高中職學生參與校務會議權利之探討

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所法律與生活教學碩士班碩士學位論文. 高中職學生參與校務會議權利高中職學生參與校務會議權利之權利之探討. 指導教授：劉昊洲博士. 研究生：王富瑾撰. 中華民國一○○年一月.

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(3) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science. Thesis: A Study on the Right of Senior High School Students Attendance to the School Council. Advisor: Liu, Hao-Jou Ph. D.. Graduate Student: Wang, Fu-Jin January 2011 Taipei, Taiwan, Republic of China.

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(5) 謝誌在研究所求學的這幾年間，我生了兩個小孩，現在我的老三—「碩士論文」終於誕生了。回想這段過程，頭兩年利用暑假從台南到台北密集修課，每天從早到晚，雖然疲累，但是相當的充實，尤其出社會工作後，有機會再回到學校唸書，格外令人珍惜。但是，後期必須利用工作之餘寫論文，又要兼顧家庭，這對我而言，真的是一大挑戰。幸好有老師、同學以及家人的鼓勵與陪伴，終於有今日的成果! 本碩士論文得以順利完成，首先最要感謝恩師劉昊洲教授，在我遇到論文寫作困難與瓶頸時，願意接手擔任我的指導教授，感謝老師對我的悉心指導與鼓勵，不僅在學術研究方面給予許多寶貴見解外，老師圓融謙遜的待人處事之道也相當令我敬佩。另外，要感謝林佳範教授在論文內容上的啟發與教導，還有口試委員許禎元教授、李鴻生教授於百忙之中撥冗詳閱並於口試時提出寶貴的意見，使本論文更臻完善，在此致上無限謝意。碩士班諸多點滴，不論是和同學們一起寫作業趕報告，一起出遊、立法院參觀等都是我人生中美好的回憶。謝謝老師們、同學們、以及所上助教的關心與協助，尤其是玲悅，在我論文寫作時的鼓勵、口試準備流程上的提點。因為你們，碩士班的生活才會如此精彩豐富。最後，謹以此篇論文獻給我最親愛的父母，感謝你們對我無怨無悔的養育、支持與栽培，也謝謝我的先生哲彰、我的公婆幫我照顧小孩、分擔家務，讓我得以順利完成論文。現在，我要告訴我的兩位寶貝肯維、詔盛：「媽咪畢業了，以後有更多的時間可以陪你們講故事、玩遊戲囉!」. 王富瑾謹誌於臺灣師範大學政治學研究所中華民國 100 年 1 月. I.

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(7) 校所名稱：國立臺灣師範大學政治學研究所論文題目：高中職學生參與校務會議權利之探討畢業時間：2011 年 1 月研究生姓名：王富瑾. 指導教授：劉昊洲博士. 論文摘要：本研究參酌法理以及教育學等觀點，探討我國高中職學生參與校務會議之權利。經由文獻研究之途徑，歸納出下列幾項研究結果：一、高中職學生的教育基本權之依據為憲法第 22 條，必須要讓學生之人格得以自由開展，意涵人格開展權以及自由決定權，讓學生出席校務會議，參與校務的決定有助於落實教育基本權的保障。二、學生參與校務會議有助於公民教育目標的達成，學習內化人權、民主、與法治等價值。且以高中職學生的心智發展來看，足以獨立自主參與校務會議。三、參與校務會議之學生代表必須依循多元參與原則，透過民主選舉產生，且以「直接與學生權益相關事項」為學生參與的界限。四、高中職學生參與校務會議的權利應該予以法制化，建議修訂高級中學法、職業學校法之相關規定，將校務會議的組成列入學生代表。. 【關鍵字】校務會議、高中職學生、參與權、公民教育、教育基本權. III.

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(9) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Title of Thesis: A Study on the Right of Senior High School Students Attendance to the School Council Student: Wang,Fu-Jin Advisor: Liu, Hao-Jou Ph. D. Abstract: On the basis of current laws regarding education and referring to legal theory and educational viewpoints, the present study aims to discuss the right of senior high school students attendance to the school council. With the approach of literature review and observational method, the study draws some conclusions as follows: First, senior high school students fundamental rights of education is based on Article 22 of the Constitution. Fundamental right of education is to ensure self-realization of students, meaning to free development of personality. Students to attend school council help to protect fundamental rights of education. Second, students attended to the school council will help achievement of the goals of civic education. Students can learn of human rights, democracy, rule of law values. Moreover, mental development of high school students participate in school council has been enough independent. Third, School Council student representatives must be elected by the democratic, following the principle of multiple participation. Students can participate in the discussion their own rights-related motions. Fourth, I recommend that Senior High School Law and the Vocational School Act must be amended. The school council should include the student representatives. 【 Keywords 】 school council, students attendance right, fundamental rights of education, civic education. V.

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(11) 目錄第一章緒論 ........................................... 1 第一節研究動機與研究目的 .................................1 第二節研究方法與研究範圍 .................................7 第三節論文架構與名詞解釋 .................................9. 第二章學生參與校務會議之法理基礎 .................... 12 第一節學生在學關係與教育基本權 ..........................12 第二節憲法層次的教育基本權保障 ..........................30 第三節學生權利與學生參與權 ..............................44. 第三章學生參與校務會議的教育意涵 .................... 57 第一節學生參與校務會議與公民教育的實施 ..................57 第二節學生參與校務會議的心理學基礎 ......................71. 第四章學生參與校務會議的實施 ........................ 85 第一節校務會議的建置 ....................................85 第二節學生參與校務會議的方式與範圍 ......................89 第三節學生參與校務會議的困境與解套 .....................101. 第五章結論與建議 ................................... 107 VII.

(12) 第一節結論 .............................................107 第二節建議 .............................................111. 參考資料……………………………………………………………………113 附錄一：高級中學法…………………………………………………… 126 附錄二：職業學校法…………………………………………………… 130. VIII.

(13) 表目次表 4-1 校務會議決策整理表………………………………………………85 表 4-2 校務會議議案及學生代表參與方式 ……………………………105. IX.

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(15) 圖目次圖 1-1 研究架構圖…………………………………………………………10. XI.

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(17) 高中職學生參與校務會議權利之探討高中職學生參與校務會議權利之探討第一章緒論. 第一節研究動機與研究目的壹、研究動機任何研究的開展，必定有其動機，研究者選定此研究主題其動機如下：一、高中職校園內學生欠缺參與校務的機會新聞媒體曾報導1中和市某國中以維護校園安全為由，在部分男廁裝設監視器監視學生，引起學生家長的抗議以及台北縣教育局(按：已於 2010 年 12 月 25 日改制升格為新北市)的關切，但該校校長解釋說男廁裡的監視器其實是壞掉的，目的是發揮嚇阻作用，避免學生抽菸。然而諷刺的是，該國中還曾獲選為「友善校園」，卻用如此不友善的行為侵犯學生隱私權。在傳統的教育觀念裡，「教不嚴，師之惰」，甚至以前很多父母親也認為管教嚴格就是好老師，於是學校老師常被強調要有「管教行為」來處罰做錯的學生，卻忽略了「管教目的」是必須對學生有強化或導正的作用；加上中華文化傳統「天地君親師」的尊師重道傳統美德被曲解，形成了學生被要求聽話順從，不得反抗老師權威的情況。雖然自 1990 年起，隨著政治民主化、經濟自由化、社會多元化，掀起一波波的教育改革浪潮，教育部從 1998 年的「教訓輔三合一」2，到 2005 年教育部台訓（一）字第 0940037564C 號令訂定「教育部補助辦理友善校園人權教育示範學校計畫作業要點」，來推動. 1. 如此友善校園，國中男廁舉頭見電眼，2008-01-16/聯合報/A7 版/生活。行政院教育改革審議委員會總諮議報告有「學校應行訓輔整合，建立學生輔導新體制」之建議，而行政院教育改革推動小組更進一步將「整合社區資源，建立教學、訓導與輔導三合一學生輔導新體制」列為十二項教改行動方案之一（1998 年 5 月 14 日核定） 2. 1.

