公部門協力業務採行分權式考績制度之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 公部門協力業務採行分權式考績政治大立制度之研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：施能傑博士研究生：高宥洋. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 一. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) NATIONAL CHENGCHI UNIVERSITY DEPARTMENT OF PUBLIC ADMINISTRATION THESIS. 治政 The Research on the Proposal of大 Power-Separated 立 ‧ 國. 學. Civil Service Appraisal System for Improving the Collaborative Affairs of Taiwanese Government. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Supervisor: Jay N. Shih, Ph.D. Graduate Student: You-Yang Kao. July 2012.




(7) 記錄編號：G0952560172. 國立政治大學博碩士論文全文上網授權書 National ChengChi University Letter of Authorization for Theses and Dissertations Full Text Upload (提供授權人裝訂於紙本論文書名頁之次頁用) (Bind with paper copy thesis/dissertation following the title page). 本授權書所授權之論文為授權人在國立政治大學公共行政研究所系所 ________________組 100學年度第二學期取得碩士學位之論文。 This form attests that the _____________ Division of the Department of Graduate Institute of Public Administration at National ChengChi University has received a Master degree thesis/dissertation by the second semester of 100 academic year. undersigned in the _________. 政治大論文題目（Title）：公部門協力業務採行分權式考績制度之研究 ( The Research on the Proposal 立 of Power-Separated Civil Service Appraisal System for Improving the Collaborative Affairs of Taiwanese. ‧ 國. 學. Government ). 指導教授（Supervisor）：施能傑. ‧. y. sit. io. n. er. Nat. 立書人同意非專屬、無償授權國立政治大學，將上列論文全文資料以數位化等各種方式重製後收錄於資料庫，透過單機、網際網路、無線網路或其他公開傳輸方式提供用戶進行線上檢索、瀏覽、下載、傳輸及列印。國立政治大學並得以再授權第三人進行上述之行為。 The undersigned grants non-exclusive and gratis authorization to National ChengChi University, to reproduce the above thesis/dissertation full text material via digitalization or any other way, and to store it in the a l browse, download, transmiti vand print via single-machine, the database for users to access online search, n University is entitled to reauthorize a C h National ChengChi Internet, wireless Internet or other public methods. U engchi third party to perform the above actions. 論文全文上載網路公開之時間（Time of Thesis/Dissertation Full Text Uploading for Internet Access）：網際網路（The Internet） ■ 立即公開 ● 立書人擔保本著作為立書人所創作之著作，有權依本授權書內容進行各項授權，且未侵害任何第三人之智慧財產權。 The undersigned guarantees that this work is the original work of the undersigned, and is therefore eligible to grant various authorizations according to this letter of authorization, and does not infringe any intellectual property right of any third party. ● 依據96年9月22日96學年度第1學期第1次教務會議決議，畢業論文既經考試委員評定完成，並已繳交至圖書館，應視為本校之檔案，不得再行抽換。關於授權事項亦採一經授權不得變更之原則辦理。 According to the resolution of the first Academic Affairs Meeting of the first semester on September 22nd, 2007,Once the thesis/dissertation is passed after the officiating examiner's evaluation and sent to the library, it will be considered as the library's record, thereby changing and replacing of the record is disallowed. For the matter of authorization, once the authorization is granted to the library, any further alteration is disallowed，立書人：高宥洋簽名( S i g n a ture)：中華民國 102 年 12 月 02 日 12 2013 02 Date of signature：__________/__________/__________ (dd/mm/yyyy) .


(9) 公部門協力業務採行分權式考績制度之研究摘. 要. 雖然公部門業務協力執行逐漸成為常態且蔚為趨勢，然而行政支援活動，特別是考績制度，未有相應的轉變和革新，以配合跨單位協力合作。因此，本研究提出以分權式考績，對現行考績制度進行反思。本研究首先透過文獻和理論檢閱建立制度架構，透過將考評權責分割並賦予協力相關單位，一方面避免單位專權與本位主義，而不利於跨單位合作；另一方面則促進跨單位平等對話，理性考評，. 政治大雪球抽樣的綜合抽樣策略，針對政府員工、主管、人事人員與專家學者共計 16 立. 以落實合作，並強化考績功能；其次，本研究採取混合立意抽樣、方便抽樣和滾. ‧ 國. 學. 人進行質性深度訪談。就現行協力業務考評而言，法制面問題有：(1)多元意見難以表達、(2)直屬主管難以客觀考評、(3)保密原則限制考績反饋、(4)法規限制影響. ‧. 考績功能發揮；實務面問題為：(1)跨單位合作不受重視、(2)考績功能不彰、(3)誘. sit. y. Nat. 因激勵不足。若導入分權式考績則可能影響：(1)跨單位合作的提升、(2)考評機制. n. al. er. io. 的變化、(3)領導管理的轉變、(4)間接影響輪調機制；其可行性問題則聚焦於：(1). v. 資訊來源、(2)本位主義與績效衡量問題、(3)考績反饋、(4)法規、(5)比例原則。. Ch. engchi. i n U. 最後，本研究建議分權式考績在制度設計上需注意：(1)考核者的確認、(2)考評執行與運作、(3)結果彙整與審議、(4)考績反饋與誘因。關鍵詞：分權式考績、協力合作、考績評估.


(11) 目. 錄. 第一章緒論 ............................................................................................1 第一節研究背景與動機.................................................................................... 1 第二節研究目的與問題.................................................................................... 3 第三節研究設計與方法.................................................................................... 7 第四節分權式考績概念界定.......................................................................... 12. 第二章理論基礎與文獻檢閱 ..............................................................15. 政治大. 第一節官僚組織協力合作之促進.................................................................. 15 第二節個體層次官僚協力行為與考績制度.................................................. 25 第三節多元評估模式...................................................................................... 31. 立. ‧ 國. 學. 第三章我國考績現況與對跨單位合作之影響 ..................................43. ‧. er. io. sit. y. Nat. 第一節現行考績制度分析.............................................................................. 43 第二節跨單位合作現況分析.......................................................................... 53 第三節考績機制在跨單位合作上的落差...................................................... 62. n. a. v. l C .............................................................. 第四章分權式考績制度分析 71 ni. hengchi U. 第一節分權式考績的基本型模...................................................................... 71 第二節分權式考績的效果與影響.................................................................. 74 第三節分權式考績可行性分析...................................................................... 81 第四節分權式考績制度設計重要議題.......................................................... 98. 第五章結論與建議 ............................................................................ 117 第一節研究發現............................................................................................ 117 第二節研究建議............................................................................................ 125 第三節後續研究發展建議............................................................................ 128. I.

(12) 參考文獻.................................................................................................131. 附錄一訪談大綱 ................................................................................143. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(13) 表. 目. 錄. 表一、訪談對象名單 ................................................................................................. 11 表二、協力形式與治理方式 ..................................................................................... 18 表三、考績制度的功能 ............................................................................................. 29 表四、平時考核等級表 ............................................................................................. 46 表五、現行公務人員考績考核項目 ......................................................................... 49 表六、現行考績法與修正草案考績等第與獎懲措施對照表 ................................. 52. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(15) 圖. 目. 錄. 圖一、協力治理下考績作成模式 ............................................................................... 5 圖三、協力治理模型 ................................................................................................. 20 圖四、多元(360O)績效評估架構 ............................................................................... 33 圖五、現行考績作業流程 ......................................................................................... 44 圖六、考績委員會組成圖 ......................................................................................... 50 圖七、跨單位協力的分權式考績作成型模 ............................................................. 73. 政治大. 圖九、分權式考績結構圖 ......................................................................................... 98. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(17) 第一章. 緒論. 在協力治理的政府行政趨勢下，組際合作已成為常態，對於跨部門、跨單位的合作研究也成為公共行政研究的顯學，然而其中對於個人績效管理議題卻未有相應的討論。基此，本章將在第一節闡明本研究的背景與動機，指陳當前考績制度由於缺乏團隊合作精神，而不利於政府跨組織協力的治理窘境。其次，第二節將說明本研究的目的與研究問題，透過對現行考績制度與實務的反思，探討政府內部跨單位協力合作如何藉由考績評核權力分配的方式提升。最後，本論文的研究設計與方法，以及所提出之新概念─「分權式考績」，也將於第三節和第四節. 治政中進行說明。綜而言之，本研究之主旨在於透過考評結構與權力再造的討論，以大立提升組際合作為目標，落實績效考核之功能。 ‧. io. y. sit. ‧ 國. 學. Nat. 第一節研究背景與動機. n. al. er. 今日，協力治理已成為公共行政的趨勢與常態，其大可至公、私部門的協力. i n U. v. 活動，小則可至機關內部單位的合作，縱使各種協力治理模式有著不一樣的目標、. Ch. engchi. 性質和需求，但其本質上仍以組際合作的方式結成治理網絡，政策行動者於其中基於共同目標或自己需求，依據協議的規則，構築互信基礎，與其他行動者進行合作，分享資源、承擔責任，並共享產出的利益(陳恆鈞、張國偉，2006)，各項公共服務與問題也透過資源的整合與政策工具多元化，獲得經濟且有效的滿足與解決。然而，跨組織間的協力整合並不容易，特別是在政府機關單位之間。這是由於「透過官僚的專業分工以提升行效率」的傳統思維導致「功能裂解型治理」 (functionally fragmented governance)的形成，各機關單位的政策目標不一與計畫 1.

