國民小學教育政策執行力指標建構之研究

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(1)第一章. 緒論. 本章旨在闡述本研究的基本理念與架構，內容分為以下五節進行探究：1. 研究背景與動機；2.研究目的與問題；3.名詞釋義；4.研究方法與步驟；5.研究範圍與限制。. 第一節研究背景與動機本節旨在闡述本研究的研究背景與動機，分別以教育改革需求的啟動、政策執行管理的必要、學校績效責任的落實、企業管理經驗的轉移，以及衡量指標建構的旨趣等為論述重點。. 壹、國家競爭力的提升，端賴於教育改革的啟動教育，是國家經濟、社會與文化發展的原動力，是一切建設的基石，在面對新世紀的來臨，世界各主要先進國家，自二十世紀以來即不斷致力於教育改革工作，極希望透過教育革新與學校變革藉以強化人力素質，進而提升國家競爭力（張明輝，1999）。因為，唯有不斷地進行教育革新之工作，才能將此新世紀工程，推向更嶄新、更有希望的未來。例如，美國 1994 年柯林頓總統頒佈「邁向公元二千年的目標：教育美國法案」 (Goals 2000:Education America Act) （U.S. Department of Education,1995）之後，不僅針對「中小學教育法案」(Elementary and Secondary Education Act,ESEA) 進行修訂，且頒佈「改革美國學校法案」（Improving America's School Act)，提出：1.公立特許學校(charter school)的開設，藉此縮短公立與私立學校的差距; 2.要求各州發展高品質的教育內容、表現標準與評量，以檢核聯邦經費的使用成效;3.強調地方控制和彈性，以換取責任績效;4.將焦點從補助教學方案，轉移到學校整體表現等各項教育改革，並相繼於 1999 年與 2001 年分別頒佈「學童教育卓越法案」(Educational Excellence for All Children Act of 1999)（U.S.Department of Education,1999）與「不讓孩童落後法案」（No Child Left Behind Act）（U.S.Department of Education,2001），其最重要的計畫任務都在於協助學生達成挑戰性的學業標準、建立穩固的學習基礎，並為負責任的公民、國家整體競爭力作準備。而英國自教育科學部部長 John Patten 於 1992 年發表教育白皮書後，即不斷地進行各項教育改革工作，例如：1997 年「追求卓越的學校教育」、「教育行動區計畫」等（引自張明輝，1999），尤其是 2001 年 10 月所公布的「教育與技能：邁向 2006 年的教育策略」報告書(Education and Skills:Delivering Results:A Strategy to 2006)（Department of Education and Skill,2002），更將整個英國未來五年的教育發展目標明確加以列出，期望藉由：1.教育體系、學校、與其他家庭服務機構的整合，使兒童擁有卓越的開始，奠定未來學習的穩固基礎；2.學生第 1.

(2) 三關鍵階段(key stage3,11-14 歲) 的識字能力與數學能力的提升，學業成就表現目標的明確訂定，使所有年輕學子可以發揮，並充實未來生活與工作所需的技能、知識和個人特質；3.保持高等教育機構公平入學管道，降低高等教育中途休學比例，加強高等教育機構研究與教學的素質，擴展「個人學習計畫」，設立資訊科技學習中心網路，以鼓勵成人學習，提昇其技能與充實生活。至於法國的教育改革，則主要是依據 1989 年的「教育導向法」(Loi d' orientation de juillet)，針對僵化的教育政策以及國家經濟發展的需要，重新界定教育目標、教育制度與國家教育任務，並藉由 1.取消留級制度，實施彈性學制，將初等教育分為準備學習階段（2-5 歲）、基礎學習階段（5-8 歲）和鞏固加深階段（8-11 歲）；2.調整課程設置，將課程分成語文、科學、藝術三組；3.推進閱讀計畫；4.增設外語課程等，以保障國民接受教育的權利(引自林貴美， 1996)。其後，更於 2005 年 4 月頒佈「面向未來學校的方向與計畫法案」（Le Monde de l'éducation），將國家未來二十年教育發展的新框架，加以具體規劃呈現。冀望在一個強調公正、效率與高品質學校的基本精神下，法國的學生能 100％從學校教育中獲得一種文憑或證書（王曉輝，無日期）。日本部分則為因應二十一世紀的生活，培育能「開拓新時代的心」且具有「生存實力」的下一代，於 1997 年開始即陸續提出一連串教育改革計畫，其中包括： 1998 年 12 月所公布實施的「小學校學習指導要領」及「中學校學習指導要領」、 2006 年「教育基本法」的修訂。整個教育改革工作主要的重點在於：1.幫助兒童培養豐富人性與社會性，以及身為國際社會人所應有的自覺；2.培養主動學習、主動思考的能力；3.謀求基礎學科知識能力的確保，進而充分啟發其個性的教育；4.實現依個別差異而有多樣化選擇機會的學校制度；5.促進尊重現場自主性的學校再造運動(即學校本位運動)（李協京，2006；戴林羅、建芝湖，2008）。澳洲也於 1988 年開始，經由澳大利亞教育審議會(Australian Education Council) 提出一份報告「加強澳大利亞的學校考量學校教育的核心與內容」 (Strengthening Australia's School:A Consideration of the Focus and Content of Schooling)（Dawkins, 1988），主張要求全國學校的績效責任。建議聯邦政府應採取下列行動：1.發展明確的學校目標；2.準備全國共同的課程標準，但仍注意各州的需求；3.合作發展用以評量課程目標達成的方法與效標；4.進行全國性評量，並向家長與社區公布學校學生成就；5.改進師資培育品質；6.維持學生繼續就讀到十二年級；7.繼續擴大均等的教育機會，期望建立聯邦與州伙伴合作關係。1994 年起，為提供學校畢業生有效的參與及發展組織的工作型態，並能因應多變的社會環境與全球的競爭，更開始實施所謂「關鍵能力」 (key competency) 取向的改革計畫，進行一系列課程、教學、及評估原則的規畫，並將關鍵能力劃分為七大部分：1.資訊整理、分析資料的能力；2.規劃及組織工作的能力；3. 2.

(3) 與他人溝通的能力；4.團隊合作的能力；5.解決問題的能力；6.運用數學的能力； 7.運用科技的能力(引自羊憶蓉，1994)。我國教育改革的進行，不僅基於國家競爭優勢之取得，同時也拜 1987 年政治戒嚴的解除宣布，以及 1993 年「四一 0 教改大遊行」之賜，得以進行全國性大規模的改革機會。當時，政府不僅為因應民間教改團體對教育改革的急切需求，主動召開第七次全國教育會議，以普遍蒐集各項教育興革意見，且透過「教育改革審議委員會」的成立，延攬社會各界菁英，為台灣教育的未來研擬各項改善方案。1997 年 1 月行政院更成立教育改革推動小組，並於翌年 5 月通過十二項教改行動方案，編列 1,571 億元預算作為五年內執行之用。此外，教育部也相繼提出各式各樣教育白皮書，例如：1995 年「中華民國教育報告書邁向二十一世紀的教育遠景」、「中華民國身心障礙教育報告書—充分就學、適性發展」；1996 年「中華民國教育報告書」；1997 年「中華民國原住民教育報告書」；1998 年「邁向學習社會推展終身學習、建立學習社會」教育白皮書等，以積極進行 1.教育鬆綁；2.帶好每一個學生；3.暢通升學管道；4.提升教育品質；5.建立終身學習社會，為建立一個更健康、安全的學習環境，以及培育更好人力素質，提供厚實的基礎（吳武典，無日期；張明輝，1999）。. 貳、教育改革的成敗，建基於政策管理的執行由上可知，世界各國為因應新世紀知識經濟時代的到來，均積極透過教育革新的施政策略，期望藉由人力資源（或智慧）的高度開發，以增加國家對外的競爭力。但由於教育隸屬公共行政事務的範疇，教育要真實發揮應有的功能或體現預期的理想，在操作面上政府則必須透過「政策」（policy）的規劃與決定，並予以具體化、行動化的歷程，方能克竟其功（丘昌泰，1995）。尤其是教育政策因事涉教育的對象及主體是「人」，受教者在學習告一段落回到社會之後，自會影響社會的發展，加上教育政策亦是指引整體教育發展方向，達成教育目標的策略，與教育計劃實施的依據，其良莠不僅關係著一個國家教育實施的成敗與否，也是判斷該國國民人力素質最重要的指標。因此，教育政策不像其他公共政策，執行有誤，可以更改，對「人」的教育失當，將會影響整體社會之發展，且難於事後彌補，換言之，教育政策是需要管理的。吳定（2003）以為，政策管理是政策實務人員、研究者及一般社會大眾對政策議題具有興趣者，採取科學的、系統的及條理的管理知識和方法，以瞭解公共政策的相關概念與理論，有效管理政策運作過程的各項活動，進而妥善處理相關的政策議題。管理的目的除了因應世界各國重視公共政策研究的潮流、促使政府成為一個有為有效的政府、提供政府適當解決國內外環境變遷所帶來的各項危機外，主要在於提高政府決策品質與行政績效。但是，正如 Elmore 與 Mclaughlin 3.