(18) 3. 「友善校園」，協助各級學校推動人權校園及公民教育實踐，希望學校教育活動上，能夠建立在「關懷、平等、安全、尊重、友善」的基礎上，塑造一個溫馨、和諧的校園環境，讓學生能有免於恐懼的自由，使學生能進行快樂而有效的學 4. 習。但是迄今，在台灣的教育現場中，仍有體罰或髮禁的現象，學生不見得能夠充分享受到「免於恐懼的自由」，因為在課堂上、在學校裡，他們的身體與心靈並不受到尊重，這種學校或教師對學生的上下權威關係，讓學生壓抑自己的人格。觀察研究者任教的學校，為一所高級職業學校，學生與學校行政單位的溝通管道就是借助那一本班會紀錄簿，利用班會時間提出對於校務的各項建議，然後被動地等著學校各處室的回覆。當學生對於行政單位的回覆不滿意時，似乎沒有更積極的管道去表達意見或是參與學校事務的決定。有些學校會透過在學校網站上架設學生留言版，或是發行學生主編的校刊，讓學生有較多發聲的管道。但是，表達意見是一回事，最後學校事務的決定權仍操在行政單位或老師的手上，學生的影響力是有限的。二、校園民主化的潮流及學校本位管理的趨勢國家為求政權鞏固和社會秩序穩定，運用各種工具控制人民意識型態，古今中外都是如此（蔡宏昇，2003：48）我國教育宗旨揭示：教育應與政治相結合，即是一例。過去在威權統治下的台灣，教育事務受到黨國體制的嚴密監控，嚴格要求整齊劃一，絕對服從。在這種威權模式薰陶下的青年學生，一旦進入社會後，或者見識貧乏，遇事妥協畏縮，或者缺乏民主素養，無法容忍異己，成為建設民主社會的障礙。隨著時代發展，民主已成為一種普遍的思想。一般人對於民主的定義，係指人民對於國家行為，可表達意思並積極參與（羅傳賢，1997：30）。隨著時代的潮流與政治開放的腳步，校園民主化已成為必然之發展趨勢，而學校 3. 友善校園一詞，最初完整的意旨是：「友善校園聯盟——終結體罰運動」。乃是於 2003 年 12 月 21 日，由中學生權利促進會、永和社區大學、後四一○教改論壇、台少盟、台灣女性學學會、台灣人權促進會、澄社、勵馨基金會、東吳大學張佛泉人權研究中心……等組織所發起，並於 2004 年 4 月 6 日發表〈友善校園宣言〉，觀注於學生的免於恐懼自由。在 2005 年，教育部頒布「友善校園總體營造計畫」，可以說是此一理念體制化的重要一步。(http://b3m.netfirms.com/chinese/chinese.htm，2010/05/26)。 4 教育部宣布解除「髮禁」，但花蓮四維高中傳出，校方為歡迎縣長參訪，不到兩周要學生剪兩次頭髮，有學生為通過檢查，在班上以理髮刀互剪頭髮。有學生剪得參差不齊，心理很受傷；校長陳建琮說，班導師為幫學生省錢，才讓學生互剪頭髮。2010-04-30/蘋果日報。 2.

(19) 權力的重新分配，如分權化、權力下放、共享決定等概念皆已逐漸浮現在最近修正或公布的教育法令當中(如教育基本法、教師法及國民教育法等)。就如同李希揚（1999：13）所提出的，在政治觀點下的校園民主，應該是： (一)以學校成員的意見為學校一切事務推行的指標與依據。 (二)學校內任何大小案件或爭議，都可用溝通的方式，求得妥協，避免不必要的衝突。 (三)學校成員皆擁有基本的自由權利，但也同時擔負相對的責任。 (四)校園內所有成員，不分種族、黨派、宗教信仰、貧富、聰愚等，一律擁有平等的待遇與地位。 (五)在校園內講民主的同時，亦必須兼顧實質正義與程序正義。再者，我國的學校管理模式，長久以來受限於傳統的科層體制，學校的教育目標單純而一致，強調的是標準與統一。所以在我國教育改革總諮議報告書「教育現代化的方向」一節中就指出：主體性的追求成為現代社會的明顯趨勢，這種趨勢使指導式的教育越來越不能充分符合需求。教育行政部門的諸多決定少了基層民眾、家長、教師、學生等相關當事人的聲音及參與，和一般大眾的期待存在著極大的隔閡與落差。近年來我國教育改革亦有強調去集中化（decentralization）與分享式作決定（shared decision-making）趨向，同時重視由下而上的改革模式。以目前正推動的學校本位管理5而言，教育行政機關已授權學校許多自主項目，諸如教科書之選用與採購、教師之選聘、以及九年一貫課程之安排運作等，學校均可因應地區特性自行決定，未來學校行政領導如何有效溝通、協調，整合組織成員不同意見，發揮學校行政自主決定功能，實為今後努力之重要方向。學校本位管理的優點及功能如下(范熾文，2005：11；侯凉烝，2009：21)： (一)學校績效責任的提升學校本位管理是政策制定者為了使教育更有效率與效能所做的學校管理改 5. 學校本位管理是美國 1980 年代學校改革運動中普遍的策略之一，主要是強調學校為教育決策最基本的單位。 3.

(20) 革方式。藉由學校本位管理的實施，除了可讓學校自行決定學校教育目標、政策及校務運作，使得學校成員對於學校產生責任感，並藉以提升學校行政效率。 (二)增加學校運作的彈性實施學校本位管理，必須增加學校自我管理的能力，才能解除傳統科層化的教育行政運作模式，如此使得學校更能以民主化與彈性化的原則來處理學校事務。 (三)提供學校成員參與校務的管道正式認可學校教育人員從事有關教學改進之決定，學校本位管理的實施給予學校成員、家長和社區人士參與校務的重要管道，此種創造共同參與做決定的機會是符合民主社會重視多元參與的精神。 (四)提升學校成員的素質學校本位管理可以培養較多優秀的校務領導與管理人才，亦可藉由自行規劃進修方案以提升學校教育人員的專業水準。 (五)改善校務溝通的品質學校本位管理在凝聚學校共識，以配合學生學需求，引發學生更多的創意，因此，溝通成為重要行政作為。學校本位管理的實施可以縮短校內上下層級的溝通路線，藉由提供家長及社區意見抒發的管道，而增進對外溝通的品質。 (六)達到教育品質提升的目的藉由學校本位管理的實施，學校自行發展合適的教育方案，以回應學生的需求，有助於學生學習表現的提升。針對學校、社區特性及特殊需要提供彈性、創新之措施，改善學生的學習環境，提高學業表現。既然學校本位管理有上述的優點，於是行政院教育改革諮議審議委員會借鑑全球已實施或試辦學校本位管理國家的教改政策和經驗，引進學校本位管理（Scool based management；SBM）的觀念，成為新紀元教育改革的基調，許多教育法令與政策都與這個軸心議題相呼應，諸如賦予地方政府遴選校長的權力、授予學校自行選擇人事、教材的權責，設置校務會議議決校務重大事項，以及賦. 4.

