第三章 國民黨執政時期金融改革的推動 1987~2000
隨著 80 年代台灣經濟進一步的發展與成長，過去台灣一直都能與經濟發展 配合良好的金融體制開始出現腳步跟不上的問題。此時世界經濟局勢隨著先進工 業國家的經濟成長停滯吹起了一陣新自由主義改革風潮，再加上80 年代中後期 幾次重大金融弊案的爆發、民主化的進程導致黨內權力與政商關係的轉換，執政 的國民黨終於在國際與國內各方的壓力與需求下，開放了各種對於金融體制的管 制。而其中最重要的就是1991 年開放了 16 家民營銀行新設，寫下台灣金融體制 自由化的里程碑。
本章首先探討 1985 年後促使國民黨政府逐步自由化金融體制的國際壓力與 國內壓力等背景因素；其次探討金融自由化改革的爭議與結果；第三探討經濟自 由化與政治民主化下政商關係的演變中，財團如何從91 年的金融改革中增加其 政治上的影響力；最後討論台灣的金融體系在91 年金融自由化改革以及 97、98 兩年金融風暴後所面對的危機與問題。
第一節 國內與國際的改革壓力 一、國內的壓力：管制高地下的金融弊端
在過去由政府嚴密掌握的「管制高地」下，台灣的金融體系在運作上出現了 一些弊端，大致上可以分為下面幾點來討論：
(1)僵化的公營金融體系
政府對金融機構的掌控意味著市場的供需訊息並不是銀行在運作上的考 量。這可以從下面幾個地方看出來，第一就是銀行的職員在公營體系下與其說是 銀行家(bankers)，不如說是公務員(civil servants)，而許多的銀行員的確是具有公 務員資格的，他們職業的升遷是以年資來區分而不是以業績表現來區別，所以在 這種體系下，一個銀行員在業務上「如何避免犯錯」才是他的動機，至於一般銀 行家所講究的放款風險與獲利的考量計算並不是他們講求的重點，何況那些具有 公務員資格的行員更須為出問題的放款負起刑事責任。在這個情形下，銀行的放 款自然僵化而保守。第二就是政府的法令也將銀行的運作權限限縮在一個很小的 範圍，常常作細節的規定。例如，即使在1990 年開放銀行民營的自由化改革後，
央行仍然嚴格要求這些銀行回報任何一筆超過十萬美金的外匯交易。第三就是政 府對於企業的法令管制規定較為鬆弛，故企業與銀行間資訊不對稱的問題相當嚴 重。這也使得國有的銀行在放款上嚴格採行風險規避的措施，往往要求企業抵押 差不多等值的資產，故台灣的銀行常被戲稱為像當舖一樣地運作1。
(2)雙元金融體系問題
另一個政府過去對金融嚴格管制的結果之一就是造成台灣存在著雙元金融 體系的問題。過去政府為了促進經濟成長與金融穩定，一直有意的壓抑國內利率 水準。由於資金價格偏低，投資成本相對減少，有助於經濟發展中的資本形成。
但是價格偏低，市場上的需求大於供給，資金因而相對不足，銀行的資金開始採
1
Szu-yin, Ho and Jih-chu, Lee, 2001, p 75.
取指定信用配給方式，配合政府經濟計劃中獎勵投資的措施，對策略性工業的低 利貸放相繼出現。因此，為配合貸放政策分工的專業銀行體系也從1975 年修正 銀行法後開始成立。然而銀行的官定利率與資金配給，使得民間黑市金融市場應 運而生，形成地上金融(法定金融機構)與地下金融(民間借貸市場)並存的金融市 場雙元性(dualism)現象，黑市利率最高時為官定利率的兩倍半2，提供無法取得 銀行授信的貸放對象，填補了地上金融的真空地帶。
這個雙元金融的現象就是：一方面，台灣有一個組織化的、受管制的金融體 系(包含了金融機構與金融市場)；另一方面，也存在著一個未組織化的也不受管 制的地下金融市場(curb market)。在這個實際利率被政府壓抑的情況下，民間的 資本家們為了讓自己手上的錢得到比存在銀行更高的報酬率，就選擇投入了地下 金融市場。而對於資金有需求的民間中小企業來說，一方面中小企業資產不如大 企業，常常無力提供國有銀行在放款時所要求的擔保品；另一方面中小企業在向 國有銀行借錢時常受到銀行公務員心態與行政作業的時效不彰，於是大多數的中 小企業也轉向地下金融部門來滿足他們對資金的需求。根據歷年來央行的統計資 料，地下金融佔了台灣金融活動將近四分之一的比重，更有學者估計認為在最嚴 重的時候台灣至少有四成的金融是屬於地下金融3，可見台灣地下金融市場的活 躍。雖然地下金融市場比起國有銀行來說是較貼近市場機制、較有效率的，但也 因為沒有健全法令的結果，導致了嚴重的逆向選擇和道德風險問題，契約執行的 成本也相當高。此外，政府也無法對地下金融的交易行為抽稅，地下金融的活動 也時常威脅到央行的貨幣政策。
(3)效率低落的金融資源配置
政府對金融嚴格控管的第三個結果就是金融資源配置上的無效率。這個無效 率的金融配置可以從兩個銀行運作的方式來說明：一個就是國有銀行對中小企業
2
殷乃平，1989，「金融自由化的趨勢與方向」，《基層金融》，第 19 期 (1989 年 9 月)。頁 1-8。
3
劉進慶、凃照彥、隅谷三喜男等 著，雷慧英、吳偉健、耿景華等 譯，1993，《台灣之經濟：
典型 NIES 之成就與問題》 ，台北：人間出版社。頁 199。
歧視性的惜貸，另一個就是國有銀行在放款上常常根據的是政治上的考量而不是 銀行獲利的考量4。由於前述銀行的當舖性質與公務員心態，不同於國有企業有 政府的保證、大企業有能力提供擔保品，中小企業一直不被國有銀行認為是好的 放款對象。但是台灣的中小企業所創造的就業機會與強大的賺取外匯的能力卻是 國有企業和大企業所無法比擬的，中小企業對台灣經濟成長與外匯創造所佔GDP 比例的貢獻也比他們所能從國有銀行借貸到的貸款比率來得高的多，即使如此，
大部分的中小企業卻只能依賴利率較高的地下金融來滿足他們對資金的需求，也 提高了資金週轉的成本。在資金運用上就有效率的中小企業反而最難得到公營銀 行的支持。
(4)超額儲蓄問題與利率管制的解除
由下表 3-1 中可以看出 1980 年代國民儲蓄毛額不斷增加，國民儲蓄佔國民 所得的比例(也就是儲蓄率)從 1982 年最低的 30.07%升至 1987 年的 38.52%，高 儲蓄率造成了銀行體系存款氾濫，然而這些國民儲蓄卻沒有充分使用在投資上：
國內投資毛額的絕對數量雖然增加，但其佔國民所得的比例自1980 年起便逐年 下降，呈現出來的是減少的趨勢，國內投資毛額佔國民所得比例從 1980 年的 33.84 下降到 1986 年的 17.11%，顯示了投資意願的低落。1980 年代台灣實質工 資的成長超過勞動生產率的成長幅度，工資水準提高降低了勞動密集工業的競爭 優勢，使得勞動密集產業的利潤率大幅下降5，造成了生產部門的投資不振。
4
Szu-yin, Ho and Jih-chu, Lee, 2001, p 77.
