第二章 理論基礎與文獻檢閱
第一節 官僚組織協力合作之促進
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第二章 理論基礎與文獻檢閱
本研究之理論基礎與文獻檢閱將環繞「官僚組織協力合作之促進」、「個體層 次官僚協力行為與考績制度」和「多元評估模式(360 度回饋)」等面向進行耙梳 與分析。
第一節 官僚組織協力合作之促進
當以「新管理主義」為基礎價值的「新政府運動」等現代政府再造活動的崛 起與擴散時，政府行政逐漸由「統治」被推向「管理」乃至於「治理」的模式；
同時，多組織協力的治理模式也逐漸成為政策問題有效回應與公共服務提供的重 要途徑。然而，即便在當前協力治理蔚為潮流的時代下，協力合作並不是什麼新 穎的技術或工具，早在人類建構家庭，開始群居的社會生活同時，協力合作的行 為便已自然而然的發生了。但是，直到 20 世紀末葉，協力合作才迅速成為行政 治理實務與研究的重要面向。
一、協力治理
全球化的影響透過政治、經濟與知識等面向的展現與作用，首先顯露出政府 在統治國家與控制政策上能力的不足與限制，難以透過單一功能部門解決複雜的 社會問題，以及回應龐大的公共服務需求，因此有學者認為政府功能僅在於提供 制度和場域讓社會行動者自我治理(Rosenau & Czempiel, 1992; Rodes, 1997)。同 時，官僚組織發展所伴隨的病象3，加上日漸龐大的專業且分工組織單位4合作協
3如負功能(Hoy & Miskel, 1987)、限制(Bennis, 1993)、權力集中(張潤書，1998)、白京生定律 (Parkinson, 1957)、寡頭鐵律(Michels, 1949)，以及異化、過度順服、無回應力、無情無義等病象
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以「小而美的政府」為目標，賦予代行公務(arm’s length)的組織或機構(如地方政 府、民間公司或組織)更多的自主權，同時以創新的方法整合運用資源，解決公 共問題，並提高服務的效率和效能(Osborne & Garbler, 1992)。
然而，新公共管理在推動過程相當依賴政府的執行力(Radin, 2007)，而過分 嚮往自由市場與企求小而美政府，全面縮減政府的規模與功能，這些對於「華盛 頓共識」6的扭曲和誤解，將使得行政管理的失靈，改革失敗，國家發展與競爭 力衰減(閻紀宇譯，2005)。Jon Pierre 和 B. Guy Peters(2005)則指出由於民間自主 性的網絡無法妥善處理社會紛雜歧異的諸多意見，且政府在意見匯集、目標整合、
4 由於官僚預算極大化(Niskanen, 1971)的現象，隨著「要塞國家」(Lasswell, 1941)和凱因斯「福 利國家」(洪軌編譯，1957)的倡議與流行，使得官僚組織不斷地擴張，造成政府支出大幅增加，
財政吃緊。
5 如英國柴契爾政府(詹中原，2003；Jordan, 1993)、紐西蘭工黨政府(Borins, 1995)、美國雷根政 府(Osborne & Garbler, 1992)、日本橋本內閣(林嘉誠，2003)、我國政府再造運動(行政院研究發展 考核委員會，2000；林嘉誠，2003)等革新運動，以及 OECD 的公共管理活動(Public Management Activities, PUMA)(Radin, 2007)
6 「華盛頓共識」係 1989 年為因應拉丁美洲國家債務危機，美國國際經濟研究所、國際貨幣基 金組織、世界銀行、美洲開發銀行、美國財政部與拉丁美洲國家代表於華盛頓集會，共同研討所 得出的經濟改革共識，基於新自由主義的政治經濟理論，主張政府應降低國家干預經濟事務的程 度。
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與服務提供的效能，合作程度愈高，所達成的績效愈高。對於協力的定義，儘管 各家說法或有些微差異，但大同小異(Winter & Ray, 1994; Peters, 1998; Dragoon, 2005; 林淑馨，2007；李長晏、林煥笙，2008；陳恆鈞，2008b)：協力治理的成 員係由兩個或兩個以上的參與者所構成，為達成共同目標與落實相關任務，透過 法制、計畫、命令和承諾等方式，建立長期且持續的溝通管道與協調平台，形成 協力關係，投入和分享各自擁有的人力、資訊與各種物質、非物質的資源，並且 共同分享協力所帶來的利益和承擔所肇發的責任。