(21) 予家長參與校務之機會等，其目的都在解除傳統中央集權的束縛，賦予地方與學校更大的自主與專業空間（許添明、許瑞津，2001：155-184）。校務決定的權力已漸由中央垂直下放到學校，決定的參與層面為之加廣，決定的內容也擴大為學校的課程、教學、人事、預算、一般行政事務等面向，使得學校組織行為更加民主，同時也呼應了校園民主化的潮流趨勢，故校務的決定權交給校長、教師、家長、社區人士等，理論上某些層面也應該下放給學生參與決定，但是在實際校務的決定、運作上並不普遍。三、法律無明文規定高中職學生有參與校務會議的權利高中職學生實際參與校務的情形並不踴躍，多數學校也並不鼓勵支持，這與現行法令的規範有關。單純從學生可否參與校務會議這件事情來看，有關大學生 6. 參與學校事務之地位早已受法律所肯認，我國現行大學法第 33 條規定，經選舉產生之學生代表有權利出席校務會議，並出席與其學業、生活及訂定獎懲有關規章之會議。而在高中職部分，高級中學法第 23 條7規定由其「校長、各單位主管、全體專任教師或教師代表、職員代表及家長會代表」組成，還有職業學校法第 10 條之 58則規定由「校長、各單位主管、各科主任、全體專任教師或教師代表」共同組成。由此看出，高中職的校務會議並無明文規定須有學生代表參加，至於校 9. 內其他會議的組成部分，有些交由校方自訂，或是由主管機關訂其辦法。因研究者在教學現場，常聽聞學生在私下閒聊對於學校規範或者設施的一些抱怨，建議他們向學校反映，但是學生會表示自己對於校務也沒有決定權，說了也是白說。此一觀察，引發研究者想要對高中職學生有無參與校務運作可能性做進一步的了解，尤其是參與校務會議部份。而高中職學生參與校務會議的法理基礎和教育意 6. 大學法（2007）第 33 條規定：「大學為增進教育效果，應由經選舉產生之學生代表出席校務會議，並出席與其學業、生活及訂定獎懲有關規章之會議；學生出席校務會議之代表比例不得少於會議成員總額十分之一。」 7 高級中學法第 23 條：「高級中學設校務會議，議決校務重大事項，由校長召集主持之。校務會議由校長、各單位主管、全體專任教師或教師代表、職員代表及家長會代表組成之；其組成方式由各校定之。」 8 職業學校法第 10 條之 5：「職業學校設校務會議，議決校務重大事項，每學期至少開會一次，由校長召開並主持之。校務會議由校長、各單位主管、各科主任、全體專任教師或教師代表組成之。職業學校設教務、學生事務、總務、實習等會議及其他各種委員會；其組成及任務，由各校定之。」 9 高級中學法第 25 條：「高級中學應建立學生申訴制度，以保障學生權益；其辦法由各該主管教育行政機關定之。」 5.

(22) 涵為何？希冀理出適切合理的參與校務原理原則，才能真正促進學生權利，落實民主法治教育。緣於上述三個動機，激起研究者對於高中職學生參與校務會議的可行性欲有進一步的了解。. 貳、研究目的就組成高中職校園的群體而言，教師固然為必要成員，然而學生是否僅為「受教者」的地位，而對學校事務無有置喙餘地，或是和教師同為學校成員，進而取得校務的參與權？仍有討論空間。學校教育為一個社會化的機構，幫助學生學習社會規範與期待，而學校的民主與參與就是最好的社會化學習過程，因此站在教育的立場，對於校園的民主、學生的校務參與應該積極加以維護與協助。關於本研究所要探討的核心問題，即是高中職學生是否有參與校務會議的權利？若假設高中職學生可以參與校務會議，那其參與校務會議的方式為何？只是列席而已，又或者有參與決策的權利？假設可以參與決策，是所有的議案皆可以表達意見且參與決定？還是有其適當的範圍？基於以上的問題意識，具體而言，本研究之目的如下：一、分析高中職學生代表參與校務會議之法理基礎：從教育基本權的面向來看，教育基本權保障的功能為何？是否可以從中推導出高中職學生有參與校務會議的權利呢？二、探討高中職學生代表參與校務會議之教育意涵：從教育的角度來看，透過讓高中職學生參與校務會議是否有助於人權法治教育的教學與落實？三、根據研究結果提出高中職學生參與校務會議之建議。. 6.

(23) 第二節研究方法與研究範圍壹、研究方法就研究者在參與校務運作及教學中觀察到高中職學生欠缺參與校務管道之問題為出發點，並以高中職學生在受教育上之基本權利的角度切入來進行研究。本文不擬純從法學面向探討學生參與校務權利的合憲性問題，還兼以其他學門的論述說明學生參與校務會議的正當性基礎。採取的研究方法有二：一、文獻探討法先蒐集有關校務會議及學生權利的相關文獻，並予以研讀、整理、歸納及分析，去釐清高中職學生是否有參與校務會議之權利，參與的方式以及權限為何。本研究的資料來源，主要是透過各大圖書館及電子期刊查詢等資料庫，取得專書、期刊、論文、報紙等資料，並以網路搜尋所獲作為輔助資料。而關於憲法上相關教育規定的解釋，若有以德國學說及實務見解做為論述依據者，礙於語言之障礙，筆者無法直接參閱德國文獻，就直接參考及援引國內學者這方面的論述及翻譯作品。二、觀察法針對研究者所任教的高級職業學校，採用無結構的觀察法，雖無明確的觀察計畫及記錄表格，卻仍仔細留意觀察校務會議實施的現況，希冀對學生參與校務會提出一客觀性的解釋和建議。. 貳、研究範圍研究設定在高中職學生，其餘各層級學校教育階段本研究不予討論。高中職學生指具有國民中學畢業或同等學力者，經由入學考試、推薦甄選、登記、直升、保送、申請或分發等方式進入公立或私立10高級中等學校或職業學校就讀之學 10. 參酌大法官會議第 382 號解釋理由書，私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實現教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核畢業或學位證書等權限，係 7.

(24) 生，年齡約為16至18歲之青少年。參與校務係指學生對學校教育措施與決定的制度化參與而言，由學生形成一個集團，由多數學生以集體方式或選出代表來參與學校行政決定的作成。依民主程序推派代表參與與決定特定校務，例如參加校務會議，並出席與其學業、生活及訂定獎懲有關規章之會議。校務參與方式很多，學校會議也不僅有校務會議而已，但本研究只討論校務參與方式之ㄧ，就是關於學生參與校務會議的部分。關於本研究之參考文獻，國外的資料及案例皆相當豐富，然礙於研究者的時間、語言能力及文獻蒐集皆有其限制，僅多援引國內相關領域之研究，故在內容及論述上，難免受到限制。另外在研究方法上僅採文獻分析法與觀察法，然本研究並未針對本主題進行量化之研究或其他質性方法之研究，在方法上可能有所不足。. 屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育之範圍，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。故本研究並不特意區分公立學校以及私立學校之不同，皆認為其學生與學校之關係等同視之。 8.

(25) 第三節論文架構論文架構與名詞解釋架構與名詞解釋壹、論文架構本文在研究上共分為五章。第一章緒論說明研究動機、目的以及基本架構。第二章至第三章圍繞高中職學生是否有參與校務會議的權利問題，第四章則探討高中職學生參與校務會議的方式以及範圍，最後則是在第五章提出結論與建議。將依下列結構安排：一、第一章緒論：分為三節，主要說明研究者選定「高中職學生參與校務會議」此研究主題的研究動機、目的，以及採取的研究方法、範圍。二、第二章學生參與校務會議之法理基礎：分為三節，旨在嘗試從教育基本權的主、客觀基本功能導引出學生有參與校務會議的權利。另從學校組織法制來探討校務會議的地位，校務會議是學校的營運組織，故校務會議之建構應受憲法的拘束。再分析具有拘束行政組織法制作用的憲法原則中，哪些原則可以推導出學生有參與校務會議的權利。三、第三章學生參與校務會議之教育意涵：分為三節，主要從人權與法治教育的理論以及目的切入，看學生參與校務會議是否有助於教育目的的達成。四、第四章學生參與校務會議的實施：分為三節，首先探討高中職學生參與校務會議的權利應該予以法制化，其次提出參與校務會議的方式以及範圍，最後論述應有的限制。五、第五章結論與建議：分為兩節，首先予以歸納總結，最後針對學生參與可能的負面影響，提出建議和省思。. 9.

