第二章 理論基礎與文獻檢閱
第二節 個體層次官僚協力行為與考績制度
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制度或非制度途徑外，而是以其為基礎，但將重心置於發展技術工具以支援制度 與非制度途徑的運作，如電子公文、雲端技術、服務導向架構(SOA)……等技術 發展。
第二節 個體層次官僚協力行為與考績制度
協力網絡管理的層次涉及集體的組織與個體的官僚。其中，個體層次重視官 僚須接受訓練與激勵，並藉由人際關係的發展，在形塑化的協力網絡中有效提供 各種財貨與服務(謝俊義，2007)。此外，公共管理者通常透過管制性措施、人力 與資源的分配，以及權力與課責的操作來控制協力網絡的運作，確認參與者和資 源，形塑協力網絡規則、價值和系絡，推動全觀策略，促進資源分享，以提升協 力網絡的合作程度 (謝俊義，2007；Agranoff & McGuire, 2001; Agranoff &
McGuire, 1999) 。
一、個體層次官僚行為
對於單一機關或單位而言，協力治理系絡中日益增加的互賴性，使得專業分 工的官僚組織在專業領域疆界上的競逐日趨頻繁與白熱化；同時，在協力網絡中，
面對其他組織主導之政策行為所帶來的不確定性，亦使得其採取保守的防禦措施，
減低合作的效果(Downs, 1967; 陳敦源，2005)。進一步來說，當協力的政策活動 與官僚追求自主性的利基10產生衝突時，將對官僚產生工作保障、生涯發展和專
10 James Q. Wilson(1989)認為官僚的生存利基為：(1)尋找別的單位還沒有執行的工作，作為自己 最重要的工作；(2)與試圖插手自己工作的任何機關奮戰到底；(3)避免接觸與自己核心工作無關 的工作；(4)對於其他機關的合作計畫持保留態度；(5)避免執行可能導致自己工作支持者分裂的 工作；(6)謹記個別機關過去經驗中常犯的缺失，避免重蹈覆轍，以獲取大眾的支持(轉引自陳敦 源，2005)。
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業領域的威脅，加上有限資源與設備的使用衝突、政策方向的喪失、對於既有優 先性的破壞、對課責的疑慮、建立共識的困難與個人自我價值的保護等因素，形 成本位主義，以鞏固官僚地盤(Wilson,1989; Bardach,1996; 曾冠球，2006)，並築 下合作的障礙。
在實務研究上，章光明、林瑞欽、洪文玲、林子倫(2009)發現我國砂石採售 行政管理網絡涉及經濟、環保、林務、地政、營建、農業、礦務、原住民等中央 與地方行政機關和單位，由於各機關單位的專業認知、法令規範、組織目標和價 值觀不同，各存本位主義，而難以協力執行土石採取政策。曾淑賢、王文伶(2007) 在訪談時發現早期療育服務受到不同部會的管轄，然而各部會僅欲消極處理屬於 各自管轄業務，缺乏協調與溝通，使得早療業務相關承辦人員難以做事。曾冠球 (2008)指出在臺北市「新市民生活網」的建置經驗中，協辦單位的自主性利基受 到主辦單位的威脅與侵犯，使得配合意願低落，因而多「應付了事」，甚至是「陽 奉陰違」。顏良恭、林俊宏(2011)則指出地方毒品危害防制中心治理網絡的困境 來自於有限的資源、主責業務的排他性、專業壁壘，加上權力的不足，使得衛生 局難以取得或要求其他平行單位的積極配合。
除此之外，組織透過管理的方式，以胡蘿蔔(獎勵)和棒子(懲罰)建構誘因機 制，運用官僚對權力、職位、薪資津貼、績效產出、公共聲望與安全的追求，專 業表現的自豪，渴求為公共利益服務，以及對特定行動計畫的承諾等動機(Downs, 1967; Niskanen, 1971)，驅動官僚行為，強化向心力，建立對所屬組織的忠誠，
並展現「自私的忠誠」，亦即只效忠於與其工作安全與升遷有關的機關或單位 (Downs, 1967; 陳敦源，2005)，強化本位主義的效用，使得協力難以成功。
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二、協力治理與績效管理
從柯林頓的「政府績效暨成果法案」(Government Performance and Results Act, GPRA)、小布希的「總統管理議程」(President's Management Agenda, PMA)和專 案評估分級工具(Program Assessment Rating Tool, PART)，績效管理的改革與發展 一直是美國聯邦政府運作的核心活動，而當前歐巴馬政府所領導的績效管理革新 則更明確地將跨機關協力合作的提升設定為其重點項目之一(胡龍騰、張國偉，
2010；孟蕾、卓越，2010)。因此，透過績效管理途徑尋求協力合作的提升成為 政府治理的一種趨勢。
績效管理中評量與監控的過程可以有效膠合擁有不同文化、價值與歷史背景 的網絡參與組織(Moore, 2009)。以美國野生動物保育政策網絡為例，就如同其他 政策網絡一般，雖然官僚層級節制、法制規範、以及課責與彈性的權衡，限制高 階官員與第一線人員的行動與努力，但仍積極從事與發展各種協力與整合的措施，