5
段承璞 編，1992，頁 164。
表3-1：國民儲蓄與國內投資
單位：新台幣百萬元、百分比
國民儲蓄毛額 國內投資毛額 超額儲蓄
年度
金額 占GNP 比率 金額 占GNP 比率 金額 占GNP 比率 1980 480,628 32.28 503,911 33.84 -23,283 -1.56 1981 553,005 31.34 529,833 30.03 23,172 1.31 1982 571,055 30.07 479,224 25.23 91,831 4.84 1983 675,850 32.13 492,861 23.43 182,989 8.70 1984 800,487 33.80 519,371 21.93 281,116 11.87 1985 844,192 33.57 471,359 18.74 372,833 14.82 1986 1,125,196 38.46 500,656 17.11 624,540 21.35 1987 1,272,167 38.52 666,934 20.19 605,233 18.32 1988 1,245,194 34.48 833,925 23.09 411,269 11.39 1989 1,253,045 31.10 923,423 22.92 329,622 8.18 1990 1,293,941 29.33 994,119 22.53 299,822 6.80
資料來源：行政院主計處 編，1992，《國民所得年刊》，頁 23，「國民儲蓄與國內投資表」。
自 1981 年起，超額儲蓄的累積速度越來越快，1986 年超額儲蓄達到 6,200 億新台幣，佔該年國民所得的 21.35%，也就是說，該年台灣經濟總產出竟有五 分之一是閒置無用的。國民儲蓄的快速增加與國內投資不振，是超額儲蓄的成 因，然而從經濟結構來看，當時台灣仍然資本缺乏。超額儲蓄不斷累積的原因，
在於所謂「染上資金消化不良症」6，無法將經濟體中的儲蓄資金導入投資部門，
反映出既有金融體系金融中介功能的阻塞7。
6
經濟學者王作榮在當時曾表示：「從經濟結構來看，台灣仍是資本缺乏國家。我們只是染上資 金消化不良症。」 。詳見文現深，1986，「錢該怎麼花？」，《天下雜誌》，第 57 期，1986 年 2 月，
頁 13。
7
劉揚銘，2004，頁 55。
表 3-2：銀行體系存放款金額及利率表(1980~1990)
單位：新台幣百萬元、百分比 短期放款利率
(一年及一年以下) 年度 存款金額 一年期
定期存款 最高利率
放款金額
最高 最低
存款－放款
1980 810,558 12.50 798,935 16.20 13.50 11,623 1981 973,656 13.50 877,670 16.75 14.00 95,986 1982 1,219,320 10.50 1,048,287 12.75 10.75 171,033 1983 1,533,818 8.50 1,240,138 10.25 8.50 293,680 1984 1,851,013 8.00 1,398,047 10.00 8.00 452,966 1985 2,294,030 7.00 1,514,109 9.75 7.00 779,921 1986 2,819,609 6.25 1,692,705 9.25 5.50 1,126,904 1987 3,447,112 6.25 1,977,017 9.25 5.50 1,470,095 1988 4,140,254 6.25 2,702,423 9.25 5.50 1,437,831 1989 5,028,160 9.25 3,417,422 11.00 6.50 1,610,738 1990 5,519,865 - 3,772,199 - - 1,747,666
資料來源：劉揚銘，2004，頁 58。
如上表 3-2 所示，可以觀察到 1989 年取消利率管制之前，存放款的利率限 制在整個80 年代呈現下降的趨勢，在利率不斷調降的過程中，放款利率又比存 款利率下降速度更快，一年及一年以下的短期放款利率下限自1983 年已經開始 與一年期定期存款利率相同，1986 年起更出現利率倒掛的現象，一年以下放款 的利率下限降至5.50%，相同期間的一年期定期存款利率上限為 6.25%。無法配 合經濟體系運作的台灣金融體系在1980 年代出現異常的現象，銀行體系存款總 額遠超過放款總額，即使銀行的放款利率已經被壓的很低，甚至低於存款利率，
放款金額仍然停滯不增8，以至銀行竟對鉅額存款採取議價或拒收，使得採用近 四十年的公定利率價格管制面臨極大的改制壓力。壓低的利率理應造成資金的需 求大於供給，然而此時期銀行體系竟是資金供給遠超過資金需求。存款利率不斷 降低使得儲蓄的利潤減少，放款利率比存款利率更低，利率倒掛使得企業向銀行 貸款的資金成本極端低廉。然而銀行體系存款金額卻相反地不斷增加，放款金額 則停滯不前，使得銀行體系的「爛頭寸」(存款與放款金額的差距)逐年增加。這 種價格降低反而產生資金供給大於需求的倒錯現象，並非來自投資不振引起的資 金需求不足，而是銀行體系金融中介功能不順暢，使得金融部門無法配合經濟體 系的需求9。部份銀行無法承受資金的積壓，有的婉拒大額存款，有的對大額存 款改採議價方式，如此金融管制下最重要的利率價格管制便無法維持。
在巨大的國內經濟壓力下，央行終於在 1984 年逐步放寬利率上下限，1985 年准許銀行自訂基本放款利率、外幣存款利率，1986 年央行將核定存款最高利 率的項目由13 種簡化為 4 種，至 1989 年銀行法修正，解除銀行業的進入限制後 (稍後將會詳述)，終於完全解除了對利率的管制10。
8
段承璞 編，1992，頁 164。
9
劉揚銘，2004，頁 59。
10
然而民營銀行開放之初，其市場佔有率尚不及 10%，因此中央銀行仍可透過對公營銀行的行
政控制來左右市場利率。詳見殷乃平，1989，「金融自由化的趨勢與方向」，《基層金融》，第 19
期，1989 年 9 月，頁 3。雖然法律上的限制已經不存在，但真正的金融市場自由利率價格，要等
到數年後民營銀行市場佔有率達到重要地位時才真正出現。
二、國際政治經濟的壓力：新自由主義的風潮與貿易差額問題 (1)新自由主義改革的世界風潮
70 年代中期，Ronald Mckinnon和Edward Shaw提出「金融深化理論」(Financial Deeping Theory)11，揭示了金融壓制對發展中國家經濟發展的抑制，並為此提出 了放鬆利率管制、促進銀行業競爭以及強調以市場機制來配置金融資源的主張，
從此以「利率自由化」、「金融業務自由化」、「金融機構進入市場自由化」和「資 本帳戶自由化」為主要內容的金融自由化改革，就成為發展中國家金融改革的方 向。
大約與此同時，在先進資本主義國家中，過去有效運作的凱因斯主義宏觀經 濟政策面臨了「停滯性通貨膨脹」的窘境，也對先進資本主義國家過去穩定的政 壇帶來了衝擊。1978 年主張縮減政府角色的英國首相柴契爾夫人(Margaret H.
Thatcher)、1980 年美國總統雷根(Ronald Reagan)的當選上台，首先揭開了先進資 本主義國家一連串以供給面為主的改革新局，使立基於貨幣主義主張放鬆管制的 新自由主義政策成為發達國家金融改革的主流。從此以後，以放鬆金融管制為主 要特徵的金融自由化改革，既包括先進資本主義國家的放鬆金融管制運動，也包 括發展中國家的金融深化與金融體制轉型，就成為世界各國金融改革的主流風 潮，其核心是減少政府的干預以發揮市場機制來對金融資源做最有效率的分配。
在新自由主義的政策下，一連串的政策轉換帶起了金融自由化的世界風潮。
(2)貿易差額與匯率管制的解除
1971 年之後，外銷快速成長，貿易順差一直在擴大，但是並未替封閉的金 融體制帶來太大的壓力。其原因是廠商將賺得的外匯又投入到生產之中，不斷擴 充機器設備，購買原、材料，因此在外匯管制下，我國的外匯存底一直維持在
11
Ronald Mckinnon, 1973, Money and Capital in Economic Development. (Washington D. C：The
