銀行法令遵循與盡職審查調查程序-以洗錢與資恐防制法為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院法律科際整合研究所碩士學位論文. 銀行法令遵循與盡職審查調查程序-以洗治. 立. 政. 大. ‧. ‧ 國. 學. 錢與資恐防制法為中心. n. er. io. sit. y. Nat. A Study on Compliance in Banking Institutions and Due Diligence Procedures - Concentrating on Money Laundering Control Act and Countering al vAct i Financing Terrorism n Ch engchi U 指導教授張冠群博士研究生陳曉薇. 中華民國一○八年六月. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(2) 摘要兆豐銀行於 2016 年 8 月 19 日，因違反美國銀行秘密法及反洗錢等法令遵循缺失（BSA／AML），遭美國紐約州金融署（NYDFS）罰款 1.8 億美元(新台幣 57 億) 的罰款，除了行政院成立專案小組進行調查，台北地檢署亦調查其中是否有涉及洗錢行為，所幸查無不法，僅是銀行內部控制的缺失，從此開始，法令遵循、反洗錢及反資恐即成為銀行實務者、法律學者、風險管理的顯學。主政者，就法律面，配合 FATA 提出之 40 項建議及評鑑方法，修正洗錢防制法並制訂資恐防治法，金管會身為金融機構之目的事業主管機關，依據洗錢防制法之授權規定訂定相關子法，並訂定相關自律規範，要求各同業公會制定相關注意事項範本，進行. 政治大. 跨部會的整合，配合新增指定之非金融事業或人員（DNFBPs），要求其目的事. 立. 業主管機關，訂定有關該事業之防制洗錢與打擊資恐辦法。就執法面，金融檢查. ‧ 國. 學. 亦以防制洗錢及打擊資恐作為 2016-2017 年之金檢目標，各銀行在組織上，紛紛設立法令遵循單位轄下有負責反洗錢及打擊資恐小組、嚴格執行客戶審查程序、教育客戶並加強第一線從業人員之在職訓練。就市場反映上，民眾雖增加了諸多. ‧. 不便，但透過主政者的政策宣導及從業人員的教育客戶，亦能體認到這波法令遵. sit. y. Nat. 循的國際浪潮。. er. io. 本文以法令遵循制度為開端，以一個景氣循環為一個時代背景，先行介紹法令遵循制度的定義、目的。以上一個十年為始，介紹當時的法令遵循重點即陶德法蘭. n. al. Ch. i n U. v. 克法案及銀行秘密法；上一個十年過後，現今的法令遵循重點則著重在除了放寛. engchi. 陶德法蘭克法案的限制外，並因應全球日漸高漲的反恐怖主義浪潮，以反洗錢及反資恐作為主事者的執政重點。自兆豐銀行經重罰後，我國參考國際規範，修正洗錢防制法並制訂資恐防治法，本論文將予以介紹外並比較大陸、香港於實務上作法，調整我國實務執行盲點，避免缺失重複發生。. 關鍵字：內部控制、法令遵循、洗錢防制、資恐防制、客戶盡職審查、以風險為本方法論。. I. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(3) Abstract On August 19, 2016, Mega Bank was fined US$180 million (NT$5.7 billion) by the New York State Department of Finance Sevice (NYDFS) for breach of BSA/AML. The Executive Yuan establish a special team to investigate this case, and then the Taipei District Inspection Office also investigated whether there was any mony laundering involved. Fortunately, there was nothing illegal and the origin of this case is just only the lack of internal control of the bank. Since then, the government, legal. 治政大 Act and enact the Countering government side, amend the Money Laundering Control 立based on the FATF 40 Recommendations and Methology. Fianacing Terroism Act. scholar and risk management has focus on the Compliance and BSA/AML. On the. ‧ 國. 學. FSC, as the authorities, published relevant sub-laws and self-regulationg specificaitions.What’s more, conducted a cross department integration to cooperate. ‧. with the Designated Non-Financial Business or Profession (DNFBPs) and their supervisors to formulate precautions about BSA/AML. With regard to law. Nat. sit. y. enforcement, financial examination has aimed at Compliance, Money laundering and Countering terrorism since 2016. To respond to the financial examination, banks set. io. n. al. er. up the units for in charge of cmpliance and BAS/AML. The front line employee not. i n U. v. only keep on the job training but also do the customer due diligence seriously than. Ch. engchi. before and educate the clients in order to put the BAS/AML policy into effect. As far as the market is concerned, although the public has increased a lot of complain, they can more and more aware of this trend of this era and the consequence of violation under the resolution of the government accompanied by the effort of the front line practitioners. This essay begins with the Compliance system and takes an economic cycle as an era background. It first introduces the definition and purpose of the Compliance. Starting from the previous decade, introduced the generation put much emphasis on financial regulation – The Dodd and Frank Act in order to prevent the second financial crisis and the Bank Secret Law for the increasingly rising of financial crime.Ten years has passed, the government has loosen the restriction of The Dodd and Frank Act. To II. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(4) solve the rising tide of terrorism, enforce BSA/AML seriously is the nowaday government focus. After the heavy penalties on Mega Bank, FSC has revised Money Laundering Control Act and enact the Countering Fianacing Terroism Act based on the FATF 40 Recommendations and Methology. This essay will introduce these laws and compare of China and Hong Kong as reference for government and practioner to adjust their enforcement and avoid the error.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(5) 致謝耗費多時，論文總算完成。一路以來感謝所有至親好友，父母及師長以及蘊育我多年的母校，政治大學。自 2004 大學部入學以來，順利畢業，長期在金融業工作，直至 2014 年再從職場回到學校，就讀研究所，在所內遇到知心好友，以及優秀的同門及師長。感恩指導教授張冠群博士的指導，老師真的跟一般教授不同，沒有嚴肅的氣息，多的是像朋友般的相處，在任何領域都能成為學生的精神領袖，給學生最大的自由，可以真正的在學海裡自由發揮；教導我們許多待人處事的道理，對於己在社會上磨練過一段時日的我仍然受用無窮；一年至少兩次的導生宴，同門於. 治政式的聚餐模式，真的十分謝謝老師的指導！大立感謝兆豐銀行曾經共事過的同事，在我入學時期仍不斷的關心我，與我研此時互相交流分享，整個張門師生的相處模式時常是溫暖且充滿歡笑且不流於形. ‧ 國. 