(18) 衝突層出不窮，公共服務與資源四散各處且疊床架屋，同時又多汲汲爭功和推諉卸責(6, Leat, Seltzer, & Stoker, 2002)，妨礙新治理模式的推動與公共行政效率的提升。基本上，協力治理的障礙環繞於官僚專業功能裂解所形成的問題上，復以本位主義和專業差異的影響，再加上僵化的法制規範和繁文縟節，以及層級節制的強化，使得跨組織單位之間的合作難臻理想(紀俊臣，2008a；陳恆鈞，2008a)。職是，「全觀型政府」(Holistic Governance)被提出作為解決之道(6 et. al., 2002)，透過治理層級、功能與公、私部門的整合，輔以政策、法規、服務與監督等治理作為落實(廖俊松，2006a)。是故，協力合作機制與協調整合技術的設計與發展. 政治大. 成為協力治理實務與研究的重要一環。. 立. 因此，現代政府協力治理無可避免的任務在於如何突破因專業分工而構成壁. ‧ 國. 學. 壘分明的行政疆界，活化協力行動，並且促進跨組織的合作關係。一般而言，在協力認知和行動的促進上，大多透過財政整合、電子化政府、法制規範、上級領. ‧. 導、非正式關係、信任建構、契約協議、政治合作等機制和方法取得跨部門的合. Nat. er. io. sit. y. 作提升(李長晏，2009；李長晏、曾淑娟，2009；曾冠球，2011)。然而，另一方面，隨著績效導向的概念在政府治理領域的發展與擴散，公共. al. n. v i n Ch 管理活動更聚焦於成果與成效的綜合表現，對結果進行績效評量，並透過各種干 engchi U. 預機制和方法的運作實施，提升績效與產出。同時，傳統人事行政和管理的功能性質已無法滿足績效管理的需求，因而逐漸轉變為發展性的人力資源管理 (DeCenzo & Robbins, 1999)，並且成為績效管理的重要措施和課題(Swanson, 1995)，如美國文官制度二次改革中，「政府績效與成果法案」、「預算管理局的人力資本規範」和「環境保護局策略人力資本計畫」等，皆為明證(Nigro, Nigro & Kellough, 2007)。此外，由於現代化國家人力資源管理發展聚焦於「個別化」、「授權化」、「部門化」等三大趨勢，並強調「彈性化」的重要性(OECD, 2004)。其中，個人績效 2.

(19) 考評應該具有行政與發展功能，影響升遷發展、薪獎激勵、檢討反饋、訓練發展、促進績效行為等面向甚鉅(余致力，2003)，在人力資源管理活動中，扮演相當重要和關鍵的角色。以我國績效管理現況而言，向來偏重個人績效的考核面向，而輕「組織整體」與「內部團隊」等面向(施能傑，2010；林文燦，2011)，雖然近年透過以團體績效為核心的「行政機關績效獎金暨績效管理制度」，以及考試院接續於公務員考績法改革上逐步推動的團體績效評比制度(林文燦，2011)，致力於績效管理和團隊合作的提升與發展，但由於考評和誘因機制上缺乏團體協力的思維，以及團體績效難與個人相扣合，不利於行政機關促進團隊的協力合作氛圍。. 治政大機制，成為政府在行政協力管理上應該要努力的一個方向。立. 因此，如何強化行政績效管理制度，建構一個有助於協力治理的發展性績效考核. ‧ 國. 學. Nat. y. ‧. 第二節研究目的與問題. io. sit. 本論文的研究目的在於針對當前的考績機制進行反思，並提出分權式考績做. n. al. er. 為解決途徑。研究問題則是聚焦於「政府跨單位合作考績現況探討」、「公務人員. Ch. i n U. v. 對分權式考績的概念與認知」和「分權式考績制度設計與運作」等三大面向。. engchi. 一、研究目的隨著協力網絡的擴張，大量的組織整合使得協調合作的成本遽增，不僅引發組織之間的衝突，並且影響協力網絡績效產出的量與質。其中政府內部傳統的官僚系統強調的專業分工造成涇渭分明且根深蒂固的組織文化和疆界，使得跨組織的協調和合作更形困難。各專業功能組織常囿於本位主義，服務認知範圍難以擴大(陳恆鈞，2008a)，特別是第一線人員，若未能體認協力的重要性，往往以自 3.

(20) 家利益為念，或以法令制度限制為由，忽略協力網絡的共同目標與績效，其他網絡夥伴也難以主動採取措施，要求其遵守協議。對此，許多研究與實務常由協議契約、財政資源統合、資訊整合與 e 化……等途徑著手，然而本研究將透過績效考評運作的角度與制度的安排，探討政府內部跨單位的協力合作關係，嘗試擬制一套跨單位合作考績機制，並檢視其導入和實施的可行性。公部門考績的基本模式即主管(考核者)透過觀察員工(受考者)的績效行為與表現，取得考績作成所需要的資訊，並據以作成考績結果，然後藉由獎懲機制引發策略性行為，強化員工的績效行為表現。傳統上，在官僚組織筒倉狀的專業功. 政治大. 能分組設計下，直屬主管是唯一的考績評核權力的擁有者，透過掌握員工考績評. 立. 核的權威，以及決定獎懲的權力，主管可以控制和管理員工行為與想法，導向有. ‧ 國. 學. 利於組織或主管的面向發展，並提升對直屬組織的向心力，鞏固組織的利基。. ‧. 在協力的政府治理思維下，各功能性的政府部門和單位皆是落實一個完整政. sit. y. Nat. 策的一部分，而其所屬員工所執行之業務可能全部或一部分是構成協力政策的一. io. er. 環。因此，實際上員工考績的作成除了參酌其執行所屬組織的主責業務績效表現外，亦需將協力業務績效表現納入考量，其考績作成模式則如圖一所示，員工在. al. n. v i n Ch 所屬組織中所負責業務的績效行為表現與所分派的協力業務績效行為表現構成 engchi U 主管考核時所依據的考績評核資訊，當主管據以做成考績後，則透過獎懲機制引. 發員工的策略性回應，以誘使員工為了獲取下一次考績的高分而修正其工作的行為表現與偏好，以滿足主管和組織的期望與需求。. 4.

(21) 主責業務績效行為表現. 協力業務績效行為表現. 策略性回應. 考績評核資訊. 考績. 直屬主管. 獎懲機制. 員工. 治政大圖一、協力治理下考績作成模式立 ‧ 國. 學. 然而，理論上官僚組織為追求自主性與生存，會產生組織功能界線與勢力範. ‧. 圍的意識，並鎖定發展自己的「環境利基」。由於官僚體系筒倉狀的功能專業化特徵，以及考績機制中資訊不對稱的限制，使得主管蒐集考績資訊時，因為受限. y. Nat. er. io. sit. 於個人能力或自利的誘因，致生考績謬誤1，而且著重於所屬組織的業務績效觀察，難以突破本位主義、跨越組織邊界，使得協力業務績效表現在考績資訊構成. al. n. v i n 中的質、量與影響力偏低。另一方面，員工則在理性自利的人性誘因之下，對於 Ch engchi U 握有影響工作安全與升遷之控制權的組織，展現強烈的「自私的忠誠」(Downs,. 1967; Wilson, 1989；陳敦源，2005)。在能力、時間和資源有限的情況下，員工往往選擇將心力投注在所屬組織的業務上，以「有效率地」取得工作安全和陞遷的「承諾」與獎勵。同時，透過獎懲機制的持續運作，員工傾向於策略性地選擇強化所屬組織績效表現，並且缺乏動機致力於協力業務績效的提升。. 大致上可歸納為：(1)個人特質的謬誤，如年資、職位、性別等；(2)以偏概全的謬誤，如月暈效應、刻板印象、最近印象和第一眼印象等；(3)統計學的謬誤：如寬大或嚴苛、分數侷限和錯誤的分配假定；(4)比較的謬誤(高宥洋，2011)。 5. 1.