Brookings Institution)；Edward Shaw, 1973, Financial Deeping in Economic Development. (Oxford
University Press)。
10 億到 15 億美元之間，即使到了 1980 年台灣仍只有 22 億美金的外匯存底12。 但 1980 年以後不斷持續成長的國際貿易順差為台灣賺進了因政府的外匯管 制而來不及消化的大量外匯存底。1981 年貿易順差約 360 億新台幣，佔該年國 內生產毛額的2%，1986 年貿易順差成長到 5,650 億新台幣的高峰，達到該年國 內生產毛額的20%，6 年間貿易順差快速成長了 16 倍。80 年代大量的貿易順差 加上管制匯率政策，使得央行外匯存底快速累積，從 1981 年約 2,400 億新台幣 成長到 1986 年的近 1 兆 6,500 億。外匯存底的快速增加迫使新台幣脫離原有的 管制匯價，開始向上升值13(見下表 3-3)。
12
殷乃平， 《對我國金融體制改革的建言》 ，台北：中國國民黨中央委員會政策研究工作會編印，
頁 70。
13
殷乃平，1991，「四十年來台灣的經濟發展與金融政策」，《近代中國》，第 85 期，頁 30-46，
頁 41。
表3-3：貿易順差、外匯存底與貨幣供給
單位：新台幣百萬元 貨幣供給額 年度 貿易順差 對美貿易順差 外匯存底 新台幣兌美元匯率
M1b 年增率 1981 36,217 244,388 37.79 451,560 13.79%
1982 97,797 354,561 39.86 459,410 1.74%
1983 181,425 554,086 40.22 545,114 18.66%
1984 262,430 771,169 39.32 621,501 14.01%
1985 341,483 1,168,666 39.80 675,988 8.77%
1986 565,176 1,649,063 35.45 895,616 32.49%
1987 561,443 1,981,955 28.50 1,311,063 46.39%
1988 377,967 2,062,838 28.12 1,705,743 30.08%
1989 295,315 2,005,653 26.17 1,932,196 13.29%
1990 214,635 2,152,880 27.13 1,878,207 -2.79%
資料來源：整理自行政院主計處 編，1992，《中華民國統計年鑑》。
1980 年代由於之前能源危機的影響，導致西方主要工業國家一波長時間的 經濟不景氣，其中又以美國貿易收支惡化最為嚴重，美國朝野普遍認為，都是美 國貿易夥伴國的不公平貿易行為造成美國龐大的貿易赤字，因此美國的貿易保護 主義傾向也最強烈14。美國政府在國際貿易的思維上從經濟自由主義轉換成經濟 民族主義，雷根政府上台後提出以「公平貿易」(fair trade)取代「自由貿易」(free trade)的主張；國會也通過「貿易綜合法案」(即有名的「301 條款」)授權總統對 不公平貿易採取回應措施。此後美國政府在這股「新保護主義」的思維下採取「管 理貿易」的原則，積極介入市場，開始與各主要貿易往來國進行雙邊的貿易談判，
以改善其貿易逆差15。
在這樣的局勢下，台灣推行「出口擴張」政策以賺得美國高額的貿易順差自 然成為美方關注的焦點。自1968 年以來台灣對美國的貿易即開始出現順差，且 順差逐年攀高，到1978 年已達到 26 億多美元，美方不願再容忍，於是自該年起 美國即每年與台灣展開貿易談判，要求放寬對進口產品的各項數量、地區限制並 調降關稅。並自1986 年開始，要求台灣放鬆在匯率政策上的嚴密管制，讓新台 幣升值以反映經濟實力。
在外貿的大幅順差下，自 1985 年開始的台美貿易談判中，台灣在美方強大 的壓力下不斷對關稅減讓並解除各種進口管制以平衡國際收支的壓力。在匯率方 面，1986 年開始，新台幣由 1 美元兌換 39.8 元新台幣升至 35.45 元，而 1987 年 取消匯率管制後，新台幣更快速升值到 1989 年 1 美元兌換 26.17 元新台幣的高 點。匯率的自由化雖然控制了外匯存底累積的速度，但新台幣持續緩慢的升值政 策也引起了套匯熱錢的湧入16。再加上銀行體系中大量的過剩資金，1980 年代後 半期錢潮有如洪流一般四處尋找高報酬的出路，於是大量資金泛濫進入過於狹小 的資本市場，在市場發展不夠健全的情況下，投機心態的增強下形成了股市泡
14
段承璞 編，1992，頁 293-294。
15
許介鱗，1996，頁 507-514。
16
劉揚銘，2004，頁 56。
沫，金錢遊戲也助長了地下投資公司的興起。
此外，外匯存底的遽然增加，自然帶來國內貨幣供給額的升高，外匯存底成 長最快的1986 年，貨幣供給額(M1b)的年增率高達 32.49%，1987 年匯率自由化 後，貨幣供給額年增率更高達 46.39%。但此時期卻沒有發生通貨膨脹現象，主 要原因是新台幣的升值加上關稅大幅減低使得進口供給大增，進口貿易財價格的 上漲壓力被抵消，只有不動產，股票與工資價格大漲，整體物價水準因此消彼長 而出現難得的穩定17。
綜合國內外的總體經濟因素，由於國民儲蓄率的提高與國內投資不振產生的 超額儲蓄，在金融機構未能充分發揮資金供給與需求的中介管道作用的狀況下，
超額累積的速度越來越快，大量的社會資金閒置無用，對經濟體系帶來巨大的壓 力：即在匯率管制下，對外貿易順差累積的大量外匯存底為金融體系帶來過多的 貨幣供給，衝擊政府對金融市場的嚴格管制，導致1987 年匯率管制完全解除。
17
殷乃平，1991，「四十年來台灣的經濟發展與金融政策」，《近代中國》，第 85 期，頁 30-46。
第二節 民主化帶來的政治鬥爭與改革的爭議
雖然本章第一節所述這些金融管制高地所帶來的弊端在過去就已經產生，而 且隨著經濟愈來愈發展，管制高地所帶來的金融壓抑情形愈發嚴重。但是，真正 導致政府重視金融體系的問題而加以自由化改革開放民營銀行准入的卻不是由 中小企業所帶給政府的壓力所導致。國際政治經濟的壓力與民主化所造成國民黨 內部的權力鬥爭，才真正為台灣過去由政府壟斷的的金融體系帶來進一步改革的 契機18。
1989 年 7 月 11 日立法院三讀通過新銀行法的修正案，不只明文規定利率完 全自由化，由市場供需力量來決定其應有的水準，更正式明文規定民營銀行開放 設立的政策，打破了自戰後以來國民政府國家機器對金融機構的壟斷。戰後以 來，國民政府一方面享有其壟斷的政經資源來保有政權，一方面也透過石化業、
製造業、鋼鐵、通訊、傳播，以及工業的咽喉－－金融業等獨佔性的企業得以控 制台灣的工商界。在這個過程中，金融機構都是被嚴密監控的，因此開放銀行民 營事國民黨在政策上的重大關鍵性轉變。而國民黨關鍵性轉變的原因為何，則要 從80 年代之後政治上的民主化與國民黨內部權力轉換的脈絡中來探討。
一、國民黨內部的政治鬥爭與改革契機
1983 年以後台灣政治情勢的重要發展就是台灣政治體制的自由化，以族群 政治為號召的黨外政治與社會運動開始挑戰國民黨的政權，政治體制自由化的結 果直接造成1987 年的政治解嚴。
1988 年 1 月 13 日蔣經國逝世，副總統李登輝依憲法在 24 小時內繼任總統，
但代理國民黨主席職位卻拖延了約兩星期。在李煥、俞國華為首的黨政元老打消 了蔣宋美齡等「老官邸派」反對李登輝代理的聲浪後，李煥開始在黨中佈局，但
18
關於蔣經國去世後國民黨內部權力鬥爭的內幕說法很多，亦無法一一證實，本文接下來的論
述係採用學者王振寰與林文斌的解釋來描述這個政治鬆動的過程。
引起一些黨國元老如黃少谷、郝伯村等人不滿。李登輝接受黃、郝等人的建議，
留任俞國華擔任行政院長，並進而主導內閣人選。不過，李煥在1989 年底立委 選舉前，以俞國華主政聲望不高，會成為敗選包袱來逼退俞氏。俞國華在壓力下 辭職，李登輝迫於形勢只好提名李煥擔任行政院長。不過，李煥在黨務系統中的 勢力因立委及縣市長選舉大敗，順勢被李登輝親信宋楚瑜接收。事後，李煥努力 爭取擔任1990 年即將改選的副總統職位，但李登輝卻提名李元簇，在臨中全會 中引起李煥及有意爭取總統職位的林洋港反對，由此展開「主流派」和「非主流 派」長達3 年的鬥爭。
