第四章北水處民營化之市場交易成本分析

(1)

第四章北水處民營化之市場交易成本分析

實務經驗顯示，不論哪個發展階段的國家、不論哪種產業，公營事業常被用來作為政治酬庸、貪污舞弊、裙帶關係及不當運用公共資金之手段、淪為在位政客擴張其政治利益之工具。自來水事業具有豐厚的獨占利益，自不例外，近日媒體即披露陳總統兒子陳致中女友之父黃百祿担任執行長的金棠公司，於民國 91 年得標，負責高雄市拷潭及翁公園二處淨水場高級淨水設備，完工後一再無法通過合約測試，台水公司投鼠忌器不敢依合約辦理，致淨水場遲遲無法正常運轉，

進而影響高雄地區一半用水（聯合報，民 94.4.13）。當然，政治干預與無效率的管理，在公營事業中並非全然無法避免，少數公營事業運作表現就相當不錯，但問題的關鍵出在政府和政治人物（或其週遭的親朋好友）很難做到自我約束，多數採行公有制度者，都不免遭受政治介入而表現欠佳，尤以各類標案、公用費率與人事關說之影響為烈，不論政治黨派屬性，利之所趨，中外古今皆然。

亦因政治介入之積弊已深，民怨譁然，終引爆公營事業民營化之改革運動，

在輿論討伐與財政赤字的壓力下，執政當局被迫釋出資源，進行一連串公營事業民營化的具體作為，民營化迫使得政府政策的制定者與經營業者分離，增加政客介入的交易成本，使得政府介入的代價相對提高，進而降低不當政治力的影響。

惟就執政當局立場，自也担心會不會因為規範能力不足而導致失去控制力量，當公部門不再直接參與事業運作時，除了不再擁有生產、品管、採購、人事安插等控制資源外，假設像自來水這種公用事業，遇承商無法履行合約而中斷供水服務時，政府如何善後？於是，民營化移轉之過程，有關對象的篩選、契約的規範與各類制衡的管制設計於焉產生，其中涉及民生基本需求者，如水、電、燃氣等，

尚有費率的限制考量。

制度的本質係一種調節人類行為的規則，利用其本身具有的成本效益機會來 引導人們追求利益。North（1990）曾言：「有效率的經濟組織是經濟成長的關鍵，

有效率組織的產生，需要在制度上做出安排和確立產權，以便對人類的經濟活動造成一種激勵效應，根據對交易成本大小的權衡使私人收益接近社會收益。」凡

(2)

是能夠降低交易成本，減少交易磨擦的經濟手段必然可以為交易雙方帶來較佳的利益，自然就是人們最偏好之選擇。Coase（1937）亦言：「為了進行一項市場交易，人們必須尋找他所願意與之進行交易的對象，告知交易的對象與其交易之意願與交易條件、議價並敲定價格，簽定契約並進行必要的檢驗以確定對方是否遵守約定等」。北水處民營化之問題本質，即為治理制度的抉擇，本章將由市場交易成本（Market Transaction Costs）的角度討論北水處民營化之利弊得失。由上述所言，吾人可知市場交易成本包括蒐集價格、尋找供應商、完成合約等成本，

其中最主要的就是蒐集訊息成本、談判成本與監督執行等成本；以此套用至北水處民營化的研究議題，加上作者於北水處任職之實務經驗，個人認為依據渠等核心之交易成本，可擇要為「水價費率與獨占定價」、「契約設計與特許專營」與「管制機制與政策俘虜」等關鍵問題。

第一節費率與獨占定價

一、獨占的定義與由來

就大臺北地區的自來水供應，北水處係唯一的供給廠商；其產品為加工淨化並透過輸配管線送至用戶家中的自來水，雖然市面上有販售瓶裝水可以替代飲用水的部分，但有就民生用水的水量及其便利性而言，仍屬無替代品之範圍；另有源自管線舖設規模經濟而導致之自然獨占¹，其次則是擁有生產自來水的主要生產要素「原水」的取用水權²，再則就是所謂的特權許可，受到自來水法第十九條：「本法所稱自來水事業專營權，係指經主管機關核准，於特定供水區域內，

經營自來水事業之權等法令。」等法令保護。在討論北水處水價費率與各項政策行為之前，吾人應先行針對獨占的定義與由來做一瞭解。獨占指的是某個產品的

1 假設產業的特性使得單一廠商在最適規模時，其產量就足以應付整個市場需求，則這個產業自而然會形成獨占的局面，易言之，若整個市場由一家廠商供應時成本反而降低，就會造成自然獨占（natural monopoly）。

2 北水處獲得水利署核准的取水權利後，取用翡翠水庫未經處理過的原水，加工淨化為自來水。

(3)

整個市場只有一家廠商，而且其所生產的產品沒有同性質的替代品存在，獨占的特徵分述如下：

(一) 對於特定產品市場中，只有單一供給廠商。

(二) 該產品沒有相近的替代品（no close substitutes）

(三) 存在進入障礙（barriers to entry），以保障此一廠商免於競爭。進入障礙的種類主要有四種：規模經濟³、專利、獨家擁有生產要素、特權許可。

對照上述各類獨占特徵，除了專利以外，北水處符合其他所有條件，至此，

我們可以確定北水處屬於經濟學中的獨占市場結構（monopoly）。

獨占與完全競爭兩者之間最大的不同，在於完全競爭廠商接受市場的價格，

亦即是價格的接受者（price taker），但獨占廠商不是，獨占廠商具有選擇產品價格的能力，因此是價格決定者（price maker），也稱價格尋求者（price seeker），

亦即尋求可獲得最大利潤的產品價格，而且往往基於利潤極大化的原則，將同樣產品訂定不同的價格，這種情形稱之差別訂價（price discrimination）；至於獨占的缺點則大致可分為下列四點（巫和懋等，1999）：

(一) 容易導致競租行為（rent-seeking）：

由於獨占可能得到高額利潤，因此廠商將有誘因設法獲得獨占資格、或者維護其獨占地位，在此情形下，有可能將投入相當資源以達到獨占之目的，例如廠商可能花費大筆銀子從事廣告行銷、公關、遊說民意代表等，此部分本文將於後續章節深入討論。

(二) 組織鬆弛（organizational slack）：

由於缺乏競爭，獨占廠商即使生產效率不在最低成本處，亦可依賴些許利潤而存活，長期將導致容易浪費、冗員過多、成本太高等現象，也因此在民營化的過程中容易遭到抗拒及阻力。