(22) 基此，本研究首先透過文獻檢閱，針對官僚跨單位合作行為與考績制度之間的關係進行耙梳、探討，並且受到多元回饋績效評估模式的啟發，以打破傳統單一來源的考績權威為基本概念，將考績的權威分享給協力合作業務相關單位，藉由多元化評估來源的相互主觀性運作，整合擬制出更能反映跨單位合作的考績機制，並藉著與誘因機制的扣合，促進跨單位合作的關係與互動。. 二、研究問題. 政治大. 一般而言，當考績評核的作業開始時，直屬主管會蒐集由受考者績效行為所. 立. 產生的考績資訊，並依據績效評估項目與標準作成考績結果，然後扣合獎懲機制，. ‧ 國. 學. 透過各種功能性措施與誘因的施與2，引導受考者的策略性回應行為使其趨向考核的項目與標準。然而，在協力的治理思維下，受考者除了負有本單位的主責工. ‧. 作與任務外，亦常兼有與其他單位協力合作之業務。此外，主責業務也可能為政. Nat. sit. y. 策協力的一部。但是，囿於專業分工的官僚界線，以及自利本位和不完全理性的. n. al. er. io. 原罪影響，直屬主管在協力業務上，難以詳實地蒐集受考者的協力績效行為資訊，並且作成客觀的考績。. Ch. engchi. i n U. v. 職是，本研究欲嘗試將協力業務相關單位的主管拉進考績作成的過程中，分享考核的權威，以建構一個分權式考績模式來促進協力業務的合作氣氛與績效發展。為了瞭解分權式考績的模式能否導入政府機關內部跨單位行政協力的運作中，本研究將研究問題聚焦於三大面向： 1. 政府跨單位合作現況檢視。以「目前政府機關內跨單位合作現況為何？」為問題基礎，探究公務人員對於政府機關內跨單位行政協力的認知與行為，以. 除了一般常見行政性功能的獎金福利、晉級升等、褒獎與淘汰等，還有發展性功能的訓練進修等措施(余致力，2003)。 6. 2.

(23) 及現行考績制度在行政協力的環境中的作用與影響。 2. 「考績分權化」概念認知探究。在這個問題面向中，主要是希望透過考績分權化的「預期影響」和「可行性」交叉勾勒，以瞭解「公務人員對於協力業務績效考核分權化的看法為何？」。 3. 制度擬制與方案建議。這個部分的重點在於「分權式考績如何在跨單位合作的關係中運作？」，並提出分權式考績推動的相關議題與建議。. 政治大. 第三節研究設計與方法. 立. 本研究主要係透過文獻和理論的推演和討論，並採取質化的深度訪談，針對. ‧ 國. 學. 「政府跨單位協力合作現況檢視」、「考績分權化概念認知探究」和「制度擬制與. ‧. 方案建議」等議題進行相關的研究設計。. n. al. er. io. sit. y. Nat 一、研究流程. Ch. engchi. i n U. v. 基於對「政府跨單位協力合作現況檢視」、「考績分權化概念認知探究」和「制度擬制與方案建議」三大面向研究問題的探究，本研究據以將研究流程切割為三個階段，如圖二所示。首先，從文獻檢閱著手進行理論面向的推演與分析，討論協力治理下理想型的分權式績效考核機制；其次，就現行考績法制以及考績評核實務運作進行瞭解與分析，同時針對分權式考績進行影響評估與可行性分析，找出分權式考績模式導入的障礙與困難處，並尋求進入的機會點；最後，尋求學者、專家的建議，並整合由前二階段所獲得的理論模型與實務經驗認知，提出分權式考績機制的相關建議。. 7.

(24) 考績制度現況分析 1.考績法制 2.考績實務運作分權式考績相關理論. 學者、專家訪談建議. 分權式考績評估與分析 1.影響評估 2.可行性分析. 政治大. 分權式考績的建議. 立. ‧. ‧ 國. 學. 二、研究方法. 圖二、研究流程. y. Nat. io. sit. 社會科學研究大致可二分為質化研究與量化研究。其中，量化研究藉由一套. n. al. er. 科學化的操作技術(包含抽樣、資料蒐集、統計分析…等等)客觀地證實和描述普. Ch. i n U. v. 遍且客觀的情形，以進行預測並尋求共識；然而，質化研究則透過研究者與當事. engchi. 者的對話與互動的過程，發掘當事人的看法和感知，並且注意他們的心理狀態和意義建構，從而對特殊現象進行探討，以發現問題或提出新的觀點(陳向明， 2002)。基此，由於本研究自我定位為試驗性研究，想要發掘在協力治理新思維下的行政績效管理問題，並且瞭解公務人員對於協力運作現況的感受，以及對於分權式考績導入的看法。另外，雖然其考績權威分享的概念已經在公共行政領域中藉由 360 度回饋的介紹而有了初步的認識，但在我國行政協力管理場域的研究與應用上，仍是尚待探尋的新大陸。職是之故，本研究是選擇質化研究方法，希望透 8.

(25) 過與公務人員和學者專家的對話和互動，發掘當前考績制度在行政協力的治理思維中的問題，並瞭解分權式考績導入的機會點和障礙在何處，最終提出針對行政協力下考績制度的修新方案。在將本研究定調為質性的研究後，根據研究流程的設計，採取次級資料與深度訪談作為資料蒐集的主要手段：. 1.. 次級資料即便本研究定位為試驗性研究，且缺乏直接與具體的文獻和個案的情況下，. 政治大. 但仍需透過相關的文獻與資料來建構理論與模型的基礎，以及瞭解現況。. 立. 其中，分權式考績模型的理論背景與模型建構，以及考績現況分析的一部. ‧ 國. 學. 分，將藉由次級資料分析方法，檢閱「協力治理」、「官僚行為」、「考績制度」、「360 度回饋」等主題相關的理論、文獻、規章與個案。. ‧ y. sit. 深度訪談. Nat. io. 深度訪談的方式主要應用於「考績現況的發掘」、「可行性的探索」和「專. n. al. er. 2.. i n U. v. 家學者的建議」等三大階段中，希望透過與當事人的對話瞭解在制度層面. Ch. engchi. 的架構規範之外，考績在實務上運作的情形，並且探究其對於分權式考績在可行性上的看法與期待；此外，藉由專家學者在專業角度上的建議，將可行性分析更為具焦，並且針對分權式考績的策略性方案的建構進行知識與意見的反饋。. 9.

(26) 三、訪談對象質化研究的訪談抽樣最常採用的方式是「目的性抽樣」，即依研究目的選擇適當的研究對象(陳向明，2002)。由於考績活動主要是由擔任考核者的主管與被考核者的員工的互動所構成的，因此本研究將訪談對象區分為主管與員工二類，以從考核者與被考核者不同的角度交互分析還原考績運作的實況，以及其對分權式考績的感知與看法。同時，為獲取專業的意見以做成分權式考績的相關建議，本研究又將與考績運作密切相關的人事行政人員與專家學者納入訪談對象之中。因此，本研究訪談對象的類別劃分為四：. 1.. 政治大員工(S)：在考績法適用的範圍中受考核的一般公務人員。立. 2. 主管(M)：在考績法適用的範圍中擔任考核者的主管人員。. ‧ 國. 學. 3. 人事人員(H)：負責考績業務相關的人事行政人員。. ‧. 4. 專家學者(P)：對於考績實務有專業的研究和經驗的學者和專家。. Nat. sit. y. 在確定訪談對象的類別後，抽樣的具體操作方法主要係採取混合立意抽樣、. n. al. er. io. 方便抽樣和滾雪球抽樣的綜合式抽樣策略。依據本研究的目的便利地選取研究者. i n U. v. 周遭符合條件與特性的人員先進行訪問。員工與主管類別的訪談對象需曾參與過. Ch. engchi. 跨單位的合作業務，其中員工須取得一次以上的年終考績，主管則須具有考績評核經驗；人事人員則為具有一次以上考績作業辦理經驗。同時，在訪談與分析的過程中，依據實際情況靈活的持續尋找訪談對象，並且以滾雪球的方式探尋相關的訪談對象。本研究訪談對象如表一所列，員工 8 人，主管 3 人，人事人員 2 人，專家學者 3 人，共計 16 人。. 10.

(27) 表一、訪談對象名單編號. 類. 別. 機關單位. S1. 員. 工. 經濟部. S2. 員. 工. 台北市政府. S3. 員. 工. 國立大學總務處. 曾任職青輔會。. S4. 員. 工. 某縣轄市公所. 曾任職原民會。. S5. 員. 工. 國史館. S6. 員. 工. 研考會. S7. 員. 工. 立青輔會. S8. 員. 工. 台北市政府. M1. 主. 管. 直轄市立某托兒所. M2. 主. 管. 高雄市某區公所. 單位主管。. M3. 主. 管. 研考會. 單位主管。. 新北市某區公所. 人事主任。. 曾任職某省轄市政府。曾任職省轄縣市某公所單位主管，現職機關首長。. 人事人員. P1. 專家學者. 國立大學公行系所. P2. 專家學者. 國立大學公行系所. er. io. H2. al. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 人事人員. v i n Ch 高雄市某區公所 e n g 人事主任。 hi U c 助理教授。專長：公共人力資源管理、 n. 專家學者. 註. 政治大. H1. P3. 備. 績效管理、管理創新。副教授。專長：績效管理與評估、跨域治理。副教授。專長：公共行政、人力資源管理、績效管理。具有政府人事行政實務經驗。. 國立大學公行系所. 11.