1990 年李登輝當選總統後，對外利用召開國是會議與民進黨達成中央民代 全面退職、廢止臨時條款和修改憲法等共識，塑造改革形象，對內則提名「非主 流派」的郝伯村擔任閣揆，迫使李煥從此退出權力核心。不過，「非主流派」對 李登輝的深化本土及大陸政策上的模糊、彈性感到不滿，屢以「黨內民主」、「回 歸憲法」和黨中央及李登輝對抗。不過，李登輝巧妙援引民進黨和財團的力量，
在修改憲法和改造黨國政經體制上面，取得上風。1991 年底國民大會改選結果，
國民黨獲得78.9%的席次，以「制憲」、「建國」號召的民進黨只得到18.9%席次。
絕對優勢的國民黨可以無懼於野黨的杯葛，此後歷次修憲幾乎都在「一黨修憲」
下完成。而在黨內鬥爭方面，「非主流派」的立委因未被黨中央提名參加 1992 年底的第二屆立委選舉，而違紀參選，結果竟獲得極高票數，選後決定離開國民 黨，另組「新黨」。第二屆立委於1993 年 2 月就職，「反對軍人干政」的民進黨 席位大增為50 席，並主張提名台籍人士出任閣揆，國民黨主流派的立委也持相 同看法，新黨立委在選舉時也不敢公開挺郝。郝氏選後迫於形勢只好辭職，李登 輝遂提名台籍的連戰接任行政院長，此後，留在黨中的「非主流派」不是被收編 出任要職，就是在黨十四全會後被邊緣化，李登輝自此掌握了黨、政、軍、特，
確立李登輝主導的黨國體制19。
19
林文斌，2007，頁 273-274。
就民營銀行的開放而言，國民黨內部是由一批與過去不同的經濟與金融官僚 來執行完成的，而這些官僚的掌權是基於國民黨內部新的派系集團逐漸地在國民 黨內掌握權力。國民黨內部的權力鬥爭與鬆動，外部受到黨外與社會運動的挑戰 增加，而這些黨外與社會運動的挑戰也間接促成了國民黨內部以李登輝為首的主 流派統治集團地位的穩固。因為國民黨體制開始進行內部的鬥爭與鬆動之後，社 會中的力量無可避免地成為其黨內權力消長的變數，無形之中便製造出新的政治 形成的空間20。對國民黨中主流派的官僚集團而言，在權力結盟的情勢下與國內 重要的資本家合作取得金援，將是其鞏固權力的重要後援。
當時國民黨內部主管金融體系的官僚分為兩派：一派是以俞國華為首，主導 台灣金融體制近40 年的「官邸派」金融官僚，另一派則是以李登輝為首，主張 自由化改革的「主流派」新金融官僚。官邸派對於經濟發展的看法較為保守，反 對自由化的措施，並堅定國民黨「節制私人資本」的意識形態，強調公營企業成 長的優越性，不願意開放銀行民營化及將股票在民間上市，擔心大部份的股票落 入少數工業集團的手上，對開放銀行持保留態度(這個保留的態度也與 80 年代信 託投資公司結合金融資本與產業資本所帶來的幾個弊案有關，稍後會詳述)。而 主流派則相信「計劃式的自由經濟」，認為民間企業的成長將會帶動經濟成長與 政治安定，這種觀點相當接近資本家的利益。再加上1980 年代舊有管制高地所 造成的經濟混亂與美國強大的壓力，在在都提供了開放新銀行政策的背景機會。
故在國民黨內部的權力鬥爭中，新的主流派官僚集團為了掌權而需要社會基礎的 支持時，才使得開放的金融政策得以完成。而在這個過程中，私人的資本家是處 於被動的被聯盟地位，而非主動介入21。
開放銀行民營的爭議可以追溯到1970 年代開放信託投資公司之後產生的問
20
如 Skocpol 曾指出官僚鬥爭是政策制定的驅策力之一。官僚在國內與國際政治背景中彼此具有 競爭與鬥爭的關係，他們會盡可能掌握所有可動用的資源以進行鬥爭，若新政策可增加他們的利 益，那麼他們就會傾向去支持和倡導這個政策。
21
王振寰，1996，《誰統治台灣？：轉型中的國家機器與權力結構》，台北：巨流。頁 119。
題。國民黨由於在大陸上的金融失敗，認為金融機構，特別是銀行為私人所有，
會對經濟的安定造成極大的風險，所以禁止民間新設銀行，但1970 年代之初，
為了民間經濟的中長期融資而開放了信託投資公司，其中也有部分的原因是對華 僑回國投資的回報，如華僑信託、亞洲信託和第一信託。此外，也有以金融保險 為主業的集團企業，如國泰、中國信託。這些信託公司可以收取信託款項、長期 定存，並被鼓勵成為企業中長期貸款的融資管道，實與銀行無異。而黨國為了防 止信託公司成為集團企業的小金庫，進而造成產業資本和金融資本的結合，作出 了限制規定，如1972 年財政部依銀行法發佈信託投資公司管理規則，規定信託 投資公司對任一客戶授信總額不得超過該信託公司淨值20%，投資與授信合計不 得超過30%。而由被投資者來看，也規定信託投資公司投資於任一公司之股票總 額，屬於信託資金部分不得超過該發行公司的發行總額30%，加上託投資公司自 有資金也不得超過該發行公司的40%。最後還規定，信託公司負責人不得競選該 股票發行公司之董、監事。而為了防止信託公司過度涉足房地產，也規定限制投 資不動產不得超過淨值的30%。但雖然有了規定，但金融當局卻常忽略信託銀行 的違規行為，如過度投資不動產，甚至不屬於信託公司的基層金融機構，也經常 因為對企業融資而以債轉股的方式併吞企業的經營權，這個情況在1980 年代更 加嚴重。1970 年代末台美斷交導致房地產大跌，造成坐擁大筆房地產的亞洲信 託、華僑信託在1982、1985 年爆擠兌危機。放款過度集中於關係企業也是導致 亞信危機的因素之一，更是直接導致同屬國泰集團而後分家之台北第十信用合作 社與國泰信託發生金融危機的原因。兩家金融機構都在1985 年 2 月因負責人蔡 辰洲、蔡辰男屢屢套取資金到關係企業，且為併吞其他企業而過度融資，最後導 致流動性不足而發生擠兌風暴。金檢單位事後調查發現，信託公司投融資企業、
房地產都超過規定甚多22。
事後金融當局以公有行庫進駐整頓、吸收合併、轉手的方式解決了危機。但
22
林文斌，2007，頁 189。
十信及信託公司的坐大則代表台灣本地政商資本聯盟的出現。王振寰指出，蔡辰 洲身為立委並在立院中組成的「13 兄弟」，明顯是本土地方派系和金融資本的結 盟23。這個聯盟結合部分財政部官員，企圖擴大信託公司經營範圍，如十信案發 生前的1984 年 3 月，財政部邀請蔡辰洲為立法院代表、和代表業界的蔡辰男、
中國信託的辜濂松一起參與銀行法修正草擬委員會。辜濂松在會中建議讓信託公 司改制為銀行，財政部也有意降低信託公司的資金成本，准許吸收支票存款，但 仍不許改制。此案送交立法院時，遭部分終身立委反對，指若通過則信託公司已 與銀行無異。後來國民黨中常會在1984 年初將此議刪除，維持信託公司只能經 營長期資金條文。地方派系、本土產業資本和金融資本的聯盟，使國民黨政府深 深警惕，十信案及國泰案是本地資本家聯合本地政客意圖突破國民黨威權體制而 失敗的例子24。金融決策官員如俞國華更早認為，工商界「有了大公司，再加上 大銀行，不是個好現象」25。所以，危機發生後，財金當局緊縮了信託公司的營 業範圍，如取消信託投資公司直接投資生產事業與不動產的投資，並加重違規處 罰，遏止未來可能的政經危機。也因為1985 年的十信、國泰案，凸顯了產業資 本和金融資本結合的不當之處，使財金當局更加堅定推行經濟自由化必須步驟緩 慢、漸進而小心的立場，在開放金融機關上堅不退讓，遏止了產業資本和金融資 本進一步的聯合26。
二、開放民營銀行的先聲：民營新證券商的設立
由於1970 年代信託投資公司金融資本與產業資本結合的弊端，使得在新銀 行的開放的時程和方式上在當時引起諸多爭議。不過國民黨政府在1988 年將證 券商開放民營，隱約透漏了開放銀行的先機。
23
王振寰，1996，頁 114-117。
24
王振寰指出，本地政商聯盟利用當時蔣經國一時病危的時機，結合野心勃勃的王昇、國民黨 祕書長蔣彥士、財政部長徐立德等，才會大膽不理會財金當局的禁令，不良授信、利用人頭炒股，
進入房地產，再利用不動產向金融機構擔保借款，再進入股市炒作的惡性循環。當十信案發後，
王昇隨即被放逐，這個聯盟也就樹倒猢孫散。詳見王振寰，1996，頁 117。
25
殷允芃，1983，《決策者》，台北：天下文化。頁 24。
26
林文斌，2007，頁 190。
