臺灣原住民族比例進用制度之政經分析，2001-2012

國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文

Department of Political Science College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

臺灣原住民族比例進用制度之政經分析，2001-2012 A Political-Economic Analysis on the Percentage Employment of Indigenous People in Taiwan, 2001-2012

王美蘋 Akiku·Haisum Mei-Pin Wang

指導教授：蕭全政 博士 Advisor : Chyuan-Jenq Shiau, Ph.D.

中華民國 102 年 7 月

July, 2013

謝 辭

從沒想過自己有那麼一天，可以因為原住民身分、不靠加分而考上研究所，還是 大部份人夢寐以求的台大；一路走來，特別珍惜這樣難得的機會，但也因為忙碌 的工作，擔誤了好長一段學習的時間；如今，終於完成了論文，心中真可謂是如 釋重負。

現在回頭想想，這些年自以為的忙碌工作，不過是個沒意義的藉口，終究還 是自己未將時間安排妥適罷了。在校修習學業的過程，老師們對報告品質的高標 準，以及對每一學科每學期不得請假四次的出勤等要求，對我而言有著極大的壓 力跟挑戰，也因為如此，有偌大的收穫，思維更深化、視野更寛廣。

論文的完成，很感謝我的指導老師蕭全政博士，撰寫過程常常很辛苦的主動 聯絡在外出差的我，不管是用電話、用 e-mail，給予我很多的提醒及指導；也謝謝 二位口試委員蔡秀涓博士及孫智麗博士，在我論文內容的指正及諸多寶貴意見，

讓這篇論文更加妥適完善；更感謝明居正教授，如果不是因為他的約談及鼓勵，

我不知何時才會下筆準備論文；同時，也感謝我的同事孝文、吳名、芝瑄，提供 了諸多的資料及協助。在此由衷的感謝，並致上最高的敬意。

感謝爸媽一直以來對我的關心與打氣，讓您們愛哭的女兒，常常因為您們簡 單的一句：「加油」，感動流下了不少的淚水，謝謝您們永遠支持我的想法並協助 我達成目標；最後，謝謝讓我有勇氣報考研究所及一路支持、提拔我的長官、好 朋友～夷將‧拔路兒。謹以此論文獻給所有關心與協助我的人。

Akiku‧Haisum

2013.08.15 晨 05:00

國立臺灣大學 102 學年度第 2 學期碩士學位論文提要

論文題目：臺灣原住民族比例進用制度之政經分析，2001-2012 論文頁數：130 頁

所 組 別：政治學系(所)政府與公共事務組 （學號：P94322029）

研 究 生：王 美 蘋 指導教授：蕭全政 博士 Akiku‧Haisum

關 鍵 字：政府採購法 原住民族工作權保障法 原住民族就業基金 原住民族就業代金 比例進用制度

論文提要內容：

1998 年政府採購法(以下簡稱採購法)公布施行，第 98 條規定得標廠商之進用 義務採身心障礙者及原住民合計 2%之方式；而後，原住民族工作權保障法(以下簡 稱本法)於 2001 年公布，並於第 12 條明文規定保障原住民族於政府採購案件中達到 1％比例進用之就業機會。惟自 1998 年的採購法及 2001 年的本法比例進用原住民族 制度至今，因涉及層面及機關(構)、單位廣泛，遇到諸多問題與興訟問題，也不斷 有反對聲浪。

本研究之目的，在探討我國原住民族就業保障制度及其之變遷；其次，透過 資料之收集，研析 2001 年至 2012 年，本法及採購法於比例進用原住民族之內涵、

執行情形及成效；第三，研析公部門及私部門比例進用上之問題、訴願及訴訟之相 關判例；第四，搜集國際組織、美國、加拿大、紐西蘭、澳洲等國家之原住民族就 業保障相關制度；最後，提出本法及採購法比例進用上之修法及就業政策之建議。

根據本研究所得之發現與分析，並考量原住民族的特殊屬性，以及現今社會發 展趨勢，提出以下建議：1.應朝增加原住民族長期穩定就業機會之方向修法；2.建 立完整就業推介機制及人力資源調查；3.培育就業市場所需各類人才，鼓勵原住民 族就學與進修；4.整合部落資源，促進原住民族就業；5.形塑原住民族青年創業文 化。

ABSTRACT

A Political-Economic Analysis on the Percentage Employment of Indigenous People in Taiwan, 2001-2012

by

WANG,MEI-PIN

ADVISOR(S): Chyuan-Jenq Shiau, Ph.D.

DEPARTMENT: POLITICAL SCIENCE

MAJOR：GOVERNMENT AND PUBLIC AFFAIRS DEGREE: MASTER OF ARTS

KEY WORD:Government Procurement Act,

Indigenous Peoples Employment Rights Protection Act, Aboriginal employment Foundation,

Employment Contribution for not employ enough indigenous employees, Percentage Employment

Government Procurement Act came into force as of the date of its promulgation in 1988, and according to Article 98 of the act, the way of the motivation of hiring the disabled and the indigenous with obligation for a winning tenderer is a minimum of two percent of the total number of employees. After that, the Indigenous Peoples

Employment Rights Protection Act was proclaimed in 2001, and the protection of indigenous percentage employment in government procurement system that the

indigenous employees should comprise at least 1% of the total employees is prescribed by Article 12 of the indigenous people employment rights protect act. Since the

implementation of Article 88 of the government procurement act in 1998 and Article 12

of the indigenous peoples employment rights protection act in 2001, it has encountered problems and issues of law and to deal with disagreement and resistance because there have been too many levels, units, and organizations involved in the process of the implementation.

The first purpose of this research focuses on the changes of the indigenous employment protection systems in Taiwan. Second, I probe into the contents, the process of implementation, and the consequences of the indigenous percentage

employment in the two laws from 2001 to 2012 by the data I collected. Third, I analyze the issues and the precedents of administrative appeals and lawsuits of indigenous percentage employment in public and private sectors. Fourth, I gather information about the systems of indigenous protection employment from the United States, Canada, New Zealand, and Australia. Finally, I propose recommendations about law amending of the indigenous percentage employment in the two laws and the indigenous employment policies in the future.

According to the analysis and results in my research, the concerns of the attributes of indigenous people, and the social changes nowadays, the research recommendations are as follows:

1.The government should amend laws in the direction of increasing the numbers of long-term and stable jobs for indigenous people.

2.The government should establish a comprehensive system of employment matching and human resources survey.

3.The government should devote itself to cultivating every aspect of talent in the labor market and encourage indigenous people to enroll and to engage in advanced studies.

4.To integrate tribes’ resources and to promote the employment status of indigenous peoples.

5. To shape the culture of entrepreneurship of indigenous youth.

目 錄

第一章 緒論………1

第一節 問題意識………3

第二節 國內相關文獻回顧………6

第三節 研究方法及架構………15

第二章 我國原住民族比例進用制度之變遷………17

第一節 原住民族之經濟及就業………17

第二節 我國原住民族就業保障制度………22

第三節 制度之產生及變遷………27

第三章 我國 2001-2012 年原住民族比例進用之分析………31

第一節 原住民族工作權保障法（公部門）之進用………31

第二節 政府採購法（私部門）之進用………35

第三節 原住民族就業代金之收繳及運用...………37

第四章 我國 2001-2012 年比例進用之問題分析………47

第一節 公部門進用問題及相關判例………47

第二節 私部門進用問題及相關判例………51

第三節 資方與受僱原住民之看法及建議………102

第五章 國際組織及美、加、紐、澳之原住民族就業保障制度………107

第一節 國際規範………107

第二節 美、加、紐、澳之優惠政策………110

第六章 結論與建議………121

第一節 結論………121

第二節 建議………124

參考書目

表圖目次

圖 1-1 研究架構………16

圖 2-1 歷年原住民族勞動參與率………18

圖 2-2 歷年原住民族失業率………19

表 2-1 促進原住民族就業具體措施………23

表 2-2 國內促進原住民族就業之相關之法律及命令………25

表 3-1 一般地區（非原住民族地區）歷年之進用………32

表 3-2 原住民族地區歷年之進用………33

表 3-3 歷年各機關之進用………34

表 3-4 歷年得標廠商數………35

表 3-5 得標廠商並符合原住民族工作權保障法規定廠商人員之進用 36 表 3-6 歷年原住族就業代金收繳金額………43

表 3-7 原住民族就業基金執行率………44

第一章 緒 論

工作對多數的人來說，不僅是主要的甚或是唯一的所得來源，尤以原住民族，

家庭主要收入來源有92.6%為工作所得，相較一般民眾的70.2%高出許多。¹我國原 住民族由於獨特的社會、文化與居住所在地的區位背景影響，在臺灣的總體經濟 社會中，長期以來處於就業競爭的劣勢地位，且近年來，在國內外多重社經因素 相互影響下，原住民族勞動力人口的處境也面臨新的衝擊與挑戰。相對臺灣一般 民眾，原住民族在「失業」、「長期失業」、「低酬」及「低工時」方面有較嚴 重被排除的現象。²

