行政機關知識管理應用之探討-以內部控制實施觀點為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十屆碩士論文. 指導教授. 立. 吳瓊恩博士. 治明博士政李大. ‧. ‧ 國. 學. 行政機關知識管理應用之探討-以內部控制實施觀點為例. y. Nat. er. io. sit. The Application of Knowledge Management in Administrative. n. Institution-- A Perspective of Internal Control a v. i l C n hengchi U. 研究生. 黃秀蘭. 撰. 中華民國一○三年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘. 要. 自九○年代以來，以知識為基礎的經濟（知識經濟）的思潮在管理學大師彼得．杜拉克（Peter F. Drucker）等學者的倡導下，成為企業競爭、創造利潤及變革的核心概念與指導原則，知識管理的活動遂在企業間蓬勃發展。在全球化、網路普及化等衝擊，以及各國政治、經濟、社會環境快速變遷下，這股風潮逐漸於公部門快速擴展，進而影響政府部門政策的制定、組織的變革與內部管理。內部控制為政府效能與廉能建設之基石，也是風險管理不可或缺的部分，有關內部控制之規定，行政院自 2000 年起即陸續訂頒，諸如「健全財務秩序與強化內部控制實施方案」、「國家廉政建設行動方案」等措施，惟部分機關內部控制. 政治大. 機制未臻健全或執行不夠落實，時有施政效能不彰、鉅資興建之設施閒置浪費，. 立. 或未依法執行預算等情形，導致違法失職案件屢見不鮮。有鑑於此，行政院亟思. ‧ 國. 學. 檢討內部控制違失之癥結，於 2010 年底組成跨部會之「內部控制推動及督導小組」，全面啟動政府機關整合性內部控制機制之基礎工程。. ‧. 這三年多來我國雖已建構內部控制架構體系，惟未來如何穩健、持續有效的. Nat. sit. y. 推動仍有待觀察，而行政機關推動內部控制機制，如何運用知識管理的理論基礎. al. er. io. 見其效益，值得探討。本研究基於對知識經濟潮流的體察，以及政府治理的效能、. v i n Ch 架構、國內推動現況及其他國家作法等理論進行探究，並以國內行政機關推行內 engchi U n. 效率和回應性，從知識管理理論與國內知名企業知識管理經驗，到內部控制觀念. 部控制機制為實證研究對象進行現況分析，將蒐集的相關理論資料交互整合，進而選定訪談對象進行深度訪談，最後根據資料成果分析並提出結論與建議。. 關鍵詞：知識管理、內部控制、風險管理.


(5) 目次第一章緒論第一節研究動機與目的………………………………………………….1 第二節研究問題與方法………………………………………………….4 第三節研究流程與章節安排…………………………………………….5 第四節研究範圍與限制………………………………………………….9 第二章理論探討與文獻回顧第一節知識管理理論回顧……………………………………………….11. 治政大第二節內部控制理論回顧……………………………………………….33 立第三節行政機關推動內部控制現況…………………………………….41 ‧ 國. 學. 第三章研究設計. ‧. 第一節質性研究…………………………………………………………67 第二節研究架構與訪談對象……………………………………………68. y. Nat. io. sit. 第三節研究工具…………………………………………………………71. n. al. er. 第四節資料與結果呈現方式……………………………………………73. Ch. i n U. v. 第五節訪談之信度與效度………………………………………………74. engchi. 第六節訪談倫理…………………………………………………………75 第四章資料分析第一節認知………………………………………………………………79 第二節規劃………………………………………………………………83 第三節測試………………………………………………………………85 第四節推廣與支持………………………………………………………87 第五節導入評估與維護…………………………………………………90. I.

(6) 第五章結論與建議第一節研究發現…………………………………………………………97 第二節研究建議…………………………………………………………99 參考文獻………………………………………………………………………105. 附錄附錄一強化內部控制實施方案………………………………………111 附錄二內部控制制度共通性作業範例製作原則……………………115 附錄三內部控制制度設計原則………………………………………121. 學 ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 附錄五. ‧ 國. 附錄四. 治政大強化內部控制實施方案 103 年度重點工作………………….125 立新北市政府推動內部控制實施計畫…………………………129. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 表次表 2-1 知識管理的定義各家學者論述……………………………………14 表 2-2 知識管理流程及內容………………………………………………19 表 2-3 知識管理實施的主要階段與目的…………………………………23 表 2-4 知識管理影響因素…………………………………………………25 表 2-5 知識管理策略類型…………………………………………………30 表 2-6 各國企業內部控制目標及內部控制要素之比較…………………39 表 2-7 行政院內部控制推動及督導小組會議紀事………………………49. 政治大. 表 2-8 新北市政府內部控制實施策略……………………………………64. 立. 表 3-1 訪談對象名錄………………………………………………………71. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(8) 圖次圖 1-1 研究流程………………………………………………………………… 7 圖 2-1 知識管理的流程…………………………………………………………18 圖 2-2 公部門組織推動知識管理的運作模式…………………………………21 圖 2-3 風險管理與內部控制之關係……………………………………………38 圖 2-4 行政院內部控制推動及督導小組組織架構……………………………42 圖 2-5 政府內部控制整體架構圖………………………………………………44 圖 2-6 行政院主計總處網站政府內部控制專區………………………………46. 政治大. 圖 2-7 新北市政府內部控制推動及督導小組組織架構………………………63. 立. 圖 3-1 研究架構…………………………………………………………………70. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.



(11) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的壹、研究動機自九○年代以來，以知識為基礎的經濟（知識經濟）的思潮在管理學大師彼得．杜拉克（Peter F. Drucker）等學者的倡導下，成為企業競爭、創造利潤及變革. 政治大. 的核心概念與指導原則，於是知識管理的活動遂在企業間蓬勃發展，許多知名企. 立. 業莫不積極廣泛的實施知識管理，也創造了卓著績效，證明知識確實具有創造附. ‧ 國. 學. 加價值的功能。公部門雖不像企業間如此之競爭激烈，然而在全球化、網路普及. ‧. 化等衝擊下，隨著各國政治、經濟、社會環境快速變遷，這股風潮逐漸在公部門. sit. y. Nat. 快速擴展，進而影響政府部門政策的制定、組織的變革與內部管理。. n. al. er. io. 2006年「歐洲經濟合作開發組織」首度發表之「知識經濟報告」，認為以知識. i n U. v. 為本之經濟即將改變全球經濟發展型態（黃朝盟，2004），我國政府有鑑於此，便. Ch. engchi. 積極研議相關政策，行政院在2000年8月30日第2696次院會通過了「知識經濟發展方案」，其策略方向除全力發展知識密集型產業外，且建構一個適應知識經濟、全民共享福祉的新社會。2004年頒布「加強行政院所屬各機關研發創新實施方案」，要求各級機關首長應運用知識管理方法積極推動研發創新工作，知識管理於我國政府部門遂蔚為風潮。有關內部控制之規定行政院自2000年起即陸續訂頒，諸如「健全財務秩序與強. 1.

(12) 化內部控制實方案」、「國家廉政建設行動方案」等措施，其目的在於使行政機關有所遵循並逐步建立相關管控機制，惟部分機關內部控制機制未臻健全或執行不夠落實，時有施政效能不彰、投入鉅資興建之設施閒置浪費，或未依法執行預 1 算等情形，導致違法失職案件屢見不鮮，尤其巴紐外交侵占公款案，更是引發媒. 體關注、國人撻伐，有鑑於此，行政院亟思檢討內部控制違失癥結，經參考審計部97、98年度2中央政府總決算審核報告意見，自2010年底率先組成跨部會之「內部控制推動及督導小組」，全面啟動行政機關整合性內部控制機制之基礎工程，. 政治大. 包括控制環境丶風險評估丶控制作業丶資訊與溝通及監督等五項要素，藉由機關. 立. 訊及提升施政效能四項目標。. 學. ‧ 國. 全體人員共同參與，以合理促使達成遵循法令規定丶保障資産安全、提供可靠資. ‧. 內部控制為政府效能與廉能建設之基石，強化政府內部控制乃「黃金十年」. y. Nat. er. io. sit. 國家願景中「廉能政府」與「效能躍升」施政主軸的一環，也是風險管理不可或缺的部分（鄭丁旺、許崇源、陳錦烽、林宛瑩，2012：71），三年多來大部分機關. al. n. v i n Ch 均能依照行政院訂頒之規範陸續完成內部控制制度，辦理內部控制制度自行評估 engchi U 3. 作業，行政院主計總處亦開發「政府內部控制作業管理系統」，以提高自行評估等工作效率，另由內部控制小組會議審議或備查有關機關所提之內部控制缺失檢. 1. 2. 3. 2006 年至 2008 年間，我國外交部與巴布亞紐幾內亞洽談外交關係，兩國官方商議無結果下，外交部透過仲介者將原訂建交後給予巴布亞紐幾內亞的外交援助款轉交，惟事後察覺該款已被侵占（約 3 千美元折合新台幣約 9 億元），造成國庫損失。我國預算法第 12 條規定：政府會計年度於每年一月一日開始，至同年十二月三十一日終了，以當年之中華民國紀元年次為其年度名稱。行政院主計總處負責政府歲計、會計、統計工作，成立至今已逾 80 年，期間歷經多次變革。1931 年 4 月依據國民政府主計處組織法成立「國民政府主計處」。1948 年 5 月配合憲政實施，改隸行政院設主計部。1949 年配合政策改為「行政院主計處」。2012 年 2 月配合行政院組織改造，改制為「行政院主計總處」。 2.