(三) 創新誘因減少（innovative incentive breaking）：

3 規模經濟（economies of scale）又稱規模報酬遞增（increasing returns to scale），主要係因為近代大量生產方式，不但促進了專業分工，亦提高了個人生產效率，量產的方式也有利於廠商引進更有效率一貫作業生產線，而這類生產只有在一定規模下，才能發揮效率，此謂規模經濟。

(4)

完全競爭下廠商需努力創新才能賺取經濟利潤；獨占廠商在没有競爭的情形下，可以輕而易舉地坐享暴利，創新誘因可能下降。

(四) 容易導致財富分配不均（apportion unfairness）：

獨占存在進入障礙，其他廠商不得其門而入，因此獨占廠商可以持續累積財富，長期之後，社會財富分配就會愈來愈不均衡。

一般而言，獨占弊多於利，但就如同前面所述，當自然獨占時，由於規模經濟的關係，一家廠商的產量足敷市場需求，同時其成本因產量增加而下降，是故，

若刻意打破獨占，對整體社會而言，可能反而造成資源浪費。因此許多公用事業

（public utilities）之所以成為獨占產業，就是源自其自然獨占的特性，面對自然獨占，政府不可能（或不願意）打破壟斷，造成資源浪費，於是傾向於在價格訂定上採取規範的措施。政府針對自然獨占產品的價格訂定，依據多數經濟學教科書所述，不外採取二種原則加以規範，簡單介紹如下（如圖 4-1）：

(一) 邊際成本訂價法（marginal cost pricing rule）：

若政府基於大眾利益考量，它會選擇一種訂價方式使得總剩餘（消費者剩餘與生產者剩餘之總和）達到最大；在此考量之下，政府會將價格訂在其邊際成本曲線與需求線的交點。

假設臺北市的居民在不同的水價下，臺北市每個月所需的水量如圖中 DD 線所示，MC 線是北水處的邊際成本曲線，其較平坦的關係是因為管線、

淨水等設備固定成本均已投資，增加供水量的變動成本只有水本身而已，所以，只要不是大幅度地加增加自來水需求，其邊際成本相當固定（超過平均成本下降部分所對應的產量），每度（1000 公升）為 5 元；ATC 為平均成本線，其為負斜率的原因乃是因為固定成本愈來愈少，平均成本隨產量而下降。如果政府規定自來水為公共事務，則其價格應該等於其邊際成本時，自來水的定價應該在 MC 線與 DD 需求線之交點 A，在此情形下，每度自來水的價格應為 5 元，需提供的水量為每個月 150 萬公噸。

(5)

假設訂價點不在 A 點而在 B 點，亦即每度為 10 元，自來水量由於價格上漲將減少為 90 萬公噸。在此情形下的消費者剩餘與生產者剩餘之總和將較邊際成本定價法少△ABE 的面積。

由上述訂價例子，不難發現如果均衡點在 A 時，消費者剩餘與生產者剩餘之總和為最大值。邊際成本定價法最大的缺點是廠商很可能遭致虧損；

以上圖為例，當價格為每度 5 元時，其每度之虧損為 AF，換言之，總虧損為 AF×150 萬噸，如果自來水為民營單位，在如此規定價格的情形下，勢必無法持續經營。若要讓其能夠持續經營且不虧損的前提下，可以採行的策略之一是採取差別定價，另一個可行方案則是政府加以補貼。

自來水價

自來水量 (萬公噸/每月) 10

7.5 5

0 90 150

B

G

E

F A ATC 平均成本線

MC 邊際成本曲線 DD 每月水量需求線

圖 4-1 獨占下不同訂價方式　( 資料來源巫和懋等著經濟學2000 )：， y 邊際成本定價法均衡點在A，， 價格為每度5元

y 平均成本定價法均衡點在G，， 價格每度為7.5元

y 邊際成本訂價法將使社會上福利最大消費者剩餘與生產者剩餘之總和（）

(6)

(二) 平均成本訂價法（average cost pricing rule）：

這種定價方法的原則是讓價格恰好等於其平均成本。以上圖為例，均衡點在平均成本線與需求線的交點 G，由於價格恰好等於平均成本 7.5 元，所以廠商可以獲得正常利潤，廠商在此情形，可以繼續經營而且没有虧損。但是實務上，若是政府如果硬性規定廠商按照平均成本定價法訂價，容易衍生的後果是廠商可能私下將成本灌水，反正不管提出的成本多少，最後都可以反映在價格之上。

二、北水處現行水價成本分析

北水處現行水價費率係民國 83 年 3 月奉核實施迄今，其水價計算基準係以當時的總支出成本加上報酬率，再除以售水量後，得出平均單位水價 7.5 元/度，

實務上，個別用戶水費計算則是依據用水量級別及水管口徑大小，採取累進費率計價（如表 4-1 臺北自來水事業處水費價格表）；另外尚有配合政府政策的代徵費用與非一般用水項目如下：

(一) 附加水源回饋費 0.2 元/度，作為回饋台北水源特定區居民地方公共建設費用（即翡翠水庫水源保護區⁴）。

(二) 依據「一般廢棄物清除處理費徵收辦法」第十條規定，接受臺北縣政府委託，代徵清除處理費，並依同法第四條規定向自來水供水區內用戶代徵清除處理費，依其實際用水度數計算之。代徵費用係由行政院環保署視實際清除、處理成本變動情形公告調整之（現行隨水費代徵之清除處理費費率為 3.7 元/度）。

(三) 依據「臺北市污水下水道使用費徵收自治條例」規定，接受臺北市政府工務局委託，代徵納入污水下水道處理系統之用戶下水道使用費（現行隨水費代徵之下水道使用費費率為 5 元/度）。

(四) 市政用水半價計收。

4 自來水法第 12 條修正後，將自 95.1.1 起隨水費徵收水源保育回饋金，費率為水費的 5%~15%，

初期實施徵收 5%，經濟部水利署預估每戶每月水費約增加 20 元，一年可徵收到的水源保育回饋金近 20 億元；就北水處的部分，每度增加.0.3 元，亦即言，翡翠水庫所屬的台北水源特定區每年約可有 3.5 億入帳（聯合報，94.4.14，10 版）。

(7)