依據行政院原住民族委員會（以下簡稱原民會）「原住民就業狀況調查報告」

顯示，2012年12月原住民勞動力人數有246,277人，勞動力參與率為61.77%；就業人 數234,884 人，失業人數11,393人，失業率為4.63%。就業者從事的行業以「營造業」

(15.73%)及「製造業」(15.48%)的比例最高。從事的職業以「基層技術工及勞力工」

(22.70%)及「服務及銷售工作人員」(21.69%)的比例較高，其次為「技藝有關工作 人員」(13.63%)及「機械設備操作及組裝人員」(11.92%)。原住民族的失業率由1999 年3月的8.15%上升至2001年3月的9.83%，之後下降至2002年5月的8.99%，再由2003 年5月的10.33%降至2005年12月的4.62%，又因2008年的亞洲金融風暴，導致2008年 12月原住民失業率攀升為7.92%，至2012年12月下降為4.63％。原住民族失業率相較 一般民眾失業率之差距，有逐年縮短的趨勢。

而原住民族產生失業問題，一方面政府必須以一般國民之就業安全政策處 理，一方面也以屬特殊族群權益保障的原住民族政策觀點，積極提出因應對策，

介入勞動市場，這是因為失業問題若不解決，原住民族基本的生活權利就無法獲 得收入保障。因此，於1998年制定政府採購法(以下簡稱採購法)當時，即透過立法

1 行政院原住民族委員會編，《民國 99 年原住民經濟狀況調查》，頁 40，行政院原住民族委員會 編印（2011）。

2 邱汝娜，＜台灣原住民族就業障礙與對策之研究：從社會排除觀點探析＞，頁 III，國立暨南國 際大學社會政策與社會工作學系博士論文（2008）。

方式賦予得標廠商僱用原住民之責，以作為保障原住民族之政策工具。惟採購法 公布於1998年5月27日，當時得標廠商之進用義務係採身心障礙者及原住民合計2

％之方式，然時有顧此失彼，進用比例失衡之現象，為確保原住民族於政府採購 案件中受進用達1％比例，以避免僱用身心障礙者與原住民族合計達一定比例之流 弊，原住民族工作權保障法(以下簡稱本法)第12條乃配合制定，並於2001年10月31 日公布施行，以確實保障原住民族於政府採購案件中達到1％比例進用之就業機 會。³

任何政策都因需求而產生，但政策的形成却非取決於單一需求因素；政策或 制度的制定，均無法脫離政治、經濟、社會和環境因素的考量，更要顧及其歷史 發展背景和基礎（蕭全政，1988：71-72）。而本法大抵是在上述的社會、政治、

經濟情勢下所擬定，由 總統在2001年10月31日公布施行，施行至今已超過10年。

當初立法的目的是為了因應原住民族居高不下的失業率，希望透過「法律」明文 的保護及促進原住民族就業。其條文計26條，規範的內容除了第一章「總則」，以 及第七章「附則」之外，重要的保障規範包含，第二章「比例進用」、第三章「原 住民合作社」、第四章「公共工程及政府採購之保障」、第五章「促進就業」，以及 第六章「勞資爭議及救濟」等五方面。在落實公部門比例進用原住民部分，依據 本法比例進用原住民族之規定，對於一般地區（非原住民族地區）之各級政府機 關、公立學校及公營事業機構，除位於澎湖、金門、連江縣外，其僱用不具公務 人員任用資格者之總額，每滿100人應聘用原住民1人。原住民族地區之各級政府機 關、公立學校及公營事業機構，其僱用不具公務人員任用資格者之總額，應有1/3 以上為原住民，進用須具公務人員任用資格者，其進用原住民人數應不得低於現 有員額之2％。另，與以下各法或行政命令相連結，包含：

一、自由貿易港區設置管理條例第12條規定：自由港區事業僱用勞工總人數中應 僱用百分之三具有原住民身分者。

3見立法院公報第 89 卷第 46 期委員會紀錄、立法院公報第 90 卷第 26 期院會紀錄。

二、政府採購法第98條規定：得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者應於履約 期間僱用身心障礙者及原住民人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，

除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。再者於第12條亦 規定： 依政府採購法得標之廠商於國內員工總人數逾一百人者應、於履約期 間僱用原住民， 其人數不得低於總人數百分之一。

三、溫泉法第14條規定：於原住民族地區經營溫泉事業，其聘雇員工十人以上者，

應聘僱十分之一以上原住民。

四、公益彩券發行條例第8條規定：公益彩券經銷商之遴選， 應以身心障礙者、

原住民及低收入單親家庭為優先；經銷商僱用五人以上者，應至少進用具有 工作能力之身心障礙者或原住民一人。

第一節 問題意識

自民國1998年的「政府採購法」及2001年的「原住民族工作權保障法」比例進 用原住民族措施至今，因涉及層面及機關(構)、單位廣泛，遇到諸多問題與興訟問 題，也不斷有反對聲浪：

一、法規制度的疏漏

本法與採購法之規定，得標廠商於國內員工總人數逾一百人者，應於「履約 期間」僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一，若僱用原住民比例不足，

則應繳納原住民族就業代金；上開「履約期間」造成企業進用原住民之義務，實 務執行衍生諸多爭議，且無助於原住民之長期就業。

另對於公部門需進用「五類人員」一定比率，而不以全部員工計算，似有以 部分「職稱」免除進用原住民，造成另外排除原住民族不足以擔負此一「重責大 任」之感。

本法第四條及第五條中，將原住民族地區及非原住民族地區訂定不同之進用 比例，因此部份原住民族人口較少之平地原住民鄉（鎮、市）卻強烈反對依規定

進用法定比例之原住民，將影響該地其他族群之就業機會。

二、義務進用機關之反應

雇主以法定比例制度進用時，常反應無法找到符合雇用的原住民員工，或以 找不到與不適任為由，所謂的「找不到」可能是因為現實當中可用的勞動力不足，

而「不適任」則是涉及不同工作領域、職業性質所需求的能力與條件限制。⁴ 另，雇主對進用人數之計算基準亦有許多爭議：

（一） 是否以實際僱用之事實，認定僱用原住民人數。

（二） 僱用原住民所依據員工總人數之計算，是否應扣除分公司僱用人數。

（三） 採購法施行細則第 107 條及身心障礙者保護法施行細則第 12 條規定，國 內員工總人數隨其承攬之政府採購案所派遣人力數額為動態變化，此種員 工總人數之核算方式，與本法之立法目的及整體規範內容是否相符有疑。

（四） 勞動合作社不得僱用非社員勞力，且勞動合作社社員是否係合作社之員 工，應依勞動合作社與該等社員是否具有實質僱傭關係認定。

（五） 農田水利會為公法人，以秉承政府推行農田水利事業為宗旨，與一般廠 商投標政府標案之營利性質應有不同，而能否排除適用本法第 12 條之規 定？

（六） 公益性質之財團法人，其組織以謀求公益為目的，與一般廠商投標政府 標案之營利性質不同，能否排除適用本法第 12 條之規定？

因此，原民會於2006年將本法案之部份條文修正草案送請立法院審議，修正幅 度較大之處為原法案第二章「比例進用」，預期將比例進用的人數與計算方式進行 修正，以更符合勞動市場中勞雇雙方之利益，同時以保障原住民族就業權益為最 大原則。然該法案之修法仍無下文，主因為提高公部門進用比例、私部門改採長 期進用原則修正，遭致政府部門及民間五大工商團體極力之反對，至今仍無共識。

