則來分配成本,則個人及社會得就其所受益的部 份負擔所應支付的成本,個人只就其受益的部份支付其教育成本,而社會的教 育成本實應由受益的代表人--政府來支付。學校無論是公辦或私辦,其收費標準 應一致,公共政策無論在辦理學校或補助學校時,均應要求各校提出同量的教 育財,使每一學生獲得同樣的教育,因此,政府在補助公立大學校院的同時, 亦有責任對私立學校予以補助。. 二、從教育機會均等、所得分配觀點 教育機會均等是世界各國所致力達成的教育目標之一,基於此等理念,在 歐洲高等教育的學費是全免,而在美國與日本,為了協助低收入者家庭子女有 機會進入大學就讀,在對學生的補助,包括許多方面,如貸款、獎助學金、工 讀獎助等,對學校的補助,也都超過其收入的10%以上。目前的私立大學校院, 無論在學生個人單位成本、教育經費、專任教師人數等方面均不如公立大學, 就提供每一個人相等質量的教育而言,均無法達到所謂的教育機會均等。 在所得重分配方面,非義務教育係選擇性教育,並非人人有就學的機會, 只有進入政府所辦的學校者,方可能獲得租稅移轉重分配效果。因此,由誰進 入政府所辦理的學校,便是決定是否有租稅轉移之效果的標準,貧窮子女進入 政府所辦理學校的機會愈大,即會產生正的重分配效果,否則就會出現負的重 分配效果。. 三、從租稅公平觀點 納稅是國民應盡的義務,政府自人民手中,取走了人民原有的可用資源,. 22.

(32) 當政府在運用這些資源時,也應有一些基本原則以供遵循。因此,現代民主國 家中的課稅原則,即以「公平」為出發點。 就公平原則而言,租稅的課徵以達到水平公平與垂直公平為目的。前者是 指將每一個人取其相同性,給予相同待遇;後者是將每個人,取其不同性,給 予不同待遇。就水平公平的觀點而言,各種所得來源,都應併入全部所得中課 稅;而從垂直公平的而言,在照顧低收入者的前提之下,以租稅的方式來減低 所得的差距(林華德,1999)。 此外,以受益原則來探討租稅的公平性,,受益原則的要旨在於:個人的 租稅負擔大小,取決於自政府所提供之公共財,所得到的邊際利益之多寡而定 (林華德,1999)。私立大學校院之家長不僅是納了稅,其子女若在私立學校就讀, 尚須繳交一筆龐大的學費,若從受益原則觀點來看,等於形成了雙重的不公平。. 四、維持私立大學校院之教育品質 公立大學校院之經費大都來自於中央政府預算,故學生不需繳納太多的學 雜費即能享受較高品質的教育,反觀私立大學校院之學生,負擔其總教育經費 的80%,數額為公立大學的3倍,但只能享有公立大學校院學生不到1/3的教育資 源,這是非常不公平的現象。高等教育是國家發展的重要指標之一,若欲以較 少的經費支出培養出高品質的學生是不太可能的。若從國家發展與總體經濟觀 點而言,政府應妥善做好教育資源的分配,將公立大學不該浪費的地方,拿來 補助私立大學不足的地方,如此方能使高等教育平衡發展,公私立大學校院也 才能在公平的立足點下競爭,有了競爭,方能促成進步。. 23.

(33) 第三節. 小結. 經研究者整理分析文獻資料中不難發現,在台大校長發表言論後,對學費 調漲與否的兩極化反應可以看出,雖然雙方所持意見相左,但同樣都在追求公 平正義的學費政策。面對大眾對高等教育需求的增加及政府對高等教育的投資 降低,政府希望能均分經費的負擔,也因此不同的學費政策越來越受到重視。 學費政策和財務協助的措施,也由於獲益的受限,以及對高教入學機會平等和 社會正義的潛在衝擊,而顯得越來越重要。. 一、學費問題還有其他關注的面向 高低學費政策皆有各自的擁護者,當然他們所採用之觀點也不盡相同。大 部分的文獻都著墨在學費的具體概念上,例如:價格高低、負擔的範圍及對象, 或是探討學費收費的理論基礎。然而,研究者認為,學費亦牽涉了學生、家長 接受高等教育之權利,是更為深刻的教育問題,不應單一只從市場機能探討高 等教育的供需問題,當然「學費」並非單純只是一種「價格」的衡量。但在以 上期刊論文中並未得到更進一步的探討。. 二、文獻資料中缺乏對高等教育成本之研究 研究者發現文獻中,針對學費調漲之爭議,大多將原因歸因於物價上漲之 因素,目的是為反映教育成本。因此,研究者希望能就高等教育成本與學費調 漲與否的關聯性進行討論,來了解學費調漲是否有其必要性。. 三、政府對於高等教育補助應符合公平正義 政府以往的經費補助「重公輕私」,使得私校學生享有的教育資源無法與. 24.