(13) 討與改善情形，及重點工作執行進度，以督導各機關落實執行強化內部控制實施方案等；2013年擇選教育部青年署及教育部體育署進行訪查，對其內部控制機制運作情形提供協助與建議，並製作成教材案例轉知所屬機關參考。2014年也擇定主計總處等6個機關試辦簽署102年度內部控制聲明書，期將試辦結果適時研修相關機制與可行做法，以發揮該聲明書之效益，強化行政機關課責機制。我國雖已建構政府內部控制架構體系，惟未來如何穩健、持續有效的推動值得探討，誠如前面所言，許多企業實施知識管理後績效卓著，足見知識具有創造. 政治大. 附加價值的功能，而行政機關推動內部控制機制，如何運用知識管理的理論基礎見其效益，值得探討。. 立. ‧ 國. 學. 貳、研究目的. ‧. 由於數位化、全球化、區域化趨勢，使人類的命運更加相互依賴，也更提高. sit. y. Nat. io. al. er. 政府公共治理的複雜度（吳琮璠，2013：22）。因此，本研究即藉由知識管理理論. v. n. 的應用，探討行政機關實施內部控制，從目標的設立、知識平台的創造、環境的. Ch. engchi. i n U. 建立，到組織文化等，如何透過知識管理導入的方法與策略，有效的成功深植，以降低政府施政風險，再者如何透過知識管理的有效運作，協助政府機關進行跨部門資訊與知識的橫向分享，將資訊轉化成有用的政策知識，以簡化傳統作業流程，進而提高行政效率，最後達成施政目標。. 3.

(14) 第二節研究問題與方法壹、研究問題基於上述的研究動機與目的，本研究之研究問題有一、機關運用知識管理推動內部控制，應有哪些重要的步驟？如何規劃其導入專案？二、如何運用知識管理實施策略以配合組織目標建立？. 政治大. 三、推動內部控制該如何建立良好的學習環境與分享文化？. 立. 四、以知識管理推動內部控制之影響因素為何？有哪些問題與錯誤觀念？. ‧ 國. 學. 貳、研究方法. ‧. 本研究性質偏向實務應用，為使研究更詳盡、確實，而以知識管理理論為基. y. Nat. n. al. er. io. 一、文獻分析法. sit. 礎，期能與內部控制之實務相結合，在研究方法上採取下列方法：. Ch. engchi. i n U. v. 文獻分析是透過文獻的蒐集、分析、歸納、研究來提取所需資料，並對文獻作客觀而有系統的描述的一種研究方法。文獻分析在方法上，是注重客觀、系統及量化的一種研究方法；在範圍上，不僅分析文獻內容，並且是分析整個文獻的學術傳播過程；在價值上，不只是針對文獻內容作敘述性的解說，並且是推論文獻內容對整個學術傳播過程所發生的影響。換言之，文獻分析可以幫助研究者釐清研究的背景事實、理論的發展狀況、研究的具體方向、適當的研究設計方式及研究工具的使用方式。它可以幫助了解過去、重 4.

(15) 建過去、解釋現在及推測將來。本研究就相關之書籍、期刊文獻、論文、網際網路、政府出版品、法令規章、統計資料等，進行綜合性的研讀、歸納整理與分析。. 二、深度訪談法所謂深度訪談法，意指研究者與被研究者之間有目的性的交談，藉由面對面的訊息傳遞，引導受訪者提供其親身經驗的事實，以及對某項事物的意見想法，研究者從受訪者那裡發現文獻資料中無法獲得的實際經驗或從問卷. 政治大. 調查中所無法探知的影響因素（陳世彬，2001：19）。. 立. 深度訪談與單純訪談有很大不同，深度訪談是要深入人心，探究受訪者. ‧ 國. 學. 真正的想法，得到更真實的資訊。深度訪談目的在於透析訪談的真正內幕、. ‧. 真實意涵、衝擊影響、未來發展以及解決之道。. y. Nat. er. io. sit. 小結：內部控制制度近三年在行政院積極推動下，各機關群起效尤，研究者幾經思考，乃採質性方法蒐集資料進行研究。. n. al. i n U. Ch. v. engchi 第三節研究流程與章節安排壹、研究流程本研究流程分為四個階段，首先在於研究構思階段，研究者基於對知識經濟潮流的體察，以及政府治理的效能、效率和回應性，從組織的學習（learning）、知識的分享（sharing）及再利用（reuse）、知識管理理論與國內知名企業知識管理經驗，到內部控制觀念架構、國內推動現況及其他國家作法等理論進行探究，藉 5.

(16) 以確定研究主題。並以國內行政機關推行內部控制機制為實證研究對象進行現況分析，由相關理論及實務運作進行觀察與思考，確立研究主題。第二階段進行研究規劃，將蒐集的相關資料理論整合並加以分析，推論研究的架構。第三階段則依相關文獻與研究主題發展研究大綱、設計研究問題，進而選定訪談對象進行深度訪談，最後根據資料成果分析並提出建議，本研究流程如圖1-1. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(17) 研究動機與目的. 文獻資料蒐集、整理、分析. 研究方法與概念架構. 學. 與訪談對象. Nat. y. ‧. ‧ 國. 立. 政治大設計訪談大綱. n. er. io. al. sit. 進行深度訪談. Ch. engchi. i n U. 訪談資料整理與分析. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程資料來源：本研究自行整理. 7. v.

(18) 貳、章節安排本研究內容共分為五章，茲分別說明如下：第一章：緒論說明研究背景、動機與目的、研究問題、研究方法、研究流程與章節安排、研究範圍與限制。第二章：理論探討與文獻回顧經由書籍、期刊、論文、網際網路、政府出版品、法令規章、統計資料. 政治大等管道，蒐集知識管理與內部控制相關的文獻，加以研讀並歸類、整理分析，立. ‧ 國. 學. 另就行政院推動內部控制之緣由與現況分別進行資料蒐集、探討，以了解知識的意涵，管理的發展，而就研究者所研究的議題交叉分析，思索二者間與. ‧. 研究之關聯性。. sit. y. Nat. io. al. er. 第三章：研究設計. v. n. 進行深度訪談首先要研究者能融入情境，但又不能失去客觀性，其次是. Ch. engchi. i n U. 訪談前的準備工作，第三是預訪，第四是約訪，第五是訪談時能掌控現場的氣氛，最後便是應能從事優質的寫作報導（萬文隆，2004：18）。本研究採取深度訪談方式蒐集資料，事先取得受訪者同意錄音，或快速摘錄受訪者談話內容，於訪談結束後將訪談紀錄彙整、歸類、撰寫備註，作為分析本文，並與文獻分析得到的相關結論進行比較，最後提出本研究之結論與建議。本章分別說明質性研究、研究架構與訪談對象、研究工具、資料與結果呈現方式、訪談信度與效度，以及訪談倫理。 8.