對各個不同機關(構)、單位而言，上開二法都隱含著特定的限制與機會；而制

4施正鋒，〈行政體系中的原住民族——由「優惠待遇」到「積極行動」，〉《考詮季刊》，40 期，

頁 55（2004）。

度的出現與變遷，根本上都受制度所隱含對特定行為者而言的特定限制與機會的 影響（蕭全政，1997：1-2）。因此，本研究擬以「政府採購法」及「原住民族工 作權保障法」比例進用原住民族為主要探討分析範圍，並從資方、勞方及原住民 族觀點分析上開二法。

本研究之目的，首先探討原住民族之經濟及就業狀況、我國原住民族就業保 障制度及制度的變遷；其次，透過資料之收集，研析我國2001-2012年原住民族工 作權保障法（公部門）、政府採購法（私部門）於比例進用原住民族之內涵、執行 情形及成效；第三，研析我國2001-2012年公部門及私部門比例進用上之問題、訴 願及訴訟之相關判例、資方及受僱原住民之看法與建議，俾瞭解現行進用制度需 改進之方向；第四，搜集國際組織、美國、加拿大、澳洲、紐西蘭等國家之原住 民族就業保障相關制度，以比較我國目前政策之優劣；最後，研析我國未來比例 進用原住民族最適合之做法，並提出原住民族工作權保障法、政府採購法比例進 用上之修法及就業政策之建議。

第二節 國內相關文獻回顧

壹、勞動權益保障原則

勞動者權益的具體內容和實現程度，首先取決於勞資關係的性質和特點，要 有效保護勞動者權益，必須調整目前的勞資關係。這是目前有效保護勞動者權益 的基本前提。根據臺灣當前的經濟生產力和勞動基準制度的特點，勞資關係應是 提供一種勞資權益相對平衡的制度安排，實現勞資雙方的合作共贏。（李誠、辛炳 隆、成之約，2000）

首先，勞資關係在本質上是不同生產要素所有者在共同利益驅動下的一種平 等合作關係。現代生產過程是各種生產要素所有者透過合作而獲得收益的過程。

合作既有利益一致的一面，也有利益衝突的一面。一方面，資本所有者和勞動力 所有者作為生產要素的提供者，無論是社會財富的創造，還是雙方各自利益的實 現，都以對方的存在為前提。資方只有依靠勞動者的積極性和創造性，提升勞動 生產率，才能獲得更多的利益；勞動者只有借助於資本實現整個企業收益的增長，

才能體現勞動力的價值，分享更多的經濟利益。勞資雙方共同利益的實現需要雙 方努力合作。另一方面，作為獨立的利益主體，在利益既定的情況下，勞資雙方 利益博弈是一種零和博弈，一方所得即是另一方所失。資本所有者所追求的目標 是實現利潤的最大化以及資產的增值保值，而勞動者所追求的目標主要是工資與 福利的最大化以及良好的工作環境和人際關係。勞動者所追求的目標恰恰是資方 所要支付的成本，這種此消彼長的靜態利益格局容易使雙方在爭取利益的過程中 形成衝突，處理不好會使雙方利益都受損，甚至使合作關係難以為繼。要減少勞 資雙方的利益衝突，增強勞資利益的一致性，關鍵在於確立勞動者與資方之間的 平等地位，形成勞資之間平等合作的勞資關係。（李誠、辛炳隆、成之約，2000）

這就要求勞資雙方彼此尊重、承認對方的權利和利益，雙方擁有相對平衡的談判 地位和談判能力。只有如此，才能有效化解勞資矛盾，這樣的勞資關係才是一種 和諧的勞資關係。顯然，這種平等關係並不否定資方與勞動者之間在企業運營過

程中的威權與服從的關係。

其次，勞資關係要求勞資雙方共同參與企業的經營管理過程，打破資本對經 營權的壟斷。勞資之間的平等合作不僅要求雙方共同參與生產，而且要求雙方共 同參與管理，特別是事關雙方利益的各項活動，雙方必須共同參與決策，這樣才 能體現勞資雙方合作的平等性。在資本主義發展的早期，由於勞資雙方市場地位 不平等，資本家壟斷了企業管理過程，勞動者完全處於被支配地位，企業成為資 本所有者實現自己片面利益的手段，工人的利益被忽視、被壓制，資本家與工人 之間是一種強製與被強製的關係，勞資矛盾突出。這樣的合作就不是平等合作。

這種股東至上主義的經營模式導致了廣泛的工人運動，不僅損害了工人的利益，

也損害了資方自身的利益。（林大均，2011）在現代市場經濟中，勞方參與企業經 營管理不僅僅是為了保障和提升勞動者的地位和利益，更重要的是，它是現代公 司治理的客觀要求，是提升企業運營效率的重要手段。第二次世界大戰後，資本 主義企業管理模式逐步發生改變，資本所有者──股東的主權地位受到削弱．雇 員在公司治理架構中的地位日趨增強，職工參與企業經營的制度日益得到各國立 法的認同與重視。實踐表明，在現代市場經濟條件下，共同參與不僅實現了勞資 之間的利益平衡，而且提升了企業的經營效率。

最後，勞資關係還應該是一種收益分享型的勞資關係。勞動者分享合作收益，

表明勞動者不僅僅是生產要素的提供者，也是企業經營的受益者，是勞動者參與 企業經營管理的成果。只有當勞動者分享合作收益時，勞資之間平等合作的關係 才落到實處，這樣的勞資關係才能夠和諧，能夠持久。所謂合作收益，是勞動和 資本以及其他生產要素透過合作生產和經營而產生的，超過每一種生產要素單獨 生產經營所獲得的收益之和的部分，是生產要素由於合作產生的額外收益。在數 量上，一個企業的每年獲得的額外收益等於企業年總收入減去中間投入和要素成 本之後的餘額。在正常情況下，企業會產生額外收益，這是各種生產要素分工合 作的成果。也正因為它是生產要素分工合作的成果，所以它應該由包括勞動力在

內的各種生產要素共同分享。勞動者參與企業額外收益分享的標誌有兩個︰一是 勞動者的總體收入大於勞動力價值，如果勞動者收入等於勞動力價值，那就說明 工人沒有分享到企業額外收益，僅僅是生產要素出賣者，勞動與資本等其他生產 要素之間還不是平等合作關係；二是勞動者收入成長率不低於其他要素所有者收 入的成長率，勞動者的收入應該隨企業的發展而不斷增長，如果只有企業利潤的 增長，沒有勞動者收入的相應增長，那就表明勞動者沒有分享到企業發展的果實。

（李碧涵，2002）

根據王泰銓（2006）整理歐洲工會的相關文獻指出，現階段保護勞動者權益應 遵循的基本原則是︰權益確認原則、廣泛原則、適度保護原則、勞資雙贏原則和 動態調整原則。

一、權益確認原則：市場理論根源的 Adam Smith 在道德情操論中提出，勞動所有 權是一切其他所有權的主要基礎，所以，這種所有權是最神聖不可侵犯的。

一個窮人所有的世襲財產，就是他的體力與技巧。左派創始者 Karl Marx 更是 認為，勞動是生產的真正靈魂，只要社會還沒有圍繞著勞動這個太陽旋轉，

它就絕不可能達到均衡。因此，勞動者權益理應得到整體社會的高度確認與 保護。在經濟變遷的過程中，在以經濟建設為中心的方針指引下，從鼓勵產 業發展，到對勞動者權益的保護是一連串的確保經濟發展與勞工利益的過 程。切實保護並不斷提升勞動者的權益，不僅是現階段完善資本市場經濟體 制的客觀需要，更是社會政策與經濟政策的基礎出發點。因此，勞動者的各 項權益不僅應得到《勞動基準法》和《勞工保險條例》等相關法律的確認與 保護，更應得到資方的明確肯定與有效執行。強調勞工權益是建立完善的市 場經濟體制的內在要求。

二、廣泛原則：我國現行的勞動法和勞動政策已經構建了勞動者權益和勞動標準 的基本架構。在實踐中，人們往往將勞動者權益等同於勞動權，將勞動政策 等同於就業政策，大大縮小了勞動者權益的具體內容和覆蓋範圍。但是，勞