(4) 所言，政策是一個有用但遲緩的工具，在最好的情況下，政策能夠影響資源的分配、學校教育的結構以及實踐的內涵，但是這些變革往往是需要時間，而且常會有始料未及的效果產生（引自 Salter & Tapper,1981）。Plank(1987)亦表示，教育改革運動，看起來很少有真實的改變，象徵性的意義總是大於實質的結果，變革往往無法改變學校原來既有的結構運作模式。台灣自從 1994 年進行教育改革運動歷經十餘年，儘管有著若干教育成效的獲得，諸如：班級學生人數的降低、學生升高中大學比率的提高，課程教學的權力鬆綁、教育基本法的制定…，然而，教改是否真正成功仍遭受莫大的質疑，甚至，普遍存有教改愈改愈亂，教育危機愈陷愈深的感覺，尤其攸關教科書「一綱多本」、多元入學方案與九年一貫課程最具社會爭論，也因此釀成 2003 年 7 月「重建教育宣言」的產生，再度提出 1.檢討十年教改，終結教改亂象；2.透明教育決策，尊重專業智慧；3.照顧弱勢學生，維護社會正義；4.追求優質教育，提振學習樂趣等項教育改革新訴求（太史簡等，2003；周祝瑛，2003；黃光國，2003b；薛承泰，2003；潘慧玲主編，2002）。台灣教育改革之所以造成如此的社會觀感，或許是因為教改缺乏深思熟慮且急就上路（李遠哲，2004）；或許是教改政策制定未考量基層教師意見（吳清山、劉春榮、林天祐、陳明終、黃旭鈞、高家斌，2004）；或許是教改成效並未能減輕學生課業壓力（國立台灣師範大學教育研究中心，2003；群策會，2002）；也或許是政策朝令夕改，莫衷一是（徐嘉卉，2003）。儘管教育部黃前部長榮村曾經幽默地說：「教改並沒有失敗，只是尚未成功」（自由時報新聞網，2003 年 8 月 17 日），然而，政策的結果總是與期待有一大段距離，意味的即是教改政策的失敗。翁福元（2007）指出，當討論教育政策成效或滿意度時，不同的機關單位與人員都會有不同的意見，而有關教改政策之所以失敗，深究其因，不外乎「執行不力或根本沒有執行」。顯見，教育改革的成功與否，政策的執行績效問題為其主要關鍵之所在。. 參、政策管理的關鍵，決定於學校績效責任的落實吳清山、林天祐（2001a）指出，在一九八○年代期間，英、美等國因發現長年的教育投資並未有效提高學童的學習成就，教育績效的概念因而引起重視，並開始注意教育投資與成效之關係，「績效責任」便成為教育改革的重要課題，且以學校為中心的教育改革是提升政策績效的重要途徑。秦夢群（1988）也指出，在績效責任運動下，由於學校將因獲得更多的授權，責任便相對加重，績效責任的概念也就加諸於學校之上。每一學生、學校和學區必須被要求達到學習的高標準，父母必須被告知子女及他們所上學校的進步狀況，學區與州的教育主管官員 4.

(5) 必須獎勵成功，並在面對失敗時有能力和義務去干預協助。也因此，像英國「教育標準局」（Office for the Standard of Education,Ofsted）、「中小學課程評量局」（School Curriculum and Assessment Authority,SCAA）等獨立考核與評鑑單位，相繼設立，分別針對中小學教師教學與課程進行大規模的嚴格評鑑，期能改進並提升中小學的教學成效（溫明麗，無日期）。學校是教育的基地，也是教育政策理想的實踐場，其主要負起兒童社會化、政治化，以及文化累積、傳遞、創新的責任。學校教育的實施，不但要講求科學方法的運用，還要重視人性關懷的給予；要注重整體目標的達成，也要顧及個人需求的滿足。是故，學校育才、選才之功能，不但直接關係學校組織本身的成效，對於整體人力素質的提升，更是間接影響社會之榮枯與國家競爭力之強弱（郭為藩、高強華，1988）。在高等、中等與初等教育的教育體系中，最具教育影響力的，莫不以隸屬義務教育範疇的國民中小學為最，因其普及性、基礎性高，也因此有關我國歷年來所進行的各項教育改革方案，舉凡：1.校園權力重整，學校成立教師會；2.推行教科書選用制度，開啟多元化教材風氣；3.試行非實驗型態學校教育，開辦公辦民營學校；4.進行中小學課程改革，以基本能力取代學科知識；5.實施小學英語教學，提供小學三至六年級孩童每週兩節（80 分鐘）學習英語的機會；6.實施鄉土教育教學，並將台灣鄉土語言（包括原住民語、客語、閩南語）納入正式課程當中；7.提倡小班精神教學，逐年降低班級學生人數，減輕教師教學工作負擔等，其理想均亟待各國民中小學學校徹底實踐（教育部，2003）。另就政策實踐層面而言，我國學校的運作權力在未鬆綁以前，校務的主要經營或運作方式，都是依據教育部或地方教育行政機關的命令行事，鮮少擁有自主與彈性空間，就連教室課堂內最具專業自主的教師教學，都得依照中央政府所頒發的教科書，進行統一式的課程教學。如此由上而下的教育行政控制，學校只要將上級政府所交付的任務逐一完成即可，教師所扮演的角色也只是一個被告知者，而非開創者。因此，所謂績效責任並未潛入校園，形成一定的運動風氣。加上長久以來學校經常以非營利組織自居，教育目標複雜且具模糊，養護性組織特性高，研究發展能力闕無，組織發展偏重靜態，組織型態趨於鬆散，執行成效往往無法具體呈現，也實在難以評鑑（秦夢群，1998；謝文全，1997；Dalin,1998），儘管近年來教育部或地方教育局，多項次地藉由諸如「教師專業發展評鑑」、「教育部教學卓越獎」、「全國學校經營創新與教學創意獎」、「標竿 100 學校」、「台北市優質學校」…等各種與校務經營或教師教學成效有關的競賽或實驗方案，來彰顯對學校辦學績效的重視，但終究缺乏一套正式且可行之評鑑機制，對於學校績效責任的具體落實仍顯得力有未逮。. 5.

(6) 因此，對於學校如何在此校園權力下放之時，透過有效的責任管理，徹徹底底地將各項教育政策或方案加以落實，執行績效的掌握與評核，無非是最具關注的焦點。. 肆、績效責任的體現，揭櫫於政策執行力的表現張明輝（2003）指出，策略執行的能力是達成組織目標最關鍵的環節，組織是否具備執行力則是判定組織績效的指標。具有高執行力的學校領導人能在推定策略執行的領導過程中，逐步影響學校同仁共同提升學校執行力。吳金香（2002）則從學校本身是由成員依據權責分配所組成的有機體，是目標導向的組織為論述的出發點，認為學校執行力的強調應隨著時代的變遷適時地調整執行策略，以調適新的執行目標及任務。湯明哲（2003）更進一步認為策略是要創造差異化，目的在於 make a difference，而執行力則能 make it happen，兩者缺一不可。隨著全球性國家經濟競爭力的高倡，「執行力」（execution）是近年來在企業管理領域得到廣泛應用的概念，就如同知識管理、全面品質管理、六個標準差、創新管理、智慧資本與平衡計分卡、藍海策略等管理理念與作法一樣，所謂：「沒有執行力就沒有競爭力」，對企業經濟的開發與發展具有高度的啟蒙與導引作用。根據 Bossidy 與 Charan（2002）的觀點，企業的執行力是一整套行為和技術體系，它能夠使企業公司形成獨特的競爭優勢。因為，執行力體現了組織將企業策略付諸實踐的能力，反映了策略方案和目標的貫徹程度，其不但是組織領導人的首要工作，同時也是一種紀律，是策略不可分割的一環；Hrebinlak 以五年的時間，就企業公司成功因素針對 160 多家公司進行一個全面性的調查研究，藉以證實，企業成功與完美的執行能力有著密切的關係（袁佳琪等譯，2006）。就連管理大師 Drucker 在《哈佛商業評論》（Harvard Business Review）的專題訪問中，也向每一位高效能主管疾呼，一位卓越的經理人儘管個人充滿著魅力，見識是如何地宏遠，在實務上卻都應重視有效執行力（effective execution）的開啟（胡瑋珊譯，2006）。企業的發展通常會影響教育發展的，尤其是企業管理經營的觀念。企業管理理論學者認為，管理是社會發展和經濟持續增長的關鍵因素。運用複雜的資訊技術、組織技術，透過績效目標的訂定、執行流程的管理、執行績效的改善（回饋、修正），並結合各種激勵措施，來有效地管理勞動力要素，是社會生產力進步的保證。因此，試圖利用執行力的概念藉以提升學校教育經營的成效，這種想法或作法也逐漸進入教育領域，而其相關的研究風氣，近日更蔚為風潮。從中華民國博碩士論文集、ERIC、EBSCOhost、ProQuest 以及 Emerald 等學術論文的資料顯 6.