(五) 軍眷用水優待半價（國防部無息補貼差額⁵）。 (六) 公共水栓用水除基本費外，照一般費率 8 折計收。

(七) 臨時用水加計 50%收費。

(八) 接受臺北市環保局委託，代辦垃圾掩埋場當地里、相鄰里居民水費優待 30 度~20 度不等。

(九) 接管集合社區及配合市辦山坡地重劃區之自來水用戶應繳自來水加壓設備管理維護費，一段加壓每度 5 元，每增一段加收 3 元。

表 4-1 臺北自來水事業處水費價格表一、用水量級別及累進計費價格表（每戶每月）

用水量級別使用水量及累進單價水量及水價

基本費

一二三四五

用水量(立方公尺) 1～20 21～60 61～200 201～1,000 1,001 以上每噸單價(元) 5.00 5.20 5.70 6.50 7.60 累進差額(元)

如下表

－ 4.00 34.00 194.00 1,294.00

二、基本水費表（每戶每月）

水表口徑

(公釐) 13 20 25 40 50 75 100 150 200 250 300 以上基本費(元/月) 17 68 126 374 680 1,836 3,638 10,098 20,060 35,428 55,590 層奉內政部 83.2.25 台（83）內營字第 8301667 號暨台北市政府 83.2.26 府水財字第 83012260 號函核定，自 83.3.1 起實施。

資料來源：臺北自來水事業處（94.6）

由上列說明得知，目前北水處水價費率，原則上係按照之前所說的平均成本訂價法訂定，並針對不同水量、口徑的用戶採取差別訂價收費。但是，我們可以從一些蛛絲馬跡深入質疑其訂價合理性：（1）十年前沿用迄今的水價費率，在絲

5 軍眷優待區分水、電兩類，自來水的部分係先優待後收款，自來水單位依據實際優待差額，按月向國防部請款，以北水處為例，每月約有 450 萬元遞延一個月無息入帳；至於用電的部分，則由臺電公司自行吸收全數差額（資料來源：北水處）。

(8)

毫未做調整的情形下，歷經十年的物價波動、科技進步、人事成本、施工成本等變動，北水處迄今每年仍可以上繳市庫新台幣數千萬至二億不等之盈餘，這是否表示十年前訂的費率有估算不實之嫌？（2）由北水處水價費率訂價公式來看，

係以總支出成本加上報酬率，再除以售水量，對於約近四成的漏水損失，並未做合理的交代。（3）北水處施政目標顯示，北水處定位為民生基礎設施，而非以營利為目標，其報酬率又是依據什麼加以訂定？（4）配合政府政策的各類措施，

例如市政用水半價優待、代徵清除處理費、下水道使用費、水源回饋費等，渠等代徵處理成本與外部效果又應如何衡量？（5）呆料、呆帳與閒置資產折舊和投資失誤的問題，如何列入成本計算？

北水處各類自來水輸配水管由於工程品質不佳、地震頻繁、管線老舊等因素，導致漏水率偏高，歷年比率皆高居四成左右，其主要原因應在於管線佈設規劃不夠周延與埋設施工品質不良，其次是管線周邊環境條件造成的影響。這些問題一直是自來水事業延續幾十年無法改善的嚴重問題；民國 90 年苦旱缺水，自來水漏失的嚴重度再度受到民眾質疑，輿論也有多層面的探討。自來水售水率偏低，形成水資源及處理成本的雙重浪費，若無法有效改善，如何檢討水價確實的成本與合理費率？除了水資源開發成本、配合政策的相關成本、回饋基金與淨水處理成本之外，對於管線漏損所造成的長期短收之影響，也必須在每年的變動成本中，精細推估所占成本比例或盈餘的損失，才有可能在水價的議題上獲得政府主計單位、民意機關與全民一致的認同。

根據最新的調查統計結果顯示，台灣地區無計費水量仍佔了三分之一的供水量（胡思聰，2002），相較新加坡 5.12%的漏水率⁶，此項數十年來未曾大幅改善的配水系統缺失，不但造成長期水資源的浪費，也證明了公營自來水事業在經營管理方面，尚有非常大的改善空間；其中更值得吾人重視的是，非但舊有管網有偏高的漏水率，甚至近年埋設的管線也未見施工品質的提升，整體漏水率依然維持於逾三成的驚人比例；若非公營獨占，換作民營業者恐怕早已難逃破產？

6 新加坡公用事業委員會（Public Utilities Board）與北水處交流時，提供該國相關資訊：漏水率為 5.12%，單位平均水價為 107.47 新加坡幣分(約合新台幣 20.5 元，於 1997 年調整水價結構後，

至 2000 年 7 月已調漲 4 次水價)投資報酬率為 8%~9%，職工人數 1,752 人。

(9)

從成本控制與合理報酬率的經營觀點檢討，必須先排除沒有效率與無端耗損的部分，有效反映真實的產銷與營運成本，才能訂定一個令民眾口服心服的價位；其次要兼顧資源經濟效益與社會永續發展的趨勢，瞭解飲用水水質的需求與處理技術的進步，才能將自來水的各種成本確切掌握，訂出合理的水價。由於水資源屬公共財，加以價格化可以作為達成經濟目標的操作工具；但若訂價不當將造成超額需求的浪費或供需失衡的現象，單純就費率結構而言，至少應考慮人民基本用水需求、全民共享、使用者付費、負擔能力、資源節用等多項原則，俾以促使水費收入適當反映其使用的資源價值。

三、民營化訂定費率的交易成本

自來水各類工程建設與經營管理需要常年高額的維運經費，若全部反映於水價之上，從社會正義的角度衡量，對經濟弱勢、高地偏遠地區的民眾並不公平，

尤其自來水是國家必須興辦的民生基礎建設，是故，如何制定合理的水價費率，

實是政府、民意代表與自來水事業主政者最應根本思考的課題；無論政府政策採取邊際成本訂價法或平均成本訂價法，都必須準確地計算出相關的成本曲線，並配合投資報酬率與相關政策考量俾以核算合理費率。然而，我們由上述前述分析得知，即使目前公營型態的北水處，在既有人事、會計、政風一條鞭的監督制度，

各類帳務數字都是據實呈現的情形下，其水價費率的計算內涵都尚有可議之處，

倘若民營化又將如何精準地計算其合理成本呢？

衡量水價費率的合理水準，必須從社會經濟與資源配置等多方面審慎考慮，

世界衛生組織認為合理的水費支出，應該占家庭消費支出的 2%至 4%；根據經建會的統計彙編資料顯示，目前台灣地區水費支出的比率僅占家庭消費支出的 0.45%，就國人所得及消費的能力與水資源匱乏的條件而言，相較部分鄰近國家與地區的水價標準（如表 4-2），確實有檢討的空間。