動者權益保護不僅應承認和保護勞動者的勞動權、勞動報酬權等基本權益，

還應承認和保護勞動者的集體行動權等各項權益。同時，勞動者權益保護不 僅應保護勞動者的一切權益，更應保護一切勞動者的合法權益。在勞動者分 層中，處在較低層的勞動者是技能較低、替代性較強、競爭力較弱、流動性 較大的普通勞動者，以及因為身心障礙，與特殊族群身分導致的弱勢就業者，

由於各種原因，他們往往處於勞動法與政策執行的範圍之外，成為勞資衝突 和社會不安定的根源。強化勞動者權益保護，必須關注各層次勞動者的權益 狀況，賦予所有勞動者以勞動法意義上的勞動者待遇均等原則，保護一切勞 動者的合法權益。

三、適度保護原則：因為勞動者各項權益的具體標準和保護程度受生產力發展水 準和生產關係性質所制約，勞動者權益保護不能脫離社會經濟的發展水準，

必須做到與社會經濟水準的同步協調發展。目前臺灣的勞動者各項權益的具 體標準與保護程度應再度參照國際勞工標準和各國經驗，合宜地創造新的勞 動基準。在全面保護一切勞動者的各項合法權益的前提下，應加強勞動者基 本權益的保護，即有效承認結社自由和集體談判權利，保護勞動者的勞動就 業權。勞動就業權是勞動者權益的核心，它包括勞動者自願選擇就業模式、

公平就業和平等待遇，以及獲得工作的機會和體面的勞動報酬等內容，這部 份對於原住民族的就業政策原則是相當重要的。在臺灣勞動力供給總體大於 需求的情況下，保護勞動者的勞動就業權，不僅關係到勞動者個人的生存狀 態，而且直接關係到社會的穩定安全。

四、勞資雙贏原則：儘管勞資雙方在某些方面存在利益衝突，但我們不能簡單地 把保護勞動者權益理解為對資方的限制和剝奪。現階段保護勞動者權益必須 跳出零和賽局的思惟邏輯，透過鼓勵勞資合作，實現雙贏。勞資雙方應該從 雙方長遠利益的大局出發，充分考慮雙方的利益，各自承認、尊重對方的權 利和利益，求同存異，真誠合作，只有這樣，才能有效降低交易成本，提升

企業贏利能力和競爭力，真正使雙方都能達到自身利益的最大化，從而真正 有效地保護勞動者權益。因此，必須在兼顧資本利益的前提下保護勞動者權 益。

五、動態調整原則：勞動者各項權益的具體標準和實現程度取決於生產力水準和 生產關係的性質，因而必然隨著社會經濟的發展與進步而不斷變化和調整。

從法制的角度來看，勞工權益作為一項法定權利，其內容隨著社會地進步而 不斷豐富和發展。早期的歐洲各項法規奠定了勞動權益保障的要點，但是仍 需要根據社會經濟變化的情勢，做出相關的修正。例如，1802 年，英國議會 透過了《學徒健康與道德法》，以法律形式對工人的工時作出了明確規定，標 誌著現代意義上勞資關係立法的產生。1884 年英國議會又透過了《工會法修 正案》，明確承認了工人的團結權。進入 20 世紀之後，勞工權益問題日益受 到各國政府的重視，頒佈工廠立法的國家更加普遍。1904 年，紐西蘭製定了 有關集體合約的法律法規，成為世界上最早進行集體合約立法的國家。1919 年，德國頒佈的《魏瑪憲法》首次以憲法的形式明確規定公民享有勞動的權 利。與此同時，勞工權益的國際立法也得到了迅速發展。從 1919 年的《國際 勞動憲章》，到 1944 年的《費城宣言》，再到 1998 年國際勞工大會的《關於基 本勞工權利原則宣言》，勞工權益的保障範圍不斷拓展，勞動標準不斷改善。

隨著我臺灣產業結構的變遷與發展，勞動者各項權益的具體標準和保護程度 也應不斷地進行動態調整，以不斷地改善勞動者的權益狀況。

貳、原住民族就業安全保障相關文獻

對於臺灣原住民族就業安全相關的研究，在1970-1990年代，大都集中在原住 民族大量移入都市的現象分析。許多學者都使用推拉理論（push-pull theory）解釋 當時原住民族大量遷居都市的原因，影響的因素在於原鄉土地喪失、原鄉資源貧 瘠發展困難，以及都市工作機會相對較多（許木柱，1974；蕭新煌，1983；傅仰止，

1985）。但是，遷移至都市後，也引發了許多社會問題，包含文化衝擊（cultural

shock）、生活適應問題、社會歧視問題，以及就業困境。（傅仰止，1985；謝高 橋等，1991；全淑娟，2010）

其中針對原住民族就業困境的研究，大部分學者的研究都指出，原住民族絕 大多數從事非管理職位，以及收入偏低的非技術性勞力工作，並且有更換工作頻 繁的就業特徵（蔡瑞明，1984）。另外，針對原住民族就業困境進行原因剖析，所 有的研究大致上將原住民就業困境原因，歸納成三個因素，包含：個人特質，例 如不擅與人相處、酗酒、常請假不上班（李庚霈，1997）；文化因素：如集體變換 工作（李亦園，1984）；結構及社會心理因素：如受到歧視（陳昭帆，2001）。

傅仰止（1985）認為原住民就業困境之歸因，可以看出較早期多歸因為個人特 質以及文化因素，後來才逐漸重視結構以及社會心理因素。另江孝文（2004）也提 到，1990年代中期以前有關於原住民就業安全的研究討論多集中在「供給面」，之 後方才開始注意到失業和社經結構轉變的關係。換言之，對於原住民族就業困境 歸因的研究，研究取向已從消極的歸因成個人特質及文化因素，轉為積極的重視 政策影響評估、經濟結構面，以及原住民之需求面。

1990年代原住民族勞動相關議題的研究開始蓬勃發展，這應與原住民族失業問 題日益嚴重有關。與原住民族勞動相關的議題，包含了探討職業教育、勞工流動、

就業歧視、就業安全體系研究等類屬。至2000年代初期，多數的論文研究取向則與 職業教育相關，主要的研究對象為原住民族重點職校學生。研究的結果顯示職業 教育應重視招生前的宣傳，以使學生適才、適所、適時更新教學內容及設備，或 是利用寒暑假與建教合作廠商和職訓中心合作訓練課程結合，符合勞動市場趨 勢，同時應加強職校就業輔導工作，輔導人員也應有相關研習證明才予以擔任，

以加強與就業市場的連結。另外，政府與學校、企業合作的訓用合一模式也是當 時的研究重點，此模式之下政府不論是對於學校招募培訓或對企業徵才配合的推 廣，相對而言顯得重要（潘文芬，2002）。

原住民族勞工頻繁流動的就業特徵，致使原住民族勞工流動的研究一直以來

都受到關注，研究成果顯示都會區發展的多樣程度，易形成高人力資本勞動力聚 集，並享有較佳勞動條件，低人力資本勞動力因欠缺藉由勞工流動來獲得經濟利 益能力，傾向滯留原居住地，普遍承受較差勞動待遇（林穎寬，2001）。而原住民 族勞工流動者收入均高於未流動者，其中已婚者遷移工作者也不在少數，且為主 要家計負責人，對於家庭教育易受到負面影響（陳昭帆，2000；劉曉融，2002）

較近期的研究則包含戴清坤（2008）探討原住民族工作權保障法的制定與施 行。一般社會會覺得給予原住民族過多的優惠，甚至產生了相對剝奪的感覺。這 主要的原因是因為這個法律當中「比例進用」與「優先承包」的規定給予原住民 族在公部門人事進用與採購上的優先性。該研究針對這個爭議性的議題，從理論 與實務的角度，並透過對十位受訪者的深入訪談，仔細的檢討這個法律是否有達 到它的立法旨趣。研究結果顯示：由於原住民族產業結構的限制與其後「人頭廠 商」因應法律漸次的形成，加上行政機關將「臨時人員」排除適用，導致原住民 族工作權保障法「比例進用」與「優先承包」的規定，在「臨時人員」的除卻與