(7) 示（如表 2-12、2-13），不管是有關企業公司執行力的個案研究，或是以執行力與研究變項（例如組織文化）間之相關探討，都有著相當研究篇幅的產出；而有關教育政策執行的研究取向，也隨著執行力理論的盛行，由傳統影響執行因素的分析研究（戈伯元，2001；朱似萼，2007；何淑芬，2005；呂餘慶，1998；李惠敏，2003；林政逸，2004；梁岫雲，2006；陳寶山，2002；傅麗真，2007；黃立賢，2005；黃裕程，1999；葉芷嫻，2001；蔡實，2002；戴文柱，2004；謝淑貞， 2006；顏國樑，1996；羅曉雯，2001），逐漸走向教育政策執行績效的探討（邱雨星，2004；黃立賢，2005；孫振儀，2005）。然因學校組織性質與企業不同，有關企業組織執行力的理念和作法是否能直接引用或移植的問題，而避免產生所謂「橘逾淮而為枳」的窘境，事實上是需加以釐清。誠如黃光國（2003a）所說的，在科學理論的場合，問題通常出自於下列三種不同情境：1.理論與觀察或實驗的結果不一致；2.理論系統內部發生互相矛盾的現象；3.兩個不同的理論之間互相衝突。因此，直接套用企業組織所發展出來的理論，在學校脈絡中進行實踐，是否會產生上述問題，實在值得探討。若再細讀上述研究之內文，又可發現其在理論上，主要是著重 Bossidy 和 Charan《執行力》（Execution）、林水波等（1993）《政策執行力模式》論點，以及 Schneier、Beatty 與 Baird（1986）績效評估指標（亦即投入程度、理論完整性、普及程度、深化程度、副作用等）之研究應用，幾乎未見針對教育政策執行力的意涵、特性、核心流程、影響因素、執行模式與理論基礎等面向，作整全性的理論探究與建構，且在研究方法論上主要偏重於問卷調查或訪談，尚未見以問卷調查、焦點團體座談以及訪談等兼重質性與量化研究方法之運用。基此，如何以教育政策執行力為探討對象，並在理論探究與研究方法上，進行整體性與全面性的研析，以開創不同以往且饒富意義的研究新面向，應具有時代教育價值。. 伍、政策執行力的檢核，有待於衡量指標的建構指標乃是利用公共統計數值於公共政策議題分析的一種衡量工具，其目的不僅可與衡量政策成效或教育改革的衝擊相結合，形成重要判斷資料，更可利用公共部門的統計來協助政策利害關係人制訂妥適的政策（吳政達，2007）。張鈿富（1999）指出，指標是表示某種變數隨著時間或地區的不同，相對於基數（或效標）的變化情形；它是一種統計的測量，能反映重要層面的主要現象，並對相關層面進行加總或分化，以達到研究、分析的目的；Oakes(1986）亦認為，指標可提供一些問題導向的資訊，藉以顯示 1.當前問題或潛在困難；2.政策相關的資訊及其執行情形；3.系統表現與實施成效的面貌；4.描繪問題背景和組成情況資訊；5.描述主要特徵等相關資訊。可見，發展指標可以對於訂定標準的水平做對 7.

(8) 比；可以做系統間以及成本效益的比較，同時指標也不再只是對問題的描述，而更能為教育提供課責之基礎，以及幫助釐清失敗的原因，進而協助學校進行檢討、反省、重塑改進之道。自 1980 年代起主要國家或國際組織即積極投入在教育指標的研究上，例如美國在 1983 年提出「國家在危機中」（A Nation at Risk）（National Commission on Excellence in Education,1983）報告書，強調教育品質與監控教育績效，積極從事教育指標研究；英國在 1997 年工黨執政的第一本教育白皮書中，揭櫫追求學校卓越的共同信念，強調教育是政府部門的核心議題，翼望透過可比較性、可信賴性及具相當效度的指標，分析診斷學校教育，幫助學校發展；法國在 1991 年將教育、研究與技術部門整合成為完整的教育指標系統，稱為「教育研究與技術部」；歐盟（EUROSTAT）於 2000 年出版「歐盟學校教育品質報告—十六項品質指標」（ European Report on Quality of School Education: Sixteen Quality Indicators），揭示成就（含數學、閱讀、科學、資訊與傳播科技、外語、學習能力、公民七項）、教育階段的完成與轉換（包括輟學率、高中教育完成情形、高等教育的利用三項）、對學校教育的監督（包括學校教育的評鑑與輔導、家長的參與二項）及教育資源與結構（包括教師的教育和訓練、學前教育入學率、學校電腦擁有率、每位學生的教育經費四項）等四大類十六項指標項目（翁榮銅， 2003)，旨在喚起注意，進而研擬改進對策，提升教育效果。在國際間以及專家學者均紛紛投入教育指標建構之同時，如何應用教育指標理論的作用與功能，來建構一套有關我國國民小學教育政策執行力的衡量指標，藉以具體掌握教育政策之執行績效，不但深具時代研究之旨趣，且實有探究之必要與價值。. 第二節研究目的與問題壹、研究目的基於上述研究背景的體認與研究動機的分析，本研究預期達成之研究目的如下：一、探究國民小學教育政策執行力之基本意涵及其相關理論。二、建構國民小學教育政策執行力之衡量指標。三、根據研究發現與結論提出建議，供學術研究以及有關行政單位參考。. 8.

(9) 貳、研究問題依據研究目的，推衍欲探究之問題如下：一、國民小學教育政策執行力的意義為何？二、國民小學教育政策執行力的特性為何？三、國民小學教育政策執行力的功能為何？四、國民小學教育政策執行力的核心流程為何？五、國民小學教育政策執行力的影響因素為何？六、國民小學教育政策執行力的衡量指標為何？. 第三節名詞釋義本研究的主要名詞在於國民小學、教育政策、執行力、教育政策執行力、教育政策執行力的衡量指標，為清楚掌握其重要概念，以下分別說明其主要意涵。一、國民小學本研究所指國民小學係依民國 68 年 5 月 23 日公布之《國民教育法》第二條規定，辦理六歲至十二歲國民教育之公立國民小學。二、教育政策教育政策是指：教育行政機關為了因應社會教育需求，解決教育問題，並實現教育理想與目標，依照法定程序所訂定符合當前教育主體需求的法令規章、方案計劃、實施綱領、策略、方針、原則、辦法等一切相關措施。三、執行力執行力乃是一個組織或部門在人員、財力、物力等執行資源配合下，透過組織執行文化的營造、策略經營技術的整合、內部執行流程的管控，並彼此緊密加以連結、協調運作，而有效地達成預定目標的能力。其主要意涵含蓋了執行條件的「組織力」、流程管理的「整合力」、執行績效的「效果力」、執行環境的「文化力」。四、國民小學教育政策執行力本研究融合「教育政策」、「執行力」與「政策執行」的意義，將國民小學教育政策執行力定義為：我國公立國民小學為達成已完成法定程序之政策目標，在各種人力、物力、資訊、制度等資源配合下，透過集中調控和使用過程，有效地發揮組織執行文化的營造、策略執行技術的整合、內部執行流程的管控等功能，並彼此緊密地加以連結、協調運作，進而將政策目標轉化成具體成果之能力。在實際操作上，國民小學教育政策執行力主要係由政策環境知覺力，以及組 9.