1980 年代末期，台灣由於高儲蓄率及投資工具的缺乏，使得土地及房地產、
股市過熱，大筆游資無處可去，地下投資公司成為吸金巨獸。台灣金融失序，也 使股市成為最熱門的投機行業。但投資股市必須透過證券經紀商，然而券商執照 在1973 年被凍結後只有 23 家。當時行政院長俞國華標榜經濟自由化、國際化的 施政方向，財金官僚也考慮開放設立券商，增額立委也反應民間需求，要求開放 特許行業。1988 年官僚和立委合作修改證交法，並順勢在 8 月開放券商設立，
但在民代壓力下，券商設立條件十分寬鬆，只要符合條件都均得設立，此與立委、
地方派系及財團的壓力有關，以李登輝總統為首的國民黨主流派則在擴大外部支 持，打擊內部政敵的原則下，壓抑財政部的審慎開放。因此，在不到4 個月內，
券商已有 247 家，是開放前的 10 倍，立委們幾乎人手一家新券商27。而這也是 民間財團資本開始與政治力量結合互謀其利的證明。
開放券商後，李登輝繼續策動改革派的官僚、公有銀行幹部提出開放銀行政 策，但奇怪的是，民間財團並沒有主動積極參與。學者的解釋是，本地銀行資本 家都忙於當時的金錢遊戲，而將政策制定工作留給政客28，當然本地資本家們也 樂觀其成。
三、民營銀行的開放設立
開放新銀行涉及國家管制金融資本和產業資本結合的實質權力關係，以俞國 華為首的金融界「官邸派」強烈反對，如在開放券商的同時，財政部長郭婉容將 銀行法修正草案送到行政院後卻被擱置2 個多月，拖過了立法院審議的會期29。 1989 年 5 月，俞國華下台，央行總裁張繼正也任期屆滿，李登輝趁機調整金融 界人事，「官邸派」的錢純、何顯重、孫義宣、王章清等人都隨之去職，與李登 輝交好者紛紛接掌重要金融機構，如交銀董事長謝森中接任央行總裁、土銀董事 長許遠東接任向由台銀董事長擔任的銀行公會理事長、交銀董事長則由彰化銀行
27
林文斌，2007，頁 278。
28
王振寰，1996，頁 126。
29
許主峰，1989，「銀行法修正案為何被擱置？」，《財訊》，2 月號，頁 72-75。頁 73。
董事長梁國樹接任，彰銀董座則由羅吉煊擔任30。銀行法修正案在6 月由新上任 的李煥內閣送交立法院，7 月 17 日在 1 天內完成二、三讀程序，李登輝在其中 扮演了重要的推手31。
從政治經濟學的角度來看，在台灣過去嚴格管制的金融體制下，是否開放新 銀行絕非只是金融體制本身的改變而已。這個金融體制與政策的調整不僅是行政 與技術面的問題，而是涉及根本的國家政策層次，如果沒有決策當局的首肯是無 法輕易達成的。另一方面，更由於這將涉及金融特權的釋放，不僅必將引發本土 各方資本勢力的爭奪與複雜政商關係的動員，甚至將直接挑戰或觸及更為根本的 意識型態問題：資本家是否可以成為或同時身兼銀行家，擁有一向被視為「社會 公器」的銀行金融機構？台灣經濟高度成長過程已經在社會上培養出各類型的工 商鉅子、企業家、財團，卻獨缺民間銀行家的事實背後，亦是與過去政府金融管 制的意識型態束縛息息相關。因此，新銀行的開放不啻是這個意識型態的一項突 破，這也是為什麼新銀行開放的呼聲不斷，卻無法在蔣中正、蔣經國政府時代所 領導的舊文官體系手中完成，而必須等到國民黨內部權力鬥爭的情形下，由李登 輝為首領導下的新文官體系手中來完成。權力結構的重組成為新銀行開放的必要 條件32。從行政體系的財經官僚來看，這是在老一輩「官邸派」隨著行政院長俞 國華下台，將執掌國家大政與金融大權移交給新的財經官僚──包括李國鼎的
「KT」派門生與台大經濟系畢業的「台大幫」──之後，才終於通過銀行法的修 正33。對於接續蔣經國去世後國家大統的李登輝而言，在缺乏班底又無法有效整 合既有中央不同政治勢力、甚至面對舊勢力挑戰的前提下，結合本土菁英與各種 財團的資本，無疑是其日後得以鞏固政權的關鍵因素之一34。這種攏絡與結盟的
30
許主峰，1989，頁 73。
31
林文斌，2007，頁 278。
32
林寶安，2001， 「金融自由化與新銀行開放的政策分析」 ， 《網路社會學通訊期刊》 ，第 14 期(2001 年 4 月 15 日)。
33
李宗榮，1994，《國家與金融資本：威權侍從主義下國民黨政權銀行政策的形成與轉型》，台 中：東海大學社會研究所碩士論文。頁 105-112。
34
王振寰，1996，頁 119-129。
事實，可以從各新銀行的主要股東結構看出端倪(見下表 3-3、3-4)。
四、改革的過程與結果
所以在此政治與經濟的考量下，開放銀行是一回事，對銀行的監督又是另一 回事。雖然名為自由化的改革，但修訂後的銀行法對新銀行的開放設立所採行的 是「特許制」，須由政府主管機關許可並且頒給執照才得以經營35。不過在銀行 法本文中，並沒有明文規定設立銀行的標準(如設立的資格、資本額等等)，而在
「商業銀行設立標準」的規定裡，財政部對新銀行的設立也以初審、複審、面談 等多道的審查手續來完成銀行開放的核准與否。這一些規定事實上也暗示著，將 來銀行申請的開放與否，在特許制的規定下，財政部都有權以「行政裁量」的方 式嚴密管制。即使如此，仍然有19 家提出申請。財政部經近 1 年的審議，核准 了15 家，加上申請改制為銀行的中國信託，在 1992 年共出現了 16 家新民營銀 行。
依據「商業銀行設立標準」的規定，新銀行的設立須有新台幣 100 億元的高 額自備金，這個相當高的門檻在當時即飽受批評，只有財力雄厚的大資本家、財 團與大企業聯盟才有辦法籌措這麼多的資金，若按照這樣一個規定，即使像在美 國這樣一個金融業的先進國家也只有 2%的銀行合乎標準36。原本財政部的考量 是要以 100 億元的超高實收資本額來對想要開設新銀行的企業主產生資格限 制，以避免資本額過少形成財團各擁銀行的情形出現。但是在這個超高標準的資 本額限制之下，事實上的情形是唯有大資本家或透過企業間彼此的整合與合併才 能夠參與銀行的設立，因此也形成了各企業集團為了開設新銀行而自行合縱連橫 以募集資金。對於一般資本額不及四千萬而且占了全台企業總數97%的中小企業 而言，這種規定是一種嚴重偏袒大財團的歧視性進入障礙37。從國民黨的立場來
35
銀行法第 26 條規定：「中央主管機關得視國內經濟、金融情形，於一定區域內限制銀行或其 分支機構之增設。」
36
林忠正，1989，《壟斷與剝削：威權主義的政治經濟分析》，台北：台灣研究基金會。頁 184。
37
李宗榮，1994，頁 105-112。
看，這種以資本額的限制來達成寡頭壟斷的原則，一方面可以減少因銀行普遍設 立所造成可能對市場秩序的危害38，另一方面，限制銀行的家數與業主的人選也 可以讓國民黨在把金融權力放出去的過程中仍然留有掌控的空間。
從表 3-4 及表 3-5 我們可以看出，新銀行的組成背景絕大部分都是具有良好 的黨政關係，或者是國民黨地方派系的人物。從這一些背景來看，他們與國民黨 是維持利益共生的關係。由此可見，高額自備金的規定與資格審查的作業，正是 把金融權力放出去時對國民黨政體危害最小的方式。
38
湯治婷，1999，頁 68。
表3-4：16 家新銀行的組成背景一覽表
銀行 董事長 政治背景 企業背景 主要股東 總經理 主要經歷 萬通 吳尊賢 環球水泥 統一、環球水泥、台南紡織 丁桐源 一銀審查部經理 大安 陸潤康 前財政部長 法律事務所 太平洋、歌林、臺聚、聲寶等 耿平 交銀副總經理
聯邦
李存敬 前建設廳長、
前監察委員
聯邦集團 聯邦集團 賴耀南 前一銀國外部經理
中華 王又增 全國商會理事長 力霸集團 力霸、嘉麵 成國泰 前僑銀副總經理 華信 林立鑫 前僑銀總經理 中央投資、東帝士、福懋、豐群 盧正晰 前花旗銀行副總裁
萬泰
許勝發 國民黨中常委、
全國工業總會 理事長
太子集團 太子、中纖、三富、士林電機 鄭世津 前公賣局長、前 土銀副總經理
亞太 邱家雄 前台銀經理 誠洲電子 許蓬萊 台銀董事、前台銀
經理
玉山 林鐘雄 台火、東鋼、新東陽、光寶 黃永仁 華銀副總經理
泛亞
謝仁棟 前台銀總經理 長億集團 長億集團 簡從德 前台灣企銀副總 經理、中興紙業 董事長
中興
王玉雲 國策顧問、
前高雄市長
華榮集團 華榮集團 謝金鐘 北市銀副總經理
台新 吳東亮 新光集團 新光紡織、新光人壽、東元、
味王