「人頭廠商」的對立形成下，失去了它的實效。為此，該研究認為應該：明確地 將不具公務人員任用資格的「臨時人員」納入規範，並針對「人頭廠商」透過立 法與行政的方式予以防杜，是當前確保原住民族工作權保障法「比例進用」與「優 先承包」具有實效的不二法門，也唯有如此才可以補救這個「先天不良，後天不 足」的原住民族工作權保障法。

高弘勳（2010）的研究則欲了解原住民族政策的整體思考邏輯，以及思索政策 本身的長久以來的侷限，因此藉由深度訪談的方式對於整體原住民族就業政策進 行檢視與比較。該研究的訪談對象涵括了原住民族中央部會與地方首長、相關領 域學者、基層執行人員以及部落人士共計8位，對於其欲比較原住民族就業所遭遇 到問題的各個層面，進行了解與剖析其中的異同之處。最後，該研究將原住民族 就業政策分成四個大的縱向，用以檢視訪談的成果，包括：原住民族就業環境之 認知、原住民族就業政策推動成果、原住民族行政單位之府際關係，以及原住民

族群發展的未來；並比較中央與地方、原鄉與非原鄉縣市、政府與民眾各種橫向 的層次的差異，建構出當前整個原住民族就業政策的框架與找尋問題所在。研究 發現，當前原住民族的就業政策，在中央並不受到主管機關的特別重視，導致許 多政策與代金繳納的執行率偏低；以地方政府而言，最大的實際執行面在於各公 立就業服務中心，但是對於弱勢族群服務的人力編制多半稀少，而原鄉與非原鄉 的差距更是遠大。因此，釐清原住民族實際就業需求，以及針對該需求訂立政策 目標與制度，是當前政府應該進行的方向。

全淑娟（2010）則認為就業安全是社會權中工作權保障的體現，而其作為廣義 社會福利政策（social welfare policy）中的一環，顯示就業安全的實踐不僅可使原住 民族工作權得以被保障，也間接改善其教育程度、社會地位、經濟生活等問題，

中止相對弱勢的惡性循環。雖然1998年原民會為其整體施政計畫，委託學者針對原 住民族就業安全體系進行研究，也是我國首次提及原住民族就業安全體系概念。

但是研究將原住民族就業安全之內涵規劃為就業服務、職業訓練、工作保障三大 體系，卻缺乏就業安全的考量，所以該論文以原民會所規劃的原住民族就業安全 內涵為基礎，考量研究當時與現今的就業狀況及環境等差異，整理出原住民族就 業安全政策之內涵與內容。包含透過多元文化理論和國際法裡民族權中的社會權 指標探討以就業服務、職業訓練、減少失業與失業補償三大支柱為支撐的原住民 族就業安全政策，對之進行分析評估，研究發現原住民族就業安全的保障有多重 法令，但是囿於社會經濟結構的變遷趨勢，導致缺乏實際執行面的效果。

楊翠怡（2011）則直接分析「臺灣原住民社會變遷與政策評估調查研究」資料 庫，此資料庫是針對全臺灣地區的原住民族進行政治、就業、文化、教育與語言 等政策與現況的調查研究，也是近年內以原住民族為主的學術調查中規模最大且 完整的調查。因此可詳細分析原住民族就業狀況是否依地區與族別差異而有其顯 著性差異。在該研究中，從樣本次數與百分比分析及卡方檢定中看見，就業狀況 與族別、地區皆呈顯現顯著相關。而就業狀況在各族別皆以從事典型就業居多的

情形下，只有鄒族以從事非典型就業之農作物栽培業居多。相較於鄒族多留在原 鄉，阿美族與排灣族為外移至非原住民鄉鎮從事典型就業之建築製造業居多。而 離開原鄉至非原住民鄉鎮就業，其生活經濟是否真有好轉？生活是否真比留在原 鄉就業來的佳呢？其實不然，因根據2006年臺灣原住民經濟狀況調查報告顯示，其 生活經濟狀況最好的為留在原鄉從事非典型就業之農作物栽培業的鄒族。最後，

在藉由從事典型就業、非典型就業及失業者探討原住民族就業狀況的影響因素。

研究發現，在就業狀況中目前居住地、健康狀況與教育程度的效果對從事非典型 就業亦有顯著性的影響效果。此外，目前居住地、健康狀況、教育程度、性別與 年齡的效果對失業風險也有顯著的影響。因此，原住民族於原居住地從事原熟悉 的工作，會比進入都市就業來的更具生活品質。

上述關於原住民族就業相關政策之探討，顯見從早期到近期，研究的趨勢與 議題分別從次體系為主題（職業訓練政策、就業機會保障體制），到以公私立組 織為主題（職業訓練或就業服務民間與政府機構間的互動、公立就業服務機構就 業功能），勞動協同合作主題為主，但是以原住民族就業安全政策為主題探討者 卻僅有兩篇。因此，本文在實際上的研究議題包含比例進用與優先承包，以及代 金基金運用為主，但規範層次上，則是廣義地討論原住民族就業福利政策的現況 與可改進之處。

第三節 研究方法及架構

依據本研究之目的，首先探討原住民族之經濟及就業狀況、我國原住民族就 業保障制度及制度的變遷；其次，透過資料之收集，研析我國2001-2012年原住民 族工作權保障法（公部門）、政府採購法（私部門）於比例進用原住民族之內涵、

執行情形及成效；第三，研析我國2001-2012年公部門及私部門比例進用上之問題、

訴願及訴訟之相關判例、資方及受僱原住民之看法與建議，俾瞭解現行進用制度 需改進之方向；第四，搜集國際組織、美國、加拿大、澳洲、紐西蘭等國家之原 住民族就業保障相關制度，以比較我國目前政策之優劣；最後，研析我國未來比 例進用原住民族最適合之做法，並提出原住民族工作權保障法、政府採購法比例 進用上之修法及就業政策之建議。

依上所述，本研究之研究架構如圖 4-1.所示。比例進用以及就業代金兩個制 度，都是根據本法及採購法相關法規而來，其中牽涉到的是原住民族就業安全政 策的制定原則，然而，一般國民的勞動權益保障原則，就已經包含就業安全體系，

詳細的執行面包含勞動保險中的就業保險、社會救助體系中的急難救助，以及各 公立就業服務中心所提供的就業媒合服務、職訓局所提供的失業者免費或部分減 免職業訓練課程等。

因此，在探究特別針對原住民族的就業安全政策與制度時，勢必先釐清針對 普遍國民而設的相關制度，了解政策制定是否符合一般勞動權益保障原則。其次，

再以弱勢族群保護的觀點，釐清原住民族是否為弱勢就業者，透過進行相關政府 統計資料的彙整，了解原住民族就業現況，是否因原住民族群的特殊性而確有需 要更多的就業安全保障體制的介入。

最後，比例進用與代金繳納的制度牽涉到營業組織的成本支出，因此資方的 觀點也非常重要，畢竟在勞動權益保障原則中，勞資雙贏才是勞動權益保障的最 根本原則。如果有定額進用與代金繳納的修正制度，也許由政府、企業，共同補 足定額進用勞工之薪資分擔，或者是運用所收到的代金，讓企業進行針對原住民

族青年就業的職前訓練與試用，或者是另一種制度轉移或變革的選擇。

因此，圖 4-1.中，最為重要的是原住民族工作權益的保障，在這樣的保障原則 與實際可執行的各種狀況中，比例進用與代金繳納的制度如何進行修正，才能達 到確實的工作權益保障，是本研究計畫所欲進行的重點議題。在這兩者制度的修 正前提下，承上所述，必須先了解一般國民的勞動權益保障的政策與制度觀點，

以及原住民族的勞動權益保障的政策與制度觀點，方能了解在普遍的就業安全體 系下，是否需要特別針對原住民族提出加碼的保障政策。最後，透過資料之搜集，

本研究也將進用原住民勞工，以及未足額進用但繳納代金的資方，了解業界對於 這兩種制度的看法，而與原住民族和一般勞工之觀點相加對照，以求獲得能夠造 成勞資雙贏的制度修正建議。