(10) 織實作力所組成。前者乃是學校組織成員執行教育政策時，行動意志與行動力量的主要根源，其主要知覺目的物包括政策內容、上級政府機構、標的團體以及外在環境；後者則指學校組織的執行條件與作為，包括組織能量、執行策略與作業管理。五、國民小學教育政策執行力衡量指標本研究所稱之衡量指標，係經由模糊德懷術專家諮詢小組，以問卷調查方式蒐集之一致性意見，並經焦點座談成員與學校受訪者驗證後所建構而成的，其內容包括：政策環境、組織能量、執行策略與作業管理等四個層面指標；政策內容的認同、政府推行的決心、標的團體的支持、外在環境的促動、適當的人力配置、充分的財物支援、順暢的資訊流通、彈性的組織結構、發揮組織領導、強化組織學習、形塑組織文化、激發組織創新、掌握明確執行目標、擴展決策參與範疇、建立同步協調機制、推動可行獎勵制度、實施自我監控管理、落實績效回饋評估等 18 個項目指標；以及「1-1-1 學校同仁會因對政策價值的瞭解，而主動表達執行的意願。」等 74 個細目指標。. 第四節研究方法與步驟壹、研究方法為達成研究目的，本研究在研究方法的應用上除了一般文獻分析法外，並採用模糊德懷術問卷調查法、焦點座談法以及訪談法等三種，進行相關研究資料的蒐集、綜合、分析，後再行依據研究所得結果，對國民小學教育政策執行力作成結論。茲就模糊德懷術問卷調查法、焦點座談法與訪談法加以分別說明如下：一、模糊德懷術問卷調查法研究者依據文獻分析以及與學校人員、指導教授討論的結果，自行編製「國民小學教育政策執行力衡量指標」之調查問卷，經專家效度檢驗後，以模糊德懷術諮詢小組之成員為調查對象進行施測，並根據施測的結果透過模糊德懷術之三角模糊數的計算，來篩選、擷取教育政策執行力之重要指標。二、焦點座談法本研究方法乃根據模糊德懷術問卷調查所獲得的指標內容，轉製成「國民小學教育政策執行力衡量指標」焦點座談大綱，邀請教育行政與學校行政實際工作者與會，進行面對面的焦點問題座談，以蒐集其對研究相關議題之意見與看法，俾利本研究所建構指標之適切性，能與學校現場實況更加貼近。. 10.

(11) 三、訪談法經與指導教授討論，以及徵詢學校的意願，研究者分別於都會地區與鄉鎮地區各選取一所學校，並以模糊德懷術問卷調查所得，編製成「國民小學教育政策執行力之衡量指標」訪談大綱，做為主要訪談參照工具，並針對學校校長、主任、組長代表進行訪談，進而蒐集其對本研究所建構之指標內容合適度的相關意見。. 貳、研究步驟本研究實施歷程可略分為計畫、實施與整合等三個階段(見圖 1-1) ，茲將研究實施的階段、目的及步驟分別說明如下: 一、計畫階段本階段的目的在確立問題與規劃研究，其主要包括下列幾個步驟： (一)確定研究範圍與目的：研究者透過廣泛的文獻閱讀，經與指導教授討論後，確定研究的主題與範園，並擬定研究大綱。 (二)蒐集與分析相關文獻：研究者透過網路、電腦資料庫、圖書館、指導教授、專家學者的協助，蒐集國內、外有關教育政策與執行力之相關文獻，經由詳細閱讀以及分析、歸納之後，作為本研究的理論基礎以及設計研究工具的依據。 (三)廣泛理解學校執行力情形：為能對目前學校執行教育政策的情形有一大致的了解，研究者不僅閱讀網路及書面的相關資訊，並多方請教指導教授與學校實務工作者。 (四)決定研究方法：在閱讀相關文獻以及廣泛理解學校執行教育政策情形後，研究者決定採用模糊德懷術問卷調查法以建構衡量指標，並透過焦點座談以及訪談方法的運用，蒐集相關意見與看法，以進一步進行指標是否適切的檢核工作。二、實施階段本階段的目的在於進行研究，蒐集所需資料。其主要包括下列幾個步驟: (一)編製與實施模糊德懷術問卷調查:依據文獻探討以及與學校人員討論的結果，進行「國民小學教育政策執行力衡量指標」調查問卷之草擬工作，經與指導教授討論，以及專家效度檢驗工作後，修訂為正式調查問卷，郵寄本研究模糊德懷術諮詢小組之成員，進行有關教育政策執行力重要指標之評定。 (二)進行焦點團體座談：根據模糊德懷術問卷調查所獲得的結果，轉製成「國民小學教育政策執行力衡量指標」焦點座談大綱，邀請實務工作者進行面對面的焦點問題座談，期由與與會成員實務經驗的交流歷程，進一步修正所建構之指標內容，使其更為貼近學校現場。（三）進行訪談：依據學校分佈的不同分別於都會地區與鄉鎮地區各選取一 11.

(12) 所學校，利用模糊德懷術問卷調查所獲得的結果，編製成「國民小學教育政策執行力衡量指標」的訪談大綱，與所選擇訪談學校之校長、主任、組長代表進行訪談，再次檢核本研究所建構指標內容的適切程度。三、整合階段本階段的目的在彙整與分析資料。其主要包括下列幾個步驟: (一)綜合與分析資料：將問卷調查結果進行資料處理，並以三角模糊數來解決專家學者意見之整合問題，選擇出教育政策執行力之重要指標；而焦點座談與訪談所蒐集的資料亦加以整理與分類，並予以適當的編碼管理。研究者再針對模糊德懷術、焦點座談以及深度訪談所蒐集之資料，進行分析、討論。 (二)提出結論與建議:研究者綜合模糊德懷術、焦點座談以及訪談的結果，作成本研究的結論，並據以提出建議。. 12.

(13) 確定研究範圍與目的. 文獻探討. 計畫階段. 教育政策執行力. 衡量指標相關. 相關理論的探討. 構念的探討. 確定研究方法. 國民小學教育政策執行力指標系統初構實施階. 實務工作. 指標初步調整與選定. 學術研究. 者之諮詢. （模糊德懷術）. 者之諮詢. 段焦點團體座談. 進行訪談. 整. 綜合與分析資料. 合階段. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖. 13.

(14) 第五節研究範圍與研究限制壹、研究範圍本研究主要目的在於針對國民小學教育政策執行力的基本內涵，以及衡量指標進行探究與建構，因此，其研究範圍主要是從檢視相關教育政策執行力與衡量教育指標的文獻中，透過意義、特性、功能、模式…的逐步探討，期以形成教育政策執行力之執行模式，並據此執行模式進一步建構適用於國民小學有關教育政策執行力之衡量指標。其具體的研究內容包括：一、透過文獻探討，分別從教育政策執行力相關理論的分析，以及教育指標內涵的探究（前者包括國民小學教育政策執行力的意義、特性、功能、核心流程、執行模式、影響因素以及相關理論基礎與研究等；後者則包括指標的特性、功能、建構歷程、建構方法），藉以發展教育政策執行力的基本內涵，並完成「國民小學教育政策執行力衡量指標」的初構工作。二、藉由模糊德懷術問卷調查的實施，委由 25 位模糊德懷術專家針對前所初構之國民小學教育政策執行力指標的適切性與重要性，進行檢視與評定，以確認與建構國民小學教育政策執行力之層面、項目與細目指標。。三、舉辦焦點座談與進行訪談，分別邀請教育行政與學校行政之實務工作者，蒐集、彙整渠等對模糊德懷術專家所共同評定的指標內容的意見與看法，以利指標內容與學校執行現況更為貼近。. 貳、研究限制本研究兼採文獻分析、模糊德懷術問卷調查、焦點座談以及訪談等研究方法，針對國民小學執行教育政策之執行力進行理論性與實證性的探討，在研究架構上雖力求完整，但仍難免受限於若干主、客觀因素，導致各種研究限制之發生，茲分別說明如次：一、在文獻蒐集方面由於國內直接論及教育政策執行力的相關文獻資料極為有限，因而本研究文獻之蒐集，乃擴及公共政策、政策管理、企業管理以及其他有關執行力等相關理論陳述，或難以避免資料援引適切性之顧慮。至於國外文獻，亦少有直接針對教育政策執行力之整全理論進行研究者，而多針對某一政策或某一執行單位的執行力加以調查探究，或直接針對執行力理論進行運用或討論，有時須由研究者自行 14.

(15) 揣摩作者對於本研究相關內涵之見解。儘管已竭力善盡如實詮釋之責，但仍難免患有過度推論，或誤解字義，或扭曲原意之失，形成本研究的限制之一。二、在研究內容方面本研究在文獻分析方面，僅限於探討教育政策執行力的涵義、特性、核心流程、影響因素、相關理論等重點，以及國內外相關研究之釐析；並在專家意見徵詢與問卷調查方面，進行指標的建構以及學校執行現況的瞭解。至於其他國家，比如美國、英國、德國、法國、日本、中國大陸等國之實施概況，則礙於研究者時間、精力或語言等因素，無法進一步逐一進行加以探究，這將成為本研究的限制之二。三、在研究方法方面本研究以模糊德懷術、焦點座談以及訪談等方法進行探究，企圖瞭解學校教育政策執行力的理論概括與實際表現情況。儘管研究者正臨於工作現場，然因礙於研究與工作之分際，未能運用參與觀察、個案研究（case study）或俗民誌研究（ethnography）之方式，親自與各類參與者互動交流、體驗記錄，實地瞭解各當事人的生活故事（life story）或反省記實，以及執行教育政策實際的運作情況，此等研究方法上之缺漏，係本研究的限制之三。四、在研究對象方面本研究雖然針對學者專家、學校成員（校長、主任及組長）等人員進行專家意見徵詢，但各類代表之抽樣，因為實際操作上的困難，幾乎僅能以立意且小規模抽樣方式進行，實無法針對所有相關人員進行普查，此乃本研究的限制之四。. 15.