學. 討論文進度，提供我最新實務訊息，讓我在論文寫作上持續有著豐富靈感的刺激，更謝謝主管的愛惜，讓我在兆豐工作時升遷順利，存到研究所的入學金，才. ‧. 有辦法在這裡完成我第一個碩士學位。. 感謝 103 級法科所的同班同學，特別是阿笛、一平、碧偵、耿漢、達恩、. sit. y. Nat. 媛筑及江岳，謝謝你們在我低潮時為我解惑，是可以一起讀書學習認真努力的好朋友，也是可以吃吃喝喝的好同伴，就學時及畢業後相互的資訊交流、情報分享，. io. er. 都令我覺得受用無窮。. al. n. v i n Ch 最永久而無私的愛，如果沒有你們，我大概必須工作課業兩頭燒，不能專心在法 engchi U 感謝媽媽、阿姨、爸爸、弟弟還有家裡的己在天堂的愛犬，家人的支持是. 律學科上著墨，謝謝你們給我時間和機會發現另一個自己。. 最後，謝謝曾經幫助我的每個人，遇到你們時，我對你們都是滿懷感激的，社會上的每個人的每個成就，都不會是單獨努力而得的，天時地利人合，創造出了一個人的成就，希望我未來若能有些成就的話，亦能帶著感恩的心回饋社會，幫助社會上的弱勢份子。. IV. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(6) 目次摘要 ............................................................................................. I Abstract ...................................................................................... II 致謝 ...........................................................................................IV 目次 ............................................................................................V 表目錄 .......................................................................................IX 第一章. 緒論 ............................................................................. 1. 政治大. 第一節. 研究動機與研究目的 ................................................................... 1. 第二節. 研究範圍與研究方法 ................................................................... 2 研究架構 ..................................................................................... 3. 內部控制與法令遵循 .................................................... 4. ‧. 內部控制 ..................................................................................... 4. y. Nat. 第二節. 法令遵循..................................................................................... 9. sit. 第一節. ‧ 國. 第二章. 學. 第三節. 立. 第二項. 法令遵循作用 ........................................................................ 10. 第三項. 法令遵循與法務及內部稽核之關係 ........................................ 10. n. al. er. 法令遵循定義 .......................................................................... 9. io. 第一項. 第三節. 第三章. Ch. engchi. i n U. v. 小結 .......................................................................................... 12. 銀行業法令遵循體系與內涵 ........................................ 12. 第一節第一項. 美國銀行業之法令遵循 ............................................................. 12 法制沿革：管制的陶德—法蘭克法案 .................................... 12. 第一款. 立法背景............................................................................ 12. 第二款. 立法目的............................................................................ 20. 第三款. 重要內容............................................................................ 22 V. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(7) 第四款. 鬆綁的川普時代—經濟成長、管制鬆綁和消費者保護法 .... 27. 第五款. 小結 ................................................................................... 30. 第二項. 銀行業之法令遵循規範 .......................................................... 33. 第三項. 美國聯邦準備理事會之規定................................................... 37. 第四項. 聯邦量刑準則之規定 ............................................................. 40. 第二節. 巴塞爾銀行監理委員會之建議................................................... 41. 第一項. 前言 ...................................................................................... 41. 第二項. 政治大我國銀行業法令遵循規範 .......................................................... 49 立. 第三節. 銀行法令遵循及其功能指導原則 ........................................... 44. 法制沿革 ............................................................................... 49. 第二項. 美國與國際規範與我國法令遵循法規範之比較與檢討 ............... 54. 銀行業與洗錢防制及打擊資恐法律架構 ...................... 57. y. sit. 洗錢防制法及打擊資恐立法例................................................... 57. al. 洗錢防制及打擊資恐在法令遵循下之地位 ............................. 58. v i n Ch 國際法規範............................................................................ 58 engchi U n. 第二項. io. 第一項. er. 第一節. Nat. 第四章. 現行法規範............................................................................ 53. ‧. 第四節. 學. ‧ 國. 第一項. 第一款. 國際組織............................................................................ 58. 第二款. 國際法規範 ........................................................................ 60. 第三項. 美國法規範............................................................................ 70. 第一款. 美國法規範 ........................................................................ 70. 第二款. 主管機關............................................................................ 73. 第四項. 大陸法規範............................................................................ 80. 第五項. 香港法規範............................................................................ 87 VI. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(8) 第六項. 