郭正昭 中央存保總經理、
前北市銀副總
大眾 陳田錨 高雄市議長、
國民黨中常委
台塑、台化、南亞、光和 蔡明道 中小企業信保 副總經理 寶島 陳重光 養樂多 養樂多、年代影視、可果美 李俊科 前合庫經理
遠東
徐有庠 遠東集團 遠東紡織、遠東百貨、三芳、
亞泥
張學林 前中國國際商銀 副總經理 富邦 蔡萬才 富邦集團 富邦、長榮、三商行 林嘉禎 前華銀經理
安泰 倪德明 前世華銀行 總經理
海山集團、聯邦、宏泰建設、
中興紡織、幸福水泥、和成欣業
李捷程 前台北市銀 副總經理 說明：1.華信銀行是國民黨中央投資公司投資成立。2.泛亞銀行雖以長億集團為主，但集結了台中縣黑派勢力所形成。
3.寶島商業銀行董事長陳重光的養樂多企業雖然並非顯赫的企業，但由於其與李登輝總統的特殊關係，對政治具 有重大的影響力。4.新銀行的資本組成可以分為四類：產業資本－台塑、遠東、台泥、力霸等；金融資本－信合 社、保險業、證券公司等；商業資本－房地產、建築、百貨業等；政治資本－國民黨黨營企業。這些資本的共同 特色在於，都是具有特殊政治關係的財團。5.安泰銀行的前身即為第一次申設落榜的「五州銀行」重組後申請。
資料來源：作者整理自：1.《財訊》，1990 年 11 月，頁 155。2.嚴雋寶，1991，《台灣地區銀行發展四十年》，頁404-407。
3.陳尚懋，1998，《台灣銀行政策的政治經濟分析》，頁 89-93。4.湯治婷，1999，《我國開放民營銀行設立政策之政經分 析》，頁69-70。
在新銀行資金的來源方面，從前頁表3-4 我們也可以看出這一些新銀行資金 來源的共同特色為：(一)投資人所經營的企業是各行業中的特大企業而成為財 團；(二)這一些企業與財團的壯大，多數是在優惠的政經政策之下形成的特權企 業，在國內市場上享有獨佔或寡佔的暴利；(三)這些銀行投資者都與官方和執政 黨維持緊密的政商關係，長久以來得以此種關係影響政府決策並從中取得特殊利 益39。且由各家銀行的主要股東組成分子來看(表 3-4、表 3-5)，幾乎台灣各大小 財團都包括在其中。各個產業都投入參與新銀行的認股，主因是在未開放之前，
產業向銀行貸款融通、融資不便，便一直要求政府開放公營銀行以求改進營運的 效率40；但各個產業集團一旦成為新銀行的股東之後，往後企業的資金融通就可 以向自己投資的銀行貸款，資金取得更加容易。
從表中我們也可以看出，中央與地方各級民意代表對新銀行的設立都有高度 的興趣，在新銀行設立時也紛紛成為股東，這也可以說明當初銀行法修正案在立 法院審議時之所以能夠得到多數立委高度配合的原因。
39
《自由時報》，1991 年 8 月 26 日。
40
楊媛玉，1995，《三商銀民營化與新銀行開放設立政策演變之探討》，台北：政治大學政治學
系研究所碩士論文。頁 103。
表3-5：投資新銀行的主要財團名單與其政壇股東一覽表
銀行 主要投資財團 政壇股東申報人
萬通 台南幫 蘇清榮(國代)、蘇煥智(立委)、張麗堂(省府委員)、瞿宗泉(監委)、
孫明賢(農委會主委)、陳進祥(省議員) 大安 永豐餘、太平洋集團
聯邦 三重幫、聯邦集團 邱創煥(考試院長)、房金炎(外交部政次)、林秋山(監委)、蔡有土(立委)、
謝深山(立委)、呂學圖(國代)、蔡勝邦(立委) 中華 力霸集團 謝深山(立委)、王令麟(立委)
華信 國民黨、永豐餘、潤泰、厚生、
宏國集團
洪性榮(立委)、張平沼(立委)
萬泰 厚生、幸福水泥集團 許勝發(國代)、陳金讓(國代)、林恆生(國代)、高育仁(立委)、
李友吉(立委)、羅傳進(立委)、沈世雄(立委)、張平沼(立委)、吳賢二(立委)
亞太 陳傑儒(立委)
玉山 台塑集團
泛亞 長億集團 陳川(國代)、楊文欣(省議員)
中興 華電集團、宏泰集團 謝孟雄(監委)、王志雄(立委)、王世雄(立委) 台新 新光集團
大眾 高雄陳家、台塑集團 陳建平(立委)、黃啟川(高雄市議員) 寶島 日盛集團 陳重光(國代)、王金平(立委) 遠東 亞東集團、和信、富邦、
富邦 富邦集團、亞東集團、長榮集團、
嘉泥集團
何智輝(立委)、林聰明(立委)、周書府(立委)、王天競(立委)、
呂新民(立委)、蘇火燈(立委)、陳進祥(省議員)、簡金卿(省議員) 安泰 海山、宏泰、幸福水泥集團 陳政忠(台北市議員)、劉炳偉(立委)、劉炳華(省議會副議長) 說明：1.亞太銀行並無顯赫的財團背景，但卻是台中縣紅派的勢力共同組成，以中小企業為主。
2.以上每人的職位為當時新銀行成立時的職位。
資料來源：整理自湯治婷，1999，《我國開放民營銀行設立政策之政經分析》，頁 71-72。
表3-6：四家未獲准銀行籌設資料
銀行 預定董事長 主要資歷 預定總經理 主要資歷 主要發起人陣容
富國 李登木
高雄商會理事長
孫定方
前合庫 副總經理
高雄商會成員、虹邦建設、合森企業、
華立、長榮海運、大同水上樂園
匯通 蔡萬霖 前國泰人壽董事長
曾東海 前一銀經理 國泰人壽集團、國建、味全、國產汽車、
昱豐建設
五洲 陳思明
前金融司長、
證券集保公司董事長 李捷程
北市銀 副總經理
羅馬磁磚、高林實業、林商號、
北城開發、森聯國際、寶記建設、
幸福水泥、合信化工、台聯貨櫃
蘭陽 劉師誠 前台銀董事長、
前經濟部次長
黃清笛 一銀 專門委員
宜蘭同鄉會(主要股東為張家宜、
姜文錙、游顯德)、國產實業、華隆集團 資料來源：陳尚懋，1998，《台灣銀行政策的政治經濟分析》，頁 92-93。
若再對照當時申請開設卻未獲批准的銀行申請，則更可以看出當時國民黨政 府不願將金融權力放給未與國民黨親附的人士。從上表3-6 當時未獲准設立的四 家銀行資料看來，當時財政部認為富國、匯通、五洲、蘭陽四家銀行由於資金來 源不實、經營結構不良、經營團隊及經營計畫顯著不當，因此不准設立。事實上，
財政部對新銀行設立的審查可以說是從嚴到寬設立，期間決策過程的轉折可以說 是有許多的疑點：第一，財政部大幅開放新銀行的設立，雖然外界早有預期，但 當時即傳出此次家數之所以開放15 家之多，主要就是因為國民黨中央投資公司 投資的華信銀行名次排名偏低，為了讓華信上榜，於是大幅開放批准設立的家 數。第二，銀行法規定：「為了防止銀行被少數大股東所操縱，同一人持有同一 銀行股份，不得超過 5%，同一關係人持有股份不得超過 15%」，以及「為了遏 止不當利益輸送及利害衝突，銀行不得對本行負責人或職員或對與本行負責人或 辦理受信之職員有利害關係者，為無擔保授信」。財政部此次審查新銀行的過程 中，曾提出大部份銀行都有資金來源不實，甚至有些超過銀行法對關係人持股不 得超過15%的違法事實。當時財政部次長李仲英曾表示，財政部對違法情況嚴重 的銀行，否決其設立，對情節較輕者，則以扣分的方式限期改進41。問題是財政 部「否決」或「扣分」的標準何在？第三，更明顯的就是當時立法院財金委員會 的委員們所投資的銀行，居然沒有一家落榜42。因此，當時未獲准設立的五洲銀 行預定總經理李捷程就表示「沒有政治勢力就無法設立銀行」43，同樣未獲通過 的富國銀行一位經理人便直接了當地指出「因為缺乏強硬的政治背景，從一開始 就註定陪榜的命運」44。再次說明財政部的銀行開放政策終究還是以政治勢力為
41
《經濟日報》，1991 年 6 月 27 日。
42
財委會委員們所投資的銀行有：中華銀行(王令麟)、中興銀行(王志雄、何智輝)、萬泰和華信 銀行(沈世雄、張平沼)、聯邦銀行(蔡勝邦)、寶島(王金平)、富邦(沈世雄)等等全部上榜，被當時 媒體形容為「打了個滿壘全壘打」 。
43
《經濟日報》，1991 年 6 月 27 日。
44
高立南，1991， 「李豋木不敵王玉雲、陳田錨：港都第三勢力功敗垂成」 ， 《財訊》 ，第 113 期(1991
年 8 月)。該文並指出陳田錨的陳家和王玉雲的王家一直是國民黨分配高雄市政治資源的兩大支
柱，經過允許設立新銀行，國民黨將雙方的支柱再加以整合地更堅固，以讓陳、王兩大家族為國
民黨穩住高雄的政治地盤，避免被民進黨攻陷。
其最後的考量45。
45
湯治婷，1999，頁 75。
表3-7：民營銀行開放設立過程概要
時間 事件
1987. 9. 8 財政部確定開放新銀行申設的政策