(16) 16.

(17) 第二章. 學校教育政策執行力的內涵與相關理論. 本章旨在探討學校教育政策執行力的內涵與相關理論，共分為四節。第一節為學校教育政策執行力的基本概念，係藉由探討學校組織的特性、政策執行力的意義、特性、功能、核心流程，以及相關的理論模式和影響因素來加以說明；第二節為學校教育政策執行力之相關理論，包括目標管理理論、策略領導理論、人力資源管理理論、全面品質管理理論，以及績效管理理論；第三節為學校教育政策執行力之相關研究，其內容分別就國內外之相關研究進行歸納分析；第四節為學校教育政策執行力指標的建構，內容先就指標基本意涵、衡量準則進行敘述分析，然後再分從政策與環境知覺、組織能力、經營策略、營運管理之不同構面，進行衡量指標的建構與探討。. 第一節學校教育政策執行力的基本概念本節旨在探討學校教育政策執行力的基本概念，內容主要包括學校組織的特性、教育政策執行力的意義、特性、功能、核心流程，以及相關的理論模式和影響因素。. 壹、學校組織的特性學校組織乃是一群人為達成教育目標，經由成員權責的分配、層級的結構，所構成一個完整的有機體，它會隨著時代及環境改變而自謀調適以達成其任務（吳金香，2002）。學校組織是具有目標導向的組織，包括機構層面（institution）和個人層面（individual），是一個具有活動力與統整性的有機體，必須透過與環境的交互作用及不斷的調適，才能確保其長久的存在與發展。學校是正式組織，主要是由教師、學生、校長、行政人員、家長與社區等相關人員(stakeholders) 所組成之正式團體。學校組織擁有與一般組織類似之通性，也具有異於其他社會組織的特性(陳奎憙，1999;Dalin,1998)。因為學校組織是人為所建構出來的，總被期望能如同生產組織或公司企業般，以達成組織目標來評定其優劣。由於教育行政學的發展要比其他行政學為慢，致使教育行政人員或學者常引用其他行政學理論來處理或研究教育組織(謝文全，1997)。但是在實務上，學校組織卻擁有獨特於企業組織或行政組織的性質。因此，進行探究學校教育政策執行力之前，有必要先瞭解學校組織的特性，才能在運用相關理論論述時，做適當的取捨與修正。所謂學校組織的特性係指多數學校所共同具有，其現象是長期而穩定出現的，該特性可以更明確凸顯學校所具有的意義(Dalin,1998) 。 17.

(18) 綜合表 2-1 各學者專家對學校組織特性的見解，研究者以為：1.模糊的組織目標；2.靜態的組織發展；3.鬆散的成員關係；4.雙重的文化系統；5.養護的績效觀念等組織特性，在探討有關學校教育政策執行力之問題時，將有必要先行分析與瞭解。一、模糊的組織目標教學是學校教育的核心，凡有關政府部門所頒佈之任何教育政策，在學校層級均必須透過班級課堂教學活動予以轉化、實踐。然因教學目標不管是描述性的陳述或處方性的引導，語言、文字表述的背後總是存有想像的空間，如再加上教學目標階級性的細部分析，要在知識、技能、情意，以及記憶、理解、分析、綜合、評鑑等各層級目標清晰掌握，更屬不易。因此，依學校現場實務的觀察，學校教育人員對組織目標存有不察、不明、不管的態度，早已成慣有的習性。二、靜態的組織發展學校是一個典型的科層組織，具有層級節制的特徵，包括校長、主任、組長、教師、和工友等不同權力階層；部門且依照教務、訓導、總務、輔導等不同職能進行專業分工，各司其職；凡事依法行政，支薪用人，作業風格也力求公文化。這種特徵隨著學校的歷史越久，越更加明顯。由於學校具有這種科層體制的特徵，在組織發展上，變革的力量總是微弱，因此往往無法及時因應環境變遷所帶來的教育衝擊，且以不變應萬變的心態自我逃避。三、鬆散的成員關係教師是學校組織主要成員，也是學校教學的主要工作者，其間關係應屬密切。唯，或因班級教學型態；或因分科（領域）教學；或因專業自主，教師與教師、教師與行政人員之間，確有明顯的鬆散結合關係，彼此間的互動並不頻繁。因為學校組織具有這種成員關係鬆散的特徵，在力求合作、創新的知識經濟時代裡，要如何有效整合意見，協同教師合作，確屬學校經營的一大挑戰。四、雙重的文化系統學校組織具有 Owens 的雙重系統的特徽，包括學校教學系統和學校行政系統。教學系統所要講究的文化是獨立自主的專業發揮，以及倫理關懷的師生關係；而行政系統所要強調的文化卻是科層體制的依法行政，以及無人情味的公文關係，兩者系統之間不管是在行事風格或是關係取向確實存有極大的差異。因此，當兩者系統交鋒碰撞之時，若缺乏有效的引導與溝通，所謂的校園衝突便會應聲而起。五、養護的績效觀念學校是受保護的組織，不需要贏得激烈競爭就可以獲得顧客資源，經費的獲 18.

(19) 得也不會受到品質優劣的影響。尤其公立學校因受到學區制度的保護，呈現獨佔市場狀態；學校經費補助，並未因學校辦學品質不良而減少其預算經費；教師薪資也不因學生學習成就低而減少。因此學校是被養護的，對於績效責任的觀念或作法極為薄弱，與一般企業組織必須依賴績效和品質方能永續發展的思維，極為不同。表 2-1 專家學者. 學校組織的特性年代. 學校組織的特性列舉學校組織的特性包括：目標不明確、教育資源輸入的多樣性、對角色. Miles. 1986. 實踐的結果缺乏批判、次級單位較少相互關係、容易受到外界的批評攻擊、容易受非專業人員管理的牽制、對教學技術層面投資較少。認為教育行政組織(合學校組織)異於其他組織的特徵，可從下列六個層面. 黃昆輝. 1988. 之比較得知： 1.對社會的重要性；2 大眾的注目與敏感；3.功能的複雜性；4.關係的密切性；5 專業化程度；6.評鑑的困難程度。指出，學校擔負著經濟、政治、社會、文化等若干獨特的功能，但其獨特. 林清江. 1993. 功能卻又必須尤其他社會組織所賦予。因此，學校組織與其他領域密切相關，必須一面適應現存的「政治－經濟－社會－文化」結構，又要在適應過程中施予適當的影響力。認為教育組織乃是人們為達成教育目標結合而成的有機體，藉成員與職位權責結構之交互作用，及對環境之調適來完成其任務，具有以下五項主要. 謝文全. 1997. 特徵: 1.功能最複雜、根本而重大；2.任務最艱難、且成效最慢；3.目標複雜、抽象，使成效難以評鑑；4 屬於服務組織，以服務為目的；5 顯明性大、敏感性高，極易遭到批評。認為學校革新效果，總是比企業組織不彰，成員給人懶散的印象。他檢視. 秦夢群. 1998. 東亞諸國教育體系發現具有四項特徵： 1.極度的中央集權；2 研究發展能力闕無；3 組織發展趨於靜態；4 組織型態趨於鬆散;5.行政與教師專業間容易呈現矛盾、對抗。. Dalin. 1998. 認為學校組織的特性包括下列：1.目標不清楚；2.容易受責難；3.較少的整合；4.薄弱的知識(weak knowledge base)；5.缺乏競爭性。歸納公立學校組織的特恃包括：1.所負責的工作對社會而言極為重要，所以顯明性極大，民眾極為關心；2.人人都受過不同程度的教育，因此似乎. 林明地. 1999. 人人都懂教育；3.曾被認為是社會的最後希望；4.服務對象所持價值複雜； 5.受養護的程度頗高；6.相關人員都想發揮影響力；7.具雙重系統的性質； 8.行政系統與專業系統鬆散連結；9.績效評鑑不易；10.與教育行政機關的連結相當鬆散。. （接下頁） 19.