(34) 公立學校學生相比;然而學校雖有公、私立之分,人才培育則無公、私之別, 同為中華民國的國民,私校學生也應該受到平等的待遇,共享同等的教育資源, 因為一個人所受的痛苦,並不能被另一個人的幸福所抵銷,因此不容許為了促 進多數人的利益,侵犯少數人的權益。所以,不管是為了經濟發展或政治考量, 社會正義都不應被抹煞,個人都不應被犧牲。因此,私立大學亟待政府加以補 助,以提升其教育品質,並符合社會公平與正義。. 25.

(35) 第三章 理論基礎. 高等教育成本的增加將直接反映在由家長與學生所負擔的學費上,學費調 漲與教育成本的關係將是本文要探討之議題。 此外,政府對於高等教育的立場,若將高等教育定位於傳統之菁英教育, 以培育社會菁英為主要職責時,強調的是具有外部效益,政府補貼成為教育經 費之主要提供者;反之,當大學教育轉型為普及化時,高等教育係回應國民之 需求為主要職責時,強調的是受教者在教育過程中所獲得的個人利益面向,應 由受教者從使用者付費之觀點負擔部分合理之教育成本。 高等教育普及化之後,政府補貼政策必需在社會公平正義的角度下重新思 考,一方面在現實考量下,各國財政不可能負擔每位大學生的昂貴成本,另一 方面,當高等教育定位轉變為因應國民自我需求而出現的普遍供給時,相當程 度是需求者可自由地在市場(經濟及就業等因素)考量下的自我選擇;而完全 的政府補貼(使用的國民納稅錢) ,對選擇不受高等教育的納稅人並不公平,因 此各國普遍採取「受益者負擔部分學習成本,政府提高對弱勢學生補助」的原 則下,採取個人受益與社會階層流動的平衡機制;也就是說,在高等教育普及 後,應在市場機制下由學生選擇就讀的大學,大學在市場機制下爭取學生,以 改善資源提供滿足不同需求者的服務,而政府的職責為基本的品質控制(市場 秩序維持)及充份的弱勢照顧(社會公平正義) ,才能讓國民辛苦血汗納稅錢在 普及化的高等教育發揮最大的效能。所以,我就必須先釐清,高等教育成本、 高等教育學費問題、高等教育所產生的外部效果之內涵,再來進一步分析現在 目前公、私立大學學費的狀況。. 26.

(36) 第一節 我國高等教育成本概念分析. 壹、 我國高等教育成本之內涵 由於本研究針對的是高等教育成本問題進行研究,故應釐清高等教育成本 為何?根據美國政府於 1988 年成立的「高等教育成本國家委員會」(National Commission on the Cost of Higher Education,1998 )所討論出的結果,將高等教育 成本包含:教學成本、學費、總費用、淨費用(溫明忠,2011:28-30)。. 一、教學成本(cost of instruction) 高等教育的教學成本(cost of instruction)包含:教職員薪資、設備、圖書、 行政與學術費用(administrative and basic academic computing),另外,租用校舍 的 租 金成本也包含在教學成本之中 (Johnstone,1993)。這些皆可藉由師生比 (faculty/student ratio)、職員學生比(staff/student ratio)、平均薪資與福利、其他營 運成本(operation cost)與資本成本可得知高等教育教學成本之數據。 師生比又決定於課堂學生數的多寡(class cost)與教師平均授課負擔(teaching load)兩個因素,從這兩個因素可以看出,課堂人數愈多或授課負擔愈重,則教 學成本愈低。行政的任務是支援教學包括學術支援,例如:計算機設備、教學 輔導、圖書設備;學生事務,例如:諮商、娛樂、學生活動;行政事務,例如: 學生入學相關手續、財務補助、與其他機構關係、一般行政業務。所以職員學 生比決定於支援教學資源項目是否夠多。這些成本是促使其他成本上升(特別 是 學 費 ) 的 重 要 因 素 , 但 相 對 的 也 比 較 容 易 控 管 (Johnstone,2000;Leslie & Rhoades,1995;Middaugh,2005)。 行政成本的高低取決於學校機構的規模與組織的複雜性 (Brinkman & Leslie,1986;Dyke,2000)。. 27.