(19) 第四章：資料分析從訪談中所獲得的資料，循著研究架構進行整理、分析、解釋、建立理論，並進一步依據屬性與面向歸納類別，再予分化拆解出次類別，接著選譯編碼，統整及精煉理論架構，客觀的去發現事情真相提出論述。第五章：結論與建議將前面各章之研究發現提出結論與建議。. 政治大第四節研究範圍與限制立. ‧ 國. 學. 壹、研究對象. ‧. 本研究以各機關參與內部控制制度建置人員為研究對象。第一類是監督及指. y. Nat. io. sit. 導所屬機關推動內部控制之重要幹部。第二類是新北市政府一級機關實際參與內. n. al. er. 部控制之會計人員，第三類是機關內之業務主管且為該機關內部控制小組成員。. 貳、研究內容. Ch. engchi. i n U. v. 研究者有感於行政院對於各機關推動內部控制的重視，本研究係探討知識管理之理論，應用在實施內部控制制度的步驟與策略、成效，以及所面臨的問題。. 參、研究限制一、文獻蒐集的限制本研究以知識管理為基礎，冀望對行政院推動內部控制之策略、流程及影響與成效做一探討，研究者於文獻蒐集過程中發現知識管理、內部控制之 9.

(20) 文獻雖多，但關於知識管理與內部控制關聯性的研究卻非常有限，不過仍盡可能的多方面蒐集資料，以增加資料的周全與完整。. 二、受訪對象及人數的限制本研究因受限於時間、人力的限制，僅以地方政府機關人員為對象，未將中央政策規劃人員、中央試辦機關之人員及一般員工納入，受訪人員之廣度顯有不足。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(21) 第二章理論探討與文獻回顧本研究是探討內部控制制度推動時如何應用知識管理的理論架構使其具成效，因此本章文獻回顧首先包括知識管理的定義、導入流程、實施階段、策略、影響因素與績效評估等立論描述，其次就內部控制制度相關文獻、行政院與新北市政府推動內部控制制度之現況回顧與說明。. 第一節知識管理理論回顧壹、知識管理定義立. 政治大. ‧ 國. 學. 知識管理至今仍沒有廣被接受的明確定義（劉京偉，2000：34），但利用知識. ‧. 管理來提升組織內創造知識的質與量，並強化組織的競爭力與價值創造，則是普. sit. y. Nat. 遍被接受的事實。本研究於蒐集知識管理相關文獻理論過程，發現有關知識管理. n. al. er. io. 之定義立論非常多，僅擇與本研究較為相關且有助益的觀點加以說明。. i n U. v. 一、所謂知識管理，簡仕欣（2011：12）指出：「O’Dell（1996）認為知識管理就. Ch. engchi. 是運用系統化的方法去發掘、理解及使用知識以創造價值。」；陳恆鈞（2004： 87）：「知識管理，乃是應用有系統的方法，尋找、瞭解並使用知識，以創造出價值或改善組織的表現（Bossi,1997；O’Dell,1996）。」；陳泰明、吳明達、李驊芳、林昭惠（2004：16-17）：將所有有關的知識元素予以整合，以方便組織及其人員取得、運用。然而，知識管理本身立意雖良好，卻也容易使相關參與者或專案推動者存有「知識將可適時而正確的傳送給政策制定者，以. 11.

(22) 及組織內自然就會出現運用與分享知識」的迷思（Malhotra，2000）。二、知識管理是企業在知識與科技上的基礎建設，促使知識能夠分享與再利用，並且是企業一項整合作業能力，以達到確認、管理與分享所有組織的資訊資產；資訊資產應包括所有資料庫、文件、組織的政策與程序、以及尚未取得的知識工作者之內隱技能與經驗（Gartner Group，1997）。三、知識管理的實施（林東清，2007：518）：「指組織為了達到提升績效的目的，考量內、外部環境與資源，選擇支援知識管理基礎建設（包括領導、文化、. 政治大. 管理、結構、資訊）最適合的策略，並有計畫且循序漸進的推動與導入各種. 立. 知識管理的流程作業。」. ‧ 國. 學. 四、知識管理的涵義（吳瓊恩、李允傑、陳銘薰，2001：262）：. ‧. (一)知識管理是有系統的、明確的與深思熟慮的建構、更新，並利用知識以. y. Nat. er. io. sit. 擴大企業的知識相關效能，並從知識資產中獲得報酬。 (二)知識管理是運用經驗知識與專門技術並予以型式化，以創造新能力，且. al. n. v i n Ch 能卓越表現，鼓勵創新，以增加顧客的價值。 engchi U. (三)知識管理是一企業過程，經由此過程，公司創造並利用它們來獲取集體的知識，其中包括三個層次過程： 1、組織學習（Organizational Learning)：經由此一過程，公司獲得資訊與知識。 2、知識生產（Knowledge Production)：將原始資訊轉化並整合成為知識，有助於解決企業問題。 12.

(23) 3、知識分配（ Knowledge Distribution)：組織成員接近並利用公司集體知識的過程。五、知識管理係指組織為了因應外部環境快速變遷，將組織有形和無形資產運用資訊科技、經營智慧系統化的管理與運用，藉由分享、互動學習、轉化的機制，配合組織文化、組織結構等之特性，經由知識的創造、確認、蒐集、分類儲存、分享存取、回饋等環環相扣程序，讓組織成員能快速的取得與運用知識，而做出正確決策、創新知識，以提昇組織創造知識的質與量，增強組. 政治大. 織價值、利潤或績效，與達成組織目標的持續性管理行為（引自陳少娟，2004：. 立. 學. ‧ 國. 13）。. 六、知識管理的定義各家論述如表 2-1。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(24) 表 2-1 知識管理的定義各家學者論述相關研究的學者與機構. 知識管理的定義. APQC（The American Productivity &. 知識管理是去確認、獲取、槓桿知識的. Quality Center）. 一套流程，以協助組織保持競爭優勢。. Beckman（1997）. 能使組織中的經驗、知識及專門技術創造出新的能力，達到更高的績效與鼓勵創新，並能加強顧客的價值。. Gartner Group（1997）. 知識管理是企業在知識上與科技上的. 立. 基礎建設，促使知識能夠分享與再利政治大. 用，並且是企業一項整合作業能力，以. ‧ 國. 學. 達到確認、管理與分享所有組織的資訊資產；資訊資產應包括所有資料庫、文. ‧. 件、組織的政策與程序、以及尚未取得. Nat. y. sit. 知識管理乃是將組織的無形資源創造. n. al. er. io. Liebowitz（1999）. 的知識工作者之內隱技能與經驗。. Ch. i n U. v. 出價值的過程，它是一個綜合的概念，. e n g c其範圍涵蓋了人工智慧、軟體工程、企 hi 業流程再造、組織的行為及資訊科技的領域。而它主要的功能乃在於創造、保護、合併及更正和傳播組織中內部與外部的知識。. The Inference Corporation. 知識管理就是應用組織所知道與所學習到最好的知識，去協助你的人員更有腦筋的工作，並且促使他們成長，這些 14.

(25) 知識管理不僅要包含組織內部並且涵蓋組織外部的利害關係人。 Sossi，1997；O’Dell（1996）. 運用有系統的方法，尋找、瞭解並使用知識，以創造出價值或改變組織的表現。. 林東清（2007）. 組織為了達到提升績效的目的，考量內外部環境與資源，選擇支援知識管理基礎建設（包括領導、文化、管理、結構、. 立. 資訊）最適合的策略，並有計畫且循序政治大漸進的推動與導入各種知識管理的流. ‧ 國. 吳瓊恩、李允傑、陳銘薰（2001）. 學. 程作業。. 知識管理是有系統的、明確的、深思熟. ‧. 慮的建構與更新。. y. Nat. n. al. 並予以型式化，以創造新能力。. er. io. sit. 知識管理是運用經驗知識與專門技術. Ch. i n U. v. 知識管理是一企業過程，組織學習、知. engchi. 識生產、知識分配流程獲取企業集體的知識。. 資料來源：“企業導入知識管理-認知階段之研究-以 A 公司為例＂，馮元甫、鄭晉昌，2000，網址：http : hr.mgt.ncu.edu.tw/conferences/06th/pdf/2-a-4.pdf。及本研究整理。. 小結：綜合以上各家學者與機構對於知識管理的定義，我們知道組織透過知識管理的策略面（如知識策略）、流程面（如知識流程、知識創造、知識來源、知識移轉、知識儲存等）與基礎建設面（如知識長、資訊科技、知識社群等），運用 15.