(28) 第四節分權式考績概念界定由於本研究的核心概念─「分權式考績」，係作者根據新制度論、權力分立和多元審議等相關理論推演得出，首見於協力合作相關的研究領域中，因此本節將特別對此概念進行說明，同時整合歸納分權式考績的重要目的：. 一、考評權力分立，避免專權. 政治大. 一般所謂「分權」(Decentralization)係指中央機關將相關業務執行的決策權. 立. 分配給地方政府各相關單位，使其更能彈性回應業務需求。而 OECD 在現代人. ‧ 國. 學. 力資源管理趨勢所提到的授權化(Delegation)亦具有類似的概念，認為政府應授權各公共管理者採取適合其組織業務需求的人力資源管理系統(OECD, 2008)。其主. ‧. 要是在描述上下層級之間的權力分配關係。然而，筆者所提出的「分權式考績」. io. sit. y. Nat. 之「分權」概念則較近似於「權力分立」(Seperation of Power)。. n. al. er. 「權力分立」之概念於受洛克的「政治分權」與孟德斯鳩的「分權制衡」理. Ch. i n U. v. 論啟發。無論是洛克把政府權力切割成行政權(包含執行權與外交權)與立法權，. engchi. 抑或孟德斯鳩主張將國家權力分割為行政、立法與司法三權，皆認為權力不能掌握在單一政府機關或人員手中，需透過權力分立的制度設計，將權力切割並交由不同機關掌理，以避免專權暴政而危害到國家的穩定與發展。在實務上，美國三權分立與我國五權分立的制度設計皆具有權力分立制衡的精神。在本研究中，將考評權力切割分配，交由協力網絡中不同機關單位執行，以確保在跨單位合作過程中，沒有任何一個單位掌握完整的考評權力，所有協力業務相關單位依分工、課責，掌握相應的考評權力，相互制衡，以避免考評權力過度集中而致生弊端與專權。 12.

(29) 二、多元審議，集體考評除了透過權力分立設計的消極制衡以避免專權，分權式考績亦具有多元審議的精神，透過集體考評的方式，以積極地提升考績功能、促進合作效能。在多元審議的理念下，本研究希望透過分權式考績的制度來引導參與協力業務單位進行集體考評，並可透過這個平台獲得平等與理性的溝通對話，完成跨單位協力合作人員的績效考評。傳統的筒倉狀單一考績評核權力結構，使得單位主管獨佔考績權威，協力單. 政治大不彰，甚至以失敗告終。然而，「分權式考績」主張在跨單位合作的情況下，考立. 位難以有所置喙，因而容易產生本位主義、消極合作的情況，導致合作業務成效. 績評核的權力應該由所有參與合作單位所共享。在賦予權力之後，各單位方得以. ‧ 國. 學. 在合作業務人員的考評上，獲得實質的合作代表，並且具有平等對話的基礎。如. ‧. 此，跨單位合作業務的績效考評才能透過多元對話與討論而提高其信、效度。同. sit. y. Nat. 時，對於參與跨單位合作的員工而言，其合作行動將不受直屬主管的單一意志所. io. er. 掌控而更為「自由」，更能擺脫本位主義的的自利限制而以跨單位合作績效為考量。從而，跨單位協力合作將不再徒具形式而能落實真正的合作。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 綜言之，本研究所提出的分權式考績一方面在形式上透過考評權力分立的方式，將考評權力切割分配給協力相關單位，避免權力過度集中，形成專權而不利於跨單位合作；另一方面，在精神上藉由多元審議的原則，促進協力相關單位平等對話，並做出理性的集體考評，提升考績信、效度，落實跨單位的協力合作。. 13.

(30) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(31) 第二章. 理論基礎與文獻檢閱. 本研究之理論基礎與文獻檢閱將環繞「官僚組織協力合作之促進」、「個體層次官僚協力行為與考績制度」和「多元評估模式(360 度回饋)」等面向進行耙梳與分析。. 第一節官僚組織協力合作之促進. 政治大. 當以「新管理主義」為基礎價值的「新政府運動」等現代政府再造活動的崛. 立. 起與擴散時，政府行政逐漸由「統治」被推向「管理」乃至於「治理」的模式；. ‧ 國. 學. 同時，多組織協力的治理模式也逐漸成為政策問題有效回應與公共服務提供的重要途徑。然而，即便在當前協力治理蔚為潮流的時代下，協力合作並不是什麼新. ‧. 穎的技術或工具，早在人類建構家庭，開始群居的社會生活同時，協力合作的行. y. Nat. sit. 為便已自然而然的發生了。但是，直到 20 世紀末葉，協力合作才迅速成為行政. n. al. er. io. 治理實務與研究的重要面向。. Ch. engchi. i n U. v. 一、協力治理全球化的影響透過政治、經濟與知識等面向的展現與作用，首先顯露出政府在統治國家與控制政策上能力的不足與限制，難以透過單一功能部門解決複雜的社會問題，以及回應龐大的公共服務需求，因此有學者認為政府功能僅在於提供制度和場域讓社會行動者自我治理(Rosenau & Czempiel, 1992; Rodes, 1997)。同時，官僚組織發展所伴隨的病象3，加上日漸龐大的專業且分工組織單位4合作協如負功能(Hoy & Miskel, 1987)、限制(Bennis, 1993)、權力集中(張潤書，1998)、白京生定律 (Parkinson, 1957)、寡頭鐵律(Michels, 1949)，以及異化、過度順服、無回應力、無情無義等病象 15. 3.

(32) 調不易，使政府治理陷入無效率與失靈的困境，形成行政決策的合理性危機，難與社會文化和經濟體系構成運作良善的系統，提供穩定的制度和環境給社會進行自我治理，造成人民對政府的不滿意遽增，使得政府深陷於哈伯瑪斯所謂的「合法性危機」(陳學明譯，1994)之中。因此，自 1980 年代開始，一連串的「政府改造運動」5在新公共管理的思維下，透過結果、市場與顧客導向等原則的導入，以「小而美的政府」為目標，賦予代行公務(arm’s length)的組織或機構(如地方政府、民間公司或組織)更多的自主權，同時以創新的方法整合運用資源，解決公共問題，並提高服務的效率和效能(Osborne & Garbler, 1992)。. 政治大. 然而，新公共管理在推動過程相當依賴政府的執行力(Radin, 2007)，而過分. 立. 嚮往自由市場與企求小而美政府，全面縮減政府的規模與功能，這些對於「華盛. ‧ 國. 學. 頓共識」6的扭曲和誤解，將使得行政管理的失靈，改革失敗，國家發展與競爭力衰減(閻紀宇譯，2005)。Jon Pierre 和 B. Guy Peters(2005)則指出由於民間自主. ‧. 性的網絡無法妥善處理社會紛雜歧異的諸多意見，且政府在意見匯集、目標整合、. Nat. sit. y. 領航執行和民主課責等治理功能上擁有優勢，而較民間有能力解決衝突問題，能. n. al. er. io. 為資源作權威性的分配。因此，改革重心逐漸離開組織規模與數量上的縮減，新. i n U. v. 的治理典範又朝著以政府為中心的一端擺盪過去，雖然承認政府執行能力的不足，. Ch. engchi. 但更積極地要求政府須具備整合與監控協力網絡的能力，落實政策與提供服務。協力治理的基本假定認為透過組織之間的有效合作將有助於公共政策執行. (吳瓊恩，2001) 4 由於官僚預算極大化(Niskanen, 1971)的現象，隨著「要塞國家」(Lasswell, 1941)和凱因斯「福利國家」(洪軌編譯，1957)的倡議與流行，使得官僚組織不斷地擴張，造成政府支出大幅增加，財政吃緊。 5 如英國柴契爾政府(詹中原，2003；Jordan, 1993)、紐西蘭工黨政府(Borins, 1995)、美國雷根政府(Osborne & Garbler, 1992)、日本橋本內閣(林嘉誠，2003)、我國政府再造運動(行政院研究發展考核委員會，2000；林嘉誠，2003)等革新運動，以及 OECD 的公共管理活動(Public Management Activities, PUMA)(Radin, 2007) 6 「華盛頓共識」係 1989 年為因應拉丁美洲國家債務危機，美國國際經濟研究所、國際貨幣基金組織、世界銀行、美洲開發銀行、美國財政部與拉丁美洲國家代表於華盛頓集會，共同研討所得出的經濟改革共識，基於新自由主義的政治經濟理論，主張政府應降低國家干預經濟事務的程度。 16.