前文提及，邊際成本定價法最大的缺點是可能使廠商虧損，肇致民營自來水事業無法持續經營，可採行的補救措施則是採取差別定價或策略性補貼。若換作平均成本定價法訂價，則易衍生廠商將成本灌水的後果。以自來水民營化最徹底的英國為例，英國政府日前宣佈，在未來 5 年之內，英格蘭與威爾斯地區每年的

(10)

平均水價將上漲 46 英鎊，新增的水費主要將用於供水系統的維護；到 2009 年，

預估英國大部分地區水價將會上漲 18%，由目前的 249 英鎊漲至 295 英鎊，部分地區甚至會漲至 25%，若適逢通貨膨脹則漲幅恐將達到 30%；估計水價大幅上調可使英國政府獲得 168 億英鎊的款額，用於供水系統維護和包括漏水管道的修復等周遭環境的改善；有關人士亦指出，水價上漲造成居民反彈與低收入民眾的壓力，對此，有關部門刻正考慮通過稅收或福利政策因應（英國每日電訊報，

2004.12.3）。

表 4-2 部分鄰近國家、地區與我國水價比較表 國家/地區 平均水價

（新台幣元/噸） 國家/地區 平均水價

（新台幣元/噸）

日本

東京 65 札幌 33.8 橫濱 22.1 名古屋 130.3 大阪 20.4

中國大陸

北京 3.6 上海 3.2 武漢 1.6 南京 3.32 東莞 5.04

澳門 17.56 中華民國台灣省 9.5 台北市 7.5 韓國漢城 5.4 以色列特拉維夫 29.5

紐西蘭威靈頓 19 紐約 12

香港

住宅用水 17 商業用水 18 建築用水 28 遠洋漁船用水 18 非遠洋漁船用水 44

新加坡

家庭用水 24 非家庭用水 23.5 運輸用水 38.4

菲律賓宿霧 23.4

馬尼拉 3.2 馬來西亞吉隆坡 3.4 檳城 1.7

印度

孟買 2.2 加爾各達 8.5 德里 3.6

印尼萬隆 7.5 雅加達 13

尼泊爾 29 泰國曼谷 5.1

資料來源：本研究彙整自監察院出版「水資源之開發、調配及管理專案調查研究報告」

與各國自來水事業網站（1 元人民幣=4 元台幣、1 元美元=30 元台幣、1 元坡幣=20 元台幣）。

(11)

另外，再以公營事業最多的中國大陸為對照，大陸全國平均城市水價亦以每年 15%左右的成長率上漲（中國經濟日報，2003.7.31）。前述兩者治理機制雖呈兩極，惟不論民營化的英國或是公營型態的大陸，在維持運轉的壓力下，調漲水價與其衍生的費率爭論，狀況卻是一樣的；易言之，如何在消費者承受力和企業效益之間求取最適水價，實為國際性普遍的難題。

北水處民營化水價費率訂定過程，最大的問題就是民營業者與政府之間經營成本訊息不對稱（asymmetric information⁷），也就是交易成本所指的搜集與訊息成本（search and information costs），水價費率爭論之核心源自於業者對自來水生產、供輸、行銷等各類成本的瞭解，遠較政府與一般民眾優勢，一般而言，訊息較多的一方（自來水民營業者）會企圖利用其擁有訊息的優勢來占另一方（例如市議會、政府水價審議委員會、一般民眾）的便宜，導致訊息較少的一方採取謹慎的策略，從而迫使市場效率無法達成。當市場有訊息不對稱的情形時，就不容易達到完全競爭；換句話說，若買賣雙方能設法消除訊息不對稱的問題，則雙方的利益都可以增加。依據經濟學者的研究結果，解決訊息不對稱方法計有「價值鑑定」、「篩選」、「提供訊號」、「或有付款」等四類（方博亮、林祖嘉，2001）：

(一) 價值鑑定（value appraisal）：

此乃解決訊息不對稱最直接的方法，簡言之，就是直接聘用專家鑑定取得想要的資訊，但是必須滿足兩個條件：（1）要能夠為客觀專業的第三者所提供（2）鑑定的成本必須小於鑑定後所帶來的潛在利益。例如金融機構的債信評等。對水價費率而言，有點類似目前集合學者專家、業者、政府代表、民意代表的費率審議委員會；不同的是，一般金融機構的債信評等，係由獨立的第三者加以評等，其公信力來自渠長期就事論事、專業客觀之鑑定；反觀政府主導的費率委員會，本質上就有妥協意味於內，多非單純財務考量；亦即言，不論委員會意見一致與否，在自來水仍為獨占與必須確定費率的壓力下，會議的審查結論恐怕也只是一個妥協的結果，無法符合前述第一個條件「客觀專業的第三者」。

7 訊息不對稱：買賣中的一方對於商品擁有訊息多於另一方。

(12)

(二) 篩選（screening）：

通常由訊息較少的一方提出，利用設計某種變數或條件，來區分訊息較多的一方出現自我選擇（self-selection），也就是說，具有不同特性的對方會自動視條件而做出不同的選擇。例如拍賣（auction）競標的變數，就是得標的機會，可迫使參加者採取不同的策略性行為。

(三) 提供訊號（signal）：

是要求訊息較多的一方主動提供一些資訊，讓訊息較少的一方知道對方特性如何。要使一個訊號具有可信度，該訊號必須在訊息較多的一方產生自我選擇的效果，因此只有具備較佳條件的廠商始有誘因發出該項訊息，例如宣告購回策略的廠商，其品管可能就較具競爭優勢。

(四) 或有付款（contingent payment）：

是指某一事件發生時才需付款，即視事件完成之進度分階段付款，例如保險契約等作業方式。

上述每一種解決方式都必須支出交易成本，解決訊息不對稱的程度也大小不一，以下即綜合應用於北水處民營化水價費率時之具體做法，作者認為，比較可行的辦法是將北水處整合獨占的結構，加以「切割」，亦即言，將北水處與外界具有同質性的功能切割出來，以形成數個買賣雙方訊息對稱的完全競爭市場，進而達到最小交易成本之經濟效率，至於無法切割出來的部分，再以設置專責管制機構的方式或其他作法另行處理，進一步說明如下。

北水處組織運作基本上分為「產」、「供」、「銷」三方面，「產」即生產自來水，包括水源出水設備之操作維護管理及水量調配、水質控制等，其中最主要的就是淨水場的維運，而淨水技術與一般環保污水處理技術非常相近，若能將此部分自現行北水處組織獨立切割出來公開招標，若將目前北水處五個淨水場分為五案公開招標，應可達到市場完全競爭之效果；事實上，臺水公司奉經濟部之命，