(26) 知識管理路徑，將內、外部知識以一整合性流程，有系統的加以蒐集、保留、分享及創新，以增加組織集體知識，提升競爭力。. 貳、知識管理導入流程行政院於2010年底組成內部控制推動及監督小組積極推動內部控制機制以來，牽涉各機關業務屬性及改革問題，其導入流程方面，經研究者蒐集的相關文獻（引自馮元甫、鄭晉昌，2000：3-5），茲說明列述如下：一、勤業管理顧問公司基於本身建構知識管理系統的經驗，及協助其顧客導入知. 政治大. 識管理系統的諮詢經驗，開發出一套知識管理導入方法論： (一)認知覺醒階段. 立. ‧ 國. 學. 知識管理首要任務在於使員工對其必要性和重要性有所重視，並引發實踐. ‧. 的動機，因此，在引發員工對知識管理的注意與重視後，則須在「策略」、「人. y. Nat. er. io. (二)策略階段. sit. 員」、「流程」和「資訊科技」的基礎上，制定一些變革措施。. al. n. v i n Ch 企業應依據自身經營理念與目標，在「策略」 e n g c h i U 、「人員」、「流程」和「資訊. 科技」的基礎上擬定知識策略，期經由社群加以實現。 (三)設計階段知識管理設計必須能夠明確地指出重要的物件，並反映自既有的知識管理所學習到的事項，以消除現在與未來的隔閡，重要步驟： 1.明確定義重要知識 2.利用自既有知識管理中所學習而得的成果為基礎，具體描繪應有的流程。 16.

(27) 3.以消除現在和未來的差異為目標，擬定設計概要。 (四)原形開發與測試階段原形構成是指透過社群，找出試行對象，因此，創造出有用社群及促進社群學習為本階段最重要目標，方能透過擇選的試行設群測試知識管理的可能性。原形開發結構應以社群為基礎，選定合適的人員、流程、資訊科技，並任命社群領導人、建立團隊協調與溝通網路，以及資訊科技和企業內部網絡。 (五)導入階段. 政治大. 本階段乃是利用上一階段的學習成果，針對組織內部所有部門擬定詳細的. 立. 實施計畫，且要能符合實際的組織活動。另外要讓員工充分了解在變革過程. ‧ 國. 學. 中，自己所應擔負的任務和權限，降低員工抗拒心理，以提高員工的配合度。. ‧. (六)評估與維護階段. y. Nat. er. io. sit. 知識管理沒有終點，不是順利導入知識管理就算完成，在此階段必須對正確的知識管理系統作出評估，並將所獲得的結果回饋到知識策略中，使知識. n. al. 管理得以持續發展。. Ch. engchi. i n U. v. 二、陳鎮東（2006：4-5）：企業組織內知識管理的流程，包括知識創造、知識移轉、知識擴散和知識蓄積，相關說明如下： (一)知識創造：任何組織都需根據其所處環境吸收相關資訊後轉化為知識，並妥適加以運用，亦或根據組織自身的經驗、價值觀以及內部規則等，加以組合與應用。 (二)知識移轉：主要是組織員工在默會知識和外顯知識的轉化，以及知識延 17.

(28) 伸與凝聚。其目的是影響或改變組織及個人行為，提高組織整體績效。因此組織應設計評估知識移轉效果，據以適時修正知識移轉策略。 (三)知識擴散：知識擴散是一個學習的過程，知識可經由交流發展增加價值，所以藉由知識擴散的方法與工具，累積經驗達成知識分享，降低知識獲取成本，通常員工的共同知識越多、層次越高，則知識散播就越容易。 (四)知識蓄積：係指組織將現有的知識、或是創新的知識，以文件化、結構化、及系統化的方式保存下來，以供組織所有成員存取及使用。. 政治大. (五)知識管理的流程各個環節非單一流向的關係，而是彼相互影響不斷的循. 立. 環，並強調執行績效評估與回饋機制，使知識管理流程循環能更為完整（引. ‧ 國. 學. 自陳振東，2006：5）。詳圖 2-1。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖2-1知識管理的流程資料來源：“組織推行知識管理的績效評估探討＂，陳振東，2006，T&D飛訊，45，6。. 18.

(29) 三、黃淑慧（2003：13）指出：知識管理的流程指知識管理在企業內的活動。企業在願景與策略規劃下，促使其成員藉由創造、擴散、移轉與蓄積來提昇競爭力，改進組織的績效。（如表 2-2）表 2-2 知識管理流程及內容知識管理流程. 內. 知識創造. 容. 知識創造的五階段：(1)分享默會知識(2)創造觀念. 政治大擴展。. (3)證明觀念的適當性(4)建立原型(5)跨層次的知識. 立. 知識螺旋理論提出知識創造四路徑，包括默會到. ‧ 國. 學. 默會、默會到外顯、外顯到外顯、外顯到默會，. ‧. 主要是針對默會與外顯知識的交互作用而言，同. Nat. io. sit. y. 時可以表示知識管理移轉的路徑，藉由判斷知識本身是否易於外顯，進而針對知識易於外顯與. n. al. 知識擴散. er. 知識移轉. i n U. v. 否，依不同的路徑設計較適當的知識移轉機制。. Ch. engchi. 知識擴散易受員工共同知識的影響，包含共同語言、共同符號、專門知識共通性、共享的意識、認識個別知識領域。. 知識蓄積. 企業在思考如何蓄積知識資源，可以採用知識萃取、知識擴散、結構化等方法。. 資料來源：黃淑慧（2003）。應用模糊理論建構知識管理管理績效評估模式及系統開發之研究。大葉大學資訊管理研究所碩士論文，未出版：彰化，14頁。. 19.

(30) 四、行政機關於導入知識管理之前，黃光彩、吳懷真、杜順榮（2003：19）指出：「必須對組織的願景與策略進行通盤的思考，以確立組織推動知識管理方向與中長程目標，其次再根據組織的策略，訂定方針。」。陳泰明等（2004：19）歸納融合文獻中對公部門組織推行知識管理的關鍵成功因素、核心知識資產的盤點與創造、發揮核心能力綜效等策略架構，為我國行政機關的知識管理運作模式提供理論依據，亦以作為各行政機關擬定知識管理推動策略的基礎，（圖 2-2）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(31) 使命組織為何存在核心價值組織的理念為何願景組織希望變成什麼樣策略組織的核心競爭計畫. 創造. 再利用. 人員. 獎酬. 獲取. io. n 分. y. sit. 文化. er. 科技. al. ‧. 結構結構. 培訓. Nat 分享. 學. 應用. ‧ 國. 立. 治政流程衡量大管理. Ch 享. engchi. i n U. v. 儲存. 儲存儲存. 效益組織的服務品質、經營績效、政策價值. 圖 2-2 公部門組織推動知識管理的運作模式資料來源：“知識管理在行政機關之應用：以行政機關政策形成機制建立為例＂，行政院研究發展考核委員會委託之專題研究成果報告（編號：RDEC-RES-093-001），陳泰明、吳明達、李驊芳、林昭惠，2004，台北市：行政院研考會，20 頁。. 21.

(32) 參、知識管理實施階段林東清（2007：519）指出：「以美國生產力與品質中心（American Productivity and Quality Center﹐APQC）提出KM成果地圖，描述知識管理實施的五大階段架構（O‘Dekll et al.﹐2004）」，如下表2-3所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(33) 表 2-3. 知識管理實施的主要階段與目的. 實施階段. 工作重點. 主要目的. 1.對 KM 觀念清楚、生動、實際並. 點燃火花、引起注意、. 具說服力. 說服他人. （1）開始階段. 2.要讓 KM 進入策略會議的議程 3.聯合重要人士參與推動 4.尋找可著力的機會點. 政治大 1.組成跨部門的專案團隊立 5.要先取得資訊部門的背書. （3）先導計畫與. y. sit. 乘勝追擊、推波助瀾. 2.發展有效的溝通與行銷策略. Ch. engchi. er. al. n. 化. 成功的一半. 1.規劃 KM 的擴展策略. 3.成長的管理與混亂的控制（5）KM 的制度. 一戰成名，好的開始是. 2.要在 Pilot 中學習. io. （4）擴展與支持階段. 1.COP 的必要性. Nat. 實施. 最佳的切入點. ‧. KM 活動的. 2.選擇宣導計畫. 由觀念轉為行動，找到. 學. 階段. ‧ 國. （2）探索與實驗. i n U. v 擴大成果全面攻占. 1.將 KM 植入組織的策略模式中. 保住戰果，全方位植入. 2.成立正式的組織結構來主導 KM. 制度，繼續演進成為一. 3.設立配合 KM 的評估與酬償制度. 個真正的「知識型組. 4.員工的訓練與文化的深植. 織」. 5.中央集權與地方分權的平衡 6.繼續演進. 資料來源：知識管理（再版，519-530 頁），林東清，2007，台北：智勝文化事業有限公司。 23.