(33) 與服務提供的效能，合作程度愈高，所達成的績效愈高。對於協力的定義，儘管各家說法或有些微差異，但大同小異(Winter & Ray, 1994; Peters, 1998; Dragoon, 2005; 林淑馨，2007；李長晏、林煥笙，2008；陳恆鈞，2008b)：協力治理的成員係由兩個或兩個以上的參與者所構成，為達成共同目標與落實相關任務，透過法制、計畫、命令和承諾等方式，建立長期且持續的溝通管道與協調平台，形成協力關係，投入和分享各自擁有的人力、資訊與各種物質、非物質的資源，並且共同分享協力所帶來的利益和承擔所肇發的責任。一般而言，協力治理探討的重心大多在公、私協力，有時甚至涉及第三部門. 政治大. (李宗勳，2004；廖俊松，2006b；陳志瑋，2007；林淑馨，2007；李長晏、潘競. 立. 恆、林煥笙，2009)。然而，亦有在政府部門內探討跨(專業)領域、區域的協力關. ‧ 國. 學. 係，認為在不同的部門、組織或行政區之間，由於各自的業務、功能和疆界上有相接或重疊，而致生權責不明、管轄模糊、無人管理和跨部門問題，需透過協力. ‧. 與聯合的方式或機制共同解決(趙永茂，2003；魯俊孟，2005；林水波、李長晏，. Nat. sit. y. 2005；廖俊松、曾憲華，2006；李長晏，2008；紀俊臣，2008b)。另外亦有針對. n. al. er. io. 特定治理，如以河川流域治理為議題的「流域管理」(黃榮護、林明志，2009；. i n U. v. 張世賢，2009)，或以探討行政區與各級政府的「府際治理」(李長晏，2006；史. Ch. engchi. 美強，2005；孫同文，2002)，等各式各樣的協力治理模式。此外，依據參與者之間的關係而言，協力治理可分為網絡、夥伴關係、聯盟和整併等四種形式，如表二，網絡中成員的關係是最為鬆散，主要是透過共同規範、義務、價值和信任等非正式工具進行自我管理；夥伴關係則涵蓋有限度的資訊分享、聯合行動的採取和正式的管理機構等協力方式；聯盟要求參與者須同意讓出部分自主權，並且經由體制外參與者建立聯盟的共同規範；整併則將所有參與者合併成為單一組織，並且運用官僚系統的方式進行治理(陳恆鈞，2008b； Sullivan & Skelcher, 2002)。. 17.

(34) 表二、協力形式與治理方式組織形式. 網絡. 夥伴關係. 聯盟. 非正式或有限度的同意採取同意建構特殊關係同意分享聯合行動正式的管理機構協力形式的鬆散網資訊絡. 治理方法. 整併. 參與者同參與者合意讓出部併成為單分自主權一組織以建立聯盟. 透過共同規範、義. 經由體制官僚體制外參與者. 務、價值和信任進行自我管理. 建立聯盟規範. 立. 政治大. 資料來源：陳恆鈞(2008b)；Sullivan & Skelcher(2002). ‧ 國. 學. 另外，針對政府部門的協力治理的型態大致可分為三種(李長晏，2009)：. ‧. 1. 垂直型府際協力：主要係指中央政府─地方政府之間的協力治理型態。權力. y. Nat. sit. 集中的中央政府在總體規劃的概念下，擬制計畫方針，分配資源，佐以地方. n. al. er. io. 政府的被動配合執行，處理地區性的發展政策。抑或透過法律／行政的監督來管制地方自治團體的行為。. Ch. engchi. i n U. v. 2. 水平型府際協力：地方自治團體間針對涉及縣市或區域競合管轄與管轄權爭議問題，基於互助互惠的前提，透過對話平台等溝通機制的建構，進行相關事項的協調聯繫與資源整合，展開橫向的協力合作。 3. 跨部門夥伴關係：焦點在於落實公民參與、發揚住民自主精神的社區營造發展，整合公、私部門資源以建構跨部門策略性合作夥伴關係。然而，協力網絡中更深層的意涵在於資源不對稱的互動關係，亦即參與者擁有互不相同的優勢資源、資訊和知識。不論協力關係形成的動機是基於利他的樂觀主義者想要提升網絡整體績效、或者自利的悲觀主義者欲維護自己的地位與目 18.

(35) 的、抑或回應政策環境變遷以尋求生存的現實主義者(Sullivan & Skelcher, 2002) 的需求，透過交易理論的理解，參與者提供擁有的資源以換取各種目的下所需的資源，並且形成相互依賴的協力網絡(Rhodes & March, 1992)。同時，也因為參與者皆須貢獻自己的資源和信譽，所以協力治理的形成將影響個別參與者的權威狀態(Winter & Ray,1994)。因此，不管是強制性資產7、功利性資產8或說服性力量9，都是權力構成的來源，擁有愈多其他參與者所需的資源或強大的說服力，權力愈大；反之，愈是依賴其他參與者的資源或說服力不足，其權力愈小(Etzioni, 1968)。. 二、協力治理合作要素. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 對於協力治理合作要素的探討，一般大致聚焦於資源的分布、互賴性、協力需求、協力經驗、領導、參與者特質、信任建構、正當性、組織自主性、制度設. ‧. 計等議題上(曾冠球，2011)。透過 Chris Ansell 和 Alison Gash(2007)的後設分析研. Nat. sit. y. 究，作者整合其相關變項所建構的協力治理模型作為本研究中協力治理合作要素. n. al. er. io. 的探討架構。如圖三所示，其指出協力績效的產出跟各機關單位在合作的初始狀. i n U. v. 態(包含權力-資源-知識不對稱、參與的誘因和障礙、協力前合作/衝突的歷史)、. Ch. engchi. 協力的運作過程(包含信賴的建構、承諾的落實、共有的認知、中程的效果和面對面的對話等循環過程)、制度設計和輔助性領導模式是息息相關的(Ansell & Gash, 2007)：. Etzioni 所稱之強制性資產主要係指為軍方、警察或其他類似機關所使用的武器、設備與人力。功利性資產除了包含經濟性資產外，技術與行政管理的能力，以及人力資源等，皆屬之。 9 說服性力量，其基本構成為規範性的鏈結(normative bonds)，將價值或信念透過宣傳和溝通手法等力量的運作，動員支持或懲罰背離者。 19 7 8.

(36) 制度設計初始狀態. 協力過程. 權力-資源知識不對稱. 參與的誘因. 產出. 和障礙. 協力前合作／衝突的歷史. 圖三、協力治理模型. ‧. 資料來源：Ansell & Gash, 2007, p.550.. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1. 初始狀態. 輔助性領導 (包含賦權). 學. ‧ 國. 立. 政治大. Ch. i n U. v. (1) 各機關單位間權力-資源-知識不對稱的局面，決定各機關單位參與協力網. engchi. 絡中的優勢或弱勢的地位。若協力所帶來的效益不為優勢參與者所看重的話，透過賦權與代表性機制的設計，將可以保證弱勢參與者的權益，並維繫協力治理的效益。 (2) 前述的權力-資源-知識不對稱形塑了各機關組織對於協力治理網絡參與的需求與誘因，當相互依賴的感受愈深，協力治理的模式愈能夠成功運作。但若互賴程度不均，那麼就必須透過其他管道，如司法、立法和行政等途徑，來確保協力治理績效的產出。 (3) 除非有高度的互賴性，或者是參與者之間的信任與社會資本建構的機制存在，否則對於那些有不好的合作經驗的參與者而言，協力治理是不會 20.

(37) 成功的。 2. 輔助性領導當協力治理無法自發地有效運作時，特別是在資源明顯不對稱或信任度低落的情況下，領導便是最有效率的推動工具，但這並不是要求領導者必須作出決策性的行動，而是要站在協調者的地位，將重點聚焦在協力場域秩序與信任的維持上，同時維護弱勢參與者在協力網絡中的公平與權益。 3. 制度設計. 政治大制度設計重點在於提供協力的基本遊戲規則，其首要工作即在於找出協力網立. 絡的利害相關者，並將其納入；其次，設法讓利害相關者不得不參與該協力. ‧ 國. 學. 網絡；同時，透過規則的設定與透明化的協調過程，建構正當性與公平性，. er. io. sit. y. Nat. 4. 協力的過程. ‧. 以提升信賴度。. 事實上，協力的過程透過面對面的溝通、信賴的建構、承諾、共同的體認和. al. n. v i n Ch 過程中的產出不斷地循環強化或弱化合作的程度。其中，面對面的溝通與協 engchi U. 調是協力最基本的活動；信賴是需要耗費時間長期建構的；承諾是構築在對彼此的角色與利益的尊重上，並且降低彼此互動時不可預測的衝突風險；共同的認知則是藉由參與者不斷地溝通、互動與學習，以促進彼此建立對問題和目標的共同認知；最後，在協力的過程中，如果可以有一些階段性中程的利益或成果，也是對於合作的提升有正面的效果。. 21.