1989. 7.11 立法院三讀通過銀行法部分修正案，銀行開放申設的政策正式確立 1989. 7.17 修訂銀行法第52 條，增訂授權財政部訂定銀行設立標準之規定 1989. 7.19 新銀行法正式實施
1989.10.30 財政部將「商業銀行設立標準草案」報請行政院核定，共計23 條 1990. 4. 2 「商業銀行設立標準」條文經行政院院會審查通過
1990. 4.10 財政部正式公告「商業銀行設立標準」
1990. 4.12 財政部開始受理新銀行設立申請案
1990. 7.20 經濟部決定正式公告受理「商業銀行設立登記預查名稱」申請，並開始審理 1990. 8.14 大眾銀行籌備處向財政部申請設立股款專戶，成為第一家依規定募股的新銀行
1990. 8.19 財政部原則決定每年均開放新商業銀行設立之申請，以後每年4 月 12 日到 10 月 12 日為接受新銀行 申設期限
1990. 9.23 大安銀行籌備處首先向財政部送出申請文件
1990.10.12 第一波銀行設立申請截止，計有19 家新銀行籌備處提出申請 1990.10.18 財政部展開新銀行書面審查工作
1991. 3. 1 華隆案爆發，「蘭陽銀行」人頭問題備受質疑，財政部決定擴大抽查各銀行發起人資金來源，審查程 序被迫延長
1991. 6. 1 財政部展開為期四天的新銀行負責人面談工作 1991. 6.26 財政部宣佈新銀行名單，計有15 家獲准設立 1991.12.30 15 家新民營銀行陸續開業
1992. 6. 3 核准第16 家新民營銀行的設立 1993. 4.15 第16 家新民營銀行開業
資料來源：財政部金融局 編，1994，《我國金融制度與政策》，台北：順清文化事業有限公司，頁 648。
第三節 政商關係的轉換
從 1949 年國民黨政府遷台對台灣展開威權統治，無論在政治社會或經濟 上，均架設起一套以黨國體系為核心的制度環境。但到了1970 年代末期，由於 受到外環境動力的衝擊開始改變，這些國際動力的來源又都和美國在政治與經濟 上態度的轉變有直接關係。台灣的制度環境在 1970 年代末期開始了政治民主 化，在1980 年代中期展開了經濟自由化，逐漸打破了原先以黨國體系為核心的 穩定狀態。
一、政治民主化
國民黨在國共內戰失敗後，能撤退台灣並展開長達三十餘年的威權統治，和 美國的支持密不可分。在當時東西冷戰的國際結構下，美國欲利用台灣作為反共 和防堵的前進防線，全面提供國民黨政權所需的政治、經濟、軍事資源，使得國 民黨政權擁有足夠的外部正當性和外部資源的支持，方能在台灣站穩腳跟，展開 統治。但到了1960 年代末期，美國開始改變其國際戰略構想，欲拉攏中共以對 抗蘇聯。在美國總統尼克森訪問中國的效應影響之下，在1971 年聯合國大會上
「中國代表權」問題發酵，中華民國政府宣布退出聯合國，並於之後陸續退出聯 合國附屬機構和主要國際機構。而美國則直到1978 年底，才宣佈和「中華民國」
斷交，並和中共自1979 年起建立正式外交關係。
1970 年代「中華民國」的外交危機，使得黨國體系憑藉「法統」以排除大 眾政治參與的正當性明顯下降；既然喪失了外部的正當性，黨國體系則以強化內 部的正當性作為彌補。在第一次外交危機(退出聯合國)時，因應之道為對體系內 部的局部調整，開放部分高層政治的空間，一方面讓地方政治精英有參與中央政 權的機會，即立法院的部份增額補選，另方面則部份鬆動了政治精英的族群二重 結構，引進一些在台灣經濟、社會發展中展露頭角的本省籍精英擔任黨、政要職。
此種「非制度性的各別籠絡」，有效地吸收掉危機的衝擊46。但是在面對第二次 外交危機(與美國斷交)時，由於美國對台灣有關鍵且實質的重要性，似乎就無法 如此四兩撥千金般輕輕處理了。此次危機給予黨國體系脆弱的「法統」致命一擊，
再加上1970 年代末期開始台灣內部的政治社會運動以前所未有的規模登場，要 求民主化的呼聲甚囂塵上，國民黨政府便不能再像之前一樣，只是把「自由民主」
的招牌當作幌子，必須在政治上有實質的開放47。
在隨後的1980 年代中期開始，隨者民主進步黨的成立、解除戒嚴、國會全 面改選等等事件的發生，使台灣朝向威權政治民主轉型的方向前進。第一次的對 外危機只是埋下了台灣民主轉型的可能性，直到第二次對外危機方使台灣的政治 民主化逐步展開48。
政治民主化此一演進趨勢對台灣的政經環境造成了幾個影響：第一，「國民 黨」和「國家」兩者之間的關係開始區分，雙位一體的黨國體系已成為過去式，
國民黨作為一個獨立的行動者，其首要目標應該是取得並維繫政權，但擁有政權 不再像威權時代般理所當然，必須透過「選舉」此一民主程序為之，而要勝選必 須要有足夠的經濟基礎支持。所以國民黨從國家中分離出來，作為一獨立的行動 者，開始運用其執政黨的優勢向國家展開尋租(rent-seeking)。第二，「國家」行 動者內部結構的調整，隨著政治民主化的腳步，強調「民主政治」就是「民意政 治」，「選舉」也成為關鍵的政治機制，使得國家內部代表民意的立法部門的地位 和重要性不斷提昇，不再如過去般是行政部門的橡皮圖章。更進一步的是，立法 院的運作取得了自主性，不但成為制衡政治領導和行政官僚的機制，甚至成為決 定政權誰屬的關鍵。第三，民間部門由於經濟發展不斷地資本累積，使得民間大 型資本的財團開始出現，在威權時代由於黨國體系嚴密地掌控政治社會，使得財 團無法接近政治核心，運用政治力保護及創造其經濟利益；隨著政治民主化的潮
46
若林正丈，1994，頁 184-185。
47
黃宗昊，2004，頁 47。
48
若林正丈，1994，頁 193-195。
流下立法部門的地位不斷上升，提供財團接近政治的管道，使其得以運用雄厚的 資本基礎角逐政治職位，並運用政治力保障並創造其利益49。
政治民主化之後，「選舉」此一機制成為維繫政權的關鍵，也成為國民黨和 財團聯盟的基礎。就國民黨而言，勝選需要龐大的人力物力資源，而財團擁有龐 大的資本基礎和眾多的從業員工，正是聯盟的好對象；就財團而言，藉由和國民 黨合作以換取政治力的支持和保障其利益，可能比自己派人投入政治所花的成本 為小而收效更大。透過選舉，國民黨和財團的利益掛勾有了巧妙的聯結，在台灣 制度環境中，由此兩行動者形成政商聯盟的運作，使得國家常成為被尋租的對象 和保護此一聯盟利益的工具。
二、經濟自由化
台灣的經濟自由化的開始晚於政治民主化，自 1980 年代中期展開，國民黨 政府陸續解除長期以來對經濟的嚴密管制，除了國內金融管制高地帶來的金融弊 端之外，也是由於以美國為主的國際壓力使然。
在威權時代，黨國體系藉由控制「金融高地」的方式對企業及財團進行嚴格 管制，一方面不許財團擁有金融機構(尤其是銀行)，使財團如要有穩定的資金來 源就必須聽命於黨國體系。另一方面，則限縮資本市場的發展，使財團能在其中 籌措到的資金有限；為了防止資本市場成為經濟亂源，更變本加厲在1973 年凍 結了證券商牌照，使台灣的證券商連同分公司只有57 家。在威權時代嚴密的經 濟管制之下，財團往往成為「製造業的巨人、金融業的侏儒」50。
從 1980 年代中期以來的經濟自由化(尤其是金融自由化)的衝擊，一連串金 融機構和金融市場的開放和放鬆管制，這對台灣政經環境造成的影響在於：使「財 團」獲得了更大的力量，不再像威權時代般為黨國體系所控制。威權時代黨國體
49
黃宗昊，2004，頁 47。
50
李澤澄，1997，頁 95。
系藉由控制「金融高地」迫使財團就範的情形已不復見，財團已從政策的配合者 和官僚資本的從屬者的身份掙脫出來，現在則挾其雄厚的資本和龐大的企業不僅 對政府政策有議價的實力，並可進一步直接或間接運用政治力保障其權益。另一 方面，經濟自由化也使得「國民黨」從黨國體系脫離出來時，迅速獲得其建立獨 立經濟基礎的機會。在政治民主化的衝擊之下，黨國體系中黨國不分的現象已成 為過去式，國民黨無法再理所當然地運用國家的資源從事黨務的發展，此時擁有 政黨本身獨立的的經濟基礎就顯得十分重要了，而經濟自由化的演變正好提供了 國民黨發展本身經濟基礎的機會。國民黨運用原本擁有的財源，更利用身為執政 黨接近資訊和佔據行政領導高位之便，幾乎在經濟自由化所開放或放寬管制的部 份都可見國民黨參與其中的痕跡，並且在經營上運用政治力的掩護幾乎無往不 利，故而迅速累積下龐大的黨產，甚至可說國民黨本身就是最有政治實力的超級 財團51。