比較與分析............................................................................ 90 我國洗錢防制法及資恐防制法及相關規範 ................................. 96. 第二節第一項. 洗錢防制法............................................................................ 96. 第一款. 立法背景及修正沿革 .......................................................... 96. 第二款. 法制架構.......................................................................... 103. 第一目. 洗錢之定義 ...................................................................... 103. 第二目. 專門職業技術人員之洗錢防制申報義務 ........................... 104. 政治大可疑交易通報義務 .................................................................. 107 立. 第三目. 資恐防制法.......................................................................... 108. 學. ‧ 國. 第二項. 客戶審查義務、交易記錄保存義務、大額通貨交易通報義務及. 立法背景.......................................................................... 108. 第二款. 法制架構.......................................................................... 108. 金融機構防制洗錢辦法與銀行業防制洗錢及打擊資助恐怖主義. sit. y. Nat. 第三項. ‧. 第一款. io. 第一款. er. 注意事項 .........................................................................................112. al. 建立監控系統 ................................................................... 113. n. v i n Ch 確認客戶身分：客戶盡職審查 e n g c h i U ..........................................114. 第二款第三款. 風險基礎方法之審查機制.................................................. 119. 第四款. 帳戶及交易之持續監控 .................................................... 126. 第五款. 留存交易記錄 .................................................................. 127. 第六款. 風險控管機制或內部控制制度 ......................................... 128. 第七款. 定期內部訓練 .................................................................. 130. 第四項第三節. 小結 .................................................................................... 131 洗錢防制法上路後之實務難題及解決方法 ............................... 140 VII. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(9) 第一項. 實務面-機械化操作導致之不合理性 ..................................... 140. 第二項. 客戶盡職審查(CDD) ............................................................ 141. 第一目. 核心元素 ........................................................................ 143. 第二目. 目前國銀於實務上所面臨的問題 .................................... 148. 第一款. OBU 帳戶之盡職審查調查程序 ...................................... 148. 第二款. 法人客戶之盡職審查調查程序 ........................................ 152. 第三項第四項. 第五章. 以風險為基礎之方法論(RBA) .............................................. 155. 政治大結論 ......................................................................... 160 立. 立法檢討 ............................................................................. 158. ‧. ‧ 國. 學. 參考文獻 ................................................................................. 162. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VIII. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(10) 表目錄表 1 中國大陸針對反洗錢法之裁罰案例 ......................................................... 84 表 2 國際、大陸、香港及美國洗錢防制法比較 .............................................. 90 表 3 法令遵循於銀行之組織設置.................................................................. 134 表 4 違反洗錢法之裁罰案件 ........................................................................ 136. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IX. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(11) 第一章緒論第一節研究動機與研究目的兆豐銀行於 2016 年 8 月 19 日因違反反洗錢防制法，紐約州金融服務署(DFS, New York Department of financial service)罰款 1.8 億美元(新台幣 57 億)的罰款。 22 日各大媒體即以大篇幅報導兆豐銀行洗錢，關於洗錢此一名詞定義，早在 20 世紀，銀行間的反洗錢問題在歐洲和美國間引起高度重視，各國透過立法以加強反洗錢的防制，洗錢係指犯罪行為人將其不法行為活動所獲得的資金或財產透過各種不同的交易管道轉換成合法來源的資金與財產，以便隠藏其犯罪行為，避免司法偵查。. 立. 政治大. 國際間相關反洗錢法案有如下註，而我國己於 1996 年訂定洗錢防制法，並. ‧ 國. 學. 歷經五次修正，並課予金融機構申報可疑交易報告之義務(STR)，而受理申報之機關為 1997 年成立之隸屬於法務部調查局下之洗錢防制中心（今改制為洗錢防制處）惟在與國際制裁政策上，具體法規仍欠缺打擊資助恐怖主義的規範，我國. ‧. 雖非 FATA 會員國，然該缺失經 APG 指正後，為使我國洗錢與反資恐能回應國. sit. y. Nat. 際訴求，以因應 2018 即將來到的評鑑，故於 2016 年制定資恐防制法。. al. er. io. 雖在新聞報導出來後，各大媒體版面隨即以兆豐洗錢的方向來評析紐約州金. n. 融服務署(DFS)的裁罰，筆者在立論上先行區分出，金融機構構申報可疑交易的. Ch. i n U. v. 行政義務與洗錢的刑事責任，概洗錢依目前法律所定是一種刑事不法行為，擁有. engchi. 刑事不法行為偵查權限者為檢警調單位，然第一線的實務工作者係金融機構，換言之，先行課予金融業者面對可疑交易的申報(五十萬元以上之收付交易申報)，金融業者沒有偵查權限，但透過申報制度可供有偵查權限的主管機關進一步過濾是否有洗錢犯罪行為，兩者分工合作及權責劃分下以達成打擊金融犯罪回應國際反恐制裁的趨勢。惟在兆豐案中筆者發現部分媒體將「法令遵循」（compliance）與「洗錢」（money laudering）混為一談，故在本文中必須先釐清並著重介紹銀行業者在「法令遵循」（compliance）的部分；觀察金融發展實務，台灣在分行家數過多 (overbanking) 之下，除業務部門外，都是被主事者認為應該降低成本 (cost reduction)的組織，如何提升「法令遵循」（compliance）的地位，以因應未來新金融政策台灣所扮演的角色與世界接軌，即不能忽略 FATF 所提出的 40 項建議， 1. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(12) 以免台灣落入待觀察名單而影響區域通匯角色。本文希望論文完成後能達下列目的：一、加強金融機構對於對於法令遵循的重視法令遵循雖不能為銀行帶來獲利，然此一制度的設立，短期目標在為每個銀行從業人員降低作業風險，長期目標在為因應全球金融趨勢，以免影響國際金融地位的發展，故法令遵循部應為獨立專責部門，而非由各營運部門的主管兼任，法令遵循非僅為理論或口號，其中透過法律、會計與管理專家團隊的參與，以實現「預防法學」的功能。. 