圖 1-1. 研究架構

資料來源：本研究計畫自繪。

原住民族權 益保障觀點

比例進用 制度修正

原住民族工作權益保障 勞動權益

保障觀點

資方權益 保障觀點

就業代金 制度修正

第二章 我國原住民族比例進用制度之變遷

本章分為三小節，第一節主要參考原民會 2010 年原住民經濟狀況調查報告及 2012 年 12 月原住民就業狀況調查報告，分析我國原住民族之經濟及就業現況；第 二節探討我國原住民族就業保障制度，除本法及採購法外，搜集原民會目前重要 就業政策、地方政府就業法規及相關的特殊就業方案；第三節討論本法及採購法 制度的產生，以及近年制度的變遷過程

第一節 原住民族之經濟及就業

壹、經濟

102 年 4 月底臺灣原住民族人口計 52 萬 9,281 人，女性有 27 萬 562 人，男 性有 25 萬 8,719 人，男性女性各占 51.1%及 48.8%。根據原民會 2010 年原住民經 濟狀況調查報告，15 歲以上原住民，教育程度以高中（職）比例最高，佔 38.6%，

其次是小學及以下的 23.9%，再其次是國（初）中的 19.6%，專科以上為 17.6%；

婚姻狀況有配偶者占 46.9%，未婚者占 37.1%，離婚、分居者占 8.1%，喪偶者占 7.7%。家計分擔狀況，有 68.1%需要負責家計，其中有 42.8%為主要家計負責人，

25.3%為次要（輔助）家計負責人，而不需要負責家計的占 31.7%。

原住民族家庭住宅所有權，自己的占72.6%，租賃為23.4%。都會地區自有住宅 率上升，原住民族地區自有住宅率下降。整體原住民族家庭年平均收入為49.7萬元 /戶，原住民族的家庭收入來源以薪資（受雇人員報酬及產業主所得）收入為主，

比重占92.6%，遠高於我國全體家庭70.2%。原住民族家庭平均年收入與全體家庭平 均年收入相較，僅是全體家庭的0.463倍；平均可支配所得總金額為45.8萬元/戶，

而同時期我國全體家庭的年平均可支配所得總金額為88.8萬元/戶，原住民族家庭可 支配所得僅達全體家庭的0.516倍。

依原住民族家庭可支配所得五等分位組觀察，最高可支配所得組（G5）家庭 平均每戶每年可支配所得金額為101.6萬元/戶，最低所得組（G1）家庭僅為6.7萬元 /戶，高低差距達15.1倍（G5÷G1）。原住民族家庭可支配所得的吉尼係數為0.490，

屬於「差距偏大」的情況。而同時期我國全體家庭的可支配所得吉尼係數為0.345。

原住民族家庭消費支出平均每年每戶消費支出為34.3萬元/戶，約為全體家庭消費支 出(70.5萬/戶)的0.487倍，原住民族家庭的消費傾向為75.1%，低於全體家庭的 79.5%。儲蓄與儲蓄率方面，原住民族家庭每年的平均儲蓄金額為11.4萬元/戶，原 住民族家庭的儲蓄率為24.9%，全體家庭的年平均18.2萬元/戶儲蓄金額，儲蓄率為 20.5%。

貳、就業

根據原民會 2012 年 12 月原住民就業狀況調查報告分析，15 歲以上原住民 以設籍 在非 原住民 鄉 鎮市的 人數 最多 (41.57%)， 族別 以阿 美族為 各族之冠 (37.80%)。年齡分布，以 20-29 歲占 21.26%及 30-39 歲的 20.22%最多，其次是 40-49 歲占 19.16%，50-59 歲占 14.93%，15-19 歲占 12.72%，而 60 歲及以上占 11.72%。

又，臺灣地區原住民族的勞動力參與率為 61.77%，高於一般民眾的 58.45%。

圖 2-1：歷年原住民族勞動參與率

資料來源：行政院原住民族委員會 2012 年原住民就業狀況調查報告

93年 5月

94年 12月

95年 12月

96年 12月

97年 12月

98年 9月

98年 12月

99年 3月

99年 6月

99年 9月

99年 12月

100 年 3月

100 年 6月

100 年 10月

100 年 12月

101 年 3月

101 年 6月

101 年 9月

101 年 12月 原住民 63.94 64.25 64.47 62.69 61.54 58.95 58.87 58.08 59.54 59.99 60.25 59.05 59.78 59.65 60.82 60.68 57.98 61.06 61.77 一般民眾 57.59 57.85 58.16 58.34 58.2 57.88 58.11 57.92 58.02 58.07 58.13 57.97 58.11 58.26 58.28 58.17 58.32 58.39 58.45

40.00 50.00 60.00 70.00 80.00

%

原住民勞參率與一般民眾勞參率

原住民就業者從事的行業，以「營造業」(15.73%)及「製造業」(15.48%)的比 例最高。從事的職業以「基層技術工及勞力工」(25.07%)比例最高，其次是「服務 及銷售工作人員」(22.45%)。從業身分 75.5%為受私人僱用，受政府僱用者占 11.58%，在受政府僱用者中 50.2%沒有正式的公務員任用資格，此現象與有較多的 原住民從事政府所提供的臨時性工作有關。

原住民有酬就業者每人每月主要工作平均收入為 24,634 元，每週工作時數以 35 至 44 小時者比例最高，占 40.46%，每週平均工作時數為 43.86 小時。工作地點 以在桃園縣（14.64%）工作的比例最高，其次是在新北市（12.42%）、花蓮縣(12.23%) 工作。從事零星工作的比例為 20.34%，其中有 10.46%想轉從事規律性有報酬的工 作。有 2.16%從事政府所提供的臨時性工作，其中工作期限以 12 個月以上的 1.45%

最高；72.69%認為從事政府臨時性工作對生活有幫助（含非常有幫助和有幫助）。

原住民族的勞動力人數有 246,277 人，其中失業人數為 11,393 人，失業率為 4.63%。較一般民眾的失業率 4.18%高 0.45 個百分點，原住民失業者平均失業週數 為 25.15 週。

圖 2-2：歷年原住民族失業率

資料來源：行政院原住民族委員會 2012 年原住民就業狀況調查報告

原住民失業者求職尋找工作的方法與管道，以「託親友師長介紹」(每百人有 61.72 人)的比例最高，其次是「看報紙」(每百人有 27.49 人)、「自我推薦及詢問」(每 百人有 26.07 人)、「向民間人力銀行求職(含上網)」(每百人有 23.38 人)，再其次「向 公立就業服務機構求職(含上網)」(每百人有 15.28 人)。失業者找工作主要遭遇的困 難是「生活圈內沒有工作機會」(每百人 40.12 人)，其次是「年齡限制」(每百人有 26.11 人) 及「本身技術不合」(每百人 25.90 人) ，再其次是「就業資訊不足」(每 百人 21.40 人)、「教育程度限制」(每百人 15.67 人)、「要照顧家庭無法找到合適的 工作」(每百人 12.23 人)。失業者中最希望從事的工作內容以「餐飲旅遊運動」(每 百人有 25.13 人)最多，其次是「農林漁牧」(每百人有 22.84 人)，再其次是「營建 職類」(每百人有 14.27 人)、「家事服務」(每百人有 13.11 人)、「品管製造」(每百 人有 12.07 人)、「交通及物流服務」(每百人有 11.46 人) 、「客戶服務」(每百人 有 10.73 人)及「行政經營」(每百人有 10.16 人)。

原住民想工作而未找工作沒有找工作的原因，以「就業資訊不足」(每百人有 43.94 人)為主要原因，其次為「必須照顧家人」(每百人有 20.34 人)，再其次「協助 家裡工作」 (每百人有 10.10 人)、「健康不佳」 (每百人 8.98 人)、「缺乏找工作 的經費」(每百人有 7.21 人)及「準備升學」(每百人有 6.58 人)。

原住民非勞動力人數有 152,395 人，其中未參與勞動原因以「求學及準備升學」

(31.16%)及「料理家務」(28.91%)所占的比例最高，其次為「高齡、身心障礙」

(20.15%)，再其次為「傷病」(9.44%)及「賦閒」(6.78%)。原住民有 25.36%沒有收入，

其次有 21.40%每月個人收入是「2 萬~未滿 3 萬元」，再其次是「未滿 1 萬元」

(18.78%)，平均每月收入為 16,304 元。個人每月收入以男性、35~44 歲、專科學歷 及以上者較高。

原住民在工作場所遇到職業災害的情形，沒有的比例為 78.17%，有的比例為 7.18%。而遇到職業災害時，以沒有賠償最高(每百人有 48.96 人)，其次則是由「勞 工保險」(每百人有 23.47 人)及「雇主」(每百人有 22.55 人)獲得賠償。遇過職業災