(38) 三、協力治理合作之障礙即便協力的重要性不容否認，但合作的達成卻非易事。在協力治理的實務運作上，Perri 6 等人(2002；引自：曾冠球，2006)指出：(1)權威的不足；(2)合法性的欠缺；(3)能力與資源的不足；(4)優先性問題；(5)怠於或喪失控制；(6)議價問題；(7)生存與穩定的危險(jeopardy)；(8)剛愎、無益；(9)爭議……等等，皆為通往全觀型政府道路上的阻礙。在跨域治理的推動上，其難題則聚焦於(高雄市政府民政局，2007)：(1)傳統行政轄區的限制與本位主義的觀念；(2)法制規範不足，缺乏引導及促進之機制；(3) 政治共識不足，政策缺乏延續性；(4)行政區劃調整. 政治大. 不易，區域資源未能有效整合利用。廖俊松、曾憲華(2006)認為我國警政跨域合. 立. 作面臨的難題至少包括官僚主義、本位主義、績效導向、協調機制功能失調、過. ‧ 國. 學. 程衍生犯罪轉移問題及目標價值的衝突等。邱奕元(2008)透過大肚山科技走廊汙水納排個案發現：(1)互不隸屬的中央政府部門，可藉由上級單位居中協調解決. ‧. 問題，而不相隸屬中央部會與地方政府間之協調則較不順暢，地方政府在維護其. Nat. sit. y. 地方自主權與缺乏合作誘因下，表現出被動與消極的態度，而等與自身相關迫切. n. al. er. io. 問題出現時，才開始對地方相關事務採積極之作為；(2)非正式協力合作缺點在. i n U. v. 於其沒有拘束力，當跨域合作事項沒有迫切性時某一方可能出現刻意延宕或不履. Ch. engchi. 行之行為，造成協議事項無法迅速進行或解決問題。. Mancur Olson(1971)透過公共選擇理論，在理性自利的人性假定下，指出搭便車者的出現將致生集體行動的困境，影響合作的產出與效益。此外，在跨域的協調上，政策推動者常遭遇來自經濟與政治面向上的難題(陳敦源、王光旭， 2005)： 1. 經濟面：由於跨域協調的資源依賴與整合特質，過度依賴其他組織的資源不僅降低組織自主性，亦容易在政策推動上產生阻礙。同時，組織間資源的不對稱也容易在資源配置上產生管理上的困擾，涉及資源重分配時，既得利益 22.

(39) 者是否妥協也是關鍵所在。 2. 政治面：外部政治的問題在於整合吸納具有不同價值與理念的利害關係人以構築協力網絡的過程中，必定會產生比經濟衝突更難以妥協地的價值衝突，使得協力決策或執行的成本過高；內部政治問題，則是標準的集體行動導致「機會主義」的問題，若成果共享，任何程度的「偷懶」(shirking)，皆是自利的可能作為。因此，協力治理的關鍵在於參與者能否提供其他參與者所需的資源，以及能否取得自己所需的資源，以執行並完成各項工作與任務。然而，在協力網絡的形. 政治大. 成過程中受到價值整合、自主性與自利行為等因素影響，導致本位主義的肇生，. 立. 或資源依賴程度不一形成權力不對稱的局面，復以法制規範的缺乏、官僚層級隸. ‧ 國. 學. 屬界線，以及協調機制的不足，使得一部分的參與者不願意真誠地提供資源，另外一部分的參與者難以獲得所需的資源，因而致生協力治理失靈的窘境。. ‧ sit. y. Nat. er. io. 四、協力網絡障礙的克服. al. n. v i n Ch 為克服在合作網絡中所肇生的各種障礙，並滿足協力需求，以達成網絡績效 engchi U. 目標，協力網絡管理是成功的協力治理的重要活動，其核心概念與活動在於透過各種政策工具的應用與制度的安排，促進協力網絡中合作行為的發生。首先，對於難以產生合作行為的組織團體，Olson(1971)嘗試著透過選擇性誘因的運作，提供利益以正向誘因激勵合作行為，增加成本以負向誘因嚇阻非合作行為。具體而言，選擇性誘因包含(Olson, 1971)： 1. 經濟性誘因─即個體由團體的公共財中所獲取的利益大於其所付出的成本； 2. 社會性誘因─大致符合 Maslow 的社會需求和尊重需求的內容，包含同儕情誼、 23.

(40) 來自朋友的「社會壓力」、個人名聲和自尊、社會地位…等； 3. 其他諸如性愛、心理與道德等因素亦可發揮激勵合作行為的作用。其次，國內學者陳敦源(2005)亦整理出學界對於官僚體系整合管理問題的建議：(1)透過長期的互動賽局增進互信；(2)建立良好的溝通機制，發揮協商與協調功能，降低內部溝通成本；(3)透過有效的賞罰機制強化合作誘因；(4)應用非正式組織，提供彈性的溝通互動；(5)善用領導的功能。曾冠球(2006)則是提出九大影響機關間合作的因素：(1)責任：獎懲分明；(2)資源：資源調度與配置；(3) 法定權責：合理化法定權責；(4)組織間互動史：透過互動及協議制度化累積互. 政治大. 信；(5)行政領導力：透過強勢領導彌補靜態制度不足；(6)首長間信任：減少資. 立. 訊與互動成本，建立「快速通關」溝通平台；(7)首長風格；(8)協調者：協調者. ‧ 國. 學. 的位階、行政經歷(專業)、份量；(9)人際網絡：首長以下對口人員的互動關係。. ‧. 除此之外，對於核心機關或網絡開拓者能否發揮其領(引)導、協調與整合的. sit. y. Nat. 功能，也是促進協力治理成功途徑探討的重點之一(謝俊義，2007；張四明、王. io. er. 瑞夆，2010)。另外，透過資訊通信技術(ICTs)發展與應用的電子化政府，亦在協力網絡管理研究與實務中，佔有相當重要的地位，其焦點在於資訊與資源的整合. al. n. v i n Ch 和存取、溝通平台的建構，以及服務與行政流程的改造等範疇(李筱瑜，2010； engchi U 胡龍騰、曾冠球，2009；陳志達、黃財富、邱顯光，2009；楊永年，2009；孫志. 鴻，2008)。綜觀協力管理實務與研究，大多可分為三種途徑與方法，克服集體合作障礙，提升協力的質與量。首先，制度性途徑藉由法制規範、溝通機制、協調架構、獎懲誘因機制、權責劃分、服務與行政流程……等制度設計與建構的方式，引導合作行為，消弭不合作的傾向。其次，非制度性途徑則聚焦於發展個人對於協力溝通的認知與能力、爭取強有力的首長或核心機關的協調與領導、人際關係的互動與建構……等非制度性方法，強化組際信任基礎。最後。工具性途徑並非獨立於 24.

(41) 制度或非制度途徑外，而是以其為基礎，但將重心置於發展技術工具以支援制度與非制度途徑的運作，如電子公文、雲端技術、服務導向架構(SOA)……等技術發展。. 第二節個體層次官僚協力行為與考績制度協力網絡管理的層次涉及集體的組織與個體的官僚。其中，個體層次重視官. 政治大各種財貨與服務(謝俊義，2007)。此外，公共管理者通常透過管制性措施、人力立. 僚須接受訓練與激勵，並藉由人際關係的發展，在形塑化的協力網絡中有效提供. ‧ 國. 學. 與資源的分配，以及權力與課責的操作來控制協力網絡的運作，確認參與者和資源，形塑協力網絡規則、價值和系絡，推動全觀策略，促進資源分享，以提升協. ‧. 力網絡的合作程度 (謝俊義，2007；Agranoff & McGuire, 2001; Agranoff &. n. al. er. io. sit. y. Nat. McGuire, 1999) 。. 一、個體層次官僚行為. Ch. engchi. i n U. v. 對於單一機關或單位而言，協力治理系絡中日益增加的互賴性，使得專業分工的官僚組織在專業領域疆界上的競逐日趨頻繁與白熱化；同時，在協力網絡中，面對其他組織主導之政策行為所帶來的不確定性，亦使得其採取保守的防禦措施，減低合作的效果(Downs, 1967; 陳敦源，2005)。進一步來說，當協力的政策活動與官僚追求自主性的利基10產生衝突時，將對官僚產生工作保障、生涯發展和專 10. James Q. Wilson(1989)認為官僚的生存利基為：(1)尋找別的單位還沒有執行的工作，作為自己最重要的工作；(2)與試圖插手自己工作的任何機關奮戰到底；(3)避免接觸與自己核心工作無關的工作；(4)對於其他機關的合作計畫持保留態度；(5)避免執行可能導致自己工作支持者分裂的工作；(6)謹記個別機關過去經驗中常犯的缺失，避免重蹈覆轍，以獲取大眾的支持(轉引自陳敦源，2005)。 25.