以突破合作障礙，其中值得注意的是其在績效管理機制的努力，透過將組織績效 評估、合作評量與個人績效考核整合的方法，促進網絡參與者的積極合作(Eggers, 2009)。因此，經由績效管理的途徑，結合誘因機制，驅動官僚合作行為，已逐 漸成為公部門從事協力管理時所須重視的課題之一。
另一方面，自 1960 年代後期，傳統靜態的「人事行政」逐漸轉型為積極動 態的「人力資源管理」(DeCenzo & Robbins, 1999)，並在績效管理的發展與新公 共管理運動的推波助瀾之下，政府積極發展與運用績效管理和人力資源管理進行 治理活動，以有效提升行政效率，並提供公共服務。其中，人力資源管理的核心 在於績效評估與管理，其與人力規劃、任用招募、培訓發展、薪酬管理和員工關 係等人力資源管理功能具有關聯性(許世雨，2006)。
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考績制度位居人事管理中樞，在明確的績效管理目標下，透過人事考核資料 的蒐集、評核與處理，成為各種人力資源管理措施的依據，如俸給福利、陞遷轉 任、獎勵懲處、退休撫卹等各種激勵獎懲與提升績效的途徑(蔡良文，2003；楊 智喬，2003)。具體而言，蔡良文(2003)認為考績應具有健全人事制度、發掘培育 人才、調整俸給待遇、強化遷調免退、調整公務人力、維持團體紀律、提高效率 與效能等功能。余致力(2003)則進一步將考績功能歸納為行政功能與發展功能，
如表三所示，其中行政功能聚焦於官僚在職位上的陞遷、轉派、調任與資遣，在 薪資、獎勵、福利等激勵措施上的給予和調整，以及對於人力資源管理措施的檢 討與改進；發展功能則重視如何透過考績評核界定官僚在專業或能力上的不足，
發掘工作潛能，藉著有系統的訓練和輔助措施，協助受考者提升能力、發揮潛能 以及建立生涯規劃，另外考績所提供的各種資訊更要能協助組織建立人力計畫。
從功能論的觀點出發，考績制度是組織用以控制屬員的主要工具之一(黃弘 君，2004)。組織透過考績制度的各種功能將官僚個人動機和組織利益扣合，驅 使官僚為組織的目標和利益努力，並挺身捍衛組織的地盤與權力。然而，組織領 導者(單位主管)通常掌握考績評核的權威，形成「權威獨佔」(authority monopoly) 的現象，成為官僚個人績效唯一決策者，而基於地盤及利益的保護與追求，主管 透過考績制度掌握各項考績功能的運用，要求所屬官僚從事該組織或其個人所偏 好的行為(Miller, 1992; 陳敦源，2005；林奕銘，2006；陳敦源、蘇孔志、簡鈺珒、
陳序廷，2011)。
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此外，傳統的績效系統多聚焦於官僚專業技能的評量，未將協力成果和協調 能力等合作因素納入績效管理制度的建構與設計考量中，使得官僚難有動機誘導 展現積極的合作行動(Eggers, 2009; 曾冠球，2011)。同時，個人為了獲取好的考 績結果，來自其他組織的請求或意見將在個人判斷其不為領導者所好，或與組織 利益有所扞格的時候，易產生忽視、不配合，甚至是阻撓等行動。這種情形將鞏 固組織本位主義的氛圍，並且對協力合作的網絡績效有所危害。如我國警政協力 網絡中，由於單位之間的官僚專業、本位主義，以及績效管理機制問題，使得警 察人員常各自隱匿情資，爭相論功，難以真誠合作，而易延誤破案(廖俊松、曾 憲華，2006)。
因此，為減輕考績權威獨佔問題所造成的影響，降低單一組織對於所屬人員 在考績上的主觀影響，使個人重視其他參與者的需求，促進協力網絡中的團隊互 動與合作，分享考績權威，使績效評核來源多元化成為值得探討的解決途徑。然 而，不論是多重考評方式，或者是績效管理中的多元評估模式 (multi-source assessment model, MSA)，其主要目的都在於分散績效評估來源，適度增加考評 層次與考核者，減少考核者的主觀性，並帶入合作關係，將受考者的績效與其工 作有關的相關人員做完整的聯結(洪國平，1998；張瓊玲，2009)。
如此，隨著考績構成的多元化，一方面打破考績權威獨佔的局面，使得直屬 機關、單位或主管釋放並與其他網絡成員分享對官僚的影響力和控制力，降低本 位主義的效用；另一方面則使合作的概念與行為更容易植入執行協力活動人員的 思維與行動之中。
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(multiple-source feedback)的方法取得較為客觀真實的評核結果，並修正績效行為 (張裕隆，1998；徐木蘭，1999；孫本初，2001；施能傑，2004；林維熊、許瀞 文，2009；Tornow, 1993; Robbins, 1997)。如圖四所示，多元評估模式的績效資 訊來源大致可歸納為(徐木蘭，1999；Brutus, Fleenor & London, 1998)：