治政未遵守大額通貨交易申報是否表示該金融機構定有幫助犯罪行為人洗錢之虞，第大立一問題應先釐清；其次，若金融機構的「法令遵循」（compliance）系統建置良. 二、釐清「法令遵循」（compliance）與「洗錢犯罪」（money laudering）問題. ‧ 國. 學. 善，可高度偵測出可疑交易，則對於後續洗錢行為的追訴將有助益，亦有利台灣國際地位的整體競爭力。也就是縱使金融業未遵循法令，初步是構成內部控制的. ‧. 缺失，並非必然構成洗錢犯罪，但為了檢調機關能達成洗錢犯罪的有效追訴，各業別是否建立良好的內部控制，偵測出可疑交易，卻是關鍵契機，不論是根本未. sit. y. Nat. 建立遵循法令之內部控制，或內部控制無效，在離成立洗錢犯罪都還有一段路，但是已成立行政義務。但關於兆豐受裁罰案中各大媒體紛紛以「洗錢」做為標題，. io. n. al. er. 實則焦點應著重在內部控制法令遵循制度之缺失，才能強化政府提升公司治理的. i n U. v. 政策，宣導不僅銀行業，在所有產業都應做好內部控制，方能減少經濟犯罪，增加經濟動能。. Ch. engchi. 三、銀行關於洗錢防制的內部控制制度設立及「客戶盡職調查義務」(CDD, customer due diligence)再提升是以，有效執行洗錢防制法有三步驟，建立名單掃描、交易監控及盡職調查，實務往往將之視為獨立個體分頭執行，但為因應長久之計，理應建立組織性整合法令遵循、風險管理、前台等部門，務求不窮忙於無止境的作業，並和客戶取得雙贏。. 第二節研究範圍與研究方法 2. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(13) 一、文獻分析法蒐集國內外有關法令遵循及洗錢防制法的相關法規、書籍、專書論文、期刊論文、研討會論文、實務見解、研究報告與新聞報導等，先閱讀後再加以整合並分析。以釐清實務面執法問題。二、比較法研究在比較法上，以美國為主，因美國為法令遵循及洗錢防制主要起源國家，他山之石可以攻錯。又因我國地處亞洲海島國家，法制的建立亦不能與鄰國差距太大以免有害經濟發展，是以師法中國、香港有關之法制規範及案例討論進行分析. 政治大. 比較，以與我國現行法相比較。三、歷史分析法. 立. ‧ 國. 學. 法律制度的形成，必有演進歷史。一個世代必有注重的法律制度，若以經濟景氣的循環來看，亦是以十年為一個單位，從現在開始，往前推十年，金融市場. ‧. 著重嚴格的監管制度來防避金融危機，因此有陶德法蘭克法案的產生，又因為經濟的蓬勃發展，所以金融犯罪亦隨之而升，便開始有銀行秘密法出現；十年經過，. y. Nat. sit. 經濟開始放緩，因為監管制度過於嚴格，新任的執政者便開始尋求監管的放鬆，. er. io. 所以有經濟成長、管制鬆綁和消費者保護法，同時，經濟的放緩導致財政收入減少，恐怖主義的激升，所以全球提倡反避稅及防制洗錢與打擊資恐。本論文透過. n. al. Ch. i n U. v. 觀察經濟、社會的時代背景來分析法令遵循與防制洗錢與打擊資恐制度。. engchi. 第三節研究架構本文共分五章。第一章為緒論，內容為研究動機與目的、研究範圍與研究方法及研究架構。主要是在說明本論文的發想始點，以解決實務工作者面臨的問題。第二章介紹內部控制與法令遵循。法令遵循是內部控制的一環，又內部控制的的在達成良好的公司治理，環環相扣始能成就公司的永續經營。是以，除就公司治理、內部控制於以介紹外，亦為法令遵循的定義、功能及作用詳加分析。第三章為銀行業的法令遵循。若從金融業的業別區分，有分銀行、票券、保 3. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(14) 險、證券及信託業。各業另外有各適用該業別特色的法令遵循，本論文，因筆者主要任職於銀行，故將法令遵循介紹限縮在銀行業，且從美國的法令遵循制度介紹，並介紹巴塞爾監理原則中有關法令遵循的原則規定，最後再回到我國銀行業的法令遵循制度。第四章為銀行業與洗錢防制及打擊資恐之法律架構。第一節先介紹關於洗錢防制及打擊資恐之國際法規範、美國法規範及大陸法與香港法規範。第二節介紹我國法規範，雖我國定有洗錢防制及打擊資恐之專法，但在實務執行上，主管機關訂立多種行政規則、法規命令及自律規範供遵守。第三節，徒法不足以自行，考量實務上執行的問題，點出問題點，以供各界參考。. 政治大. 第五章為結論，回應第一章之希望本論文完成時，所能達成的目的，總結目前實務執法成果。. 立. ‧ 國. 學. Nat. y. ‧. 第二章內部控制與法令遵循. er. io. sit. 第一節內部控制. 公司治理（Corporate Governance），美國自 1930 年代開始探討有關公司治. n. al. i n U. v. 理之課題，亞洲國家在 1997 年金融風暴以後亦逐漸呼籲企業能重視公司治理制. Ch. engchi. 度，而「公司治理」（Corporate Governance）其主要之內涵均係使企業體透過良好的管理及監控的制度或機制的建置, 以保障所有利害關係人的權益 (股東、債權人、員工及其他利害關係人)，且有效監督組織活動及運作，防止脫法行為及弊端，並以實現企業社會責任之高度目標。在國際經濟合作暨發展組織（OECD， Organization for Economic Co-operation and Development）1於 1998 年，提出五項公司治理原則，可作為企業執行及落實公司治理制度之參考基準：1.保障股東權利（The Rights of Shareholders and Key Ownership Functions），包含股權的登記與自由移轉及適時取得公司相關資訊；2.公平對待所有股東（The Equitable Treatment of Shareholders），含少數股東及國外股東，且所有股東取得的股東權. 1. Ad Hoc Task Force on Corporate Governance, OECD Principles of Corporate Governance, 5-10 (1999). 4. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(15) 所表彰的權利票票等值；3.保障利害關係人之權益（The Role of Stakeholders in Corporate Governance），指公司治理架構應尊重法律所賦予利害關係人的權利，當其權益受侵犯時應有尋求救濟的機會；4.資訊揭露及透明度（Disclosure and Transparency），指公司資訊應能適時及正確揭露； 5. 董事會之責任（ The Responsibilities of the Board），指董事會應盡注意義務及忠實義務，對公司及股東負責。在 Shleifer and Vishny(1997)2定義為「企業為確保資金提供者於交易過程中得到合理報酬而設計的機制」。世界銀行（1999）3定義，「為追求公司價值極大化，如何在既定之法律與規章中，建立公平的監督機制」，而公司治理影響的範圍包括但不限於企業設立登記的國家，舉凡企業營運中所涉及的員工、供應商、股東、債權人等，皆為公司治理機制所需保障之利害關係人。. 政治大權問題，1998 年 OECD 立揭示「強化公司治理機制」是企業對抗危機的良方，公. 1997 年亞洲發生金融風暴4，隔年我國也爆發一連串企業舞弊及金融不良債. 司法理泛指公司管理與監控的方法。2001 年美國發生安隆案（Enron）後，促使. ‧ 國. 學. 美國國會針對企業控管問題採取積極作為而頒布「沙賓法案」（Sarbanes-Oxley Act）。有鑑於此，我國主管機關自 1998 年起即開始向國內公司宣導公司治理之. ‧. 重要性，陸續推動獨立董事、審計委員會制度，制訂公司治理等相關實務守則，. y. Nat. 逐步確立公司治理架構，希望導引國內企業落實公司治理觀念；2006 年更進一. sit. 步修訂公司法及證券交易法，將公司治理原則法治化，後續更提出多項措施，以. n. al. er. io. 期完善我國公司治理制度5。一、公司法. Ch. engchi. i n U. v. 公司法是我國商事法基本大法，規範公司治理基本架構，規範股東會、董事會及監察人之運作。例外配合國際上公司治理的最發展，於法典中引入限制型股票、表決權分割投票、電子投票並採行累積投票制，以期達到公司治理之目的。. 2. Andrei Shleifer and Robert W. Vishny, A Survey of Corporate Governance, JOURNAL OF FINANCE, 737-783 (1997).. 3. Magdi R. Iskander; Nadereh Chamlou; Meta de Coquereaumont; Bruce Ross-Larson, Corporate governance. :. a. framework. for. implementation. -. overview. (2000),. http://documents.worldbank.org/curated/en/831651468781818619/ 4. Corporate-governance-a-framework-for-implementation-overview (last visited on July 25, 2019). 亞洲金融風暴，發生於 1997 年 7 月至 10 月的事件。源於泰國放棄固定匯率制，隨後危機進一步波及至鄰近亞洲國家的貨幣、股票市場及其它的資產，相關資產的價值也因此暴跌。. 5. http://cgc.twse.com.tw/, 最後瀏覽日：2018 年 11 月 13 日。 5. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(16) 二、證券交易法：證券交易法是規範公開發行股票公司之基本大法，公發公司亦有公司法之適用，凡公開發行股票之股份有限公司，其有價證券募集、發行、買賣之管理與監督依證交法之規定，該法未規定者則適用公司法及其他有關法律規定。2006 年，引進獨立董事制度、審計委員會制度，並強化董事會職能、結構與運作。另訂定公開發行公司「獨立董事設置及應遵循事項辦法」、「審計委員會行使職權辦法」、「董事會議事辦法」、「內部控制制度處理準則」等強化公司治理法制作業，落實董事會職能，促進股東行動主義，協助企業健全發展，提升國際競爭力。三、上市、上櫃相關規章：為提高主管機關執法之有效性，促使所有公司遵守公司治理相關法規，臺灣證券. 政治大公司必須設置獨立董事席次與資格條件，之後陸續公布上市上櫃之「公司治理實立. 交易所及證券櫃檯買賣中心，在上市上櫃審查準則中即規範，初次申請上市上櫃. 