害的原住民中，有 54.47%表示職災對其「沒有任何影響/沒有任何疾病」，其次有 20.10%表示會「引起一些症狀，但可以工作」。有工作過的原住民，62.58%表示沒 有收過工作安全與職災預防宣導資料，32.68%表示有。

有工作過的原住民，93.33%表示沒有發生過勞資爭議，3.39%表示有發生過，

以發生「薪資未付(含工時記錄錯誤)」的比例(2.39%)最高。從以前到現在，原住民 在工作的場所中有因為原住民身分受到岐視的比例有 7.30%，沒有因為原住民身 分受到岐視的比例有 89.11%。

原住民以前有參加過政府或民間機構所辦理職業訓練的比例有 12.06%，從來 沒有參加過的比例有 86.07%；其中，以前有參加過者，參加職業訓練後，有從事 與職訓內容相關的工作者有 6.72%，高於沒有從事者的 5.30%；而沒有從事相關工 作的原因，以「找不到與訓練相關的工作」及「沒有工作機會」比例較高，分別 為每百人有 25.47 人及每百人有 22.75 人。

原住民族目前參加的社會保險，以「全民健康保險」94.48%最高，其次是「勞 工保險」36.98%，再其次為「農民保險」的 11.12%；而沒有參加社會保險的原因，

以「沒有多餘的錢投保」的每百人有 84.68 人最高，其他原因皆不到 1 成。原住民 除了社會保險外，以每百人有 34.78 人保「意外保險(含學生平安保險)」最高，其 次為「醫療險」的每百人有 24.70 人，再其次為「壽險」的每百人有 21.17 人，而

「沒有參加其他的保險」每百人有 53.75 人。

第二節 我國原住民族就業保障制度

壹、政府採購法

為維護原住民族於就業市場的權益，採購法於 1998 年 5 月通過，該法第 98 條規定，得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障 礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，

並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。

依據該法第 98 條規定，得標廠商進用原住民不足額時應繳交就業代金，原 民會於 1999 年 7 月 9 日依法規定在臺灣銀行開立「原住民族就業代金專戶」。 2001 年 10 月 31 日公布施行原住民族工作權保障法，辦理查核及追繳代金業務，

並於 2002 年 4 月 12 日經行政院核定「原住民族就業基金收支保管及運用辦法」， 規範就業代金之收支、保管及運用，原民會並依法定職權進行調查程序並作成 處分，且編列預算辦理促進原住民族就業權益措施。

貳、原住民族工作權保障法

第二章比例進用原則，對於一般地區（非原住民族地區）之各級政府機關、

公立學校及公營事業機構，除位於澎湖、金門、連江縣外，其僱用不具公務人 員任用資格者之總額，每滿 100 人應聘用原住民 1 人。原住民族地區之各級政 府機關、公立學校及公營事業機構，其僱用不具公務人員任用資格者之總額，

應有 1/3 以上為原住民，進用須具公務人員任用資格者，其進用原住民人數應不 得低於現有員額之 2％。

為落實上開規定，並協助各機關足額進用原住民，行政院訂有「進用原住 民作業要點」，對於各機關足額進用該類人員，明文相關獎懲規定，藉以鼓勵 並督促各機關積極進用。

第三章「原住民合作社」，規定政府應依原住民群體工作習性，輔導原住民 設立各種性質之原住民合作社，以開發各項工作機會。第四章「公共工程及政

府採購之保障」，規定辦理位於原住民地區未達政府採購法公告金額之採購，應 由原住民個人、機構、法人或團體承包。第五章「促進就業」，政府應規劃、研 究、諮詢、協調、推動、促進原住民就業相關事宜。

表 2-1 促進原住民族就業具體措施

執行策略 主要工作項目

1.開發人力資源 （1）人力資料庫系統維運及優化計畫

（2）補助及辦理職業訓練

（3）獎勵取得專業證照

（4）推動青年職能發展計畫

2.增加就業機會 （1）提供社會救助性短期就業機會

（2）原住民合作社深耕計畫

（3）創造長期就業機會（在地產業）

3.活化服務網絡 （1）僱用專業化原住民就業服務人員

（2）拓展多元就業宣導方案

（3）辦理原住民就業狀況調查 資料來源：行政院原住民族委員會。

參、舉辦特種考試

政府早期因考量原住民族受限於居住偏遠、交通不便、教育及福利資源有限 等限制，難與平地居住競爭相同考試，且以地方人士辦理地方事務，可運用其特 殊文化背景及熟悉當地地理等優勢服務社區，易收事半功倍之效，故舉辦山地地 方行政及技術人員之考試，選用參與山地地方自治及經濟建設等工作之人才。而 其身分限制規定在「公務人員特種考試原住民族考試規則」⁵。過去該考試係每 2

5 第 4 條：中華民國國民具有原住民身分，年滿十八歲者，得應本考試五等考試；並具有附表一 所列資格者，得應本考試一等考試；並具有附表二所列資格者，得應本考試二等考試；並具有

年舉辦一次，經行政院的努力爭取， 已於 2005 年至 2012 年間，每年密集辦理該 項考試，又自該考試 1971 年開辦至 2012 年，累計錄取 3,538 人。

肆、地方法

上述三項法規所限之職務大致相同，而其差異主要有三：基隆市進用比例 最高，為每滿 20 人至少應進用原住民 1 人；台北市次之，為每滿 50 人至少應進用 原住民一人。台北市訂有保障女性之規定：職務性質適合女性工作者，應訂一 定比例之女性原住民保障名額。中央政府針對原住民地區僱用限定職務之進用 員額規定應有 1/3 以上為原住民；而原住民地區之各級政府機關、公立學校及公 營事業機構，進用須具公務人員任用資格者，其進用原住民人數應不得低於現有 員額之 2%。

伍、特殊方案

一、自由貿易港區設置管理條例第12條規定：自由港區事業僱用勞工總人數中 應僱用百分之三具有原住民身分者。

二、溫泉法第14條規定：於原住民族地區經營溫泉事業，其聘雇員工十人以上 者，應聘僱十分之一以上原住民。

三、公益彩券發行條例第8條規定：公益彩券經銷商之遴選， 應以身心障礙者、

附表三所列資格者，得應本考試三等考試；並具有附表四所列資格者，得應本考試四等考試。

蘭嶼錄取分發區應考人以臺東縣蘭嶼鄉籍或設籍該鄉連續滿五年以上者為限。(2007 年 6 月 6 日 修正公布)

原住民及低收入單親家庭為優先；經銷商僱用五人以上者，應至少進用具 有工作能力之身心障礙者或原住民一人。

表 2-2. 國內促進原住民族就業之相關之法律及命令

法規名稱 公布及修正日期

憲法

公務人員考試法（第 3 條、第 12 條）  1986 年 1 月 24 日公布全文 25 條

 最新修正公布於 2013 年 1 月 23 日 就業服務法（第 24 條）  1992 年 5 月 8 日公布全文 70 條

 最新修正公布於 2012 年 11 月 28 日 公務人員特種考試原住民族考試規則  1993 年 10 月 22 日訂定發布全文 15 條

 最新修正公布於 2010 年 6 月 15 日 原住民取得技術士證照獎勵辦法  1996 年 7 月 31 日發布全文 10 條 政府採購法（第 98 條）  1998 年 05 月 27 日公布全文 114 條

 最新修正公布於 2007 年 07 月 04 日 臺北市促進原住民就業自治條例  1999 年 12 月 13 日制訂

原住民族工作權保障法  2001 年 10 月 31 日公布 基隆促進原住民就業自治條例  2002 年 1 月 30 日公布 原住民族就業基金收支保管及運用辦

法

 2002 年 4 月 16 日發布全文 13 條

原住民族工作權保障法施行細則  2002 年 07 月 23 日公布全文 15 條

 最新修正公布於 2005 年 11 月 03 日 進用原住民作業要點  2003 年 3 月 10 日核定

 最新修正公布於民國 2012 年 3 月 5 日 原住民合作社輔導考核及獎勵辦法  2002 年 12 月 30 日發布全文 12 條 民間機構置社會工作人員補助辦法  2003 年 4 月 24 日發布全文 11 條