(34) 小結：行政院積極實施推動內部控制制度整體言，主要係受內外在環境因素影響，內在因素源於機關弊案屢見，造成政府形象受損，外在因素乃審計單位對各機關財務效能多糾正。以實施策略而言，近乎以美國生產力與品質中心所論述步驟，首先由行政院制定推動計畫，集結相關部會首長成立專責小組，而為使推動達成預期目標，先選取部分機關試辦後再逐步推廣，在教育訓練與宣導方面，行政院召訓一批種子教師，除輔導各級機關建置內部控制制度，並負責目標、理念之宣導，以排除各種阻力，尋求各階層員工之認同，該政策推動以來已建置一套可供各機關遵循的機制，未來除賡續辦理宣導訓練、檢討強化內部控制作業、. 政治大導各機關落實執行，務使該策略之環節相互連結，永續發展。立. 設計維持有效內部控制制度、辦理自行評估作業、以及內部稽核等工作外，並督. ‧ 國. 學. 肆、知識管理影響因素. ‧. 行政院研考會於2006年針對136個所屬二、三級機關，及地方政府實證調查結. sit. y. Nat. 果，支持程度（包括主管、資源、相關獎勵）、知識分享程度（參與社群、分享. n. al. er. io. 工作知識）、以及對知識管理的預期程度，都會影響機關單位對知識管理肯定程. i n U. v. 度及實質成效的認知（朱斌妤、黎家銘、吳岱儒，2006：131-139）。. Ch. engchi. 茲列表各家學者提出推行知識管理所需要考慮的觀點及分析知識管理執行模式所應涵蓋的層面，加以歸納如下表2-4（引自朱斌妤等，2006：131-133）。. 24.

(35) 表 2-4. 學者. 知識管理影響因素. 模式. 內容及影響因素. Leavitt. 一、鑽石模型. 知識管理的策略因素有. （1964）. （Diamond Model) （一）任務：正確的策略。（二）人力：組織人員的激勵教育訓練。（三）組織文化：分享開放的組織文化。（四）科技：資訊相關科技及基礎建設。. 學. （二）知識管理促動因素分別為. ‧. 1.策略與領導. y. Nat. 包含知識管理在組織中是否為主要策略；任用. io. sit. (1996). 績效評估是否以員工在知識管理的貢獻度作獎. n. al. 酬標準。. C h2.組織文化 engchi. er. Andersen. ‧ 國. Arthur. 治政二、知識管理促動（一）知識管理架構，一為知識管理促動因素，大立二為知識管理程序。因子模式. i n U. v. 企業是否鼓勵知識分享；是否開放信任，適合員工彼此討論與分享；是否充滿了彈性與想要創新的學習環境；員工是否將自己的成長與學習視為要務。 3.資訊科技員工是否可以透過科技的技術與其他員工乃至外部的人員連繫；科技能否使得員工間之經驗 25.

(36) 傳承更快速，系統是否提供即時整合的界面平台。 4.衡量指標組織是否已發展出兼具軟硬體的評估衡量指標來管理知識，以及組織是否將資源運用在知識管理領域。 Earl（1997）三、學習型組織模式. 有效的知識管理模式（一）知識系統（Knowledge Systems）組織內部檔案儲存資料庫系統丶決策支援工具。治政大. 立. （二）網路（Networks）. ‧ 國. 學. 藉由網路來交換文書丶資料丶訊息而獲得許多助益。. ‧. （三）知識工作者（Knowledge Workers）. Nat. n. al. Spek & Spijkervet (1997:31-59). Ch. er. io. 之員工。. sit. y. 組織的核心資産，具有經驗及持續獲得知識能力. i n U. v. （四）學習型組織（Learning Organizations）. engchi. 組織具有合作丶樂於分享及不斷學習的風氣。. 四丶知識運作管. （一）主要有文化與動機、組織與人事、管理及. 理模式. 資訊科技，各因素間與知識管理皆有密切關係。（二）知識管理是提供給組織中的知識工作者，協助他們控制並管理組織中最重要的生產要素；在知識的領域裡，它能支援組織改良學習的能力，並且達到學習型組織的理想。 26.

(37) Greenwood (1998). 五丶知識管理 6C. （一）組織所需要的知識來自於外部及內部。外. 策略. 部的知識來源可透過個人主動式的搜尋或學習；外部的知識主要是組織透過各種活動與制度不斷的改進經驗累積的過程。（二）個人層級的 6C Create（個人的專業技能與知識） Clarify（確認擷取的內容） Classify（分類各種知識內容）. 立. Communicate（建構良好溝通環境）治政大. Comprehend（增進組織與個人瞭解）. ‧ 國. 學. Create（群組學習與知識分享）（三）關鍵成功因素. ‧. 透過「資訊科技」創造出一個協調式的「網路. Nat. 具備群組學習型組織型態的過程。. n. al. er. io. sit. y. 環境」，並且藉此調整「組織文化」為更開放並. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：“政府部門推動知識管理之關鍵因素探討＂，朱斌妤、黎家銘、吳岱儒，2006，行政暨政策學報，43，131-139。. 小結：由以上各家學者之論述，研究者發現影響知識管理的重要因素包括組織目標、領導者、組織成員、組織文化、資訊科技、個人對知識管理的態度以及知識分享等，而研究者於文獻資料蒐集中，發現行政院於推動內部控制中其策略、規劃與執行過程，對照知識管理的相關理論極為吻合，因此乃構思將二者交互連結探討。. 27.

(38) 伍、知識管理的實施策略 Huizing & Bouman （2002）對組織知識管理的實施策略，依照組織管理之深淺程度分為四大類型，如表2-5，（引自林東清，2007：533-540）。. 一、自由市場型組織內與知識管理相關的資訊完全公開與透明，如同經濟市場中「看不見的手」，知識的買方與賣方存在著知識的價格機制，員工會自行利用正式與非正式的人際網路，在自由市場獲得最好的知識，以追求工作效率的最大化；. 政治大組織為了推動一個自由有效率的知識管理市場，不會去扭曲市場運作，而是立. ‧ 國. 學. 由員工依據其效益的最佳化自由交流知識。該策略的特色為員工的自動自發、組織的放任不加干涉，以及員工本身即是知識的仲介者。. ‧. 二、組織式市場型. sit. y. Nat. io. al. er. 與自由市場型相比較，組織式市場型能降低使用者搜尋可靠知識來源的. v. n. 交易成本，亦即透過組織干涉與支援，讓員工能快速的、方便的找到可靠與. Ch. engchi. i n U. 品質佳的知識，主要策略係由組織主導實務社群，提供相關專家黃頁與知識地圖，員工可在組織入口網站、intranet、群組軟體、電子視訊會議等找到知識，降低員工自行搜尋的成本。. 三、延伸性組織市場型組織設置專家團隊或提供專家系統，提供方法解決員工知識搜尋，經由與使用者對話、討論，循序漸進地帶領使用者解決問題，或提供問題解答集（FAQ）讓員工更清楚問題與解答的關係，或提供個案推理系統（CBR），由 28.

(39) 使用者輸入案例，CBR 按部就班指導使用者找尋解決的方向，使員工遇到不清楚、模糊、沒有碰過或者找錯方向時，取得需要的知識。. 四、公司型此策略與自由市場型完全相反，其乃是由上而下、中央主導知識管理的整體運作，策略的基本假設在於激勵與推動的必要性，以及提供良好支援環境的必要性。該策略的特色： (一)組織主導知識管理活動：主導知識的獲取、創造、篩選、儲存、轉換、. 政治大. 分享、傳遞及利用等流程規劃、管理與控制。. 立. (二)提供良好的環境：組織設計有利於知識管理的策略、組織結構、績效考. ‧ 國. 學. 核、IT 設備、專案實施與環境。. ‧. (三)設立專責單位：設立正式知識管理專責單位，確定職責角色與規章制度。. y. Nat. er. io. sit. (四)組織將上述之知識管理主動積極推行至個人、團隊以及組織的學習。 (五)不僅協助知識的搜尋與定義，更主動協助提升員工知識吸收與利用。. n. al. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(40) 表 2-5 知識管理策略類型知識管理組織式策略. 延伸性. 自由市場型. 公司型市場型. 組織市場型. 策略特色基本假設. 完全讓員工自. 支援員工找尋. 支援員工搜. 全面支援有. 由學習的績效. 知識、會改變知. 尋，及定義知. 利於員工利. 最好. 識管理績效. 識並改善知識. 用知識及改. 管理績效. 善知識管理績效. 員工自行管理. 立. ‧ 國. 市場功能. 組織協調機制. y. al. 市場功能. n. 主要實務. 市場功能. 市場功能. 機制. 支援. 組織協調機制. io. 知識利用. 組織協調機制. sit. 機制. 組織協調機制. Nat. 知識定義. 市場功能. ‧. 機制. 組織全面. 的定義. 學. 知識搜尋. 治支援知識搜尋支援知識搜尋政大的通路及問題的通路. Ch. engchi U. er. 管理特色. 市場功能. 組織協調機制. v ni. 組織協調機制. 實務社群. 實務社群. 知識分析師. 全面主導知. 知識仲介者. 知識地圖. 人工智慧系統. 識管理的活. 專家黃頁. CBR. 動. FAQ 交易成本. ＋＋＋＋. ＋＋＋. ＋＋. ＋. 代理成本. ＋. ＋＋. ＋＋＋. ＋＋＋＋. 註：「＋」愈多表示成本愈高資料來源：林東清（2007：541），引自 Huizing & Bouman （2002：185-204）。 30.