(26) 從教育基本權的保障來看. 高中職學生從校務會議組織法制的角度. 參與校務會議. 從民主法治教育的目的. 學生代表產生的方式. 學生代表參與的方式. 學生代表參與的限制. 圖 1-1 研究架構圖研究者自繪. 貳、名詞解釋一、高中職學生本文研究對象設定在高中職學生，其餘學習階段不予討論，且因研究主題涉及中等學校後期階段的學生權利，不應該因為高中或職校而有所不同，故不刻意區分高中學生與職校學生。高中職學生指具有國民中學畢業或同等學力者，經由入學考試、推薦甄選、登記、直升、保送、申請或分發等方式進入公立或私立11高級中等學校或職業學校就讀之學生，年齡約為16至18歲之青少年。本研究依據司法院大法官會議釋字382號解釋理由書12，將公、私立學校於在學關係均一體視為公法上的法律關係13，故也不特別針對私立學校部分進行討論。 11. 參酌大法官會議第 382 號解釋理由書，私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實現教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育之範圍，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。故本研究並不特意區分公立學校以及私立學校之不同，皆認為其學生與學校之關係等同視之。 12 司法院大法官認為，公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位（釋字 382 號解釋理由書參照）。 13 公私立學校學生遭受退學或類此處分行為，足以改變其學生身分時，均得依法提起訴願及行政訴訟。 10.

(27) 二、參與校務會議參與校務係指學生對學校教育措施與決定的制度化參與而言，由學生形成一個集團，由多數學生以集體方式或選出代表來參與學校行政決定的作成。參與涵蓋出席與列席，出席人有發言、動議、提議、提案、討論、表決及選舉等權利；列席人得參與本身所代表單位有關問題之發言與討論。依民主程序推派代表參與與決定特定校務，例如參加校務會議，並出席與其學業、生活及訂定獎懲有關規章之會議。尤其是高中職學校中的校務會議，按高級中學法第23條為議決校務重大事項的組織，為一校最高決策機關，故本研究特別針對學生校務會議的權利部分多所著墨。三、權利「權利」(right)一詞，簡單而言，係指「依據法律，人民應得利益。」為了滿足生活，一般人須具有社會上正當的利益，權利便是為使特定人能享受合理的利益，由法律賦予特定權利人的法律手段或方法。權利觀念，是十八、九世紀民權革命的產物，反對專制和個人主義思想的成果。故本研究所謂參與校務會議之權利是指特定人享有參與校務會議利益的利益。以往有關參與校務會議的研究大部分都是談到教師或是家長的參與權利，至於學生參與校務會議的部分只有大學生權利之研究論文有所著墨，而高中職階段學生參與校務會議的理論基礎部分則未有專論研究之，故本研究欲從法理基礎與教育意涵的面向探究高中職學生是否有權要求參與校務會議。. 故目前我國公、私立學校學生之在學關係，應解釋為歸屬公法上之一般法律關係為宜。 11.

(28) 第二章學生參與校務會議之學生參與校務會議之法理基礎本研究要探討的核心問題就是高中職學生是否有參與校務的權利，參與校務應屬教育事項，在憲法保障的位階，應與教育基本權相關。故先由現代的在學關係來檢視學生的身分是否會影響到憲法上基本權利的保障；再從教育基本權的主觀與客觀功能，推導出高中職學生有無參與校務的權利，以及參與校務會議的可能。最後，探討學生自治權與學生參與校務之關係。. 第一節學生在學關係與教育基本權壹、教育為一基本權利現代民主國家均在憲法上制訂有關人民權利的規定，使人民的權利得到明確的保障。既然在法律的位階並沒有明文規定高中職學生有參與校務會議的權利，故試從憲法位階對於基本權利的保障來探討參與校務的權利是否為基本權利所保障的內涵。在此之前，我們要先來瞭解教育到底是不是一基本權利。吳庚（2007：85）認為基本權就是「基本權利」或「基本人權」的簡稱，是生而為人所應享有的權利。John Locke 及 Jean Jacques Rousseau 是十七、十八世紀主張自由國家論的學者，為確保人民的自由與權利，發揚自然法理念而提倡「社會契約論」（social contract），強調國家權力之正當性源於人民的信託，國家負有維護及保障人民基本自由與權利的義務。依自然法學說概念，凡人生而自由平等，就其生命、自由、財產等，天賦有不可讓與的權利，這些權利並非國家所賦予，而具有「超乎國家」或「前於國家」的性質（黃馨儀，2000：40）。那究竟教育對人民來說是不是一基本權利呢？我國憲法第二章規範人民的基本權利及義務，其中第21條直接明定人民有受國民教育的權利及義務。因其將國民教育以權利和義務並陳，導致解釋上的困難。第一、人性尊嚴是憲法保障基本人權的主要目的，由於每個人都是無可取代 12.

(29) 的獨立個體，其存在有無限的價值。而要成為有存在價值與有人性尊嚴的個體，必須藉由受教育的過程，無論是主動學習抑或是在他人協助下被動學習，始能充分發展其人格與各種能力，成為他想成為的自己。故教育是為每一個人的需要而存在，教育應是每一個人的基本權利才是。第二、以前極權專制的時代，國民教育的目的，是為了富國強兵。但若在現代憲法的理念下，人民不是國家的工具，所以受國民教育應是國民的權利。我國的國民教育皆應屬於具有普遍性（六至十五歲兒童一律接受）、強迫性（依強迫入學條例強迫入學）、免費性（免學費入學）之「義務教育」性質，而此義務教育之「義務人」實際上是未成年學齡兒童之父母或監護人。故憲法第21條的「義務」是指父母或監護人對於學齡兒童負有「送學義務」，若把教育看成受教者的義務不就牴觸了憲法保障基本人權的「人性尊嚴」前提了嗎？故依目前學界的通說教育為一人民的基本權利無疑。. 貳、憲法上有關教育基本權利的保障除了「教育基本權」這個名稱之外，法學界曾出現其他的概念名稱，例如：「學習權」、「教育權」、「受教育權」等。在教育基本法制定的立法用語上，也受到法學界的影響，例如第1條規定「保障人民學習及受教育之權利」，第2條明訂「人民為教育權之主體」，第8條直陳「學生之學習權及受教權，國家應予保障」，教育基本法第1條出現學習權與受教育權的名稱、第2條第1項則使用教育權。然而在司法實務上也有類似的問題，包括司法院大法官會議釋字第380號的「學習自由」、釋字第382號的「受教育權」與台北高等行政法院89年訴字第1823號判決同時引用「學習權」與「受教育權」，作為大學二一退學制度的違憲理由。有關教育基本權、學習權、教育權與受教育權的內涵究竟存在何種差異？還是它們只是一些同義詞？以下將作進一步說明：一、教育權與受教育權教育權，顧名思義，就是一種教育的權利。這種教育的權利，涉及到兩大層 13.

(30) 面，一是個體接受教育的權利；另一是決定教育發展的權利。個體接受教育的權利是指任何人不會因其性別、種族、膚色、宗教、家庭背景或社經地位而遭受被剝奪教育的機會。另一決定教育發展的權利則意謂為讓個體接受適性和健全的教育，國家、學校(包括教師)和家長都有參與決定教育事務的權利，所以凡是對於教育決定一切之方針，並付諸實施之一種權能，都可視為教育權內涵的一部分(吳清山，2006：149)。所以，當稱教育權時，可能在字義上兼指「施教者的教育權力」或「受教者的教育權利」。而教育權最狹義的層次就是與受教育權的意涵完全一致，專指受教育者之受教育權利而言，此亦即教育權利之核心意涵。若沒特別說明，學生的教育權就等於受教育權。區分出教育權與受教育權的實益在於可以更加釐清何者是教育權的主體，這個「教育權主體」的「教育權」，指的就是上述決定教育發展的權能。誰有權決定教育的內容，誰即是所謂的教育權主體。從教育歷史的發展來看，教育權有不同的發展階段，以下分三個階段說明之： (一)國家教育權階段在此階段教育被視為國家的權力、人民的義務，國家具有支配教育決定的權利。最初教育發展之時，對於個人的學習採取自由放任的態度。以西洋教育史為例，子女的教育原由父母負責，後來教會成為主要的教育機構，但是十六世紀馬丁路德發起宗教革命，瓦解教會的權威，教育事務從此逐漸納入國家的權力範圍（楊巧玲，2001：4）。到了十九世紀，民族國家興起，國家為了富國強兵，要求國民有受教育的義務；同時也希望藉著教育是國民成為服從權威的順民，鞏固統治權。 (二)國民教育權階段隨著國民主權的人權思想，國民察覺到國家教育權的弊害，過多的政府干涉與主導，人民失去接受教育的自由，於是乃提出，反對國家介入而由國民自行主導教育的要求，這就是所謂的國民教育權，保障國民擁有免受國家權力影響的教育自由。所以在國民教育權階段，認定教育是一種自由權，個人有權利拒絕或接 14.