務守則」、「企業社會責任實務守則」及「誠信經營守則」等，供國內企業遵循，. ‧ 國. 學. 並指導企業強化公司治理及企業社會責任，凝聚誠信經營共識，建立公司治理文化，創造共利企業價值。. ‧. 綜上所述，公司治理6分為外部及內部機制，前者係指法令制度的建立，後. Nat. sit. y. 者係公司股東與管理階層間的利益關係，藉由監督與制衡機制，合理分配兩者間. io. er. 的權利義務關係。公司治理只能描述不能定義，其所涵蓋的範圍亦隨著經濟社會改變，必須對上位概念內涵及發展加以確認，更在會計、法律、財務面各有不同. al. n. 著重點。. Ch. engchi. i n U. v. 我國參考國際公司治理發展趨勢，將許多公司治理概念法制化，具體措施有：發布五年期的「2013 年強化我國公司治理藍圖」，督導相關單位完成許多措施；2015 年 4 月完成公布第 1 屆公司治理評鑑；2015 年 6 月發布「臺灣公司治理 100 指數」及「櫃買公司治理指數」之編製；2015 年起要求特定上市櫃公司編製公告企業社會責任報告書(CSR 報告書)；2016 年 6 月底發布我國「機構投資人盡職治理守則」；2017 年要求全部上市櫃公司設置獨立董事，及逐步擴大審計委員會之設置，並要求揭露其行使職權情形，以及強化獨立董事參與董事會，及鼓勵上市櫃公司設置公司治理單位並指派高階主管督導；另臺灣證券交易所股份有限公司並於 2017 年 12 月編製發布「臺灣永續指數」，以市場機. 6. 劉連煜，健全獨立董監事與公司治理之法制研究，月旦法學雜誌，第 94 期，2003 年 3 月，頁 131-154。 6. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(17) 制鼓勵上市公司重視企業永續發展等等該五年期之重點工作項目，己於 2018 年執行完畢；之後，為深化公司治理，自 2018 年起要求全部上市櫃公司須將電子投票列為股東行使表決權方式之一，以實踐股東行動主義，促使上市櫃公司能保護投資人權益、提升董事會職能及落實企業社會責任7，提出之「新版8公司治理藍圖(2018~2020)」，指出關於公司治理的五大計劃項目：深化公司治理及企業社會責任文化、有效發揮董事職能、促進股東行動主義、提升資訊揭露品質及強化相關法令規章之遵循。內部控制制度的建立是實現良好公司治理目標的一環。所謂內部控制，依美國 COSO 委員會於 1992 年發表的「內部控制 — 整合架構」報告 (Internal Control-Integrated Framework)及 1994 年提出之補充報告(Addendum to Reporting. 政治大之有效性及效率、(2)立財務報導之可靠、(3) 符合應適用法規等目標，而由董事. to External Parties)，兩者簡稱控制報告。內部控制定義為企業為達成：(1) 營運. 會、管理階層及其他人員啟動規畫以合理確保上述目標達成的流程9。並於 2001. ‧ 國. 學. 年開始硏擬企業風險管理 ( Enterprise Risk Management, ERM ) 架構，進一步擴大並細緻化內部控制所應著重的環節。. ‧. 而我國內部控制制度的實施，原先係依各金融業法之授權規定，分別訂於金. Nat. sit. y. 控、銀行、信用合作社、票券業、保險業、證券業、信託業之內部控制及稽核制. io. er. 度實施辦法。而後為求監理一致性、法安定性，遂於 2010 年 3 月將金控、銀行、信用合作社、票券業、信託業納入「金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度. n. al. i n U. v. 實施辦法」中，並同年同月分別修訂「保險業內部控制及稽核制度實施辦法」及. Ch. engchi. 「證券暨期貨市場各服務事業建立內部控制制度處理準則」。依我國審計準則公報第 48 號第 3 條關於內部控制的定義，係指受查者治理單位、管理階層及其他人員所設計、執行及維持之管理過程，藉以合理確信相關目標達成：(1) 可靠之財務報導、 (2) 有效率及有效果之營運、 (3) 相關法令之遵循。. 7. 金管會 2018 年 1 月 18 日新聞稿，金管會 106 年重要施政成果及 107 年工作重點， https://www.fsc.gov.tw/ch/ home.jsp?id=97&parentpath=0,2&mcustomize=multimessage_view.jsp&dataserno=201801180001& aplistdn=ou=bulletin,ou=multisite,ou=chinese,ou=ap_root,o=fsc,c=tw&dtable=Bulletin，最後瀏覽日： 2018 年 5 月 7 日。. 9. http://www.coso.org/IC-IntegratedFramework-summary.htm (last visit May 17, 2018). 7. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(18) 復依金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法第 4 條規定：內部控制之基本目的在於促進金融控股公司及銀行業健全經營，並應由其董（理）事會、管理階層及所有從業人員共同遵行，以合理確保達成下列目標：一、營運之效果及效率。二、報導具可靠性、及時性、透明性及符合相關規範。三、相關法令規章之遵循。前項第一款所稱營運之效果及效率目標，包括獲利、績效及保障資產安全等目標。第一項第二款所稱之報導，包括金融控股公司及銀行業內部與外部財務報導及非財務報導。其中外部財務報導之目標，包括確保對外之財務報表係依照一般公認會計原則編製，交易經適當核准等目標。. 政治大的定義，並指出內部控制的目標，其中營運的效率及效果與財務報導的可靠性，立不論是依審計準則公報或內部控制及稽核制度實施辦法，都說明了內部控制. 聚焦於會計面，而法令之遵循則應歸屬於管理面。1949 年美國會計師協會之審. ‧ 國. 學. 計委員會發布「內部控制的獨立重要性報告」，該報告將內部控制定義為：「關於組織的一連串計劃和企業內部所採取的協調溝通方法及措施，其計劃、方法及. ‧. 措施的目的在於保護資產、促進會計資訊的正確性與可靠性，以提升營運效率，. y. Nat. 以及促成對於擬定之經營政策之遵循。」。1958 年在第 29 號審計公報中，詳細. sit. 闡述了內部控制的範圍，將內部控制分為會計控制和管理控制。會計控制直接關. er. io. 係到保障資產和財務記錄的可靠性。管理控制主要涉及營運效率或遵守管理政. al. 策。在 1972 年發布的第 54 號審計公報中，將管理控制定義為，與使管理階層對. n. v i n 交易授權的決策有關各項組織、程序和記錄計劃。1978 年內部稽核師協會制定 Ch U i e h n gc 了以下內部控制目標：1 資訊的可靠性和完整性 2.遵守政策，計劃，程序，法律和法規 3.保護資產 4. 有效地利用資源 5.實現業務目標。其中，遵守政策，計劃，程序，法律和法規（ Compliance with policies, plans, procedures, laws, and regulations）被以法令遵循的方式提出，以作為內部控制的目標。1958 年及 1972 年該協會之審計程序公報之增修及聯邦政府在 1977 年通過「涉外瀆職行為防制法」（Foreign Corrupt Practices Act），內部控制的方向趨進「非會計性之控制」（Non-accounting Control）。10 因為企業營運層面廣，每天都有違法或不當的行為在上演，其行為的結果有. 10. Melvin A. Eisenberg, The board of directors and internal control, Cardozo L. Rev. 19, 240-244 (1997). 8. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(19) 負行政責任、民事責任，嚴重者有到刑事責任，如何讓企業面臨的風險達到最低，這同時也是強調法令遵循功能的目的。企業鋌而走險，高風險活動交易以追求高報酬，就算營運結果再有效率有效果或相關財務報導的的表達再如何真實可靠，有一天風險失控，導致企業無法穏建經營，一連串的骨牌效應產生，應非公司管理階層、員工、股東及債權人所期待。反之，審慎分析法令風險控制點，訂定法令遵循計劃，在可接受風險下去執行交易活動，不僅可以達成有效率及效果的營運，亦可以使企業穏建經營。因此，我們或可這樣形容，在程序上，公司的內部作業管理配合外在的法令規範，企業在程序上遵循政策，計劃，程序，法律和法規下，去實現實質上有效率有果的營運後，產出可靠的財務報導，以供股東、債權人、債務人及管理階層做參考，才是良好的內部控制，以成就標準的公司治理。. 政治大. 換言之，相關法令遵循是完善每個內部控制點的重要考量因子及評估內部控制的有效性之重點。至於法令遵循如何完整發揮功能，以促成內部控制的有效性將繼. 立. 續於後段章節說明。為使內部控制達到效果，必須透過具獨立性人員以客觀角度. ‧ 國. 學. 來檢視，對於制度進行修正，確保制度存在的有效性。此具獨立性人員即為內部稽核人員，所設置對內部控制的監督制衡程序包含內部稽核、公司自行查核、專. ‧. 案審查和法令遵循制度11。其中，專案審查係屬外部監控的範圍，委託符合資格的會計師，依內部控制規定和一般公認審計準則辦理查核，使公司利害關係人了. y. Nat. 解該公司的內部控制制度設計及執行是否有效12。而自行查核則係指公司為落實. sit. 自我監督和即時因應環境以調整內部控制的機制13，可以稱之為公司自律制度。. n. al. er. io. 除此之外，防弊的最基本要求為法令遵循，若違背法令，則追求營運的效果及可靠的財務報導即無任何實益。. Ch. engchi. i n U. v. 綜上所述，相關法令之遵循係內部控制之重要元素之一，並透過內部稽核制度相輔相成又相互監督制衡以達成良好公司治理的最終目標。. 第二節法令遵循第一項法令遵循定義法令遵循（compliance），又譯做合規，係指企業或組織採取措施以確保其. 11. 參閱證券暨期貨市場各服務事業建立內部控制制度處理準則第三章內部控制制度之評估。. 12. 參閱證券暨期貨市場各服務事業建立內部控制制度處理準則第 25 條、第 26 條。. 13. 參閱證券暨期貨市場各服務事業建立內部控制制度處理準則第 21 條至第 24 條。 9. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(20) 行為能遵循相關法律、法規。