(37) (一)學校規模 學校規模愈大,學校組織相對的也會比較複雜,行政成本愈大;相反的, 學校規模愈小,組織比較簡單,行政成本則愈小。 (二)學校結構 不同的學校結構類型也會影響到學生單位生產成本的差異:研究型大學、 教學型大學、社區型大學或是綜合性型大學花費較大、單位成本較高;專科學 校、科技大學、只設有大學部的學校、設有博碩士班的學校。通常設有博碩士 班的學校單位成本較高;科系多元學校,科理工科系因為需要大量的實驗設備 與器材,所以每位學生的單位成本較高。. 二、學費 學費是教學成本中由學生及家長所負擔的部分。其中學費問題最常探討的部 分為: (一)學費金額本身 代表的是負擔的大小。通常以學費金額占全國中位數收入(median income) 家庭金額之比,比率愈高,負擔愈重。 (二)學費上漲率 意指學費上漲的情形,上漲程度嚴重與否,通常會和通貨膨脹率與薪資所 得增加率做比較。如果學費上漲率大於通貨膨脹率,或薪資所得增加率,那麼 學費上漲程度就為嚴重。. 三、總費用 總費用(total expenses)乃是學生與家長所負擔的所有費用,包含學雜費、其 他生活費(住宿、衣物、食物、交通費等)。總費用中除了學費之外的其他費用住. 28.

(38) 宿、衣物、食物、交通費等費用,與學校沒有太大關係,也不是學校可以控制 的,要取決於學生本身的生活習慣來決定支出的多寡。. 四、淨費用 淨費用(net expenses)是學生及家長所負擔的總費用中扣除財務補助 (financial assistance)以外的部分。淨費用才是真正影響學生上大學與否,或是 負擔是否很重的重要因素。 淨費用是指受教者獲得錄取之後付得起(affordability)的程度,Hill 與 Winston(2006)認為學生是否付得起,是要以學生實際支付的淨價格與家庭收 入做一比較。除此之外,還加上可接近性(或可進入、可就讀)(accessibility) 也就是在金錢上全然有上學的能力,可以得到所有需要的現金,不論是自己擁 有或是借貸而來。 Johnstone(2000)以總費用扣除財務補助後的金額大小反應可接近性的程 度,但是總費用中除了學雜費以外,還包括生活費,生活費的多寡取決於學生 個人,事實上學生不上大學也必須支出生活費。因此,通常衡量付得起程度會 以學費的名目價格除以全國中位數收入家庭(median income family)的值作為 標準。. 貳、 高等教育成本的其他相關概念 高等教育雖然不是義務教育,但被視為是準公共財,因此各國政府長久以 來對於高等教育的皆有補助政策。例如美國在 1950 年代、1960 年代的《大兵法 案》 (GI Bill) 、1970 年代聯邦政府對學生的補助、1980 代各州政府對學生的補 助,以及 1990 年的租稅減免(tax credit) (Brinkman, 2000) 。而我國則有助學金. 29.

(39) (補助級距分為 5 級,補助金額為 5,000~35,000 元,減輕其籌措學費負擔)、 生活學習獎助金(由學校安排弱勢學生生活服務學習,並給予獎助金,每月核 發額度建議以提供學生每月生活費所需為原則) 、緊急紓困金(對於新貧、近貧 或家庭發生急難之學生,由學校依學生困難實際狀況給予補助)及免費住宿(提 供低收入戶學生校內宿舍免費住宿) ,都是這個觀念下的產物。以下分別敘述高 等教育成本的其他相關觀念(溫明忠,2011:28-37)。. 一、會計成本與機會成本 高等教育中含有機會成本(opportunity costs)與會計成本(accounting costs),會計成本為達成目標的實際總支出金額;機會成本為人們做出選擇時, 所必須放棄選擇中價值最高的部分。然而,高等教育所產生的機會成本有時會 是種無形的成本(例如:犧牲的時間或健康)因此難加以量化(Hoenack, 1990: 9)。故機會成本往往無法確實反映在會計成本上。. 二、直接成本與間接成本 直接成本(direct cost)與間接成本(indirect cost, overhead cost)之總和即 為全部成本(full cost) 。所謂直接成本就是直接與成本目標(cost objectives)相 連結並與教學直接相關的成本。例如:教師的薪資就是直接成本。間接成本為 支援教學而產生的成本,會間接幫助成本目標的達成。例如:維護上課所用建 築物所花費的成本就是間接成本。如果要新設一個課程(program)或在預算上 採用責任中心(responsibility-centered budgeting)時,則要採用全部成本作為衡 量的標準(Rooney, Bordon, & Thomas, 1999)。 通常考核實際經營者的績效(performance)或要比較不同學校相同系所的 生產力或效率時,會採容易掌控的直接成本比較有用。若採用全部成本產生的 最大問題就是對於間接成本的計算較困難。. 30.