(31) 受教育，以避免國家不當干預（吳清山，2006：163）。 (三)國民學習權階段人民有權利接受教育的想法也可追溯到發起宗教革命的馬丁路德，他認為受教育是上天賦與兒童的權利，國家則應負起推行免費教育的責任（楊巧玲，2001： 4）。到了十九世紀中葉以後，因資本主義的經濟競爭，導致貧富懸殊、勞資對立，經濟弱勢越來越明顯，於是保障經濟弱勢的實質平等呼聲越來越高，福利國家理念因而形成（吳清山，2006：163）。對於教育權主體何在，過去學說上曾有主張國家教育權與國民教育權的爭論。主張國家教育權論者，是認為基於現代國家理念、民主政治原則，有關教育的方式及內容，應該由屬於最高民意機關的國會以及行政機關來決定，也就是說，教育權歸屬國家，國家才是教育權的主體；主張國民教育權論者，則認為教育權是源自於人民自身，源自於社會的權利。因此，有關教育事項應由學生、家長及教師所組成的國民決定，國家對教育僅能基於補充、協助的角色，而不能主動地加以規定、管理。針對此一爭論，按學習權的觀點，學生對其相關教育事務當然有自我決定權。加上從現代法律的觀點，可藉由我國憲法第 2 條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。」以及教育基本法第 2 條第 1 項規定：「人民為教育權主體。」皆係採取以國民教育權為基礎的見解，來獲得解決。研究者亦支持有關教育事項應由學生、教師、家長所構成的國民來決定，須以學生之學習權為核心，促使學生人格之成長，而家長、教師及國家皆有責任與義務協力完成，所以教育權的類型又分為學生的教育權、家長的教育權、國家的教育權以及教師的教育權四大類。本研究主題「學生參與校務會議的權利」應屬於學生教育權的範疇，中小學生之「教育權」，係指中小學學生在學關係中之教育權，係採取廣義的教育權之定義，即人民在教育事務上的權利。我國憲法第 21 條規定：「人民有受國民教育之權利與義務。」憲法第 21 條規定為我國關於教育基本權保障的憲法依據，除此之外，尚有散見於基本國策第 158 至 167 條之相關規定。例如第 160 條第 1 項也規定：「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍。」憲法上保障之 15.

(32) 受教育權，是否僅止於「國民教育」？關於這個問題，一項權利是否為憲法所保障，端看其權利類型是否可納入憲法本文所羅列之各項基本人權之中，因憲法第 21 條已明訂國民教育，高中職階段學生並不屬之，故其所涉及之其他權利侵害，並無法從憲法基本人權保障之條文中直接找出其依據，但不代表國民教育階段以外之教育不受憲法的保障。研究者則贊同周志宏的看法，主張國民教育階段以外之教育，亦為憲法保障之權利，只不過其憲法上的依據為 22 條。憲法第 22 條：「凡人民之其他自由及權利，不妨礙社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」學者間對於憲法 22 條之適用要件，有不同見解，然主要除了條文所揭櫫之「社會秩序」、「公共利益」之外，應限於對個人自我認同、人格存續與發展、維持私密生活等事項具有重要關連的自主決定，方能適用本條作為憲法上之依據。高中職學生的教育基本權利並不妨礙社會秩序及公共利益，且對個人之人格存續與發展等事項具有重要之關連，故應認為上述之人民權利為憲法 22 條之規定所涵攝。二、學習權受到日本法學界的影響，「學習權」的概念，也逐漸在近年來的教育改革中出現。教育基本法第八條第二項明定，學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障。依據1985年「國際成人教育會議」通過的「學習權利宣言」（Declaration of the Learning Rights），將學習權視為基本人權而應予以保障，同時也闡明了學習權的意義：「閱讀和書寫的權利；提出問題和思考問題的權利；想像和創造的權利；了解人的環境和編寫歷史的權利；接受教育資源的權利；發展個人和集體技能的權利」（轉引自簡澄溪，2004：67）。由此觀之，學習權是以個人為主體，透過適當的學習情境和學習活動，充分發展個人潛能，以紀錄歷史、創造歷史的一種基本人權（吳清山、林天佑，2001：14）。周志宏（2000：189）則認為，學習權包含主動學習與被動學習的概念；前者是指不受妨礙地自我探索、學習、詮釋的「學習自由」，包括選擇學習內容、方式與轉換學習場所的自由（轉學自由）；後者則是指獲得一定之教育機會與教育內容的權利，即受教育的權利，包括家庭教育、學校教育、終身教育的部份，即經由他人的協助而「被動學習」（接受教育）的部分，也就是前述的受教育權， 16.

(33) 所以按周志宏的看法，學習權是受教育權的上位概念。另外，許育典則主張，學習是人的一種自然潛能。學習的好奇心，讓人從自我出發去感應外在世界，而熱切地以「自我實現」的方式去開展自我，並在人格的自由開展過程中渴望學習。因此，人的自我實現與學習之間建立了「雙向式的因果互動」，而這種「雙向式的因果互動」就是教育的自然本質以及教育基本權保障的核心。「人的自我實現」是主要的教育目的，「學習」本身只是促進人的自我實現的動力與方式。因此，教育基本權所保障的基本權保護法益，雖然可說是包含了學生的學習權，但主要的核心範圍則是學生的自我實現權，也就是學生的人格自由開展權14（許育典，2005：13），自我實現，意指自我人格的「自由」開展。也就是說，自我實現包含了兩個要素：一個是「自我開展」；另一個則是「自由」的自我開展，也就是對是否與如何自我開展的「自我決定」，亦即在自我開展中享有自我定的自由。因此，自我實現的兩個本質要素，是「自我決定」與「自我開展」(許育典，2007：31)。與學生參與校務，對教育事項參與決定較為相關的即是人格開展過程中自我決定權的保障，可以說是一種學習自由。所以，每一個國民為了自己的成長，成為國家社會的公民，為了形成其健全的人格，自我實現，追求其人生幸福，所應擁有與生俱來的權利，應予以保障。教育是實現學習權的具體途徑，學習權的保障要從均等的教育機會出發，另外要使每個人依其潛能獲得最佳的發展，因此機會均等的積極意義，應該包括提供充分與多元的教育機會，消弭各種不當的歧視，而唯一能允許的差別待遇，是要促使社經地位愈居於不利位置的學習者，愈能獲得較大的支援。在憲法上之依據，大學生之學習自由，人民受「國民教育之權利」另以憲法 11 條15、21 條特別規定外，其他所有學習階段與教育相關之權利皆應屬憲法 22 條保障之範圍，所以研究對象高中職階段學生的教育權、受教權、學習權應依據憲法第 22 條而來。由前文可知，受教育權是教育權最核心的概念，又由於人民. 14. 德國基本法第 2 條第 1 項規定：「每個人都有人格自由開展的權利，只要他不侵犯他人的權利、不違反合憲的秩序或違反習慣法。」，所以德國是以「人格的自由開展」為基本權的本質(許育典，2007：31)。 15 依釋字第 380、450、563 號等解釋，從憲法第 11 條之講學自由，推導出學術自由、研究自由、教學自由、學習自由等。 17.