如前所述，法令遵循係內部控制之重要元素之一。就銀行業而言，其內部控制可分成三道防線：第一道防線係自行查核制度，指業務單位在銀行規定之曝險額度內承擔風險、辨識並評估及控制業務單位所面臨之風險；第二道防線指法令遵循制度及風險管理機制，包括風險管理、法令遵循、人資財務及資訊等部門與業務單位的密切合作，確保風險己在控制中，並彙整資料以呈現全行風險；第三道防線為內部稽核制度，擬定稽核計畫、執行稽核專案，以評估前兩道程序設計的有效性14，並提出改善建議及追蹤缺失。有效的法令遵循是公司治理中內部控制重要的一環。有效的法令遵循可控管銀行所面臨的法律風險，避免主管機關的裁罰而生財務上損失，亦有助於提升銀行名譽與形象。. 政治大. 第二項法令遵循作用. 立. 首先，法令遵循機制所規範的對象，包括但不限於公司業務單位之一般業. ‧ 國. 學. 務，尚及於董事會，高階主管之內部公司決策，除本國法令應遵循外，銀行海外分支機構更應遵循其地主國之法令；其次，法令遵循係公司內部控制的第二道防線，內部稽核是第三道防線，對法令遵循的有效性進行查核，確保整個內部控制. ‧. 制度的有效性；最後，因為銀行建立有效的法令遵循機制讓銀行內部從業人員能. y. Nat. 了解並執行相關法規，事後透過內部稽核查核成果，兩者發揮功能，有效減少銀. al. er. io. 治理。. sit. 行違規事件，並達成可靠的財務報導及有效率有效果的營運，以完成最適的公司. n. v i n 第三項 C 法令遵循與法務及內部稽核之關係 hengchi U. 法令遵循部門係著重於事務執行面，督導銀行業務流程符合法令及內部規章；而法務部門係負責契約之審閱及針對全行整體法律與訴訟風險進行評估與建議。因此，法遵單位與法務單位，性質或有部分重疊之處，其組織架構亦有別，銀行必須設立法令遵循部門並指派法令遵循主管，事前對相關法令進行辨認、衡量風險提供各單位建議，使全行業務流程能合規，避免違法，以減少法律風險的潛在損失。實務上，常有所見法令遵循單位合併由法務單位或風控單位執行，法務長兼法遵主管，看似法遵與法務因角色上並無利害衝突關係，兼任並無不合規之情 14. Basel Committee on Banking Supervision, The internal audit function in banks (June 2012) https://www.bis.org/publ/bcbs223.pdf (last visit July 26, 2019). 10. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(21) 事，然性質上法遵需要較高的獨立性，除去成本的考量因素，專任方能使公司內部控制更具有效性。若僅內部稽核也必須對法令有所了解，才能事後有效地進行企業內部稽核，三者工作有所類似，但仍必須相輔相成始能使公司內部控制能有效運作。承前所述，內部控制可分成三道防線：第一道防線係自行查核制度，指業務單位在銀行規定之曝險額度內承擔風險、辨識並評估及控制業務單位所面臨之風險；第二道防線指法令遵循制度及風險管理機制，包括風險管理、法令遵循、人資財務及資訊等部門與業務單位的密切合作，確保風險己在控制中，並彙整資料以呈現全行風險；第三道防線為內部稽核制度，擬定稽核計畫、執行稽核專案，以評估前兩道程序設計的有效性。銀行商業同業公會為有效協助銀行完善內部控. 政治大控制三道防線實務守則」。第一道防線負責持續管理營運活動所產生的風險，第立. 制推動內部控制強建企業體質，推動內部控制三道防線理念，並訂定「銀行內部二道防線在訂定整體政策及建立管理制度，協助及監督第一道防線管理風險與自. ‧ 國. 學. 我評估執行，第三道防線則負責查核與評估第一道及第二道防線所設計並執行之內部控制與風險管理的有效性，並提供建議。最後各道防線知其角色定位，各司. ‧. 其職，互相溝通協調又互相分享資訊以協助所有功能更有效完成職責。法令遵循. y. Nat. 的角色，在法令定義上是置於第二道防線，類似管理單位的角色，但其實業務單. sit. 位亦有配置第一線的法令遵循人員，但並不會因為其配置在營運單位使得角色功. er. io. 能與業務單位的職責有所重疊，應該說，雖在內部控制三道防線理論中，法令遵. al. 循是在第二道防線，職責在於與各單位合作，以整合資料，呈現全行風險，而配. n. v i n 置在業務單位的法遵人員無疑是協助其完整全行風險面貌的「眼線」，由下而上 Ch U i e h n c g 的第一步接近業務面的法令遵循風險，回報法令遵循總單位，再透過其整合分. 析，以訂出全行風險計劃，以供各業務單位在全行可接受風險範圍內執行業務，進一步達成有效率有效果的營運，並達成可靠財務報導的表達，才能達成有效的內部控制。然台灣眾銀行規模不一，小型的金融機構，例如農漁會或信用合作社，規模小及人力有限，就算在第一線配置法令遵循從業人員，因成本考量，亦常有兼業務職的情形，降低法遵人員的獨立性，當然如果風險沒有因此失控，這些農漁會或信用合作社依然是每天開門營業，一但風險失控，則恐會形成擠兌或倒閉風波。. 11. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(22) 第三節小結實務上，在台灣公司企業中各種舞弊事件，多可藉由法令遵循與公司治理來適度的防免。然目前我國僅有公開發行公司或特定產業應建立完整之內部控制制度，惟縱使建立內部控制制度之企業，對於各項法令遵循管理仍未能完整建構並有效落實；而非公開發行公司或未建立內部控制制度之公司，其法遵管理的觀念更是有待推廣及主管機關強化監理。 2017 年，是法令遵循觀念受到普遍重視與討論的一年，公司企業為達到興利除弊，應開始建置完整的法遵管理制度並有效落實。法遵管理非僅是一種口號或理論，而必須由公司企業具體實踐，並藉由法律、會計與管理專家團隊的參與，. 政治大. 方可能真正實現「預防法學」的功能。. 立. ‧ 國. 學. 第三章銀行業法令遵循體系與內涵第一節美國銀行業之法令遵循. ‧ er. io. al. 第一款立法背景. sit. y. Nat. 第一項法制沿革：管制的陶德—法蘭克法案. n. v i n Ch 2008 金融海嘯成因是因為金融業打著「創新」 e n g c h i U （Financial Innovation）與「擴張」的口號，股票、債券、房地産等，都成爲了衍生性金融商品而被不斷地推高價格，然而與之相關的經濟部門之現貨價格並無隨之上漲，導致資產膨脹。當投資者信心喪失及資金難以維持時，最終必然導致經濟崩潰的結果。陶德—法蘭克法案的時代背景，大多是主政者在經濟上究竟是採寛鬆或限制手法左右擺盪，其最終目標，無非希望透過振興經濟來獲得執政的機會，而於政商（華爾街）之間的來回溝通協商，以下試從法律面、巿場面及監理面來描述陶德-法蘭克法案之立法背景：一、法律面：（一）依據美國國會通過的 1913 年「聯邦準備法案」（the Federal Reserve Act of 1913）而設立聯邦準備制度（Federal Reserve System，簡稱 Fed、美聯準） 12. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(23) 15. 為美國的中央銀行體系，以避免再度發生類似 1907 年的銀行危機（The Panic of. 1907）。整個系統包括聯邦準備系統理事會、聯邦公開市場委員會、聯邦準備銀行（Federal Reserve System Bank）、約三千家會員銀行及三個諮詢委員會（Advisory Councils）。（二）大蕭條(The Great Depression of 1929)，由於 1920 年代，經濟過熱，投資人與銀行將資金投注於資本巿場以期獲得高額收益，一窩蜂投機熱潮的結果，從而使得股巿崩盤，因此發生經濟大蕭條，過多的不良債權亦使得銀行受衝擊，形成一連串銀行危機，國會因此制定了 1933 年的格拉斯-斯蒂格爾法案 (Glass-Steagall Act，1932)，簡稱 G-S 法案，其政策主要有：禁止投資銀行和商業銀行共同經營原則（銀、證分離政策）；限制新銀行的申請設立並禁止銀行跨. 政治大 (FDIC, Federal 立Deposit Insurance Corporation）。立法目的旨在避免銀行. 州營業；銀行不得擁有以經營證券為主要業務之關係企業；並成立了聯邦存款保險公司16. 將資金在純商業性也就是正常的放貸功用大規模地轉向投機功能，限制銀行業營. ‧ 國. 學. 業範圍、營業方針且限制彼此之間的競爭，因為此舉使得商業銀行若得經營證券業務會有利益衝突的問題。因此，大型銀行被迫分解，由 J.P.Morgan 所創立的摩. ‧. 根集團，被分割成兩個獨立個體，進行不同業務，摩根史坦利(Morgan Stanley). y. Nat. 單純作為一家投資銀行，於 1935 年 9 月 5 日在紐約成立，通稱大摩；而 JP 摩根. er. io. sit. 則轉為一家純商業銀行。. （三） 1950 年代，景氣開始好轉，商業銀行又開始規避法律管制，以設立. n. al. i n U. v. 「非銀行之銀行(Non-bank Bank)」17方式、向州政府申請設立子公司或以金融控. Ch. engchi. 股公司的模式從事證券買賣，企圖來規避格拉斯-斯蒂格爾法案 (Glass-Steagall Act，1932) 所形成的業務限制之禁止規定。為防免金融資源過度集中於大型銀行，美國國會因為各種改革及政商壓力下，放寛格拉斯-斯蒂格爾法案 (Glass-Steagall Act，1932) 的限制，同時民間也大都對放寛限制採取較為開發的態度，但對於改革方面，大都民意縱認為應該採取較為寛鬆的限制，但是在金融監理方面，監理機關應考慮業務上綜合經營上所存在的各項風險，例如：利益衝. 15. 聯邦準備理事會 (Federal Reserve System) 主要職責有：負責貨幣政策之執行；州註冊會員銀行、銀行控股公司、聯邦註冊與州註冊會員銀行之國外分行及外國銀行在美之州註冊分行及辦事處之金融監理；維護支付系統穩定運作；維護金融體系安定；防範金融市場發生系統性風險。. 16. 聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corpo- ration ）主要職責有：負責存款保險業務；監理州註冊非會員要保銀行、要保之州註冊非會員銀行之國外分行、外國銀行在美之州註冊分行及辦事處。. 17. 指沒有同時經活期存款業務及商業貸款業務。 13. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(24) 突、風險隔離、內部交易及金融安全網等監理問題，以確保整體金融體系的健全 18. 