(40) 三、資本成本 經濟學在市場上的資本成本指的是購買機器設備或廠房所必須支付的費 用,但在教育場域中大多指的是購買與維護教學機器設備(包括科學儀器、工 具、電腦、車輛)、學校校舍建築物之租金或興建費用。 大學資本設備大多屬耐久財(durable good) ,也就是某一年採購之後,可以 使用n+1 年;這些設備的使用會產生折舊(depreciation)問題,就是價值隨著 時間的經過而逐漸減少;當然還有產生機會成本的問題,如果一筆資金不用於 購買資本設備,則可以用於其他的用途(Winston, 1993)。 但是資本成本在大學中是容易被忽略的,通常傳統上大學經營即沒有考慮 到資本成本的問題,但資本設備折舊其實是不能忽略的。Winston(1993, 2000) 以他所任教的 Williams College 為例說明,該校的資本成本約為教學成本(生產 成本)的 60%。因此,如果要以學費來反應成本的話,那麼再加上這些被忽略 的資本成本,學費應該要再上漲 60%。這也證明了大學學費無法反應真正的教 學成本。. 四、生產者成本與購買者成本 大學學費調漲的爭議多數人所持的論點,是為了反映物價上漲所造成的高 等教育成本上漲,產品價格是購買者實際支付的金額,是購買者的成本,大學 的購買者成本就是學生上大學的實際支出;生產成本是生產者在生產過程中實 際的支出,大學的生產成本就是與教學相關的支出(Geiger, 2004: 29)。但在高 等教育中,大學學費與教學成本之間的關係並非如此絕對(McPherson & Winston, 1993) 。McPherson 與 Winston 以他們所任教的 Williams College 為例說明,該校 一年的學費為美金 20,760 元,但是每位學生一年的教學成本為 34,000 美元。很 顯然的,學費低於教學成本,只及教學成本約 60%左右,主要是美國知名私立. 31.

(41) 大學有許多校友捐贈(endowment)與投資收入所致。至於美國公立大學則有州 政府與聯邦政府補助,所以學費也是低於教學成本。臺灣的大學也多獲得政府 的補助,所以學費不足以反應教學成本。事實上,不管國內或國外,高等教育 的教學成本遠高於學費。 如果要以「學費上漲的目的就是要反應成本」之說法將缺乏事實根據。也 就是說,高等教育學費的改變與成本的改變並非一定具有相關性(McPherson & Winston, 1993),因此,美國「高等教育成本國家委員會」(1998)反對將成本 上升作為學費價格上漲的理由。. 第二節 我國高等教育成本上漲趨勢分析. 若以教育部在 88 學年度所公布的<大學校院學雜費彈性方案>做分野,在此 之前,即 85-87 學年度,公立大學每年漲幅約為 10%,私立則為 3%,此一政策 主要是為拉近公私立間的學費差距。 從 2005~2010 年公、私立大學每年學雜費價格變化情形(圖 3-2-1)可看出,在 88~92 學年度之間,公立大學的學費漲幅漸緩,約為 4%,私立的則為 0.8%,而 近 3 年來,90~92 學年度,公立的漲幅已降至 3%,私立的更僅調漲 0.04%。若 簡單估算,公立學校調整 3%約為 850 元,調整 5%約 1400 元;私立學校調整 3% 約為 1500,調整 5%元約為 2600 元。而 2005 年之後學費變動的狀況,由下表可 看出 2005~2007 年公立大學的學費有些微調降的趨勢,2008 年~2010 年則呈現波 動的現象;但在私立大學的部分卻從 2005 年一直到 2010 年每年不斷在調漲。. 32.