一般而言，協力治理探討的重心大多在公、私協力，有時甚至涉及第三部門 (李宗勳，2004；廖俊松，2006b；陳志瑋，2007；林淑馨，2007；李長晏、潘競 恆、林煥笙，2009)。然而，亦有在政府部門內探討跨(專業)領域、區域的協力關 係，認為在不同的部門、組織或行政區之間，由於各自的業務、功能和疆界上有 相接或重疊，而致生權責不明、管轄模糊、無人管理和跨部門問題，需透過協力 與聯合的方式或機制共同解決(趙永茂，2003；魯俊孟，2005；林水波、李長晏，
2005；廖俊松、曾憲華，2006；李長晏，2008；紀俊臣，2008b)。另外亦有針對 特定治理，如以河川流域治理為議題的「流域管理」(黃榮護、林明志，2009；
張世賢，2009)，或以探討行政區與各級政府的「府際治理」(李長晏，2006；史 美強，2005；孫同文，2002)，等各式各樣的協力治理模式。
此外，依據參與者之間的關係而言，協力治理可分為網絡、夥伴關係、聯盟 和整併等四種形式，如表二，網絡中成員的關係是最為鬆散，主要是透過共同規 範、義務、價值和信任等非正式工具進行自我管理；夥伴關係則涵蓋有限度的資 訊分享、聯合行動的採取和正式的管理機構等協力方式；聯盟要求參與者須同意 讓出部分自主權，並且經由體制外參與者建立聯盟的共同規範；整併則將所有參 與者合併成為單一組織，並且運用官僚系統的方式進行治理(陳恆鈞，2008b；
Sullivan & Skelcher, 2002)。
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資料來源：陳恆鈞(2008b)；Sullivan & Skelcher(2002)
另外，針對政府部門的協力治理的型態大致可分為三種(李長晏，2009)：
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的、抑或回應政策環境變遷以尋求生存的現實主義者(Sullivan & Skelcher, 2002) 的需求，透過交易理論的理解，參與者提供擁有的資源以換取各種目的下所需的 資源，並且形成相互依賴的協力網絡(Rhodes & March, 1992)。同時，也因為參與 者皆須貢獻自己的資源和信譽，所以協力治理的形成將影響個別參與者的權威狀 態(Winter & Ray,1994)。因此，不管是強制性資產7、功利性資產8或說服性力量9， 都是權力構成的來源，擁有愈多其他參與者所需的資源或強大的說服力，權力愈 大；反之，愈是依賴其他參與者的資源或說服力不足，其權力愈小(Etzioni, 1968)。
二、協力治理合作要素
對於協力治理合作要素的探討，一般大致聚焦於資源的分布、互賴性、協力 需求、協力經驗、領導、參與者特質、信任建構、正當性、組織自主性、制度設 計等議題上(曾冠球，2011)。透過 Chris Ansell 和 Alison Gash(2007)的後設分析研 究，作者整合其相關變項所建構的協力治理模型作為本研究中協力治理合作要素 的探討架構。如圖三所示，其指出協力績效的產出跟各機關單位在合作的初始狀 態(包含權力-資源-知識不對稱、參與的誘因和障礙、協力前合作/衝突的歷史)、
協力的運作過程(包含信賴的建構、承諾的落實、共有的認知、中程的效果和面 對面的對話等循環過程)、制度設計和輔助性領導模式是息息相關的(Ansell &
Gash, 2007)：
7 Etzioni 所稱之強制性資產主要係指為軍方、警察或其他類似機關所使用的武器、設備與人力。
8 功利性資產除了包含經濟性資產外，技術與行政管理的能力，以及人力資源等，皆屬之。
9 說服性力量，其基本構成為規範性的鏈結(normative bonds)，將價值或信念透過宣傳和溝通手 法等力量的運作，動員支持或懲罰背離者。
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圖三、協力治理模型
資料來源：Ansell & Gash, 2007, p.550.