(41) 小結：行政院推動內部控制策略係由中央全面主導，開發有利於員工善用知識平台及改善管理績效等各項措施，再向下延伸至各級機關，推動初期擇定部分機關先行試辦；而在教育訓練及宣導方面，由行政院主計總處培訓之種子教師負責；在作業流程方面，屬共通性業務由中央主管機關負責規劃訂定，經內部控制小組審議後頒行，並放置於網站之內部控制專區供各界參考，省卻各機關自行建置之成本，也就是説，由中央完備各項法制丶規範，再移植各機關參酌，因此，本研究認為行政院推動內部控制制度之整體策略，近似 Huizing & Bouman 知識管理的公司型實施策略。. 政陸、知識管理的績效評估. 治. 立. 大. 一、從管理的角度來看，企業若無法有效衡量與評估企業現況，則無法掌握企業. ‧ 國. 學. 運作情形，便容易失去企業競爭力，（黃淑慧，2003：17）。推行知識管理時，. ‧. 衡量知識管理的成效及追蹤實施情況，乃企業組織所應重視的議題之一，（陳. y. Nat. io. sit. 振東，2006：5）。因此，組織對於知識管理流程，應訂定管理績效指標，定. er. 期評估考核其績效。. al. n. v i n Ch 二、knapp（1998）：知識管理架構包括六項要素，其中一項衡量（measurement)指 engchi U 藉由衡量顧客滿意度、新產品開發時間、衡量知識資本累積與知識分享效率等瞭解成效（引自林美良，2001：59）。勤業公司（AABC,1999)認為善用績效評量指標來進行知識管理的評估，可獲得以下成效（引自陳少娟，2004：52）： (一)可以明確規劃組織的目標，賦予相關員工達成目標的動機。 (二)可以明確反應應該改善的業務問題。 (三)可訂定經營和業務優先的順序，以期經營效率的提升。 31.

(42) 三、Venkatraman ＆ Ramanujam（1986）認為績效的範疇有三：財務性績效、事業績效與組織績效。財務績效屬傳統策略研究最常用的概念，事業績效則除了財務指標外，尚含如市場佔有率、產品創新、組織附加價值等非財務性指標；而績效指標則屬較廣泛的策略管理與組織理論等。（引自江秀慧，2006：16）。四、績效是指服務改進或達成目標（包含效率、效能、成本效益.....）的程度，而績效衡量則是對績效指標的發展，資料的蒐集進行描述、分析、報告等活動。（孫本初，2005：41）。. 政治大. 五、有效的衡量知識管理的實施效益應把握以下原則（引自陳振東，2006：5）：. 立. (一)整合企業的願景、使命與策略。. ‧ 國. 學. (二)結合具體的行動。. ‧. (三)採用多面向的績效衡量。. y. Nat. er. io. (五)運用風險意識的領先指標。. n. al. 六、小結. Ch. sit. (四)涵蓋內、外部的靜態與動態指標。. engchi. i n U. v. 林美良（2001：134）：「定期的舉行流程評鑑，才能汲取前車之鑑，作為下次改進的依據。」。此外，績效評估將促使政府部門精確計算本身的資源與優劣勢，尋求業務與資源的整合，而且績效評估亦是一種「知識生產」活動，經由績效評估，政府部門所累積的知識的質與量將可提升，逐漸轉化為政府部門作業規範，成為外顯知識（劉昭博，2006：149-165）。行政院為合理促使各機關達成施政效能、遵循法令規定、保障資產安全及提供可靠資訊等四項目標，於 2010 年起陸續函頒「強化內部控制實施方案」等規範， 32.

(43) 工作重點為辦理內部控制宣導訓練、檢討強化內部控制作業、設計有效內部控制制度及逐級督導落實執行制度，以增進各機關自主管理體質，更將自行評估及內部稽核作業納入「強化內部控制實施方案 103 年度重點工作」（附錄一）。. 第二節內部控制理論回顧壹、內部控制的意義一、COSO 報告對內部控制的定義. 政治大（簡稱 COSO），於立1992 年發布的內部控制整體架構，提出內部控制的五. (一)內部控制的觀念源自全美反舞弊財務報告委員會所屬發起组織委員會4. ‧ 國. 學. 大要素，包括控制環境丶風險評估丶控制活動丶資訊與溝通及監督（吳. ‧. 琮璠，2013：25）。在這五個要素交互相關的管理活動中，協助企業合理. sit. y. Nat. 確認達成財務報告的可信度、遵行法令規定、營運有效率及效果三大目. io. n. al. er. 標。由於美國審計總署（Government Accountability Office，GAO）認為該. i n U. v. 架構缺少保障資產安全之內部控制，1994 年 COSO 委員會另提出「對外. Ch. engchi. 報告」補篇，與資產安全保障有關之內部控制將之納入，至此內部控制之整體架構方告定案（引自蕭家旗，2010：111-112）。 (二)馬秀如（1998）依 COSO 委員會報告的定義，內部控制是指一個過程（process)，這個過程受企業董事會丶管理階層，及其他人影響。設計這個過程，藉以合理確保下列目標之達成（引自江秀慧，2006：15）。. 4. 1992 年 COSO（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，係由美國會計師公會丶美國會計學會丶內部稽核協會丶管理會計人員協會丶財務主持人協會 5 個機構贊助成立）委員會。 33.

(44) 1.營運之效果及效率：包括獲利丶績效及保障資産安全的目標。 2.財務報表之可靠性：包括財務報告及營業等資訊之報導。 3.相關法令和規則之遵循。. 二、我國學者對內部控制的定義政府內部控制，係為了合理確保機關達成施政目標，由機關內部全體人員共同參與，經整合各項業務的控管及評核措施，所設計、執行及維持的管理過程（石素梅，2011：97-98）。就政府機關部門而言，內部控制之範圍為，. 政治大. 凡與施政活動攸關事項均屬之；它是一種管理過程，由管理階層規劃設計，. 立. 經機關首長核准後據以執行，在合法中消彌弊端，提昇績效與資源運用效能. ‧ 國. 學. （韋伯韜、吳俊德、吳立德、蔡淑微，2005：5）。內部控制到底是什麼？對. ‧. 政府部門而言，其實是行政機關自我要求與內部自我管理，但是政府各項措. y. Nat. er. io. sit. 施是由機關內部全體員工共同推動，因此內部控制仍有賴個人自我要求與管理（吳琮璠，2013：22）。內部控制是由上而下，由機關長官督導內部各單位. al. n. v i n Ch 設計、建置，並由機關所有員工共同遵循，因此內部控制之實施是機關內每 engchi U 個人的責任（蕭家旗，2010：112）。. 三、小結行政機關內部控制指整合各項業務控管及評核措施的管理過程，更是有效管理風險、降低風險的最佳工具，藉由內部控制之落實，可協助機關員工善盡職責及施政目標順利達成，進而促使發揮興利、防弊的功能。. 34.