(20) 表 2-1 專家學者. 學校組織的特性（續）年代. 學校組織的特性指出學校組織屬於教育組織的一種，除另具有教育組織的一般性質外，也具有科層體制、鬆散結合、雙重系統及非正式組織的特性。他的分析如下： 1.學校組織具有 Weber 科層體制的特徵，包括校長、主任、組長、教師、和工友等權威階層、法規條例、專職分工、不講人情、書面檔案、支薪用人、資源控制。學校歷史越久，科層體制特徵越明顯；2.學校組織具有 Weick 鬆散結合系統的特徵，包括各部門可針對需要自行調整、一部門發生困難. 張明輝. 1999. 或解組不影響其他部門、成員或團體擁有相當自主權、命令難以迅速傳達每個成員；3.學校組織具有 Owens 的雙重系統的特徽，包括學校教學系統和學校行政系統，而前者具有鬆散結合的特性，後者具有緊密結合的特性，教師雖受聘於校長，但教學保有一定自主權；4.學校組織具有非正式組織的特性，例如學年或資深教師依私誼情感、人際自然接觸或交互作用結果所產生的聚集，逐漸形成獨特價值與規範，影響或改變新進人員行為和行事風格。認為學從組織的特性包括:服務對象的參與性和異質性、組織目標的抽象性、組織結構的鬆散性、組織任務的複雜性、組織性格的保守性、組織成. 吳宗立. 2000. 效的緩慢性、組織體係的開放性等。他認為學校組織同時也具有下列特質，包括具有社會系統的結構、個人、文化和政治性，以及開放系統和動力系統的性質，以及學校人力逐漸分化、職責權限明確劃分、具有權威階層體系、行政管理制度化、強調專長專用的制度等。認為學校組織的特性，就是同時兼具科層體制與專業學術機構的雙重特. 鄭世仁. 2001. 徵，說明如下: 1.學校組織是多層級權威的寡頭機構，具有明顯的科層體制特徽；2 就專業的屬性來看，學校組織特性與科層體制無法相容。. 資料來源：研究者自行整理。. 貳、教育政策執行力的意義教育政策係屬公共政策（public policy)的一環，乃綜合政策與教育的意涵而組成。欲探討攸關國民小學教育政策執行力的議題，則須先從教育政策、執行力、教育政策執行力等不同概念加以探究，而後才能藉由概念的界定、瞭解，延申確認研究的範疇以及研究的重點。一、教育政策的意義隨著國家教育事業的蓬勃發展，作為政策科學重要分支的教育政策學應運而生，儘管其產生和發展有賴於政策科學的發展和繁榮，但是隨著教育在國家政治 20.

(21) 經濟發展中的作用日益提升，國家對教育的宏觀控制不斷加強，教育政策作為國家管理教育的引導方針、價值思想，越來越引起學界的關注，因而教育政策研究蓬勃發展，成為教育研究的新興和最有前景的發展領域。至於有關教育政策的意義為何之問題，其與上述政策定義之形塑過程雷同，不同的學者因所探析的觀點或所對照的基準不同，而有不同的詮釋與解讀。正如表 2-2 所示，有的以靜態的觀點以為教育政策是一種文字檔案（亦即教育的法令文件）；有的以動態的觀點認為教育政策是一種實踐過程（亦即教育的執行歷程）；有的卻以教育政策的本質為研究觀點，以為教育政策是一種政府與標的團體所進行利益協商或權力妥協的產物。因此，居於本研究目的之需要，本研究所謂的教育政策乃依據政策定義之意涵，將教育政策定義為：「教育行政機關為了因應社會教育需求，解決教育問題，並實現教育理想與目標，依照法定程序所訂定符合當前教育主體需求的法令規章、方案計劃、實施綱領、策略、方針、原則、辦法等一切相關措施。」表 2-2. 教育政策的定義. 專家學者. 年代. 林天祐. 1998a. 教育政策的定義. 取向／特徵. 認為教育政策是各級教育機關達成某特定教育目標的行動. 靜態規範. 規範、執行指針及宣示。. 動態實踐. 認為教育政策是政府為那些追求自我成長與準備就業者，在獲取知識及職業技能的過程中，所制訂的相關管制與運吳定. 1998. 作之法令規章。在此定義下，吳氏對教育做廣義的解釋，而著重的是在教育歷程中所產生的相關行政活動與法令規. 靜態規範動態實踐. 章。張新平. 1999. 指出教育政策的本質：1.是一種有關教育的政治措施；2.. 動態實踐. 是有關教育權利和利益的具體體現。. 政治歷程. 認為教育政策是在教育的情境中，受教主體或社會大眾對教育體制運作的不滿，或教育體制無法提供各項教育服務，因而讓受教育主體或社會大眾感到困擾、不安，或者. 張芳全. 2001. 教育運作與教育目標和價值有相對性差距時，政府及其他. 靜態規範. 社會團體所必須進行作為或不作為的活動，以解決問題，. 動態實踐. 達到教育目標的歷程。同時，教育政策具有以下幾點意義:. 政治歷程. 1.教育政策是公共政策的一環，其目的在解決教育問題； 2.執行教育政策旨在使受教主體可以滿足教育的需求；3. 教育政策的最終旨意在於達成教育目標。. （接下頁）. 21.

(22) 表 2-2. 教育政策的定義（續）. 專家學者. 年代. 教育政策的定義認為教育政策是一種有目的、有組織的動態發展過程，是. 孫綿濤等. 2002. 政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為了實現一定的教育目標和任務而協調教育的內外關係，所規定的行動依據和準則。. Trowler （引自翁福. 關於教育議題之原則與行動的特定化，其將依循或應被依 2003. 循，而且用以達成所欲之目的。. 元，2007）. 取向／特徵靜態規範動態實踐政治歷程. 靜態規範動態實踐. 從社會學觀點指出，教育政策是社會環境與教育制度相互張建成. 2006. 對話的產物，因教育制度發生萌芽於整個社會環境互動之. 政治歷程. 中。認為教育政策是 1.由政府機關所制訂；2.制訂教育政策的吳政達. 2008. 目的在於解決教育問題及滿足公眾的教育需求；3.教育政. 靜態規範. 策包括政府作為以及如何作為的政策行動；4.教育政策必. 動態實踐. 須考量其所產生的結果及其對公眾的影響。. 資料來源：研究者自行整理。二、執行力的意義「沒有執行力，就沒有競爭力」。Bossidy 與 Charan（2002）指出，面對當前全球與激烈競爭的時代，企業或政府組織最需要的不再是彩虹般的想像力，而是扎實果斷的執行力。惟有透過執行力，所有「想法」才能變成「做法」；落實策略、提升競爭力，執行力是不二法門。然而，執行力何指？儘管就字義而言，Execution 一字在《牛津商業字典》（Oxford Dictionary for the Business World）有著實現（carrying out），或是一種意見、主張或判決（sentence）的實現行為（act）等明確的解釋，但 Bossidy 與 Charan 在《執行力》（Execution）一書中，卻沒有給予明確的說明，加上後來學者的擴大與延伸（詳如表 2-3），執行力本身已是一種複雜的概念，具有各種不同的特性，其意義必須從其概念著手，以下僅依不同的向度觀點，歸納例舉較具代表性學者所下的定義：就相關的文獻資料顯示，有關執行力的定義，有部分學者係從「執行力是一種實踐能力」的向度加以詮釋，例如： 1.張立（2003）：執行力是企業內部員工貫徹經營者戰略思路、方針政策和方案計劃的操作能力和實踐能力。它是將意圖與規劃化為現實的具體效果，執行力的強弱關係著公司經營目標是否順利達成。 22.