(42) 中華民國. 單位:美元. 公私立. 2005年. 2006年. 2007年. 2008年. 2009年. 2010年. 公立. 1,849 (59,490NT$) 3,357 (108,026NT$). 1,829 (59,490NT$) 3,330 (108,338NT$). 1,812 (59,490NT$) 3,305 (108,526NT$). 1,886 (59,490NT$) 3,481 (109,806NT$). 1,799 (59,490NT$) 3,321 (109,806NT$). 1,880 (59,490NT$) 3,469 (109,806NT$). 32.84. 31.54. 33.06. 學雜費 (美元/學年). 私立. 說明:本表之匯率資料為年平均,採行政院主計處99年11月18日公告。. 資料來源:本部高教司。. 32.18. 32.53. 31.65. 圖 3-2-1 2005~2010 年公、私立大學每年學雜費價格變化情形. 高等教育的成本持續上漲,隨之而來的就是學費的上漲,使得中低所得家庭 的負擔加重,故成本的上漲會造成社會大眾對高等教育的信任產生質疑(Massy, 2003: 39) 。1998 年,美國「研究型大學的大學部學生教育 Boyer 委員會」 (Boyer Commission on Educating Undergraduates in the Research University)就曾提到:. 就整體而言,美國的研究型大學在文化、知識、經濟與政治方面 提供了美國的領導地位。但是,研究型大學經常忘記了大學部學生…… 一再的在招生廣告上宣稱他們有世界一流的學者、良好的設備與突破 性的研究成果,但是成千上萬的大學生畢業了,卻沒有見到世界一流 學者,也沒有看到優良的研究設備。有些授課老師訓練不夠,或是根 本沒有經過訓練的助教,只是利用機會自我訓練而已,有些升等無望 只是拿著泛黃的講義照本宣科,根本無視於眼前學生的存在。(Boyer Commission on Educating Undergraduates in the Research University, 1998: 5-6.). 壹、 教育成本增加因素分析 由上述可知,教育成本的增加乃是影響學費調漲的重要因素,故以下的部 分就針對教育成本上漲之因素進行討論 (溫明忠,2011:46-48)。. 33.

(43) 一、效率問題 (一)預算制度 Geiger(2004: 52)指出現今的預算制度會造成浪費的現象,例如:某一年 所分配的預算沒有使用完時,不能夠留到下一年使用,因此許多學校在學年制 即將結束之前,為了消化掉當年度的預算,會任意揮霍到並不是非常需要的方 面,造成浪費的現象。 (二)教學效能因素 Geiger(2004: 52)在入學的課程和必修課方面,認為較可以採行大班教學, 以降低成本。但是在較高階的大學部課程,與研究所課程就比較難以實施,所 以成本提高就不可避免。Brinkman(1992, 2000)指出大學推出許多花費昂貴的 課程以吸引學生,而電子科技的引進也大幅增加大學的成本。雖然在短期會增 加成本支出,但就長期而言仍可以降低單位成本。 此外,Baumol 與 Blackman(1995)亦指出高等教育是高度依賴人的行業, 也就是勞力密集(labor intensive)的行業,高等教育雖然引進網路或線上教學 等方式,但是仍然以面對面的講授效果較佳。相對於其他產業而言,高等教育 的生產力進步較為緩慢。因此,隨著時間的經過,高等教育的單位成本就比其 他產業為高。 (三)行政組織方面 高等教育的行政是用以支援教學的(academic support) 。隨著教學方式的多 元化,行政組織也越來越複雜。Brinkman 與 Leslie(1986)在研究 1960 年間, 美國高等教育的規模經濟時,發現大學的組織大小及複雜性與其支出,特別是 行政成本呈正相關,亦即組織愈複雜,行政成本也就愈高,Leslie 與 Rhoades (1995)也有同樣的發現。 相較於教師,大學需要多少行政人員似乎沒有一定的標準。不過 Geiger. 34.