1. 初始狀態
(1) 各機關單位間權力-資源-知識不對稱的局面，決定各機關單位參與協力網 絡中的優勢或弱勢的地位。若協力所帶來的效益不為優勢參與者所看重 的話，透過賦權與代表性機制的設計，將可以保證弱勢參與者的權益，
並維繫協力治理的效益。
(2) 前述的權力-資源-知識不對稱形塑了各機關組織對於協力治理網絡參與 的需求與誘因，當相互依賴的感受愈深，協力治理的模式愈能夠成功運 作。但若互賴程度不均，那麼就必須透過其他管道，如司法、立法和行 政等途徑，來確保協力治理績效的產出。
(3) 除非有高度的互賴性，或者是參與者之間的信任與社會資本建構的機制 存在，否則對於那些有不好的合作經驗的參與者而言，協力治理是不會 初始狀態
權力-資源-知識不對稱
參與的誘因 和障礙
協力前合作／
衝突的歷史
協力過程
產出 制度設計
輔助性領導 (包含賦權)
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成功的。
2. 輔助性領導
當協力治理無法自發地有效運作時，特別是在資源明顯不對稱或信任度低落 的情況下，領導便是最有效率的推動工具，但這並不是要求領導者必須作出 決策性的行動，而是要站在協調者的地位，將重點聚焦在協力場域秩序與信 任的維持上，同時維護弱勢參與者在協力網絡中的公平與權益。
3. 制度設計
制度設計重點在於提供協力的基本遊戲規則，其首要工作即在於找出協力網 絡的利害相關者，並將其納入；其次，設法讓利害相關者不得不參與該協力 網絡；同時，透過規則的設定與透明化的協調過程，建構正當性與公平性，
以提升信賴度。
4. 協力的過程
事實上，協力的過程透過面對面的溝通、信賴的建構、承諾、共同的體認和 過程中的產出不斷地循環強化或弱化合作的程度。其中，面對面的溝通與協 調是協力最基本的活動；信賴是需要耗費時間長期建構的；承諾是構築在對 彼此的角色與利益的尊重上，並且降低彼此互動時不可預測的衝突風險；共 同的認知則是藉由參與者不斷地溝通、互動與學習，以促進彼此建立對問題 和目標的共同認知；最後，在協力的過程中，如果可以有一些階段性中程的 利益或成果，也是對於合作的提升有正面的效果。
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三、協力治理合作之障礙
即便協力的重要性不容否認，但合作的達成卻非易事。在協力治理的實務運 作上，Perri 6 等人(2002；引自：曾冠球，2006)指出：(1)權威的不足；(2)合法性 的欠缺；(3)能力與資源的不足；(4)優先性問題；(5)怠於或喪失控制；(6)議價問 題；(7)生存與穩定的危險(jeopardy)；(8)剛愎、無益；(9)爭議……等等，皆為通 往全觀型政府道路上的阻礙。在跨域治理的推動上，其難題則聚焦於(高雄市政 府民政局，2007)：(1)傳統行政轄區的限制與本位主義的觀念；(2)法制規範不足，
缺乏引導及促進之機制；(3) 政治共識不足，政策缺乏延續性；(4)行政區劃調整 不易，區域資源未能有效整合利用。廖俊松、曾憲華(2006)認為我國警政跨域合 作面臨的難題至少包括官僚主義、本位主義、績效導向、協調機制功能失調、過 程衍生犯罪轉移問題及目標價值的衝突等。邱奕元(2008)透過大肚山科技走廊汙 水納排個案發現：(1)互不隸屬的中央政府部門，可藉由上級單位居中協調解決
缺乏引導及促進之機制；(3) 政治共識不足，政策缺乏延續性；(4)行政區劃調整 不易，區域資源未能有效整合利用。廖俊松、曾憲華(2006)認為我國警政跨域合 作面臨的難題至少包括官僚主義、本位主義、績效導向、協調機制功能失調、過 程衍生犯罪轉移問題及目標價值的衝突等。邱奕元(2008)透過大肚山科技走廊汙 水納排個案發現：(1)互不隸屬的中央政府部門，可藉由上級單位居中協調解決