業於民國 93.12.15 首度經公開招標委由東昕水務實業公司經營鳯山淨水場，投資金額新台幣 10 億，營運契約 15 年。

(13)

「供」即是輸配水設備之維護管理及改善擴充、水壓調整、漏水檢測、修漏等，其中輸配水與水壓調整屬規模經濟之自然獨占性質，其中尚有供水設備的檢驗、新設建物的給水核准權力等，比較不易進行切割，惟仍可研究採取或有付款與提供訊息等方式開放民間業者經營。

「銷」的部分則包括收費、抄表、客服、會計、財務、物料、總務、人事、

政風等行政企劃事宜，原則上此部分除了人事、政風、會計之外，其餘單位的運作模式，就企業管理或行政管理角度來看，與私部門大同小異，此部分可切割程度最高，事實上，北水處抄表作業一半的工作量早已委外辦理數年，大部分的收費業務也已透過金融機構或超商處理多年；綜據前述，解決北水處民營化成本訊息不對稱之構想整理如圖 4-2。

北水處民營化成本訊息不對稱 (業者v.s.政府)

產 包括淨水場維運 ,

水質淨化等工作

銷

收費,抄表,物料,總 務,人事,企劃等

供 輸配管網,水壓調 控,漏水檢測工作 切割工作以形成競爭市場

公開招標

吸引外界同質性產業 ,分別依案加入競爭

國內外環保 ,污水 處理等水資源業者投標加入競爭

抄表(電表,瓦斯) 收費(超商,金融) 水表物料製造管理顧問公司

個別形成完全競爭市場 解決訊息不對稱 ,達到經濟效率

輸配管網具有規模經濟之自然獨占性質不適用切割方式

圖 4-2 針對北水處民營化成本訊息不對稱之解決架構圖 (資料來源：本研究整理 ) 可兼用或有付款與提供訊號等方式解決訊息不對稱問題

(14)

第二節契約與特許專營

公營事業無論獲利情形如何，其經營管理者與基層員工都無法獲得如民營企業般的分紅入股。雖然法定上有所謂的績效獎金，但在齊頭式分配與組織內部關係哲學的影響下，實質上早已被視為薪資的一部分，激勵效果十分有限；再加上四年一任的政務官效應，公營事業之經營視野相較短淺，通常僅止於下次選舉；

另外，公營事業在這種官僚文化下，「被動服從」自然比「主動創新」受到上級青睞，惟此官場文化對於學歷較高、年齡層較低、具積極新思維的五、六年級生

8而言，無異困獸難為。是故，在舊官僚管理下的公營事業普遍具有偏好短期效應，而忽略長期投資之弊病；這種短視的結果，形成惡性循環，使得組織更加容易受到政治壓力的逼迫。北水處民營化意味著管理與各階層人員，在自來水維運管理、為民服務的角色都必須重新思考與調整心態，此不僅要求公部門退出某些經營範疇，同時亦要求公部門增加新的知識與功能，徹底改變體質，因為民營化不只是產權移轉而已，公部門依然必須承擔政府的制度設計、管理監督的責任。

當討論到民營化的優點時，有必要先將產業區分為兩組，一組是適合市場競爭的功能或任務（例如前述北水處產、銷兩部分），另一組則是無法適應市場競爭的工作（例如北水處管網輸配的自然獨占）。整體而言，證據顯示在具競爭市場下運作良好的產業，效率大多均會提升，同時，證據也顯示民營化產業在具有競爭市場性質中較能成功，無法在競爭市場運作的產業，民營化將會增加市場失靈的機會；由此可知，真正的關鍵在於能否建立一個良性循環的運行機制，而不 是民營化或不民營化的問題，誠如 Stevens and Michalski（1993）所言：「競爭 與市場架構可能比民營化本身更具重要的影響力」。

民營企業參與水資源相關公共事務之選擇，大致可分為：產權移轉、特許專營、契約轉包、共同管理等（虞國興、蔡宜樺，2004）；產權移轉的方法包括出

8 意指大約在民國 50~69 年左右出生者。約自民國 70 年起，隨著積體電路（IC）硬體技術、作業系統（DOS、Windows）與套裝軟體（lotus123、Ms-Office）等個人電腦的普及應用，加上學校有關微電腦的資訊教育亦大概從五年級生才逐漸開始開課（聯電、台積電各成立於民國 69、

76 年），迄六年級生之後，不但將資訊知識視為必備職場技能，甚至已成為生活中不可或缺的一部分；相較前面三、四年級生的世代而言，在為人處事、做事方法等多方面已產生了觀念上的巨幅變化。

(15)

售股份、出售資產、開放民間投資或由員工買斷等，現今飲用水服務完成大規模產權移轉者，只有英格蘭與威爾斯二處；特許經營是透過自然獨占事業的經營權，利用市場力量以提高效率，使用特許專營的理由是，特許專營可減低政府強制介入的需要，並且確保該自然獨占產業不會實施獨占性價格，原本無法直接競爭的自然獨占，藉由特許專營引進自由市場的特性，將獨占服務與供給開放競標，使得標者成為獨占，渠等彼此爭取獨占地位的過程本身就是一種競爭活動

（Posner，1975）。

其運作理由是，在競爭性的特許條款下，潛在生產者的彼此競爭將阻止任何可能得標者取得獨占力量，理論上，這類競爭應會提升效率，並且產品價格壓在較低的水準，而非特許專營者的價格水準。特許專營目前係法國水資源服務的標準做法，該國由三家民營業者分佔 70%的飲用水市場（Compagnie Generale des Eaux 佔 39%，Lyonnaise des Eaux 佔 21%，Saur of the Bouygues 集團則佔 10%）；至於契約轉包（contracting-out）則是透過服務契約將部分基本運作或維護的工作，移轉民間業者執行，服務契約通常僅限於一些特定的範圍或業務，例如抄表、

開單收費、設備維護等，非核心工作外包，可使企業集中心力於核心議題上，達到最適效率；共同管理則是指公部門仍擁有完全的所有權，並負責資本支出、維修與流動資本，民間業者則提供管理技術；相關條件與效應如表 4-3。

表 4-3 民營企業參與水資源相關公共事務之選擇

產權移轉 特許經營 契約轉包 共同管理

獨立性資本融資完全完全無部分

公部門管理控制無無無部分

公部門策略管理無無完全完全/部分

對公部門風險無無/一些無部分

需要規範是是直接監管無

效率誘因是是是一些

提高競爭力有限有限是不是

資料來源：OECD（1991）

(16)