。（四）1980 年代金融自由化 (Financial Deregulation). 19. 盛行後，通膨壓力、. 電腦技術發達，金融商品推陳出新，銀行業受到金融環境與金融創新，業務範圍越受壓縮，故業務發展觸角越朝向證券及保險擴張，形成銀行、證券及保險等金融業務的界線越來越縮小，金融改革是此一時代的重點。雷根總統認為分業經營之競爭力較綜合經營為差，於是進行修法工作，1994 年通過瑞格爾—尼爾跨州銀行與分支機構效率提升法案（Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act），允許銀行跨州銀行業務； 1999 年，美國總統柯林頓完成簽署公布「金融服務現代法」 (Financial Services Modernization Act) ，又稱為. 政治大年銀立行法及 1956 年銀行控股公司法. Gramm-Leach-Bliley 營受限於 1933. Act20 (GLBA)，正式通過金融改革，廢除美國銀行業務經 (Banking Holding. 21. Company Act) 的長期困境。其立法本旨在廢止格拉斯 - 斯蒂格爾法案. ‧ 國. 學. (Glass-Steagall Act，1932)，即廢除 1933 年以來之分業經營制度。其優點是准許金融機構在金融控股公司的架構下跨業經營銀行、證券、與保險等業務，整併投. ‧. 資銀行和商業銀行，以多角化經營方式，提升經營效率，建立跨業經營之業務聯. y. Nat. 屬關係，並納入功能性管理，以提高美國金融機構的創新與國際競爭力；缺點是. al. er. io. 二、市場面. sit. 使得銀行授信浮濫，尤其是房地產貸款，也因此面臨新風險。. n. v i n Ch 此際的金融體系活動主軸為「創新」與「擴張」，股票、債券、石油、期 engchi U 22. 貨、房地産，都成爲了衍生性金融商品而被不斷地推高價格。所謂衍生性金融商. 18. 曾國烈等十人著，金融自由化所衍生之銀行監理問題探討：美、日經驗對我國之啟示，中央存款保險公司，85 年 5 月，頁 173-178。. 19. 金融自由化包含：利率自由化、突破跨州經營業務限制、縮減金融機構與非金融機構間的界線。. 20. 金融服務業現代化法又稱為 Gramm-Leach-Bliley 法，簡稱取其參議院銀行、住宅與都市事業委員會主席 Phil Gramm ( 德州代表 )，眾議院銀行與金融服務委員會 JamesA. Leach ( 愛荷華州代表 ) 及眾議院商業委員會 Tom Bliley ( 維吉尼亞州代表 ) 等三人姓名簡稱之。徐如慧，二十世紀美國銀行經營證券業務之回顧，財團法人金融聯合徵信中心， https://www.jcic.org.tw/main_ch/fileRename/fileRename.aspx?fid=124&kid=1，最後瀏覽日：2019 年 7 月 26 日。. 21 22. 銀行控股公司法規定，除該州法律認可外，禁止銀行控股公司取得州外銀行。李禮仲、周信佑，金融監理與金融法律，財團法人國家政策研究基金會， https://www.npf.org.tw/2/5319，最後瀏覽日：2019 年 7 月 26 日。 14. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(25) 品，是由傳統或基礎金融市場上，包括貨幣市場、債券和股票市場、外匯市場等衍生出來的商品；換言之，即是從外匯、債券、股票、短期票券等現貨市場上所衍生出來的金融商品。具體而言，衍生性金融商品23是一種財務工具或契約，其價值是由買賣雙方根據標的資產的價值（如外匯的匯率、短期票券的利率、股票的價格等）或其他指標如股價指數，物價指數來決定。而當投資者信心喪失和後續資金難以維持時，最終必然導致崩潰的結果，而與之相關的經濟部門也隨著骨牌效應而倒塌。衍生性金融商品的炒作，本質上與實體經濟無關，但又影響到了實體經濟的價格、需求、利潤、資金等各種經濟要素，由於金融資産高收益率，導致資金流向金融投資部門，形成資金結構扭曲，造成市場不具效率性，影響實體經濟的發展和整個經濟體系的穩定。. 政治大財務工程之發展，自傳統或基礎市場(包括貨幣、債票券、外匯、商品、信用等) 立衍生性金融商品的利潤來源就是它作爲標的物的實體經濟，隨著金融創新與. 所衍生出來的金融商品，已成為法人或個人投資與避險管道。種類涵蓋遠期契約. ‧ 國. 學. (Forwards)、期貨合約 (Futures)、交換合約(Swaps)、選擇權(Options)及複雜的合成式金融商品 (Synthetic Financial Products)，該類商品優點：作為風險管理的工. ‧. 具、具有交易上的優勢、具有價格發現的功能促進市場效率和完整性。但是，衍. y. Nat. 生性商品交易一般不列入資產負債表內，而與資產負債表外加以註解說明。由於. sit. 衍生性商品的交易一般均沒有實體，不影響資產及負債，所以操作衍生性商品之. er. io. 盈虧金額，也就是損失或收益發生的時點比較難以衡量及認定。因此許多企業在. al. 從事衍生性商品交易時，一般並未加入會計分錄，而只採列為資產負債表外交. n. v i n 易。由於交易情形，並無法由財務報表完全揭露，因此無論公司的股東、債權銀 Ch U i e h n c g 行或金融監理機構，常常無法完全了解這些衍生性商品的潛在風險。 21 世紀初美國網路泡沫，聯準會採取了長時間的低利率政策刺激經濟，資金取得相對容易。市場游資泛濫，投資人的投資標的轉向價格上升的房屋市場，乃至於衍生性金融商品，以從事財務操作。又金融業薪酬制度過度注重績效報酬而忽略控制風險，當通貨膨脹壓力導致貨幣貶值，乃至利率反轉，透過關聯性甚高的金融商品及市場，致生次貸風暴，終致全球總體經濟遭受嚴重衝擊。三、監理面. 23. 謝劍平，投資學，2 版，2017 年 7 月，頁 1-19。 15. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(26) 金融監理 24 制度，包括管制（ regulation) 、監視（ monitoring ）及監督（supervision）。所謂管制係指訂定規則供銀行從業活動遵守而言，係屬立法層次的定義；監視係指由監理當局監測銀行是否確實遵守既定規則，而所謂監督則係泛指由監理當局監視並取締或督導銀行之全面性活動而言。故監視及監督係屬行政執法的層次。近年在金融監理制度設計上，從直接管制（具體規定銀行得為之金融活動或禁止之活動），轉向間接管制（重視制度上之設計，如建立健全銀行財務制度、銀行內部控制制度、銀行風險管理制度及資訊公開制度等），以及由直接管制轉向監視與監督。自 2008 金融危機後，各國陸續提倡金融穏定政策，各國央行因應提出金融穏定報告，因此，金融監理制度設計上的焦點已從防止個別金融機構的倒閉或破產危機轉向整體金融機構的穏定發展，以免金融機構之系. 政治大. 統性風險再度發生。是以，若從「金融體系穩定政策或信用維持政策」理解，金融監理是動態的發展過程，可將它區分為事前預防、事中持續監視管理以及事後. 立. 補救。所謂事前預防係指透過各種管制或監督管理來確保金融機構之健全發展，. ‧ 國. 學. 以防範金融機構倒閉或發生並因此發生系統性風險；而事後補救係指當金融機構經營不善致發生存款擠兌等足使金融機構面臨倒閉或甚至可能發生系統性風險. ‧. 時，為阻止金融機構之倒閉或者金融機構倒閉，整體金融體系也不至於受損過重，而以最小損失原則來處理金融危機之事後補救措施，又稱之為「金融安全網. y. Nat. （safety net）」。當然，在金融機構各項營運活動持續中時，監理當局應負責監. al. er. io. sit. 視與督導之責。. 金融監理25是兼具公益性與私益性所產生之必要機制，此亦為金融監理制度. n. v i n 存在的原因。金融監理之概念包含三個部分：第一、金融機構本身的自律系統， Ch U i e h n c g 包括內部控制體系、內部稽核及風險管理等；第二、市場的監督制衡機制，包括金融市場參與者，例如，存款人、投資人與貸款人及金融業同業公會的自律力量；第三、金融監理，主要是政府金融主管機關對金融機構的監督、管理與檢查，以及輔佐政府金融監理的會計師參與查核簽證、審核及評估。透過四個手段形成完整的金理監理，即法規、監督與管理、檢查與處分。「法規」係指金融監理機關依據法律或依法律授權的行政命令，就金融機構的活動加以規範；「監督與管. 24. 蔡宗羲，日本金融監管制度之破綻與變革之研究，台灣經濟金融月刊，第 37 卷第 6 期，2001 年 6 月，頁 16-17 及趙冠瑋，我國金融監理制度沿革及檢討之比較法觀點－以韓、日兩國金融監理制度為主，司法新聲，頁 313，資料來源： http://ja.lawbank.com.tw/pdf2/011 趙冠瑋.pdf，最後瀏覽日：2019 年 7 月 27 日。. 25. 李逸川，淺析金融檢查之理論與實務，法令月刊，第 50 卷第 8 期，第 35 頁；蕭文生，中央銀行與金融監理，元照，2000 年，頁 135-154。 16. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(27) 理」指金融監理機關依法規對於金融機構所採取的行政管理、業務管理以及其他監督事項；「檢查」係指金融監理機關於必要時，得派員實地檢查金融機構之業務及帳目，或要求於期限內造具報表查核，以金融檢查方式獲得必要資訊，了解該機構實際上之經營狀況，進而發現問題所在；所謂的「處分」係指在監理、管理或檢查過程中，對於金融機構違反金融法規或其他法令規定的行為，命其糾正改善，或於必要時施以警告、罰鍰、撤銷許可、限制增設分支機構或解任董監事等行政手段，所形成之金融監理體系26。因此，在時代背景下，固然業者可跨業經營而提高競爭力發揮經營效率，但由於主管機關金融監理制度並未配合改變，而放任金融業者自由發展之下，最終引發了金融危機。. 政治大簡單說明美國銀行體系及其監督管理與業務檢查如下：立 27. ‧ 國. 學. （一）美國銀行體系. 美國金融機構有銀行、其他貸款機構、證券公司及保險公司。其中銀行又分. ‧. 為商業銀行、儲貨機構28、控股公司及外國銀行。而美國銀行體系29採聯邦註冊. y. Nat. 與州政府註冊之雙軌銀行制度(dual banking system)，依「聯邦註冊銀行法」成立. sit. 之聯邦註冊銀行（National Bank）或依各州銀行法成立之州註冊銀行（State. er. io. Bank ）。外國銀行 30 在美國設立之分支機構，大致可分為代表辦事處 31. al. v i n Ch （Subsidiary）、國際金融業務公司（Edge & Agreement Corp.）