(34) 受教育的權利係屬憲法保障之範疇，自得以「教育基本權」指稱「教育權」或「受教育權」之概念。在憲法的最高價值—人性尊嚴的本質要求上，要求尊重個人的人格，保障其人權，使其發揮人性而得有尊嚴。為了使人發展自我、實現自我，成為立足於社會的成熟個體，並達到自我管理、自主決定的目標，應該保障其學習的權利。如此看來，學習權當然是一種基本人權，故又可以用教育基本權涵括學習權的概念。而學生參與校務決定的部分，應與「決定教育發展」的教育權以及強調「自我決定」的學習權較為直接相關，但因其皆為憲法所保障的基本權利，故以下提及時以「教育基本權」一詞指稱之。. 参、學生在學關係一、教育基本權的主體我們從教育的目的來檢視究竟教育基本權要保障的主體為何。我國憲法第 158條明文規定：「教育文化，應發展國民之民族精神，自治精神，國民道德，健全體格與科學及生活智能。」；而教育基本法第2條第2項規定：「教育之目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、愛國教育、鄉土關懷、資訊知能、強健體魄及思考、判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對不同國家、族群、性別、宗教、文化之瞭解與關懷，使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民。」；另行政院教育改革審議委員會參考《世界人權宣言》（1948）、《經濟社會文化權利國際公約》（1976）、《兒童權利公約》（1989）三項國際文獻，認為教育的目標是16：（一）充分發展個性、人格、才智和身心能力，加強對人權及基本自由的尊重。（二）為使人人能參加自由社會積極貢獻，應促進各民族、種族或宗教團體間的瞭解、寬容及友好關係。（三）培養對本身的文化、語言和價值的尊重，也培養對於其他文明的尊重。（四）對自然環境的尊重。簡言之，是要充分發展學生人格、才智與身心能力，以培養. 16. http://www.sinica.edu.tw/info/edu-reform/farea2/tsy4_2.html（2009/7/21） 18.

(35) 對人權與基本自由之尊重及參與民主社會之能力。深究「充分發展個性、人格、才智和身心能力」這句話，就如同許育典教授認為，教育最終目的就是促進人的自我實現最大可能性，引導人去自由開展其人格。其實也是要實現學習者的「學習權」，學習權指的是：每一個國民為了自己的成長，成為立足於國家或社會的個人或市民，為了形成健全人格，完成自我成就的實現，追求人生幸福等，所應有與生俱來的權利（林孟皇，1999a：57）。學習權的提倡在於強調學習者本身的主體性，學習權的核心就是保障個人經由受教育或其他途徑獲得適合的學習機會。學校、教師及父母都必須以積極作為提供學習的機會，考慮並尊重孩子的主張，以學生最佳利益為考量，透過適當的學習情境和學習活動，充分發展個人潛能，所以教育基本權的主體應是學生無疑，所有關於教育權利的運作均應以受教育者的最佳利益為首要考量。二、保障教育基本權實現的參與者教育基本權的主體是受教者，稱之為學生。但是由於學生大都為未成年人，其無法自行主張權利，勢必得透過大人加以主張或參與，因此家長、教師以及國家負有協助其學習的責任。而家長、教師以及國家的「教育權」只是為了使教育基本權的實現更完備、更理想而已，具從屬性。所以家長、教師以及國家的「教育權」的行使內容，必須以教育基本權的保障為前提，而教育基本權的限制如同其他憲法上的基本權利一樣要有憲法第23條的情況才可以依法限制之，但因為「教育權」則因根源於學習權，所以只要可能侵害學習權，「教育權」是隨時可以被限制的。 (一)父母 1959年聯合國「兒童權利宣言」中明確指出：「有責任教育及指導兒童者，應以兒童之最佳利益為其指導原則。此責任首先應屬家長。」父母對子女利益的判斷，應該比國家居於較優先的地位（陳玉賢，1999：162）。父母對子女的教育權規定，是在我國民法第1084條規定：「父母對未成年子女有保護與教養之權利義務。」故為了子女教育上的利益，當然應讓父母有參與教育事項決定的機會， 19.

(36) 同時父母的教育權既是權利也是義務，和其他基本權也有所不同，父母在此也相對地受到義務上的拘束。像德國聯邦憲法法院特別強調，父母權不應屬於父母對子女的支配權，父母權的行使不得僅為父母的利益，而應追求子女的幸福。未成年子女雖屬限制行為能力人，但在法治國要求基本權的保障下，未成年子女人格自我決定權仍應受到尊重，德國民法第1626條第2項規定：「父母在養育和教育時，應考慮子女的獨立責任感的行為及成長中心的能力和需要。」我國民法第1089 條第2項也規定：「父母對於未成年子女重大事項權利之行使意思不一致時，得請求法院依子女最佳利益酌定之。」我國教育基本法第8條第3項也規定：「國民教育階段內，家長負有輔導子女的責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。」（許育典，2007：45）。但是，家長參與校務的實施是否可以取代學生參與校務的地位呢？父母基於親權，不但享有對子女之教育權，並且為代理子女利益之人，因此其得以個人名義自行在學校主張其個人權利；此外，基於民主原則父母不但得參與決定學校內之教育，並且也應得對政府之教育決策提出建議，為達此項目的，父母應可組織父母團體，由父母集體行使或選出代表行使其權利，因此父母在學校上之權利應包括父母之個人權與集體參決權。既然教育基本法第8條明文規定家長負有輔導子女之責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利，賦予家長參與校務的權利，那是否就可以完全取代學生參與校務的權利了呢？若視民法有關行為能力之立法目的，是因人的心智會隨著年齡的增加而日漸成熟，判斷事理的能力也會隨著年齡的增長而逐漸健全，所以法律乃依年齡設定行為能力，未滿七歲的孩童為「無行為能力人」；七歲以上未滿二十歲的人意思能力尚不健全，法律行為能力應受限制，故稱為「限制行為能力人」，滿二十歲的人精神心智成熟，才是法律上的「成年人」，具有完全的法律行為能力，因此，除滿二十歲的人（成年）及未滿二十歲而已結婚者（視為成年）外，二十歲以下未成年人法律行為的效力，應受限制。對高中職學生做心智、判斷事理能力的評估，高中職階段的學生應屬限制行為能力人，父母親也不是完全代理孩子的任何法律行為，故在參與校務會議方面，若. 20.

(37) 是單純用法律規定家長代表的與會就要完全代理學生代表參與校務會議，似乎有欠妥當。 (二)教師在學校教育中，直接擔任教學任務的是老師，受國家的委託以保障學生之學習權。教師負有教育學生、促進學生自我實現，並落實教育基本權的責任。為達引導學生自我實現，就必須因材施教，配合個別學生的狀況，所以教師在選擇教材內容、授課方式以及成績評定，應該有某種程度的自由空間。故此，我國教育基本法第 8 條第 1 項也規定：「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，教師之專業自主應予尊重。」重點是，教師的責任是要引導學生自我實現，自主的做決定，而不是幫學生做決定，也許老師會擔憂學生在校務會議中會出現某些不成熟、不理性的言論，但是這不就是最好機會教育的時刻嗎？透過參與民主型會議的實際運作，讓學生更能體認寬容、尊重的真諦。 (三)國家我國憲法第 162 條所規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」由此可知國家是保障教育基本權實現的參與者。國家委託學校完成教育任務，而學校就必須受到國家法律、行政命令的拘束。例如：國家對於學校的內部組織、教學的方向、成績評量標準等有廣泛的的指導、裁量權。隨著教育基本法的制定，在其第二條宣示人民為教育權之主體，肯定人民受教育之權和學習自由，國家有責任提供人民均等教育機會，但不意味著國家有絕對的權力介入教育（吳清山，2006：243）。國家在行使監督之權時，除要視學校事務性質來區分由立法者以法律或以法律授權來完成外，還要考量學生的基本教育權、父母的教育權、教師的教學自由等。由上述事實可知，不管如何，教育基本權所要保障的主體是學生；父母、教師、或是國家都只是居於協助的地位，都應考量學生之最佳利益。另外，基本權利的保障強調人性尊嚴，從教育的觀點來看，要實現人性尊嚴，就要強調受教育者對教育事項的決定權，例如教育的方法、內容的自主決定，達成自主性的學習， 21.