特許專營權（concessions）是目前民營業者參與水資源服務最常見的形式，

在許專營的契約中，產權所有人（即政府）將營運與設施維護的權利以特定期限授予出去，其標的可以是整個系統，也可以是分割的部分功能。承包者在合約到期後，需將設施完好地交還政府，政府則透過投資計畫審查、服務品質標準、費率管制等方法，以確保提供服務的控制權。其契約期限必須妥適設計以製造誘因條件，俾利民營業者有足夠的時間回收投資成本與利潤，典型的租期大致為 15~30 年，而且通常原租約者可以擁有優先續約之權利。但是鑑於要控制大型的特許專營案，有其一定程度的困難，同時自來水供應涉及政治考量成分太重，因此，將原來的自來水整合結構拆解成較小獨立、不同性質的小型合約，可能是比較適宜的做法。

綜合而言，特許專營可以發揮若干民營化與市場機制優點：（1）私有企業可提供資金，政府預算壓力可以減輕，效用就如同產權移轉（2）民間業者參與公用事業的營運與管理時，就會帶來效率的提升、成本的節省，而原本不足的公部門管理能力就可以專注於不適合民營化的業務（3）因具備比公部門更專業的技術與視野，可提供原公營時，更高的服務品質。

經驗顯示，民間企業參與水資源供應服務能否成功，必須符合數項條件，其中特別重要的是民營化服務的性質與其過程機制的設計。民營化必須尋求競爭力的提升，卻也必須考量民營業者能力和限制，另相關契約對服務的管理、規範、

財務設計、合作關係、資訊交換的透明度…等，都是重要的考慮因素。最重要的是，要從民間投資者的觀點來看，只有確定具有持續穩定的適當獲利，才是決定民營化是否可行的成敗關键。某些形式的民營化比較適用於資本不太集中的業務，要充份發揮其潛力，就必須先將這類業務與其他資本密集不同的業務加以區分；綜據前述，各類民間參與方式及適合的服務類型比較如表 4-4：

(17)

表 4-4 民營業者參與公用事業服務的最適類型比較

類型水資源服務和污水處理 水力發電 灌溉和排水

不受規範的民營在大量需求未被滿足的地區方可接受。

就生產、進入及成熟資本市場的最小經濟規模而言，有夠大的市場的地區

有健全的地方制度，

水權界定清楚，有衝突化解機制、對外貿易自由化

受規範的民營

擁有適當的制度和規範架構，具有強大的規範能力和低規範的風險。

缺乏若干上述條件

特許專營没有民間參與的先期經驗，没有高度規範風險

租用規範架構不當或者政治和經濟不穩定的產業。

管理和服務契約在所有的產權裡，一般而言都是過渡時期的安排，或者不管任何都是缺乏效率的選擇情況。

資料來源：Lee and Jouravlev（1997）

套用上列論述並延續前節功能分割之市場競爭精神，吾人可知，北水處若採取民營化，則其成敗將取決於事前能否妥善地進行功能拆解、各類訊息的透明度與適當的契約設計，如前述，北水處「產」、「銷」兩方面可分別獨立出來，各自成案招標，以形成獨立的競爭市場機制，至於「供」的部分，則因為輸配管網自然獨占的特性，無法比照形成一個競爭環境，雖然爭取獨占地位的過程就是一個競爭活動，但終究不若前二者的徹底，在此情形下，北水處供水管網的營運，採取特許專營實為一項不錯的選項，不論拆解為市場競爭機制或特許專營的部分，

就其中衍生的市場交易成本而言，其中最重要的莫若談判與決策成本（bargaining and decision costs），分述如下。

首先，我們應先瞭解為何之前政府寧願設立公營的自來水事業，而不乾脆補助或以法令來保護私人的自來水事業？Sappington 與 Stiglitz（1987）認為，公營型態相對民營型態容易干預，就公用事業來說，政府保有某種程度的直接干預權，可以在自認為有必要干預的情況下，干預生產的安排或政策的改變。在此狀況下，立法者使用公營型態而非民營型態，可減少立法者的決策成本。以北水處近年新成立的自來水園區為例，明知新台幣上億元的投資不可能回收，但是為配

(18)

合臺北市政府規劃公館至新店溪沿岸休憩園區之政策，仍持續砸下重金，進行自來水園區第二期工程之非本業虧本投資，當然，配合市府政策成立自來水園區並結合寶藏巖藝術村、古亭及福和河濱公園、臺大文教區及公館商圈等主題區，整體營造公館至新店溪沿岸休閒空間，可以提供民眾寓教於樂的優質休憩園區兼具水資源教育之外部性效益，但以機會成本的觀點來看，在漏水率高居不下的情形，不思傾全力進行本業修漏，反而將資金挪去做非本業的虧本生意，資金排擠效應當然會影響到相關的自來水基礎建設，單純就一個盈虧自負的事業體而言，

是否明智？另外北水處尚需配合政策，每年編列上千萬元宣導節約用水，此點，

就一個以售水量為營收來源的事業體而言，無異自我矛盾。目前只要一個行政命令或上級指示，公營的北水處就可以不惜成本全力配合，換句話說，對市府而言，

實際上幾乎没有決策成本。然而，一旦北水處民營化後，無論臺北市政府或是市議會民意代表勢必得增加渠等介入干預的談判與決策成本。

其次，如果北水處供水管網營運採取特許專營，則會衍生特許對象如何挑選的問題，此部分的特許專營包括輸配水設備之維護管理及改善擴充、水壓調整、

漏水檢測與修漏等功能，其中管線修漏早已按照五個營業分處轄區分別外包多年，此部分當然可以延續公開招標的方式委外，至於管網水壓與水量調整因為涉及整個大台北地區的水量調控，始終由北水處自行掌控；調整水壓看似小事，殊不知其中影響至鉅，水壓過大或失去平衡將導致較脆弱的管線爆裂，並且使漏水情形加劇；水壓過小，則會使高地或管線末端民眾無水可用。就目前公營型態的北水處而言，原則上會全面考量上述各因素執行水壓的調配任務，但是民營化後，業者將本求利，將水壓調小一點，就可以降低漏水比率，進而增加營收金額，

至於管線末端無水的情形，可能就不是首要的考量。此點，若再加上業者與政府訊息的不對稱、利益團體的介入，光是特許對象條件的設定與評選，其談判與決策成本恐怕將比現行公營型態高出許多。

(19)