及國際銀行業務 engchi U n. （Representative office ）、代理 32 （Agency）、分行 33 （Branch）、子銀行 34. 26. 此一部分，雖不在本文討論的主要範圍，但仍為體系之完整介紹而仍有概述之必要。. 27. 李智仁，金融監理組織法制之現況與展望（上），萬通銀行季刊，第 46 期，2003 年 6 月，頁 14-19。. 28. 美國儲貸協會 ( Saving and loan Association, S&L )，以辦理房貸業務為主的儲蓄金融機構，對美國人民提供長期低利住宅貸款，實現美國人住者有其屋之美夢，本身業務以政府規定利率吸收大眾小額存款，再以長期固定利率的房屋貸款方式投資，惟一但市場利率反轉，該機構則面臨巨大的倒閉風險。. 29. 美國早期銀行特色係以小型銀行為主，以州註冊銀行為主要發展，多為社區銀行，營運多具公益性，以取之於地方用之於地方的概念為發展主軸。. 30. 12 U.S. Code § 3102；12 CFR Part 28.12.. 31. 為總銀行尋找商機，發揮代表及行政功能,但不能從事銀行業務。. 32. 可以從事銀行業務，但不能收受存款。. 33. 可以從事銀行業務，但沒有獨立法人格，受總銀行控制。. 34. 依美國法律註冊取得，有獨立法人格。 17. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(28) 單位（International Banking Facility）等六種組織型態。依聯邦準備法（Federal Reserve Act）規定所有聯邦註冊銀行必須加入聯邦準備體系（Federal Reserve System）為會員銀行（Member Bank），聯邦準備體系會員銀行必須參加存款保險為聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）之會員；至於州註冊銀行得自由加入聯邦準備體系或聯邦存款保險制度，若選擇加入聯邦準備體系，則必須同時參加聯邦存款保險制度。簡單來說，若是聯邦註冊銀行，則財政部金融管理局 (Office of the Comptroller of the Currency, OCC)35 為其主管機關，大部分之大型銀行係聯邦註冊銀行，因為法規較有利聯邦註冊銀行；州註冊銀行，如為聯邦存款準備理事會（FRB），則主管機關為聯邦準備銀行及州政府銀行局；如非為聯邦存款準備理事會（FRB），主. 政治大. 管機關則為聯邦存款保險公司（FDIC）及州政府銀行局。. 立. （二）銀行之監督管理. ‧ 國. 學. 係由對其核發執照之聯邦或州政府負有主要監理責任。其金融監理組織之最. ‧. 大特色為權力高度分散、權限劃分複雜且有重疊之處，相較於大多數國家只有一元化的銀行監管機關，美國銀行業則在聯邦和各州都受到監管，銀行機構擁有的. sit. y. Nat. 章程類型和其組織結構則受到聯邦和州銀行法的約束，又除了銀行監管機關之外，美國在聯邦和各州也都設有單獨的證券、保險監管機構。2008 年全球金融. io. n. al. er. 危機發生前，主要金融監理機關包括聯邦層級之財政部金融管理局 (Office of the. v i n Ch FRB)、聯邦存款保險公司 e n g c h i U (Federal. Comptroller of the Currency, OCC)、聯邦準備理事會 (Board of Governors of the Federal Reserve System,. Deposit Insurance. Corporation, FDIC)、儲貸機構監理局 (Office of Thrift Supervision, OTS)36、全國信用合作社管理局 (National Credit Union Administration, NCUA) 及各州銀行局等，其管轄權劃分主要以金融機構之「功能性」為依據，銀行業、保險業、證券及期貨業分屬於不同監理機關（銀行、證券及保險係採分業監管，但實際上金融業係採混業經營模式），以監管各自負責之金融機構。純就銀行業而言，聯邦註. 35. 財政部金融管理局（Office of the Comptroller of the Currency）： (1) 隸屬財政部，但財務獨立。 (2) 負責本國銀行金融法規之制定與管理。 (3) 負責准駁聯邦註冊之本國銀行。 (4) 監理外國銀行在美分支機構及聯邦註冊之本國銀行。 (5) 預算無須經國會審查；其經費來源為監理規費及投資政府債券之利息收入。. 36. 儲貸機構監理局（Office of Thrift Supervision）：負責儲貸機構之金融監理。 18. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(29) 冊銀行，由聯邦準備理事會、聯邦存款保險公司及財政部金融管理局共同監理；在州註冊銀行，監理機構原則上為各州之銀行局，但若加入聯邦存款保險制度者，監管機構尚包括聯邦存款保險公司；若為聯邦準備體系會員銀行，則必須再受到聯邦準備理事會之監理。例如兆豐銀行紐約分行之監理機構為紐約聯邦準備銀行及紐約州銀行局。在此雙軌制度運作下，為避免各監理機關間檢查權重複，經協調後分工，決定聯邦立案銀行由財政部金融管理局（OCC）執行，州立案之會員銀行由聯準會執行，州立案已投保非會員銀行由聯邦存保公司執行，而州立案未投保非會員銀行則由各州銀行局執行之。至於儲蓄金融機構則由財政部儲貸機構監理局（OTS）負責監督，信用合作社37則由全國信用合作社管理局（NCUA）負責監督。其他監理機關尚有美國證券管理委員會（Securities and Exchange. 政治大. Commission, SEC）、司法部（DOJ）、聯邦金融檢查委員會（Federal Financial Institutions Examination Council , FFIEC）等，形成金融監理多頭馬車的情形。. 立. （三）銀行之金融業務檢查. ‧ 國. 學. 聯邦準備銀行除可對其會員銀行執行檢查外，並擁有對金融控股公司. ‧. （Financial holding company）及外商銀行在美分行、辦事處之檢查權。惟聯邦監理機構與州政府銀行局亦會對金融機構採輪流檢查（或稱隔年檢查，Alternate. Nat. sit. y. examination）或聯合檢查（joint examination）方式。另聯邦存款保險公司（FDIC）. io. er. 可對要保銀行進行金融檢查及監理。為求各監理單位對金融檢查之原則與標準趨於一致，美國聯邦金融檢查委員會（FFIEC）除定期發布有關金融機構監理制. n. al. i n U. v. 度方面之建議供各監理單位參考外，各單位檢查人員亦可經前述聯合或交叉檢查. Ch. 之機會相互溝通及交換經驗。. engchi. 在金融機構的自律系統方面，除業者本身不能自律(self-regulatory)，此時，金融業薪酬制度過度注重績效報酬而忽略控制風險，未建全內部控制制度，原本立意良善為法人或個人進行投資或風險管理的衍生性金融商品，質變成投機行為，以小摶大的管道，當資產膨脹，乃至利率反轉，透過關聯性甚高的金融商品及市場，致生次貸風暴。除此之外，1980 年代美國發生多起企業弊案，美國國會因而於 1985 年由美國會計師公會，美國會計學會，管理會計師協會等專業機構贊助成立 COSO 委員會(Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)，從事內部控制制度之研究。COSO 委員會於 1992 年發表的「內部. 37. 信用合作社，目的在鼓勵社員節約，並對成員提供財務上的協助，由全國合作社監理局核發營業執照，並受其監督。 19. DOI:10.6814/NCCU201900764.

(30) 控制—整合架構」報告(Internal Control-Integrated Framework)；2013 年發布新版的「內部控制—整合架構」。而為讓法官公平量刑之參考，美國國會於 1992 年成立美國量刑委員會 (U.S. Sentencing Commission)，該委員會並發布聯邦量刑準則 (Federal Sentencing Guidelines Manual)，凡企業有高階經理人涉及或容忍犯罪行為即應加重刑罰，但若企業內部維持一個有效之防制並偵測違法行為訓練課程，則可減輕罰則 60%，是以，銀行、證券、保險為加強公司內部控制及風險管理，亦多建立起法令遵循部門推動法令遵循主管制度，明定全體員工共同遵循法令遵循計劃38。綜上所述，20 世紀 70 年代和 80 年代就法律面，因通過一系列的立法，消除了銀行、證券、保險機構在業務上的界線，結束了長久的金融分業經營歷史，. 政治大世紀初期，經濟活動走向投機操作，在未審慎評估風險，做好風險管理下，最終立. 放寛對銀行業的管制，但卻造成了金融機構擴大業務規模和相互關聯性；且 21 產生了金融危機。. ‧ 國. 學第二款立法目的. ‧. 在金融自由化政策下，金融創新使傳統銀行營業項目的獲利減少, 到了 1980. y. Nat. sit. 年代中期，美國銀行業試圖提高獲利的經營方式，隨之也帶來了高風險，例如將. er. io. 大量資金投入不動產貸款，協助企業合併與提供併購融資, 以及投資於金融期貨與垃圾債券等。新種金融商品係以傳統銀行業務為基礎而衍生之新金融商品，包. n. al. Ch. i n U. v. 括期貨 (future)、選擇權 (option)、互換 (swap)及遠期利率協定（Forward Rate. engchi. Agreement, FRA）四大類別，再互相交錯衍生出不同之商品項目。此時美國的監理政策並無隨同變革創新，又該類型金融商品從未被納入正式交易系統，欠缺透明化所致，以致於無法確實掌控其交易或只能放任其自由發展。復因美國各主管機關常各自為政，以致投機者得以鑽監理漏洞，謀取自身利益，讓金融體系原有之資訊更不對稱及利益更加惡化，造成市場失靈。此外，尚因部份信用評等公司未能發揮角色功能，以不實之評等報告誤導投資人，因而 2007 年夏天引發房貸危機，到了 2008 年 9 月更爆發為金融海嘯而衝擊全球，在歐巴馬政府執政下，倡言，進行金融改革、整頓華爾街，透過國會立法制定了「陶德-法蘭克華爾街改革與消費者保護法」(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)。. 38. 王志誠，法令遵循主管制度之發展及挑戰，存款保險資訊季刊，第 23 卷第 4 期，頁 105-106。 20. DOI:10.6814/NCCU201900764.