(45) 貳、內部控制的組成要素一、內部控制五大要素根據美國 COSO 委員會於 1992 年發布之報告，內部控制整體架構包括控制環境、風險評估、控制活動、資訊與溝通、監督等五項要素，我國內部控制制度處理準則第 6 條亦規定公開發行公司之內部控制制度應包括此五大要素，其內容說明如下： (一)控制環境（Control Environment）. 政治大指塑造組織文化、影響組織成員控制意識之綜合因素。影響控制環境之立. ‧ 國. 學. 因素，包括組織成員之操守、價值觀及能力；董事會及監察人之監督管理及指導；董事會及經理人之管理哲學、經營風格；組織結構、權責分派及人力. ‧. 資源之政策與實行等。控制環境是其他組成要素之基礎。. sit. y. Nat. io. al. er. (二)風險評估（Risk Assessment）. v. n. 係指公司辨認其目標不能達成之內、外在因素，並評估其影響程度及可. Ch. engchi. i n U. 能性之過程。其評估結果，可協助公司及時設計、修正及執行必要之控制作業。企業須了解所面臨的風險並加以評估，且須設定可辨認丶分析和管理風險的機制。每個企業均會面臨來自內外部的多種風險，管理階層應先決定企業願意承擔風險之水準，再進行風險管理，將風險控制在水準之內。（江秀慧， 2006：7-8）. 35.

(46) 5. (三)控制作業（Control Operations）指設立完善之控制架構及訂定各層級之控制程序，以幫助董事會及經理人確保其指令已被執行，包括核准、授權、驗證、調節、覆核、定期盤點、紀錄核對、職能分工、保障資產實體安全，與計畫、預算或前期績效之比較及對子公司之監督與管理等之政策及程序。 (四)資訊與溝通（Information & Communication）所謂資訊，係指資訊系統所辨認、衡量、處理及報導之標的，包括與營. 政治大. 運、財務報導或遵循法令等目標有關之財務或非財務資訊。所稱溝通，係指. 立. 把資訊告知相關人員，包括公司內、外部溝通。內部控制制度須具備產生規. ‧ 國. 學. 劃、執行、監督等所需資訊及提供資訊需求者適時取得資訊之機制。. ‧. (五)監督（Monitoring）. y. Nat. er. io. sit. 係指自行檢查內部控制制度品質之過程，包括評估控制環境是否良好，風險評估是否及時、確實，控制作業是否適當、確實，資訊及溝通系統是否. al. n. v i n Ch 良好等。監督可分持續性監督及個別評估，前者謂營運過程中之例行監督， engchi U 後者係由內部稽核人員、監察人或董事會等其他人員進行評估。內部控制並非單一要素只影響下一個要素的一連串過程，而是一個多方向的反覆過程，在此過程中幾乎任何一個組成要素均可能會而且也會影響另一個組成要素（江秀慧，2006：9）。. 5. 等同控制活動（Control Activities）。 36.

(47) 二、內部控制組成八要素 2004 年 COSO 委員會進一步將內部控制延伸至「企業風險管理架構（Enterprise Risk Management Framewoek, ERM」，明確表示管理階層為促使企業創造最大價值，在企業成長、報酬與風險間取得最適平衡，以訂定企業策略與目標。其架構除原有控制環境、風險評估、控制活動、資訊與溝通、監督之五項要素外，還加入目標設定、事件辨認、風險回應三個要素，構成八項組成要素，如圖 2-3。. 政治大. (一)目標設定（Objective Environment）. 立. 管理階層依據企業使命或目標，辨識目標達成的潛在事項，進而選擇與. ‧ 國. 學. 企業風險偏好一致之最適策略，提供企業目標完成之合理確認。. ‧. (二)事項辨認（Event Identification）. y. Nat. er. io. sit. 影響企業目標達成的內、外部事項，分別為風險與機會二類，管理階層應具風險辨識能力而設法回應，並且應充分掌握機會將之導回策略與目標流. n. al. 程。. Ch. engchi. i n U. v. (三)風險回應（Risk Response）強化風險回應方法有：風險的規避、風險的抑減、風險的分擔及風險的承受，企業風險管理架構應能提供辨認與選擇各種方案的嚴格規範。. 37.

(48) 風險管理. 目標設定. 風險回應. 事項辨認. 立. 內. 控制環境. 內內部控制. 風險評估. 控制活動. 資訊與溝通. 監督. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2-3 風險管理與內部控制之關係. 資料來源：“有效公共治理與內部控制＂，吳琮璠，2013，主計月刊，687，25。. ‧. 參、各國企業內部控制目標及內部控制要素. sit. y. Nat. io. al. er. 一、由於近幾年國際間發生許多公司爆發企業失敗、舞弊等問題，以美國為首的. v. n. 各國不論在理論界或實務界，都開始關心企業之內部控制及風險管理等問. Ch. engchi. i n U. 題，希望從公司內部找出企業失敗及舞弊的原因，藉以強化公司的內部控制制度，期能管理企業所面臨的不確定性及存在的風險並保護投資人（馬嘉應丶鄭凱云丶藍文修丶牙璽鈞，2012：42）。二、由美國 COSO 委員會所訂的內部控制目標及要素，各國自行衡量國情背景制定內部控制制度，雖大架構脫不了 COSO 委員會內部控制架構，但仍有些許差異，（如表 2-6）。. 38.

(49) 表 2-6 各國企業內部控制目標及內部控制要素之比較國別美國. 內部控制目標. 內部控制要素. 1．營運效率及效果. 1．控制環境. 2．遵循法律規定. 2．風險評估. 3．保障資産安全. 3．控制作業. 4．提供可靠財務報告. 4．資訊與溝通 5．監督. 日本. 1．經營的效率性. 1．控制環境. 政治大 3．經營活動的守法性立 2．財務報告的可靠性. 4．資訊與溝通. ‧ 國. 5．監控. ‧. 6．資訊技術的應對. Nat. 1．內部環境. y. 1．企業策略. sit. 中國大陸. 3．控制作業. 學. 4．資產的保全. 2．風險評估與回應. n. al. 2．風險評估. er. io. 2．經營的效率與效果. i n U. v. 3．財務會計報告及管理資訊的真實可靠. Ch. engchi. 4．資産的安全完整. 澳洲. 3．控制措施 4．資訊與溝通. 5．遵循國家法律法規和有關監管要求. 5．監督檢查. 1．營運之效率及效果. 1．內部環境. 2．財務報告之可靠性. 2．目標設定. 3．風險之管理與控制. 3．事項辨認. 4．相關法令之遵循. 4．風險評估 5．風險回應 6．控制作業 39.

(50) 7．資訊與溝通 8．監督紐西蘭. 1．營運效率與效果. 1．內部環境. 2．遵循法令規定. 2．目標設定. 3．保障資產安全. 3．事項辨認. 4．提供可靠財務報告. 4．風險評估 5．風險回應 6．控制作業. 立. 1．財務資訊符合準則規定. 7．資訊與溝通 8．監督 1．控制環境. 2．管理階層的指導. 2．風險評估. 3．資產安全保障. ‧. ‧ 國. 學. 法國. 政治大. 3．控制作業. Nat. sit. 5．監督. n. er. io. 5．可靠的內部控制資訊. al. 6．提供市場可靠的財務訊息英國. Ch. 4．資訊溝通. y. 4．洞察詐欺及財務報告問題. engchi. 1．發現並控制風險. i n U. v. 1．控制環境. 2．提升會計資訊可靠性. 2．控制作業. 3．遵循相關法令規定. 3．資訊溝通 4．監督. 資料來源：“各國內部控制制度研析＂，馬嘉應丶鄭凱云丶藍文修丶牙璽鈞，2012，主計月刊， 683，47。. 40.

(51) 三、小結綜觀各國內部控制制度，可以説 COSO 委員會所研究的相關議題普遍獲得全球大部分國家的認同，各國均依照自家國情調整對內部控制的需求，我國內部控制制度亦參考 COSO 委員會的五項要素（控制環境、風險評估、控制作業、資訊與溝通、監督）及四項目標（實現施政效能、遵循法令規定、保障資產安全、提供可靠資訊）之整體架構逐步推動。. 第三節行政機關推動內部控制現況. 政治大. 本節就行政機關推動內部控制機制情形所蒐集文獻，及 103 年度重要工作之. 立. 面向予以說明分析，藉此使研究問題更能聚焦，並讓後續之研究，包括設計訪談. ‧ 國. 學. 大綱、質性研究深度訪談法等規劃更加完整。. ‧. 壹、內部控制之推動緣起. y. Nat. er. io. sit. 如第一章所述，基於內部控制對於各機關之重要性，行政院自2000年起即陸續函頒「健全財務秩序與強化內部控制實施方案」、「國家廉政建設行動方案」等. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 內部控制有關規定，各機關亦逐步依照規定建立相關控制機制，惟因部分機關執 6. 行不夠落實，導致仍有違失案例發生。再加上審計部97、98年度中央政府總決算審核報告提出之審核意見，指出部分機關因內部控制機制未臻健全，致有重大弊案陸續發生(如巴紐案等)，為能回應審計部所提意見，著實應整合強化既有內部控制機制，以衡酌建立有效政府內控機制，提升政府施政效能與達到興利及防弊等功能。於是，行政院2010年底正式全面啟動內部控制機制之基礎工程，成立跨部會 6. 例如行政院衛生福利部於 2011 年間爆發醫療機重大醫療採購弊端，該部為強化內部控制績效，乃檢討修正「所屬醫療機構人事聘任法令及重大採購審議作業」。 41.