(38) 學習權核心理念不就是自我決定權嗎？從學校存在的本質與目的而言，學生才是學校之所以產生、存在且能長久發展的重要關鍵因素。在民主國家中，學生是學校教育的主體，幾成全民的共識（傅木龍，2000：21），所以把學生視為受教的主體，象徵著民主與人權的進步觀念，教育者自應對學生權利多予維護與尊重。三、學生的在學關係學生是教育的主體，但是關於學生的權利不是一開始就受到重視的。我們的傳統倫理關係，常根據不同的身分而有不同的行為期待，「責任」或「義務」是其主要的規範語言；若主張「權利」，對許多人而言，無異是一種「造反」的表達，蓋其打破了既有不對等的人際關係，將相互間拉成平等關係，在相互平等與對等地尊重下，個人的利益主張或意思表達是平等地被保障的，每個人不會因其身分關係而當然地被剝奪或視為次要的（林佳範，2005：32）。學生權利一詞於 1960 年代後期，首先出現於美國各大校園中。在此之前，學生或兒童並不被視為人來看待，遑論其法律地位（M. M. Mapson, & T. C，1981：219）。學生參與校務會議的權利是學生權利的一部分，要談學生權利，就要先說明學生與學校關係的轉變。所謂在學關係，即是指學生與學校間的法律關係（許育典，2002：126），始於學校接受學生入學，終於學生畢業離校（謝瑞智，1992： 64）。在司法院大法官會議釋字第 382 號解釋之前，司法實務上均以特別權力關係（Das besondere Gewaltverhaltnis）作為解釋公立學校學生與學校之間的關係（行政法院四十一年判字第六號判例），至於私立學校學生則以所謂「在學契約」的私法上契約關係加以定性。公立學校與私立學校如此區分的實益，在於私立學校的學生若遭到學校的退學而發生爭訟時，理論上得向一般法院提起民事訴訟加以救濟。至於公立學校則由於在特別權力關係下排除司法審查的權能，學生便無法得到行政法院的救濟。本研究依據司法院大法官會議釋字第 382 號解釋理由書 17. ，將公、私立學校於在學關係均一體視為公法上的法律關係18，故不特別針對私. 17. 司法院大法官認為，公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、 22.

(39) 立學校部份進行討論。有關學生與學校究竟為何種關係？如何發展？學生權利之相關學說如下： (一)特別權力關係說 1、傳統之特別權力關係理論以往，學生與學校在特別權力關係理念下，縱使學生也是人民的一份子，仍因其學生身分，導致被排除在法治國家與憲法基本權利保障之外。行政法上之特別權力關係理論，係起源十九世紀君主立憲時代之德國，本為維持公務員對君主之忠誠關係所創設，嗣後逐漸擴張至其他行政領域（翁岳生，1987：140）。傳統的特別權力關係理論係指基於法律上的特別原因，為達成公法上特定目的，於必要範圍內，一方取得概括支配他方的權能，他方對之負有服從的義務，而以此為內容的法律關係（許育典，2005：161）。我國引入此一理論後更是將其發揚光大，不但在適用範圍繼續予以擴展，而且絕對排除法律救濟的可能性（吳庚，2006： 210）。國內學者（林紀東，1986：123；吳庚，2007：223）一般認為傳統的特別權力關係的特徵共有：當事人地位不平等、義務不確定、有特別規則、有懲戒罰、不得爭訟等五項。而特別權力關係的主要類別，約有公法上勤務關係、公法上特別監督關係、與公法上營造物利用關係三者（林紀東，1986：119）： (1)公法上之勤務關係：如國家或公共團體與所屬公務員間之關係或軍事勤務關係。 (2)公法上之特別監督關係如國家與公共團體、特許企業者（如鐵路及公共汽車事業、瓦斯及電氣事業等行業）、受國家事務委任者、暨受其特別保護者間之關係。. 確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位（釋字 382 號解釋理由書參照）。 18 公私立學校學生遭受退學或類此處分行為，足以改變其學生身分時，均得依法提起訴願及行政訴訟。故目前我國公、私立學校學生之在學關係，應解釋為歸屬公法上之一般法律關係為宜。 23.

(40) (3)公法上之營造物利用關係如公立學校與學生、感化院與院生、公立醫院與住院患者、暨監獄受刑人與監獄間之關係等。在學關係在我國的演變與發展，過去傳統上，我國公立學校在法律上被認為是公營造物19，依目前通說，各級公立學校乃是一種「無權利能力之營造物」；換言之，其在組織上雖為獨立，但在法律上則屬於其他行政主體的一部分，因而不具有獨立地位或法人資格。其與學生之間的法律關係均被視為行政法上的特別權力關係（謝瑞智，1992：61-64）。特別權力關係的特徵是對其權利的限制無需法律授權，而且此限制行為不屬於行政處分，所以也無行政救濟途徑可提供權利之保護。一旦成立特別權力關係之後，即排除法律保留原則的適用。所以在學關係若築基於「傳統的特別權力關係」架構下，國家行政機關或學校即能基於自我認定之特殊目的，而在缺乏任何法律授權的情形下，逕行對所有在學學生片面發布指令或訂定規則；此際，學生不但必須負擔概括服從的義務，甚至當其基本權利遭受國家、學校、教師不當或違法之侵害時，亦缺乏任何法定申訴救濟途徑（曾大千，2002：92）。換言之，學校與學生之間的地位是不平等的，學生必須服從學校的支配與管理，學校對於違反校規的學生亦可以施以處罰。在傳統特別權力關係下，連學生權利都不可能主張，更不用提參與校務之權利。 2、特別權力關係理論之修正隨著社會法治根基的愈臻穩固，傳統特別權力關係理論遂有逐漸消融解構之勢。先是德國學者 Carl Hermann Ule 於 1956 年提出，在特別權力關係內，可以區分為「基礎關係」及「經營關係」。特別權力關係中，有關特別權力關係發生、變更及消滅事項，為「基礎關係」，例如：公務員的任命、免職、退休；學生的入學及退學等。特別權力關係中，公行政為達成特別權力關係目的，所為的其他對行政內部的措施，則為「經營關係」，例如：長官對屬官的勤務指示、考績； 19. 所謂「營造物」，係指行政主體為達成公共行政上之特定目的，而將人與物在功能上進行結合，並制定法規作為組織設置的依據，進而使其與公眾或特定人發生法律上之利用關係。 24.

(41) 公立學校對於學生服裝儀容與作息時間的規定、操行及學業成績的評定等（許育典，2004：40）。對相對人影響較大的基礎關係，應適用法律保留及權利保護；對相對人影響較小的經營關係，無須法律規定，亦無法律救濟，以維持行政內部秩序與達成行政目的（陳敏，1998：189）。而我國在學關係的演變，傳統的的特別權力關係也逐漸被揚棄。關於此調整，學者提出不同的意見看法，除有學者主張的「修正特別權力關係說」外（謝瑞智，1992：78），尚有將公立學校學生的在學關係改用「特別法律關係」取代特別權利關係者以及提出「一般權利關係」看法者（吳庚，2007：209-210）等。而其中來自德國聯邦憲法法院的判決所形成的「重要性理論」逐漸受到我國多數學者的認同。所謂的「重要性理論」就是凡影響人民基本權利實現的重要事項，無論為干涉行政或給付行政，皆須由立法者以法律規定之。因此，在特別權力關係中，不僅「基礎關係」事項應有法律規定，而且「經營關係」中涉及人民基本權的重要事項，亦應有法律的規定（許育典，2004：41）。所以在公立學校與學生之關係中，仍是有法律保留原則之適用。一般而言，在學關係屬「重要」事項而須以法律或由其授權規定者，計有教育目標、課程內容、授課方式、學校組織基本架構（如學校種類、家長與學生的參與權等）、學生法律地位（如入學、退學、考試及升級標準等）以及懲戒事項等。反之，不屬於「重要」者，例如：實施一週上課五天制、轉學事項或不直接影響考試決定等事項（顏厥安、周志宏、李建良，1996：141）。其實，在民主法治的憲政國家中，任何人都是基本權利的主體，在國家與人民的關係中，不應該再區分「一般」及「特別」的法律關係。國家對其基本權的限制，縱因其所處的地位不同，而可能有寬嚴之別。然而，只要在欠缺法律規定或法律明確授權下，國家即不得為之（許宗力，1992：166）。就此而言，我國憲法也明文規定，人民自由權利非依法律不得限制，並且賦予每個人民訴願與訴訟的基本權。由此可知，特別權力關係的理論實與我國憲法精神不符（陳敏，1998：190，193）。 (二)倫理關係說在美國傳統社會中，一般認為學校（或教師）對學生事物之管理，得取得類 25.