(23) 2.李建良(2003)：執行力是指企業貫徹落實領導決策、及時有效地解決問題的能力，是企業管理決策在實施過程中原則性和靈活性相互結合的重要體現。 3.李勝雄（2004）：執行力是指企業徹底完成組織決策與計畫，以及處理問題的實踐能力，是代表企業面對任務挑戰的完成能力，以及遵從企業目標訂定下的整合能力。 4.侯明賢（2004）：執行力就是個人或組織有紀律的、有決心的、有效率且正確的、徹底的付諸行動，並達成策略目標的能力。而組織能夠徹徹底底的完成任務，同時能實實在在的達成預期的理想目標就是執行力，則是高希均(2003) 的相同主張。 5.陳尚任(2004)：執行若用在管理上的意義，則是一項有計畫進行的商業活動，以實現公司或組織的目標；又認為執行力是屬於一種組織效能，其衡量方式是以組織成功達成其目標之程度。換句話說，執行與執行力有所差別，執行是一種實現組織目標的行動，而執行力是一種達成組織效能的衡量方式。 6.張慶勳（2004）：策略與執行力是不同的兩個影響組織效能的層面，執行力在意義上是一種操作行為的實象，其主要功能在於使其發生（ make it happen），以達成願景紀律和系統流程的目的。 7.楊振姣（2006）在＜高等學校提升執行力的要素＞文中，將「執行力」譯為“the executive abilities＂，意指為執行政策和策略的實際表現能力，它是一個動態過程，包括政策和策略的設計與構思、過程展開和延伸的方法途徑、過程的管理與評價、最終的結果指向水準。其次，也有部分學者從「執行力是企業核心流程交互連結的具體展現」的向度，對其意義提出見解，例如： 1.Hrebinlak 在《策略執行力》（Making Strategy Work）一書中為文指出，執行是成功的關鍵，代表貫徹紀律的過程，或者一連串合乎邏輯、能夠幫助組織執行策略並讓策略奏效的行動；執行也是一種流程，並非單一決策或行動，而是一連串整合性決策或行動的結果。因此，執行不只是低階員工的工作，所有的經理人都須肩負執行的責任（袁佳琪等譯，2005）。 2.陳彥博（2007）指出，缺乏執行能力是許多企業失敗的根本原因。而所謂的執行能力，是指將戰略轉化為業務結果的有效性，包括品質、速度、靈活性、持續性、穩定性等。他進一步地說，執行是一個系統化的流程，也是執行人與制度之間一種融合的過程，它包括對策略的訂定、實施、跟蹤，以及責任的具體落實，包括企業組織能力的評估、對執行的相關資源進行有效配置，以及為提高企業執行能力，以適應競爭戰略挑戰的實際流程和機制。再者，也有部分學者從「執行力是企業領導者關心『人』的管理決策」的向度提出主張，例如： 1.孫童培(2003)用傳統口語化表達方式，認為執行力就是一種「盯」的藝 23.

(24) 術，「盯」也就是執行力的基本功，只是這種「盯」不但不會引起員工反彈，反而可以真正發揮員工的專業知識與技能，滿足員工的成就感，提升團隊效益，達成組織目標。每個企業特性或許不同，如何能夠將人員「盯」得好，實是現今領導人的一項重要挑戰，然而一旦形成了有效「盯」的組織文化時，其所發揮的執行效益應是潛力無限的。 2.Branche 與 Bodley-Scott（2006）認為，領導力就是推動變革並使之成為制度，策略執行的關鍵因素就是領導力。身為領導人必須扮演多重角色，包括：（1）方向設定者；（2）決策者；（3）嚮導；（4）溝通者；（5）激勵者；（6）障礙排除者；（7）衝突排解者。再其次，有部分學者則從「執行力有賴組織執行文化的形成」的向度提出主張，例如： 1.王力行、刁明芳（2003）：執行力最重要的就是精神、文化，以及一個人的責任感。紀律就是文化，在一個環境裡面，大家有共同的價值標準，文化就是大家共同的生活方式。 2.Robiter：公司文化是一種力量，隨著知識經濟的發展它對公司的興衰將發揮著越來越重要的作用，甚至是關鍵性的作用。要理解執行力的含義和要求必須記住以下三個要點：（1）執行是一門學問，它是戰略的一個內在組成部分；（2）執行是公司領導者的主要工作；（3）執行應當是一個組織文化中的核心因素（曾德國譯，2005）。最後，Bossidy 與 Charan（2002）採綜合的角度，提出其對執行力意義的界定，除了認為執行力是：（1）失落的環節；（2）公司無法達成原先承諾的主要原因；（3）公司領導人希望達成的目標與組織實踐能力之間的落差以外，更強調「執行」的意義必須謹記三項關鍵要點： 1.執行是一種紀律，是策略不可分割的一環「執行」是一套系統化流程，嚴謹地探討「如何」與「是什麼」、提出質疑、不厭其煩地追蹤進度、確保權責分明。流程中包含對企業環境提出假設、評估組織能力，把策略、營運以及預定執行策略的人員連結起來，讓這些人員能和各項執行紀律同步運作，並將報酬與成效連結在一起。此外，執行流程中還包含能隨環境變遷而更動基本假設的機制，以及提升企業實力的機制，讓企業有能力因應更具挑戰性的策略。 2.執行是企業領導人首要的工作領導人要做好執行的工作，必須管理三項核心流程：挑選各級主管、設定策略方向、主導營運，領導者親自深入參與執行，並設定組織內對話的基調。有執行力的領導者會建立一個執行的架構，營造出有利於執行的文化與流程，獎勵並擢升能迅速完成工作的員工。. 24.

(25) 3.執行必須成為組織文化的核心部分執行必須納入薪資系統以及員工行為準則中。執行應由高階主管開始，但即使你並非高階主管，還是可以在自己的組織內施行，來協助組織建立「執行」文化。表 2-3. 「執行力」的定義. 專家學者. 年代. 執行力的定義所謂的執行力，最重要的就是精神、文化，以及一個人的責任感。. 王力行、刁明芳. 2003. 紀律就是文化，在一個環境裡面，大家有共同的價值標準，文化就是大家共同的生活方式。. 高希均. 2003. 把一個對的任務，或者一個對的策略，徹徹底底的完成就是執行力。執行是一套系統化的流程，它包括對方法和目標的縝密討論、質. 張立. 2003. 疑、堅持不懈地跟進以及責任的具體落實。執行力，是指企業內部員工貫徹經營策略思想、方針政策和方案計劃的操作能力及實踐能力。企業策略要創造差異化，是「make a difference」，執行力是「make. 湯明哲. 2003. it happen」，兩者缺一不可。執行力的關鍵在「文化」、「用人」和「組織程序」。執行力是指企業貫徹落實領導決策、及時有效地解決問題的能. 李建良. 2003. 力，是企業管理決策在實施過程中原則性和靈活性相互結合的重要整體表現。執行力是指企業徹底完成組織決策與計畫，以及處理問題的實踐. 李勝雄. 2004. 能力，是代表企業面對任務挑戰的完成能力，以及遵從企業目標訂定下的整合能力。. 張慶勳. 2004. 執行力在意義上是一種操作行為的實象，其主要功能在於使其發生（make it happen），以達成願景紀律和系統流程的目的。執行力是建構在公開、分享的組織環境中，在組織管理功能（計. 柯碧蘭. 2005. 劃、組織、領導、協調、控制）及內部流程中具紀律的行為模式、方法和技術，以達成目標的關鍵，是企業經營的無形資產。. 楊振姣. 2006. 執行力實質上是對決策方案理解並組織實施的能力。執行能力是指將戰略轉化為業務結果的有效性，包括品質、速. 陳彥博. 2007. 度、靈活性、持續性、穩定性等；執行是一個系統化的流程，也是執行人與制度之間一種融合的過程，它包括對策略的訂定、實施、跟蹤，以及責任的具體落實。. Bossidy & Charan. 2002. 1.執行力是一種紀律，是策略不可分割的一環；2.執行力為組織領導人的首要工作；3.執行力必須成為組織文化的核心成分。. （接下頁） 25.

(26) 表 2-3. 「執行力」的定義（續）. 專家學者. 年代. 執行是成功的關鍵，代表貫徹紀律的過程，或者一連串合乎邏. Hrebinlak （袁佳琪等譯，. 2005. 2005）. Robiter （曾德國譯，2005）. 執行力的定義. 輯、能夠幫助組織執行策略並讓策略奏效的行動；執行也是一種流程，並非單一決策或行動，而是一連串整合性決策或行動的結果。 1.執行是一門學問，它是戰略的一個內在組成部分。2.執行是公. 2005. 司領導者的主要工作。3.執行應當是一個組織文化中的核心因素。主管的重要角色之一就是要確保在採取必要的行動時能避開讓. Branche & Bodley-Scott. 2006. 策略執行脫軌的陷阱，並掌握兩種成功因素的作用：引導組織的策略品質，以及該策略執行的效能和效率。而執行才是新計畫被設計並付諸實現的結果。. 資料來源：研究者自行整理。由以上與執行力有關的分析中可瞭解，對執行力這個名詞似乎並未有統一的說法，或從實踐能力、或從領導、或從流程、或從組織文化、或從綜合觀點等不同的分析角度，各自闡述其意義，實難有個一致性的看法。雖然如此，研究者以為，從各專家學者分項陳述中，對於執行力似乎可探得以下四種基本意涵：（一）就執行的條件而言，執行力即是一種「組織力」（organizational capacity）：包括人力、物力、財力等必要的組織執行資源，其中當然人力是主要的核心資源，畢竟組織要靠人來判斷市場的變化，並根據這些判斷制定策略，再將策略轉化成現實的營運。（二）就執行的過程而言，執行力即是一種「整合力」（integration）：亦即企業組織在目標導引的框架內，運用各種執行策略、手段、技術去完成執行任務所具備的統合能力，包括組織力、領導力、應變力、溝通協調力等。它不是各種力量簡單的相加，而是組織內部各種資源透過有系統的工作流程、有計畫的執行機制，將策略轉化成結果的融合過程。（三）就執行的結果而言，執行力即是一種「效果力」（effectiveness）：執行是要有效果的，這是企業經營者基本的任務，也是企業組織對外競爭力之所在，實現效果（to effect）與執行任務（to execute）可以說是一種同義詞。換言之，執行力係以「結果體現」為導向的，意味著肯定積極的目標、具體的結果與產出。要讓每個人瞭解團隊的方向，必須要設定高目標，還要以量化的手法，務實地訂出能夠實現的進度和成功的指標。 26.