(52) 7. 內部控制推動及督導小組（詳圖2-4），由行政院主計總處擔任幕僚作業，透過行政部門縱向協助及督導，加強各項稽核評估職能聯繫與統合，以逐級分工方式推動內部控制（石素梅，2013：108）。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 圖 2-4. 行政院內部控制推動及督導小組組織架構. ‧. 資料來源：行政院主計總處網站政府內部控制專區. sit. y. Nat. n. al. er. io. 貳、行政院推動內部控制回顧. i n U. v. 為合理確保達成政府施政效能、依法行政及展現廉政肅貪之決心，行政院於. Ch. engchi. 2011年訂頒「強化內部控制實施方案」（附錄一），促請各機關應加強辦理內部控制宣導訓練、設計有效內部控制制度及督導檢討改善內部控制缺失工作，於101年度起賡續做法如下:. 7. 資料來源：行政院主計總處網站專區，2014 年 3 月 30 日瀏覽。行政院內部控制推動及督導小組」由行政院秘書長任召集人，委員由相關部會首長組成，透過職能性暨功能性組合，指導並督促各級機關逐步推動及落實執行內部控制。 42.

(53) 一、行政院推動內部控制現況 (一)組成內部控制推動小組8 為強化政府內部控制機制，設置內部控制推動小組極具重要。內部控制推動小組需具備宣導內部控制觀念、檢討與確認作業流程合理化及確認風險管理管控做法合理性之能力（鄭丁旺、許崇源、陳錦烽、林宛瑩，2012：18）。行政院目前尚未設置推動專責單位，小組幕僚單位由行政院主計總處負責，除可協助推動內部控制之設計與執行，亦能綜觀整體內部控制的妥適定位。. 政治大. 行政院內部控制小組網羅了跨部會英才為成員，並敦聘若干專家學者，於. 立. 歷次會議提供寶貴意見，截至 2014 年 6 月已召開 20 次委員會（表 2-7），除. ‧ 國. 學. 審議通過各項內部控制相規定，並督促各主管機關檢討改善現有缺失，將重. ‧. 要議題提報委員討論，及督導所屬辦理內部控制作業。各主管機關及所屬機. y. Nat. er. io. sit. 關，參照任務編組方式組設內部控制推動小組協助機關就業務、人力、經費三個面向來評估各機關的施政目標，並監控可能影響施政目標之各項風險，. n. al. Ch. engchi. 督促相關業務單位採取有效之因應措施。 (二)整備內部控制相關規定. i n U. v. 9. 為建構政府內部控制整體架構，提供各機關建立內部控制正確觀念及指引有關內部控制之規定，行政院主計總處引用美國 COSO 之「內部控制-整合架構」及國際最高審計機關組織（International Organization of Supreme Audit. 8 9. 資料來源：行政院主計總處綜合規劃處。同注腳 7。 43.

(54) Institutions，簡稱 INTOSAI）訂定之政府內部控制指引等，於 2011 年 2 月及 7 月分別訂頒「強化內部控制實施方案」及「政府內部控制觀念架構」，以明確規範各機關應運用控制環境、風險評估、控制作業、資訊與溝通及監督等五項互有關聯之組成要素，透過組設內部控制推動單位，檢討現有內部控制作業，以及設計有效內部控制制度作業等多項具體策略及作法，並由機關全體人員共同參與，藉以合理促使達成「確保施政效能、遵循法令規定、保障資產安全、提供可靠資訊」四項目標（圖 2-5）。. 治政大政府內部控制整體架構圖立施. 遵循. 環. 風. 險. 評. sit. io. n. engchi. y. 制. 控資. 制作訊與溝. i n U. 靠. 安. 全. 控. 可. 資產. er. Nat. Ch. 規. 效能. 五項要素： 1.控制環境：機關文化、內部控制認知 2.風險評估：辨識、分析與評量風險 3.控制作業：控制規範及程序 4.資訊與溝通：資訊編製、蒐集與傳達 5.監督：檢討控制實況. al. 法. 政. ‧. 實現施政效能 ● 遵循法令規定 ● 保障資產安全 ● 提供可靠資訊 ●. 學. ‧ 國. 四項目標：. v. 資訊. 職. 營運部單能估組位織門業層級. 境. 通與內部控制有關的單位或業務. ～政府內部控制整體架構～機關各單位及職能，經整合五項組成要素，合理促使達成四項目標 10. 圖 2-5 政府內部控制整體架構圖資料來源：行政院主計總處綜合規劃處. 由於各機關並未有效整合相關管控措施及明確控制重點，法規遵循與經驗傳承未竟其功，又無法聚焦於業務活動可能面臨之風險，及應變 44.

(55) 能力。行政院於 2011 年 4 月及 7 月分別訂頒「內部控制制度共通性作業範例製作原則」（附錄二），與「內部控制制度設計原則」 10（附錄三），提供各機關規劃及設計內部控制制度之指引，以節省各機關訂定作業流程及控制重點時自行設計之成本。 (三)加強辦理宣導訓練內部審核與內部控制向來易被混淆，韋伯韜、吳俊德、吳立德、蔡淑微， 2005：14）指出：「馬秀如等（1999）認為，內部審核的性質是特定機關賦予. 政治大資訊或持續性監督，或者三者均可能」。立. 內部審核執行者（會計人員）的角色而定，可以是內部控制中的控制活動、. ‧ 國. 學. 內部控制制度整體架構係一連貫的作業流程，尤其組織內各項目標與組成要素之協力作用及關連性，不宜偏廢，因此對內部控制的認識與瞭解，是執. ‧. 行內控制度成功的必備條件，鑒於強化政府內控各項機制有賴機關首長及所. sit. y. Nat. io. n. al. er. 有同仁之重視與支持，故辦理宣導及教育訓練為首要工作。爰於 2011 年 4 月. i n U. v. 在行政院會議提報內部控制作業辦理情形，爭取各主管機關首長全力支持，. Ch. engchi. 並於同年 5 月間舉辦行政院推動強化內部控制機制宣導課程，邀請主管機關負責內部控制專案小組召集人、幕僚單位主管、三級機關(構)首長參與研習， 11 且陸續開辦 3 期課程培訓種子教師，充實各機關內部控制宣導人力。. 另為建立知識分享平台，行政院主計總處將宣導課程錄製為數位教材，上傳於公務人員發展中心「e 等公務園」，供各機關員工上線學習，以減輕各 10. 「內部控制制度設計原則」於 2011 年 7 月 4 日函頒，歷經 2012 年 6 月 7 日及 2012 年 12 月 6 日兩次修正。 11 行政院主計總處開辦 3 期種子教師，以補推動初期講師之不足，亦減少各機關人力負擔，頗具成效，目前網站內種子教師名單已全由行政院主計總處綜合規劃處同仁擔任。 45.

(56) 機關自辦教育訓練之負擔，在主計總處網站內部控制專區平台（詳圖 2-6），建置教材範例、違失案例及相關內部控制規範等，提供各機關參用，使各機關瞭解政府內部控制的作法與重要性，進而強化內部控制機制。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. al. 圖 2-6. v i n Ch 行政院主計總處網站政府內部控制專區 engchi U 資料來源：行政院主計總處網站. (四)設計有效內部控制制度 12 1、各機關應衡酌業務繁簡丶規模大小及人員多寡等因素，並考量成本效益丶重要性及風險原則，參考「政府內部控制觀念架構」，設計簡明有效兼具彈性、且能涵蓋各項業務之內部控制制度，經機關首長核定後， 12. 行政院 2011 年 7 月 4 日頒行「內部控制制度設計原則」，2012 年 6 月 7 日第 1 次修正， 2013 年第 2 次修正。詳附錄三。 46.