第三節管制與政策俘虜

一旦北水處民營化政策確定，由於自來水屬獨占事業，政府勢必藉制度化的管制措施加以約束，以履行政府供應民生用水的承諾。對被管制的民營業者或其他經濟制度而言，管制措施增加了直接成本與間接成本，不止於金錢，並且還包括了資源錯置的成本（Stigler，1971）。就交易成本的觀點來看，這些都屬於市場交易成本中的監督與執行成本（supervision and enforcement costs）；執行管制過程的直接成本，不僅包括主管機關的預算，同時也涵蓋被管制產業所承受的成本，這些成本的高低，端視管制監督的複雜度而定，事實上，管制規範的行政成本，往往是由被管制的產業承受，而非主管機關（Helm，1994b），舉例而言，

在美國，被管制的事業普遍均會投資鉅額資金成立大型企劃部門，監看政府主管機關的一言一行，並試圖偵測與影響未來的管制決策或及早準備相關資訊，以保護公司的利益，紐澤西州的水資源公司於監督主管機關上所支出的行政成本，約占公司年營業額的 0.87%至 5.25%不等，總體而言，平均則占 0.92%（Crew and Kleindorfer，1985）。除了管制的直接成本外，其他目的之間接成本例如：成本轉嫁至消費者、遊說策略…等均將增加民營化的交易成本。管制的方法有兩大類，即產業結構的管制與企業活動的行為管制，分述如下：

一、結構管制：

即規範各類特定活動的組織或組織類型，包括企業合併的管制、市場佔有率的管制、根據產業的水平與垂直分工架構對不同的功能業務項目加以區隔的管制、開放進入市場的管制等。主要是控制企業的環境結構，也就是管制產業內企業的數量與類型。

二、行為管制：

著重於允許產業內企業從事的日常運作，包括產品價格與資訊取得的管制、

非價格反競爭行為的管制、產品與服務品質的管制、環保管制等，乃直接控制企業的活動目標。結構管制之目的在於提供企業結構改變的機會，使其儘量可能滿足從事競爭所需的條件，一個產業的結構將大致決定廠商的行為，如果無法藉競

(20)

爭以確保符合社會的需求，產業結構管制就應以促進行為管制為目標。決定民營化新的產業結構時，必須考量許多變數，包括產業的技術特性、潛在的訊息不對稱、協調需求和相關的交易成本等（如表 4-5）。

對於具有自然壟斷的產業，唯一適當的對策是行為管制，而非結構性的改革，例如自來水的輸配管網。自然獨占的產業一旦民營化，最寶貴的資產將不再是實體的基礎建設，而是在特定條件下提供這獨占的執照或權利（Guislain，

1992）。行為管制難題在於如何同時規範民營業者各面向的活動，此亦即多數行為管制的重點大都集中在價格或費率的管制上。價格管制的主要機制分為二種：

投資報酬與價格上限，兩者實為一體兩面，投資報酬係以成本加上法定報酬率，

而價格上限則是以費率上限予以約束，兩者均受到訊息不對稱之效應影響。

表 4-5 水資源部門產業特性

產業 經濟規模 套牢成本 協調需求

水力發電中高非常高

灌溉

終端系統低低低

分流和配送系統中高高

地下水系統低變化低至中

水運輸

碼頭與港口中高高

港口設施低中低

船低低低

飲水供應

管線高高高

非管線低低（井除外）低

衞生

傳統污水中高高

其他低低至中低至中

資料來源：kessides（1993）

作者認為，在維護人民用水權利與社會公平的前提下，要使北水處民營化的監督與執行的交易成本減至最低，公部門只須掌握三個管制關鍵：價格管制、水質標準、服務品質等三項，即可事半功倍。有關價格管制的部分，請參考第一節費率的相關分析，此處不再贅述，其餘二者說明如後；目前北水處自來水的水質

(21)

檢測，區分內、外兩方面執行，北水處為確保用戶飲用水安全，於民國 72 年 7 月起即設立「水質電腦監測系統」以確保自來水水質的安全與穩定，監視範圍涵蓋原水濁度、混凝水 pH、出水濁度及市區代表點二十餘處之餘氯，除各淨水場以當地終端機掌握其所屬遠地偵測站之水質訊息外，並藉由數據專線傳送至監控中心廿四小時管控。該系統經不斷研發改進，逐步擴充，目前水質監測已達 520 項，並已提昇為加藥自動化的操作層次，以發揮水質全面自動監控之功能；另於民國 84 年 5 月設置水質檢驗室，並通過行政院環保署檢驗測定機構飲用水類認證，為臺北市政府唯一取得行政院環保署核可之環境檢驗測定機構的單位，針對各水源原水、淨水處理流程各單元及配水管網代表點（包括加壓站、配水池、學校、公共場所、捷運車站，以及一般用戶等）之水質作例行性採樣檢驗及水質數據趨勢分析，擔負大臺北地區飲用水品質把關之任務。至於外部檢測的部分，則有臺北市環保局實施定期與不定期抽驗水質。

臺灣地區飲用水的水質標準係依據「飲用水水源水質標準」執行，是項標準對於自來水水源列有 10 項管制標準限值、對於包裝水、盛裝水及連續供水固定設備之水源，則列有 50 項水質標準。分為「細菌性標」「物理性標準」及「化學性標準」三類共 50 項標準。由於飲用水中若含有化學性物質，對於身體健康會有影響。美國環保署針對此類物質區分為「致癌性」「疑似致癌性」「無致癌性」

三項，並藉由病理與動物實驗訂定最大容許量計算（maximum contaminate level goal，MGLG）之流程，逐年將這些化學物質項目的飲用水限值訂出。事實上飲用水的水質指標項目，會隨著環境污染、水源污染的狀況及科學與病理上的新發現而增減；標準限值的訂定，也會因著儀器分析的進步與流行病學上的證據而趨於嚴格。因此，物理性與微生物性的巨觀指標重要性將會日益降低，而化學性的微量指標項目將會愈來愈佔有重要的份量。換言之，未來水質參數中的傳統物理性與微生物指標項目，將會因為水質處理技術的進步，而較少衍生健康妨礙的問題；反而是化學性項目將因污染來源的多元化而普遍受到重視。

另一方面，飲用水水質標準項目與限值的更動也會促進淨水處理科技的發展和進步，以便能供應合於飲用水水質標準的自來水，保障民眾的健康無虞。目前

(22)