(42) 業領域的威脅，加上有限資源與設備的使用衝突、政策方向的喪失、對於既有優先性的破壞、對課責的疑慮、建立共識的困難與個人自我價值的保護等因素，形成本位主義，以鞏固官僚地盤(Wilson,1989; Bardach,1996; 曾冠球，2006)，並築下合作的障礙。在實務研究上，章光明、林瑞欽、洪文玲、林子倫(2009)發現我國砂石採售行政管理網絡涉及經濟、環保、林務、地政、營建、農業、礦務、原住民等中央與地方行政機關和單位，由於各機關單位的專業認知、法令規範、組織目標和價值觀不同，各存本位主義，而難以協力執行土石採取政策。曾淑賢、王文伶(2007). 政治大. 在訪談時發現早期療育服務受到不同部會的管轄，然而各部會僅欲消極處理屬於. 立. 各自管轄業務，缺乏協調與溝通，使得早療業務相關承辦人員難以做事。曾冠球. ‧ 國. 學. (2008)指出在臺北市「新市民生活網」的建置經驗中，協辦單位的自主性利基受，甚至是「陽到主辦單位的威脅與侵犯，使得配合意願低落，因而多「應付了事」. ‧. 奉陰違」。顏良恭、林俊宏(2011)則指出地方毒品危害防制中心治理網絡的困境. Nat. al. er. io. 局難以取得或要求其他平行單位的積極配合。. sit. y. 來自於有限的資源、主責業務的排他性、專業壁壘，加上權力的不足，使得衛生. n. v i n Ch 除此之外，組織透過管理的方式，以胡蘿蔔(獎勵)和棒子(懲罰)建構誘因機 engchi U. 制，運用官僚對權力、職位、薪資津貼、績效產出、公共聲望與安全的追求，專業表現的自豪，渴求為公共利益服務，以及對特定行動計畫的承諾等動機(Downs, 1967; Niskanen, 1971)，驅動官僚行為，強化向心力，建立對所屬組織的忠誠，並展現「自私的忠誠」，亦即只效忠於與其工作安全與升遷有關的機關或單位 (Downs, 1967; 陳敦源，2005)，強化本位主義的效用，使得協力難以成功。. 26.

(43) 二、協力治理與績效管理從柯林頓的「政府績效暨成果法案」(Government Performance and Results Act, GPRA)、小布希的「總統管理議程」(President's Management Agenda, PMA)和專案評估分級工具(Program Assessment Rating Tool, PART)，績效管理的改革與發展一直是美國聯邦政府運作的核心活動，而當前歐巴馬政府所領導的績效管理革新則更明確地將跨機關協力合作的提升設定為其重點項目之一(胡龍騰、張國偉， 2010；孟蕾、卓越，2010)。因此，透過績效管理途徑尋求協力合作的提升成為政府治理的一種趨勢。. 政治大績效管理中評量與監控的過程可以有效膠合擁有不同文化、價值與歷史背景立. 的網絡參與組織(Moore, 2009)。以美國野生動物保育政策網絡為例，就如同其他. ‧ 國. 學. 政策網絡一般，雖然官僚層級節制、法制規範、以及課責與彈性的權衡，限制高. ‧. 階官員與第一線人員的行動與努力，但仍積極從事與發展各種協力與整合的措施，. sit. y. Nat. 以突破合作障礙，其中值得注意的是其在績效管理機制的努力，透過將組織績效. io. er. 評估、合作評量與個人績效考核整合的方法，促進網絡參與者的積極合作(Eggers, 2009)。因此，經由績效管理的途徑，結合誘因機制，驅動官僚合作行為，已逐. n. al. i n Ch 漸成為公部門從事協力管理時所須重視的課題之一。 engchi U. v. 另一方面，自 1960 年代後期，傳統靜態的「人事行政」逐漸轉型為積極動態的「人力資源管理」(DeCenzo & Robbins, 1999)，並在績效管理的發展與新公共管理運動的推波助瀾之下，政府積極發展與運用績效管理和人力資源管理進行治理活動，以有效提升行政效率，並提供公共服務。其中，人力資源管理的核心在於績效評估與管理，其與人力規劃、任用招募、培訓發展、薪酬管理和員工關係等人力資源管理功能具有關聯性(許世雨，2006)。. 27.

(44) 考績制度位居人事管理中樞，在明確的績效管理目標下，透過人事考核資料的蒐集、評核與處理，成為各種人力資源管理措施的依據，如俸給福利、陞遷轉任、獎勵懲處、退休撫卹等各種激勵獎懲與提升績效的途徑(蔡良文，2003；楊智喬，2003)。具體而言，蔡良文(2003)認為考績應具有健全人事制度、發掘培育人才、調整俸給待遇、強化遷調免退、調整公務人力、維持團體紀律、提高效率與效能等功能。余致力(2003)則進一步將考績功能歸納為行政功能與發展功能，如表三所示，其中行政功能聚焦於官僚在職位上的陞遷、轉派、調任與資遣，在薪資、獎勵、福利等激勵措施上的給予和調整，以及對於人力資源管理措施的檢. 政治大發掘工作潛能，藉著有系統的訓練和輔助措施，協助受考者提升能力、發揮潛能立. 討與改進；發展功能則重視如何透過考績評核界定官僚在專業或能力上的不足，. 以及建立生涯規劃，另外考績所提供的各種資訊更要能協助組織建立人力計畫。. ‧ 國. 學. 從功能論的觀點出發，考績制度是組織用以控制屬員的主要工具之一(黃弘. ‧. 君，2004)。組織透過考績制度的各種功能將官僚個人動機和組織利益扣合，驅. Nat. sit. y. 使官僚為組織的目標和利益努力，並挺身捍衛組織的地盤與權力。然而，組織領. n. al. er. io. 導者(單位主管)通常掌握考績評核的權威，形成「權威獨佔」(authority monopoly). i n U. v. 的現象，成為官僚個人績效唯一決策者，而基於地盤及利益的保護與追求，主管. Ch. engchi. 透過考績制度掌握各項考績功能的運用，要求所屬官僚從事該組織或其個人所偏好的行為(Miller, 1992; 陳敦源，2005；林奕銘，2006；陳敦源、蘇孔志、簡鈺珒、陳序廷，2011)。. 28.

(45) 表三、考績制度的功能功能分類. 考績功能 1. 作為陞遷、調職、資遣等相關工作指派之參據：透過具有信度與效度的考績制度做職位之調整。. 行政功能. 2. 作為發給獎金、福利措施及調整薪資參考：為有效激勵與滿足組織成員，領導者對其部屬的獎賞應與其對組織的貢獻具有正向、直接的關聯性，而健全的考績制度，即為辨識部屬工作表現優異與否及貢獻高低之主要工具。 3. 檢討相關人力資源管理措施，如甄選方式及標準等：完善的考績制度所使用的考評標準，可做為建立甄選標準及設計甄選方法之依據，俾利於觀察應試者目前所具有的特性(包括所表現出來的行為)，預測其將來在工作上的績效。. 政治大. 1. 界定訓練需要：考績結果的資訊，提供回饋給考核者與受考者，使其瞭解：(1) 目前工作表現之優缺點與長短處；(2)為有效地執行目前工作或完成現階段之任務，受考者尚待補強的技能、經驗或知識； (3)為了要執行將來指派的工作，受考者所需具備的知識與技能；以及(4)為了要培養受考者有效地擔任將來所指派的工. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 作，目前應賦與的責任類別。並將這些資訊轉化為訓練目標，以作為擬訂補救行動計畫或發展行動計劃之基礎。. n. al. er. io. 2. 增進潛能：藉由對受考者的工作績效考評，瞭解其工作潛能及推動工作所面對之障礙與瓶頸，經由主管協助其瞭解過去之工作成果及研擬補救措施，排除工作障礙，並設定未來工作目標，提昇受考者之生產力，並使其具更高之工作滿足感與對組織之向心力。. 發展功能. Ch. engchi. i n U. v. 3. 協助生涯目標的建立：考核者依據受考者的工作表現、工作潛能，協助其進行自我評估，瞭解興趣、能力與價值觀等。同時，提供陞遷路徑與訓練計劃等相關資訊，協助受考者擬定未來事業生涯發展的方向。 4. 協助建立組織之人力計劃：藉由考績所提供資訊，瞭解組織內現有人力供給面之質量，復瞭解目前人力需求，並預測未來人力供需，進而將組織人力供需與未來人力供需作差異分析，據以作成組織人力計劃。資料來源：余致力(2003). 29.