法規名稱 公布及修正日期 行政院原住民族委員會就業歧視及勞

資糾紛法律扶助辦法

 2003 年 11 月 28 日發布全文 15 條

僱用、進用原住民績優機關（構）及 廠商獎勵辦法

 2003 年 12 月 3 日發布全文 8 條

自由貿易港區事業僱用原住民獎勵辦 法

 2010 年 7 月 5 日發布全文 7 條

資料來源：本研究自行整理。

第三節 制度之產生及變遷

壹、立法緣起

原住民族因其特有文化及歷史背景，普遍處於弱勢，原住民族社會深陷結構 性劣勢地位，為加速其社會發展，縮短與一般社會的發展差距，是以憲法增修條 文第 10 條第 12 項特規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，

並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助 並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」

爲落實上開憲法規定揭櫫之基本國策，鑑於政府採購為政府重大歲出，於 1998 年制定政府採購法當時，即透過立法方式賦予得標廠商僱用原住民之責，以作為 保障原住民族之政策工具。故採購法之制定除建立公平、公開之採購程序外，更 賦予該法透過此等公平、公開之採購程序改善原住民族及身心障礙者經濟狀況之 社會福利功能。

惟採購法公布於 1998 年 5 月 27 日，當時得標廠商之進用義務係採身心障礙者 及原住民合計 2%之方式，然時有顧此失彼，進用比例失衡之現象，為確保原住民 族於政府採購案件中受進用達 1%比例，以避免僱用身心障礙者與原住民族合計達 一定比例之流弊，原住民族工作權保障法第 12 條乃配合制定，並於 2001 年 10 月 31 日公布施行，以確實保障原住民族於政府採購案件中達到 1%比例進用之就業機 會。

又，為促進原住民族就業，保障原住民族工作權及經濟生活，特制定本法，

有關第二章比例進用原則，對於一般地區（非原住民族地區）之各級政府機關、

公立學校及公營事業機構，除位於澎湖、金門、連江縣外，其僱用不具公務人員 任用資格者之總額，每滿 100 人應聘用原住民 1 人。原住民族地區之各級政府機 關、公立學校及公營事業機構，其僱用不具公務人員任用資格者之總額，應有 1/3 以上為原住民，進用須具公務人員任用資格者，其進用原住民人數應不得低於現 有員額之 2％。

貳、原住民族工作權保障法與政府採購法第 98 條適用關係

廠商依法僱用原住民的義務是源自採購法第 98 條，因其規範未盡明確，因此 於本法制定時進一步規定該義務之條件，第 12 條即是在補充採購法第 98 條之規範。

按補充關係之法律適用上，需優先適用補充條文對於補充事項之規範，其餘 即回歸原規範，此亦符合補充關係旨在修復法律致規範完全之狀態。故於適用本 法第 12 條與採購法第 98 條二者，優先適用前法關於補充項目「進用原住民比例之 標準」及「代金之收取機關」之規定，其餘則回歸採購法之相關規定。

參、制度變遷

本法自 2001 年 10 月 31 日公布施行後，在政府各部門及民間廠商共同配合執 行下，對於促進原住民族就業，確具相當效益；惟隨著國內政治、經濟、社會等 大環境變遷，原住民族長期居處勞力市場劣勢地位，為落實長期穩定之就業保 障，並健全人力推介機制，於 2006 年 11 月 29 日之行政院第 3017 次會議，審查通 過「原住民族工作權保障法部分條文修正草案」，針對現行規定 26 條，共修正 13 條、刪除 1 條，修法要點如下：

一、長期穩定保障原住民族之工作權，非原住民族地區各級政府機關、公立學校、

公營事業機構員工總人數每滿一百人，應進用原住民一人；私立學校、團體 及民營事業機構員工總人數每滿一百五十人，應進用原住民一人，均自本法 修正之條文施行後一年施行。

二、原住民族地區各級政府機關、公立學校及公營事業機構進用原住民人數之比 率，原則不得低於員工總人數百分之三十五，並自本法修正之條文施行後五 年施行。

三、原住民族地區原住民人口比率未達百分之十者，或政府採購法公告金額十分 之一以下之採購，得排除原住民優先承包之規定。

四、配合本法增訂私部門應進用原住民規定，並提高公部門進用原住民之比率，

已有助於促進原住民長期穩定就業，爰刪除現行條文第十二條有關政府採購

法得標之廠商應於履約期間僱用原住民之規定。

五、為蒐集原住民人力資料庫所需資料，增訂各級主管機關得請求各級政府機關、

公、私立學校、團體及公、民營事業機構配合提供資料，被請求人不得拒絕。

六、進用原住民超出規定比率之私立學校、團體及民營事業機構，得以原住民族 綜合發展基金之就業基金核發獎勵金。

本法部份條文修正草案於 2006 年 12 月 6 日函請立法院提案審查，並經立法院 第 6 屆第 5 會期內政及民族委員會第 17 次全體會議審查，其中第 4 條及第 5 條有 關公部門須進用原住民人數，經決議，因與會立法委員尚有不同意見，爰保留於 二讀會前須經政黨協商，以第 6 屆委員任期屆滿不繼續審查。

後，又經 2008 年 2 月 13 日行政院第 3079 次會議審查通過，同年 2 月 15 日報 請立法院第 7 屆第 1 會期提案審查，2008 年 11 月 5 日經立法院第 7 屆第 2 會期內 政委員會審議，除行政院所送修正條文外，立法院多位委員對本法第 8 條原住民 勞動合作社的免稅問題亦提出修正案，不約而同主張原住民合社應予免稅的修 正，以輔導原住民合作社正常經營；經立法院內政委員會審查後，修正案第 1、

2、3、13、18、23 及 26 條暨第 2、4、5、6 章章名，照行政院提案通過，第 4、5、

8、12 及 14 條保留，送黨團協商，第 11 條維持現行條文，第 24 條修正通過。2009 年 4 月 13 日立法院第 7 屆第 3 會期內政委員會第 15 次全體委員會議，審查孔文吉 等委員所提第 4、8 及 12 條修正案；2010 年 5 月 24 日立法院第 7 屆第 5 會期內政 委員會第 18 次全體委員會議，審查孔文吉委員等 18 人提案修正第 11 條，審查結 果亦交付黨團協商。

本法部分條文修正草案最大爭議為刪除第 12 條，修正第 4 條以企業員工滿 150 人時，應進用一名原住民。依 2012 年 12 月份原民會代金系統資料顯示，若按 修正草案條文內容規定，仍需進用約 3,407 名原住民，否則即需繳納代金，2002 年 原民會收受代金新臺幣 4 億餘元，意即將增加代金收入，形同增加企業負擔。同 條規範各級政府機關、公立學校及公營事業機構於公、勞保總人數每滿一百人

時，即應進用原住民一人。修正第 5 條規範公部門於原住民族地區進用原住民人 數，不得低於勞、公保總人數百分之三十。將有約 1,473 個機關需再增加進用原住 民共計約 5,262 人。以上致使本法草案於立法院黨團協商時，遭受許多公部門及工 商團體代表主張反對意見。

原民會於 2012 年 4 月份分別邀請中央、地方機關及工商團體召開三次研商會 議，惟仍未獲得共識。原民會遂於 2012 年 7 月 20 日原民衛字第 1010037490 號函 報行政院暫緩提送本法部分條文修正草案，主要理由：「適逢工程會修法刪除採 購法第 98 條規定，為避免本法第 12 條規定形同具文，考量整體經濟環境及修法尚 未凝聚共識，又因本(母)法部分條文修正草案於立法院審查時，本法施行細則(子 法)不宜同時修正，避免子法先行通過，而後母法修正通過時，造成子法抵觸母 法，必須再行修正子法之現象，浪費行政資源。又，本會 2012 年 3 月 9 日原民衛 字第 10100108002 號令解釋本法第 12 條之規定，已降低本法第 12 條之爭議、訴願 及訴訟案件，若將本法施行細則建構完全，則必大幅降低代金衍生之爭議。故，

不予提送本法部分條文修正草案，將於本法施行細則中訂定細節性、技術性事 項。」