(44) (2004: 52)也指出在美國有許多指責行政費用增加的說法,但都缺乏具體的數 據與專業研究。就臺灣的情形而言,公立大學行政人員較私立大學為多,是不 爭的事實,所以公立大學的行政成本應該會高於私立大學。 另外,比起一般企業的兢兢業業,大學似乎比較沒有競爭壓力,因此在大 學校園裡看到的風氣顯得比較懶散。Brinkman(1992)指出校園中的風氣會使 大學的供給者成本增加(Zemsky, 1990)。. 二、品質的提升 (一)課程的混合(mix of programs) 每一所大學都有不同的課程組合,因此會擁有不同的單位成本(unit cost) 。 例如:美國一些知名的私立大學,專業學院的比率較高,醫學院的花費就特別 貴;博士學位課程,每一科的學生數較少,所以相對的單位成本亦較高。 (二)課程的成本(cost of courses) 不同科目的課程所需的成本不同,人文社會學科以教師演講為主,可以大 班上課,所以平均單位成本相對較低。但生命科學、理工科的實驗課程,因不 適用大班教學,所以單位成本就相對偏高。知名大學傾向於小班教學為主,所 以單位成本亦較高。 (三)生師比(student/faculty ratio) 生師比是每位教師的學生數。根據 Geiger(2004: 54)所言,美國公立大學 比私立大學高出 50%,學生與職員之比也是約略相同。因此,美國公立大學的 成本就比較低。 (四)教師薪資(faculty salaries) 美國知名私立大學的教師薪資比公立大學高出 25%(2001 年數據),當然 這和私立大學為了提升競爭力,以高薪挖角有關。根據 Geiger(2004: 55)的估. 35.

(45) 計,就生師比而言,美國公立大學的生師比要比私立大學高出 50%,而私立大 學薪資又高於公立大學 25%,這意指就指導每一位大學生而言,私立大學要比 公立大學高出 87.5%。 (五)設備與使用空間(facilities and space) Brinkman(1992)認為高等教育受到科技的快速發展影響,許多學生有興 趣也準備好進入理想的大學就讀,社會對大學的期望提高,造成大學市場化的 結果導致較高的投入成本(input cost) ,大學為招收更多優秀學生,會增建各種 硬體設施,例如:學生活動中心、學生宿舍、電腦設備、建設雄偉的建築、體 育館、活動中心、增添圖書存量。這些方式將讓許多大學得以吸引更多學生就 讀,而由於市場化與競爭的關係,這些炫耀性的支出(conspicuous expenditure) 使得成本大增(McPherson, Schapiro, & Winston, 1993)。 (六)學校招生誘因 基於同儕效果的考量,優秀學生會招來更多優秀的學生,所以許多學校都 以優厚的獎學金、財務獎勵等措施,吸引優秀的學生。 (七)學術研究(research) 知名大學大都以教師的研究著稱,而研究又必須投注大筆資金,再加上這 些以重金吸引的名師授課時數逐漸減少,所以也會造成單位成本的上升。. 貳、 大學成本的上漲之討論 Massy(2003)認為雖然公立或私立大學都不以追求最大利潤為其目標,不 過卻以追求卓越為目標,因此以追求額外的專業教師、各種的教育中心以及虛 華的外表會比為控管生產成本而抑制學費上漲面向來的實際許多(Massy, 2003: 41)。所以 Massy 認為每所大學都是一個獨占單位,面對的是無彈性的需求 (inelastic demand),即使學費提高,受教者還是必須選擇就讀,所以可任意的. 36.

(46) 提高價格以彌補成本的上升 Massy(1989)。 Bowen 則認為高等教育在追求卓越與影響力的過程中,會盡可能爭取金 錢,也會花費掉所有的收入 Bowen(1980: 20)。因此,Bowen 法則即基於大學 為非營利事業的觀念而來,因為高學費收入使得大學可以有更多的支出,更多 的支出就更可以達成所賦予的使命,或者視為價值的完成(value fulfillment) 。 換句話說,大學在實際運作過程中的支出水準是決定於其收入,而不是決定於 生產成本。 雖然不是每一所大學都有類似作法,但是 Bowen(1980)也指出現在大學 成本的上漲情況似乎不可避免,各所學校不須於成本上領先他校,但至少增幅 要一樣。. 第三節 我國高等教育學費問題. 壹、 我國高等教育經費來源分析 在第三章第一節有提到,高等教育的成本(cost)的是指,高等教育機構傳 遞教育給學生的一切費用,也就是生產者成本;而高等教育的價格(price)是 指成本之中,學生與家長所必須支付的部份。與一般企業不同的是,高等教育 經費通常因為政府補助的關係,所以通常是高等教育的價格低於高等教育的成 本。我國的高等教育包含了公私立之機構,受到台灣高等教育歷史發展之影響, 以及對於高等教育的發展重點之差異,政府呈現於公私立大學校院的經費補助 政策上也有所不同。 高等教育經費的來源不外乎是來自於政府公部門之教育預算經費、學生的 學費、來自政府或產業界之研究經費、校產、私人捐贈、研發收入以及經營事 業所得等,而這些經費主要是用於補助教育活動、基本經費和提供研究、行政. 37.

參考文獻

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