(46) 此外，傳統的績效系統多聚焦於官僚專業技能的評量，未將協力成果和協調能力等合作因素納入績效管理制度的建構與設計考量中，使得官僚難有動機誘導展現積極的合作行動(Eggers, 2009; 曾冠球，2011)。同時，個人為了獲取好的考績結果，來自其他組織的請求或意見將在個人判斷其不為領導者所好，或與組織利益有所扞格的時候，易產生忽視、不配合，甚至是阻撓等行動。這種情形將鞏固組織本位主義的氛圍，並且對協力合作的網絡績效有所危害。如我國警政協力網絡中，由於單位之間的官僚專業、本位主義，以及績效管理機制問題，使得警察人員常各自隱匿情資，爭相論功，難以真誠合作，而易延誤破案(廖俊松、曾憲華，2006)。. 立. 政治大. 因此，為減輕考績權威獨佔問題所造成的影響，降低單一組織對於所屬人員. ‧ 國. 學. 在考績上的主觀影響，使個人重視其他參與者的需求，促進協力網絡中的團隊互動與合作，分享考績權威，使績效評核來源多元化成為值得探討的解決途徑。然. ‧. 而，不論是多重考評方式，或者是績效管理中的多元評估模式 (multi-source. Nat. sit. y. assessment model, MSA)，其主要目的都在於分散績效評估來源，適度增加考評. n. al. er. io. 層次與考核者，減少考核者的主觀性，並帶入合作關係，將受考者的績效與其工. i n U. v. 作有關的相關人員做完整的聯結(洪國平，1998；張瓊玲，2009)。. Ch. engchi. 如此，隨著考績構成的多元化，一方面打破考績權威獨佔的局面，使得直屬機關、單位或主管釋放並與其他網絡成員分享對官僚的影響力和控制力，降低本位主義的效用；另一方面則使合作的概念與行為更容易植入執行協力活動人員的思維與行動之中。. 30.

(47) 第三節多元評估模式11 相較於傳統單軌(上司對下屬)的績效考評模式，多元化評估模式除了提供官僚組織較為客觀、公正、完整、有效、正確與可信的績效成果，並有助於員工自我修正與發展之外，其在團隊意識建構與合作促進的面向上，亦具有相當的功效與助益。此外，雖然目前多元評估模式大多在單一組織內實施，但將強調評估來源多元化的概念推展應用至政府機關單位協力合作的網絡中，使員工在對外協力合作的業務事項中的績效考核更為客觀與真實，並提升協力團隊的合作關係，也未嘗不可。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 一、多元評估模式. ‧. 基於對傳統單軌由上而下的評估模式的反思12，多元評估模式的概念在於分. sit. y. Nat. 享績效考評的權力，認為與受考者在工作業務關係上互動頻繁且最瞭解其工作表. n. al. er. io. 現的主管、部屬、同儕、內部顧客、外部顧客和其他合作者等相關人員，皆能擁. i n U. v. 有考核權，並貢獻受考者的績效資訊，完成績效評估成果，以「多源回饋」. Ch. engchi. (multiple-source feedback)的方法取得較為客觀真實的評核結果，並修正績效行為 (張裕隆，1998；徐木蘭，1999；孫本初，2001；施能傑，2004；林維熊、許瀞文，2009；Tornow, 1993; Robbins, 1997)。如圖四所示，多元評估模式的績效資訊來源大致可歸納為(徐木蘭，1999；Brutus, Fleenor & London, 1998)：. 多元評估、多元回饋績效評估、360 度績效評估制度皆為相同概念下的不同稱呼，一般多交互使用(孫本初，2001) 12 傳統單軌評估模式的問題在於：(1)考績僅反映主管個人的偏見，(2)政治、喜好、友誼可能成為評量因素，(3)主管不易充分觀察員工實際的工作績效，(4)主管不願意面對組織績效是如此不堪，(5)不同主管評估標準寬嚴不一；此外，對於員工個人面向的缺點則有：(1)員工利用資訊不對稱提供不實的績效資料，(2)忽略團隊合作，(3)缺乏對員工的計畫性培訓(孫本初，2001；李建華，1996)。 31 11.

(48) 1. 向下評估：傳統上最為常見的的評估途徑，由主管直接監控評估下屬的績效。相較於其他評估來源，此種方法較缺乏信度。 2. 向上評估：為多元評估中的重要一環，通常透過向 4~6 位下屬蒐集管理者的評估資訊做成，有助於管理者的領導能力的回饋與建構。由於此種途徑的弱點在於易因主管報復行動的可能而有誤差，因此匿名性的保護措施相當重要。 3. 同儕：係指評估者與受評者皆屬同一組織層級。雖然此種評估途徑的信度與效度通常較高，但仍存在著一些評估誤差，如與評估者較為親近的受評者的. 政治大及同儕競爭的心理可能會影響評估結果的客觀性。立. 評分常高於那些不親近的，擔心影響群體氣氛而有分數侷限的謬誤產生，以. 4. 顧客：包含來自內部顧客與外部顧客的評估途徑。具有不同組織文化背景的. ‧ 國. 學. 顧客所提供的績效評估資訊具有高度的可信度與客觀的評價，同時對於第一. y. Nat. 服務。. ‧. 線人員的評估是相當重要的，因為他們首當其衝的接受第一線人員所提供的. er. io. sit. 5. 自我評估：相較於其他人所做的評估，自我評估並不要求客觀與精確，其主要功能在於自我反省，同時也是多元評估模式之發展性功能發揮的第一步。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 另外，在跨部門協力的情況下，王志銘(2003)更提出「多主管、矩陣式的評量」，係指跨部門協力方案的主持人在方案結束後對參與方案的下屬所做的評估。此評估途徑已經顯露出協力網絡下績效考核多元評估的概念。. 32.

(49) 內部顧客. 上司. 受考者. 外部顧客. 同儕. (自評). 部屬. 立. 政治大. ‧ 國. 資料來源：修改自徐木蘭(1999). 學. 圖四、多元(360o)績效評估架構. ‧. 另一方面，個人在有限理性的真實狀態下，難以關注到任務的所有面向，個. sit. y. Nat. 人行為僅會依據回饋的評估目標與標準而進行修正(Scott & Einstein, 2001)，特別. io. er. 是在回饋評估的結果與獎懲薪酬制度連結時，個體更有動機改變行為，趨向評估. al. 目標和標準，避免受到懲罰並獲得獎勵。因此，藉由多元評估模式的引入，一方. n. v i n Ch 面給予多元的利害關係人有表達的機會(孫本初，2001)，使得協力網絡績效評估 engchi U 的結果透過分權化的過程而具有代表性；另一方面，個人因而得以從單一權威來. 源的控制中解放出來，避免個人產生取悅主管的行為(林維熊、許瀞文，2009)，同時也能夠開始重視其他利害關係人的需求。職是，多元評估模式不僅能夠提升個人工作效率與發展，增加與其他部門同仁之間的團隊精神，同時又可促進組織內外的溝通，營造開放、學習，客戶導向的氣氛與文化，提升組織的彈性、適應、與應變能力，進而推動組織改造與文化塑造，提升競爭力(張裕隆、劉岡憬，2001； Toegel & Conger, 2003)。. 33.

(50) 關於多元評估模式的實施方法，一般而言分成四個階段(游怡君、林文政， 2009；張裕隆、劉岡憬，2001；Edward & Ewen, 1996)： 1. 準備階段：尋求管理階層支持、選擇設計小組、了解組織的準備程度和意願、訂定目標、確立宣導計畫。 2. 設計階段：決定對象、確定發展／考核導向、發展以職能為基礎的問卷。 3. 執行階段：選擇考評人員、施以訓練、進行評量、撰寫評量結果與回饋報告、訂定個人發展與行動計畫。 4. 評估階段：連結人力資源管理措施、追蹤個人發展評估、分析安全保護措施。. 政治大徐木蘭(1999)則依據時間流程將其分為實施前、中、後三個階段：立. ‧ 國. 學. 1. 實施前. 若作為自我回饋改善的參考，則較能確定評估者的客觀理性。確定評估資料的運用情形：著眼於評估資料的隱密性與使用性。建立評估架構：依據受評者工作關係，將其所接觸的相關人員分類整合納入評估架構中。根據評估架構選擇評估者：考量成本與效益，有效地抽樣選取評估者。鼓勵受評者參與多元評估模式的建構過程。對評估者施予訓練. sit. n. al. er. io. (4) (5) (6). y. Nat. (2) (3). ‧. (1) 確定評估目的：若評估為加薪晉級的主要依據，將使評估數據容易失真；. Ch. engchi. i n U. v. 2. 實施中 (1) 確定評估起迄時間，減低員工心理壓力。 (2) 透過試辦或實驗等方式，漸進緩慢導入多元評估模式，降低衝擊。 (3) 確保人力資源部門有足夠人力成立專責小組，以因應額外之工作負擔。 3. 實施後 (1) 檢討評估過程缺失，以回饋完善下次評估的進行。 (2) 由主管或人力資源經理與受評者針對評估結果進行溝通，並提供發展性的建議。 34.