(27) （四）就執行的情境而言，執行力代表著一種組織的「文化力」（culture power）：它是企業精神、企業價值觀、企業道德和行為規範、員工精神風貌的集中體現。組織的執行文化會形塑工作模式所重視的獎勵、面對問題的態度、組織管理的風格，同時也會反應和影響了員工對策略目標與行動的執行動力和認同感。因此，能否建構一個具有執行力的組織文化，是有效達成組織任務的一項核心能力。基此，本研究對於「執行力」的意義，兼採上述資源條件、流程管理、績效結果及文化情境的概念，並將其定義為：執行力乃是一個組織或部門在人員、財力、物力等執行資源配合下，透過組織執行文化的營造、策略管理技術的整合、內部執行流程的管控，並彼此緊密加以連結、協調運作，而有效地達成預定目標的能力。三、教育政策執行力的意義政策方案在付諸執行後，就執行機關及執行人員而言，除非某些特殊原因，否則總是希望順利推動，成功地達成既定目標。然而政策方案能否順利執行，涉及甚多複雜因素，所以在政策規劃及政策執行階段，主其事者必須進行執行力的研究（implementability study），以便採取未雨綢繆或修正的措施。吳定（2003）以為，政策執行力研究指在規劃政策方案時，或在政策執行中，政策分析人員對於該方案未來可能的運作狀況，或實際運作狀況，預先或適時進行系統性的分析研究，以了解方案在執行階段能否順利推動、可能遭遇的困難、如何才能順利執行方案等。然而，教育政策執行力究竟所指為何？可參考文獻中確實缺少充分的論述，或以字面意義定之，以為教育政策執行力即是「執行教育政策的能力」，例如：莫勇波（2005）認為政策執行力是指能夠準確理解政策的目標及方向，並通過精心設計方案、實施方案，和對各種人財物、信息、法律、制度等資源，進行集中調控和使用，從而達到有效執行政策，完成既定目標的政府內在能力；或以公共政策中政策執行理論為延伸，認為教育政策執行力乃是「教育政策受到執行的程度」，例如：林水波、葉匡時、施能傑（1993），渠等以為政策執行研究的依變項是「政策執行幅度」的了解，亦即政策執行力的高低，而政策執行力即是一項政策受到執行涉入者付諸執行（將抽象概念化為具體行動）的程度。前者著重於政策執行主體的素質、執行的資源、執行的環境、以及組織執行的制度等問題的研討；後者則透過政策執行影響因素的探究，強調政策執行力的成效評估，進而著重評估標準的訂定與實施。 27.

(28) 本研究乃結合前文所述「教育政策」、「執行力」與「政策執行」意義的概述，企圖整合並借用教育政策執行理論與公司企業執行力理論的優勢，將教育政策執行力定義為：「教育行政機關或學校為達成已完成法定程序之政策目標，在各種人力、物力、資訊、制度等資源配合下，透過集中調控和使用過程，有效地發揮組織執行文化的營造、策略執行技術的整合、內部執行流程的管控等功能，並彼此緊密地加以連結、協調運作，進而將政策目標轉化成具體成果之能力。」對此，研究者針對學校（國民小學）執行教育政策的研究角度，對教育政策執行力的定義再加以申論敘述：（一）教育政策執行力的核心歷程在於行動轉化從本質上而言，政策是以文字或圖示的呈現方式來表述目標或作業指令的，換言之，執行政策即在於如何將政策文本所表述的文字，予以具體行動化，藉由行動的結果來回應（respound）政策規劃所預解決的問題。Morgan、Levitt 與 Malek（2007）指出，執行力的關注規準（engagement imperative）旨在有效連結策略思考（strategic thinking）與行動計畫（projects）間的鴻溝，而將有限的時間、經費、設備以及注意力等資源，完全導入正確的政策方案或計畫上，並將對的行動計畫做對。對此，學校必須藉由政策目標、作業指令的理解，透過具體行動計畫予以轉化、執行，其執行力方能展現，政策目標也才能真實呈現。（二）教育政策執行力是各項執行資源集體整合的結果任何組織在執行策略方案或行動計畫時，必備的人財物、資訊、規則、制度等資源是無法或缺的，然如何有效整合資源，且讓這些有限的資源精確地有效運用，更是重要。Harper 和 Porter（2003）以為，執行力就像鑽石一樣，具有多面像（multi-faceted）的特性，組織的執行長必須從系統性的視野來追求（approach）執行力，並積極反映於組織人力、組織文化、組織策略與管理系統的交互整合（interrelatedness）方能產出完美的執行力（exceptional execution）。Morgan、Levitt 與 Malek（2007）也指出，很多企業組織甚少或幾乎沒有適當的管理流程，為行動計畫（project）的執行給予必要的資源，藉此強調組織必須透過檢核標準（criteria）或策略地圖（strategy maps）工具的使用，先行決定計畫的優先順序，並真實掌握本身擁有的能力與技術下，有效整合每一個組織成員的能力。職是之故，讓策略有效執行是領導者必備的能力，優秀的領導者，必定能從組織運作的系統中，找出問題的癥結，快速調整自我心態與腳步，透過領導力在組織有限資源的整合之下，有效引發組織力、創造力、應變力、溝通與協調力的發揮，予以主動回應及處理。（三）教育政策執行力的展現是一種有程序的控管過程執行是一種動態的歷程，時間是必要的投入資源，要有效地依序執行方案計 28.

(29) 畫，達到預期的階段效果，積極性的流程管控有其必要的。Armistead、Harrison 與 Rowland（1995）指出，任何管理措施，都需要有一套適當的評估辦法，才能知其成效；流程管理也必須有一套正確的績效評估辦法，以反映流程管理，達成目標的程度及整體的改善情形。基此，學校在執行教育政策的歷程當中，應針對過程績效評估與成果績效評估，訂定實施的明確機制，並結合激勵與獎懲辦法來適時鼓勵或抑制學校同仁的執行作為。（四）教育政策執行力的產生有賴學校執行文化的形成學校的執行文化，就是把「執行」作為所有教育行動最高的準則和終極目標的文化，且誰擁有這種執行文化優勢，誰就擁有競爭優勢、效益優勢和發展優勢。Martins 和 Terblanche(2003)認為，組織文化是組織獨有的特質，它是指一組基本假定，由於過去運作良好而被組織內部成員視為有效的假定，這些假定表現於持續性的人際互動過程（如態度及行為上），意即組織文化即是在這組織當中，一切做事及瞭解問題的正確方法。陳彥博（2007）更進一步認為，企業的組織文化乃為一種內部社會力量，隨著知識經濟的發展，對企業的興衰將發揮著越來越重要的作用。藉此，組織文化不論是一種過往運作良好的正確方法，或是一種極具未來發展的影響力量，學校在於執行教育政策時，都必須倚賴執行文化氛圍的營造與形成，方能有效利用此一社會文化力量實現政策目標。（五）教育政策執行力的目的在於求得目標的達成執行力是目標導向的，同時也強調績效（performance）的落實（Harper & Porter,2003）。學校統合一切的組織資源，或營造執行文化的工作氛圍，其終極目的都在期望透過高執行力的發揮，來逐一落實政策的預定目標，求得原政策規劃的教育理想。因此，學校於執行教育政策時，應注重政策目標的管理問題，亦即藉由目標管理技術與方法的運用，來強化學校教育同仁的自我控制能力，並透過各種溝通機制的進行，使學校同仁對各項目標（包含政策整體目標、策略方案目標以及具體計畫目標）能有所深入瞭解，並有效予以轉化，在精實的執行流程管控下，具體實現政策目標。四、政策執行與政策執行力政策執行與政策執行力從字源上要簡易清楚地分辨兩者的異同，確實有其困難，因為政策執行（policy implementaion）英文中的“implementation＂，依 Pressman 和 Wildavsky 的說法，有實踐（fulfill）；完成（complete）；實現（to carry out）；產出（produce）的意思（引自 Younis,1990），這與“Execution＂的實現（carrying out），或是一種意見、主張、判決（sentence）的實現行為（act）雷同，因此，有必要從政策執行理論的論點先行探討。從公共政策理論發展而言，政策執行一直被視為黑箱過程，並未受到一定的 29.