傳統的自來水處理程序的成本相對低廉，處理無污染顧慮的清淨水源不成問題；

未來隨著處理技術與處理單元的更新，其淨水成本將會趨於昂貴（胡思聰，

2002），換言之，目前公營型態的北水處配合市政進步，可以不惜成本，追求高級淨水技術，而不將增加的成本反映於水價之上，然而民營化後，業者基於理性自利，為減少淨水成本，勢必遊走於水質標準下限，以最低成本處理淨水；在此顧慮下，設計管制措施時，可分兩方面思考，首先水質標準的設定，必須跟上科技腳步及時更新，以迫使民營自來水業者同步提升淨水處理的各項程序、設備與用料；惟必須注意的是，業者可能運用政治遊說，設法降低水質標準，而使政府淪為管制俘虜。另水質檢測單位不論開放民營或維持公營，均須維持其獨立自主的超然地位，此部分可藉預算獨立、證照管制等方式以增加其公信力。

北水處民營化之後，獨立的水質檢測單位僅負責水質檢測等抽驗任務，相較目前北水處水質中心，其浄水成本已移轉給民營業者，其實就意味著政府預算支出的減少；此外，若將水質檢測的工作設計成特許專營，將自來水水質檢測的獨占服務開放競標，以目前市場不景氣，環保淨水業者競爭激烈的情形來看，政府監督管制成本應可再往下調降。

至於水質以外的自來水服務品質，應從供水轄區用戶的觀點來看，民眾最關心的當屬供水之持續性。政府站在維護人民權益與社會公平的立場，當然責無旁貸，必須建立一個確保自來水供應無虞而且公平的運轉機制。排除民國 90 年乾旱天災之異常狀況，依據北水處常態資料來看，供水發生中斷而可歸責於北水處者大致分為二種：管線爆裂、高地與管線末端水壓不足；管線爆裂除了漏水之外，

尚可能造成交通阻塞、淹水損及民財、扣抵水費、國家賠償等問題，將直接影響公司形象與財務營收，因此，其本身即具備強烈誘因趨使業者儘速修復。然而，

高地與管線末端水壓不足的問題，則因涉及大量資金的投入與長期的硬體建設，

即使公營型態的北水處，迄今也未能徹底改善。易言之，就算北水處民營化，在統一水價的限制之下，業者不但没有能力、也没有誘因去改善這個問題。是故，

若期望北水處民營化之後，業者在這個問題上可以做得更好，政府除了管制監督之外，在整體基礎建設上，也必須配套設計奬勵措施或挹注相當的投資金額；此

(23)

部分的監督方式可藉定期或不定期偵測當地水壓與流量、實地訪查當地居民用水情形、設置投訴管道，統計相關客訴案件等措施，即可一窺全貌，渠等管制成本應於可容忍的範圍之內。

第四節小結

本章分別由「水價費率與獨占定價」、「契約設計與特許專營」與「管制機制與政策俘虜」三個關鍵問題，逐一探討北水處民營化之市場交易成本，雖然各階段不同的交易成本可能混雜其中，惟作者認為只要掌握住問題的關鍵本質，瞭解其核心交易成本，則大致上應可達到解決問題的目的。經由前述各節的分析，吾人可知就市場交易成本的角度而言，渠等主要內涵分別對應市場交易成本的搜尋與訊息成本（search and information costs）、談判與決策成本（bargaining and decision costs）、監督與執行成本（supervision and enforcement costs），摘述如下：

一、水價費率與獨占定價：主要對應搜尋與訊息成本（search and information costs），北水處民營化後，由於搜尋與訊息成本下降，其水價費率成本的透明度應該可比現行水價更符合實際成本，亦因此其調整的公信力可予強化；同時，藉用功能拆解的方式，淨水場的維運、抄表收費等效率也應有所提升。

二、契約設計與特許專營：主要對應談判與決策成本（bargaining and decision costs），將獨占服務開放競標，使得標者成為獨占，形成為獲取獨占地位之市場競爭，惟契約期限必須夠長，約為 15~30 年，其中特許對象的選擇可能會增加談判成本。而政府或民意代表干預的決策成本則會增加，對自來水經營應是好事，惟同時亦表示北水處民營化之後，在民營業者將本求利的自利動機下，其市政政策的配合度將不如目前公營型態。

三、管制機制與政策俘虜：主要對應監督與執行成本（ supervision and enforcement costs），監督管制成本則因管制項目的減少與部分成本的移轉民

(24)

營業者，相較現行隱藏在北水處的潛在成本，可考慮減少管制項目，只須掌握三個管制關鍵：價格管制、水質標準、服務品質等三者，民營化之後的管制成本亦應有所減輕；惟若無適當的制衡設計，長期失去替代能力後，

會有政策俘虜之顧慮；另高地與管線末端水壓不足的問題，涉及大量資金的投入與長期的硬體建設，仍需政府介入協助。

基本上，就市場交易成本而言，若配套措施完備，則民營化可釋出部分政府資源與工作機會，除了政府政策配合度會下降外，其餘就自來水事業經營效率而言，多數應能有所提升；綜合比較整理如表 4-6。

表 4-6 北水處民營化市場交易成本比較表

比較項目 費率與獨占定價 契約與特許專營 管制與政策俘虜

對應核心交易成本

搜尋與訊息成本 search and information costs

談判與決策成本 bargaining and

decision costs

監督與執行成本 supervision and enforcement costs

配套措施

功能分割形成個別的競爭市場後，再行公開招標，以解決訊息不對稱的問題。

1. 將獨占服務開放競標，使得標者成為獨占，形成為獲取獨占地位之市場競爭。

2. 契約期限必須夠長，約為 15~30 年。

1. 減少管制項目，只須掌握三個管制關鍵：價格管制、水質標準、服務品質等三者。

2. 必須設立獨立自主的水質檢測單位

民營化後

交易成本的變化搜尋與訊息成本下降

1. 政府或民意代表干預之談判與決策成本增加。

2. 特許對象的選擇會增加談判成本。

管制成本下降；惟若無適當的制衡設計，長期失去替代能力後，會有政策俘虜之顧慮。

營運成本較接近實際成本，調漲水價較具公信力。

政府政策配合程度將會下降。例如宣導節約用水就可能不如公營型態配合。

高地與管線末端水壓不足的問題，涉及大量資金的投入與長期的硬體建設，仍需政府協助。

其他效應

基本上，可釋出部分政府資源與工作機會，除了政府政策配合度會下降外，其餘就自來水事業經營效率而言，多數應能有所提升。

資料來源：本研究整理

第四章 北水處民營化之市場交易成本分析