外環境動力的衝擊使制度環境從威權統治向民主轉型，制度環境的權力結構 變化也對政商關係的行動者造成不同的影響，在政治民主化和經濟自由化的交互 作用之下，財團逐漸由過去依附在國民黨下以求發展的附庸角色，逐漸從國民黨 手上取得政治上的權力。
三、90 年代上升中的財團政治力量
在1980 年代中期台灣制度環境遭受外環境動力的衝擊，在制度環境朝向經 濟自由化調整之際，黨國體系的經濟管制也不斷鬆綁，其中尤以金融自由化對財 團的影響最大而最為關鍵。
在金融自由化的開放腳步下，首先開放設立的金融機構是 1988 年的證券 商，此為台灣最早解除設立管制的金融事業，只要合乎設立條件均准許成立，資 本額的要求也不高，因而引起各方勢力積極搶設，並以設立證券商作為進軍其他
51
黃宗昊，2004，頁 49。
金融事業的基礎52。自1988 年 5 月 19 日證券商開放設立以來，到 1990 年底，
短短的一年半之間，共有約350 家新證券商投入證券市場，幾乎地方派系和民間 大大小小的財團人手一家。
在證券商的申設開放以後，更為關鍵的里程碑是新銀行的開放設立，掌握了 銀行就等於擁有了穩定的資金來源，這對財團的重要性不言可喻。在1989 年銀 行法修正通過開放新商銀的設立後，各大財團紛紛開始合縱連橫，準備分一杯 羹。從一開始約有30 家財團將加入開設銀行的行列，而向財政部提出申請的有 19 家新銀行，到 1991 年財政部核准的共有 15 家，在此波新銀行開放的風潮中，
幾乎台灣主要的財團都有參與其中53。
在經濟自由化的過程中，證券商和銀行相繼開放，使得財團擁有了間接自金 融市場和直接由金融機構汲取資金的來源，在資金不虞匱乏之下，民間的大型資 本才算獨立，且其規模不斷壯大。企業集團在總體經濟中的影響力，由其營收淨 額占國民生產毛額(Gross National Product, GNP)的比率就可觀察出來，且逐年增 加的趨勢非常清楚：1998 年已超過 5 兆元，營收淨額占GNP的比率為 59.02%，
逼近60%；其中，光是營收淨額前十名的集團就已接近 1.9 兆元，占GNP比率為 22.82%(見下表 3-8)54。這顯示在整個民間企業中，私人資本開始大型化，財團所 占的份額與經濟上的重要性也愈來愈大。
52
臧聲遠，1993，《從金錢遊戲與金融解嚴看台灣金權政治之形成》，台北：台灣大學社會學研 究所碩士論文。
53
陳尚懋，1998，《臺灣銀行政策的政治經濟分析》，台北：政治大學政治學研究所碩士論文。
頁 88-95。
54
1998 年營收淨額前十大的企業集團包括：霖園、台塑、新光、裕隆、宏碁、統一、遠東、和
信、中鋼和純青等集團。
表3-8：歷年企業集團營收淨額與 GNP 比較表
單位：億元新台幣
年度\項目 集團總營收 政府收入總額 GNP
集團總營收 佔GNP 比例
(%)
政府收入總額 占GNP 比例
(%)
集團總數
（個）
1973 1346 872 4102 32.81 21.26 111
1975 1655 1433 5863 28.23 24.44 106
1977 2364 2072 8238 28.07 25.15 100
1979 3819 3215 11962 31.93 26.88 100
1981 5076 4624 7642 28.77 26.21 100
1983 6337 5027 21032 30.13 23.09 96
1986 8402 5841 29257 28.72 19.96 97
1988 12193 8298 36115 33.76 22.98 100
1990 16886 1973 44119 38.27 24.87 101
1992 18727 13481 54409 34.42 24.78 101 1994 27077 15599 64545 41.95 24.17 115 1996 33771 16240 75396 44.79 21.54 113 1997 45547 18447 81730 55.73 22.57 154 1998 51537 20337 87311 59.03 23.29 179
資料來源：中華徵信所，《台灣地區集團企業研究》，2000 年版，頁 116。
在財團壯大後，隨著另一波政治民主化的潮流，「選舉」成為政治場域中的 關鍵機制，也提供了財團介入政治進而運用政治力捍衛其利益的切入點。財團作 為行動者，其運作的基本考量是經濟利益，而在轉變中的制度環境運用政治力保 障其利益，有間接和直接兩種管道55：
第一，就間接管道而言，即是和從黨國體系中獨立出來的國民黨策略聯盟，
財團挾其龐大的人力、物力資源，可提供國民黨在選舉時的資金或配合有利選舉 的運作，以此可取得國民黨在政策上的協助；對財團而言，和國民黨結盟以運用 其政治資源，可能比財團直接投入政治更為有效。
隨著國民黨財團化的發展趨勢，國民黨和財團的同質性大幅提高，彼此的政 策立場和共同利益也越趨一致；另一方面則黨營經濟事業的投資與業務已和民間 的企業集團建立起繁複綿密的網絡，甚至國民黨內部投資事業管理委員會的運作 根本就有財團的代表參與其中，並協助規劃，可說國民黨和許多企業集團已建立 起共生共榮的關係，在在都使彼此的聯盟與合作成為可能56。
國民黨和財團間密切合作契機的開啟，關鍵因素在於政治領導人態度的轉 變。從李登輝就任總統以來，與企業界的接觸相當頻繁，此炯異於過去歷任總統 與企業界保持距離的作風。企業界人士不僅在台灣財經決策的過程中地位大幅提 昇，而在許多政治場合，企業家出現的頻率也越來越高57。
第二，就直接管道而言，由於政治民主化的衝擊，使得立法部門的重要性大 幅提昇，已不再如過去般只是行政部門的橡皮圖章，甚至有凌駕其上的態勢。因 此，財團得以透過「選舉」的機制，或和立法委員結盟，以設立利益代理人的方 式參與政治；甚至直接派出代表參選，進駐立法院，以就近掌握政策資訊，並直 接藉由其在立法部門的代表向政治領導和行政官僚施壓，要求國家在政策作為中
55
黃宗昊，2004，頁 54。
56
黃宗昊，2004，頁 54。
57
蘇子琴，1992，《錢與權－透視台灣政商關係》，台北：新新聞文化。頁 56。
反映其利益，也會主動在第一線捍衛其利益，影響國家的「監督」與「執行」的 功能。
若分析國會中具有企業背景的立委人數則可發現企業在國會中的影響力量 隨著民主化的進展愈加茁壯。從 1969、1972、1975、1980、1983、1986、1989 等年度由台灣地區所選出之增額立委和1992 年所選出的二屆立委共 294 人中發 現擁有企業背景的平均比例佔50%，亦即有一半的立法委員直接擔任過企業的正 副董事長、正副總經理、董監事或顧問58。可見在 1990 年代初期以前，國家中 的立法部門就已被財團有效利用作為參與政治決策的機制。
立法院全面改選是從1992 年第二屆立法委員開始，所以第二屆立委的動向 格外引人關注。1992 年第二屆立委選舉之後一共有 161 位立委進入立法院，其 中有125 位是由選民直接票選產生，分析這 125 位立委發現，一共有 59 位立委 具有企業背景，佔的比例為 47.20%。第二屆立委中有近乎半數具有企業背景，
而其他委員雖然沒有直接的企業色彩，但也有將近兩成的委員接受相關企業明顯 的金錢支援59。
到了 1996 年任期開始的第三屆立委時，雖然具有企業背景的立委數量有減 緩的趨勢，但第三屆立委和財團間的關係仍然密不可分。第三屆立委直接擔任股 票上市公司董監事的就有15 位，甚至同一企業有兩位以上的董事進入立法院，
其企業代言人的角色不言可喻。而有企業淵源接受其金錢資助的立委依然為數眾 多。
而從1999 年開議的第四屆立委任期，在 225 位新科立委中，有高達 92 位具 有企業背景，而92 位有企業背景的立委中，國民黨有 61 位，佔了 66.3%，佔國 民黨立法院席位123 席的 49.5%，立法院的政商立委國民黨提供了三分之二，而
58
王振寰，1993， 「台灣新政商關係的形成與政治轉型」 ， 《台灣社會研究季刊》 ，第 14 期。頁 149。
59