(42) 似父母的權限；因此，「代理父母」理論授與學校暨教師管理學生的極大權限，甚至當父母與學校因見解歧異而發生衝突時，法院亦傾向認為學校對學生所施予之懲戒，乃是維持校園秩序所不可或缺的必要手段（Shoop ＆Dunklee，1992），病通常會因此判決校方勝訴。換言之，法院基於學校乃是教育領域專家的傳統認定觀點，而較易支持學校根據「代理父母」地位所為之相關教育決定（Soglin v. Kauffman，1969、Caliborne v. Beebe School Dist，1988、轉引自曾大千，2002：88）然而，在將近兩百年來的社會思潮變遷與學生對學校決策的不斷挑戰，學者林子儀(1995)研究指出美國法院這種幾乎完全支持學校立場的態度，終於在 1960 年代前後，由於學生運動的影響而開始有所轉變。在學關係已成為司法審查的對象，傳統的代理父母理論逐漸喪失其影響力。像是在聯邦最高法院處理 In re Gault （1967）一案時，則進一步明確指出，「正當程序」乃是任何個案都必須遵守的基本原則，即便是未成年的在學學生，亦屬美國聯邦憲法保護的對象，自應有正當程序的適用。透過教育特別法之制定，立法者雖可重行規範學校與學生間的基本法律關係，然因所有法律均受憲法原則的拘束，故就司法審查的觀點而言，人民所具備的憲法權利內涵方為論斷在學關係之有效基礎原則。我國傳統的師生關係互動其實似貼近上述美國代理父母觀點。我國傳統上即將師生關係定位擬父子的倫理關係，強調「一日為師，終身為父」，學生到學校求學的目的，是進德修業兼具的，學校教育不僅為了滿足求知權，還有增進認知、技能、情義等學習目標。而師生之間應該要有師生愛，教師有責任義務照顧學生，因此，校園裡不強調法律，只要求倫理、只要有教育愛。賴媛姬（1995：15）的研究認為此種關係雖較有利於良好師生關係的培養，但無助現代民主法治社會規範的建立，若依此觀點，連父母參與校務權利都被學校取代，更遑論學生要要求參與校務。 (三)在學契約說此學說起源於德國，發端於十九世紀，盛行於二十世紀初，其從法律契約上權利、義務對立的觀點，來探討學生權利問題（林盈君，2005：20）。我國黃東熊教授（1997）亦認為，由於教育本身非權力性特質，故除應將學生與學校間的 26.

(43) 基本權利關係，歸屬於非涉權力性質的在學關係外，甚至應將之直接視為私法上的契約關係。而依民法廣義之契約指雙方當事人以發生法律上效果為目的而成立之合意而言，包括債權、物權、身分等契約及國家條約在內（楊與齡，1992：104）。不論公私立學校，學生自願入學，學校願意招收學生，即表示學生與學校彼此因意思表示達成合意而成立契約關係。此契約成立後，學校與學生之間，即是一種對等的權利與義務關係。學校所有的教導、管理措施，若依此學說應是學生自願所同意的權利義務關係，學校也應該透過學生的自治、暢通表達意見管道，來採納學生多數的意見。但是，在實際的情形，學生入學不可能與學校各別磋商在學契約之內容，學生之意思表示只能在訂約與否之間做抉擇。學校制定校規規範學生行為之權源是基於學生對在學契約條款之合意，在學契約條款（校規）非但不能牴觸憲法或其他法令之規定，亦不得違反公法上一般法律原則。並且在學契約條款有無違法，其爭執應由行政法院管理（楊仕裕，2003：51）。 (四)消費者權益說此學說源於美國，將學生視為教育的消費者，故又稱「學生消費者運動」（student consumerism）。其認為學校是為學生而存在，學生站在消費者立場，有權利要求學校提供夠水準的課程、聘請良好師資等最好的學習環境，以保障其受教權利，一切學校設施皆以滿足學生需求為前提（林盈君，2005：20）。而我國消費者保護法第二條明訂：「消費者：指以消費為目的而為交易、使用商品或接受服務者。」學校的教育活動是否適合比照一般商業交易買賣非常值得商榷，一則學生入學是以「受教育」為目的，而非以「消費」為目的，二者姑且不論知識是否無價，學校提供言教、身教、境教、制教所投注的大量人力、物力、財力成本，與所培育出國家社會人才的成效是無法比擬的，此與商業利益必須考量盈餘為出發點是有所不同的（楊仕裕，2003：51）。還有，消費者強調權益而較無所謂的義務，且消費者權益一般都比較主觀，擁有「購買與否的主控權」，甚至「退貨」、「換貨」的消費權利，這顯然和實際學校與學生關係發生情況不盡相同。所以，研究者並不贊成此觀點來看待在學關係，況且若把高中職階段的學生當作是 27.

(44) 消費者來看待，因為其未成年，並無完全的行為能力，那家長參與校務會議不就可以替代學生的參與了嗎？ (五)部分社會說部分社會理論是日本最高法院於 1977 年 3 月 5 日對「富山大學學分不認定」案件裁判所採用的理論。該判例認為：「大學不論是公立或是私立，都以教育學生與研究學術為目的之教育機構，為達成其設置目的，對於必要事項，縱使法律沒有特別規定，也有其自律性與概括性權限，自可依學則做各種規定並且付諸實現。因此說明學校向來被視為與一般的市民社會不同，也形成自成一格的部分社會，因此法律上的紛爭不完全適用一般司法審判的對象。」（謝瑞智：1996：65）。部分社會說的理論重點簡言之，就是無論公立或私立大學，均係特殊之部分社會，大學為達成其教育學生與學術研究之目的，可在無法律依據下，對於學生擁有概括性規定的權限。此種特殊部分社會的大學，其有關法律上的紛爭，當不得列為司法審判之對象，即以其係屬學校之內部問題，與一般市民法律並無直接關係，當然排除於司法審查之外。因此，學生對於學校之行政行為縱有不服，亦不得提起行政救濟。此一判決雖避免使用「特別權力關係」一詞，而代之以「特殊的部分社會」，然其結論與之並無太大差異（簡澄溪，2004：58-59）。若衡量學生的教育主體性，權利的保障，該學說為現今民主法治概念所無法接受。綜上述之，學生權利之論述各有不同，卻深深影響學生與學校關係之發展。有學者認為在學關係在我國的突破或發展，實與我國憲法第 21 條國民教育基本權利規定的「義務性」突破20具有前後呼應的關係（林世昌，2005：27）。我國憲法第 21 條之規定：「人民有受國民教育之權利與義務。」傳統學界及實務界皆以其為權利兼義務的規定，未將其真正視為一個基本權利的規定。近年來，司法院 20. 我國憲法第二十一條：「人民有受國民教育之權利與義務」的規定，將受教育當作是人民的一種義務，主要是繼受歐陸社會國民教育興起時的理念。此種理念在制憲時固然有其時代意義，但從我國憲法維護人性尊嚴的意旨，以及當代教育權保障的憲政思潮，「教育權的權利主體應為每一個人，義務的主體則為學齡兒童的父母或監護人」之解釋意旨，顯然較符合司法院釋字第三九二號解釋理由書所揭示的釋憲原則（林孟皇，2000:75-77）。在民間教育改革運動的推動下，「教育是人民之權利而非義務」的理念，在具有「教育憲法」性質的教育基本法通過後，才在臺灣社會正式獲得確認。 28.