第六章 結論
本章將分成二節來說明，第一節係提出研究發現。第二節則就美英二國雇用 政策的變革，提出對於我國的啟示，以供我國未來文官雇用政策改革之參考。
第一節 研究發現
本節亦分二部分說明，一是就理論層次提出本研究對於雇用政策價值的發 現，二是就實務層面說明美英二國文官雇用政策變革的研究發現。
壹、有關雇用政策價值的理論部分
理論部分的研究發現，依循著本文的論述，有三點值得說明。首先，第二章 歸納了政策價值的理論，並透過演繹的方式對於各項政策價值的意涵、在人事管 理與雇用政策上的應用情形加以探討，第三章、第四章則以美英的實際例證為基 礎，說明雇用政策的價值演進，但從雇用政策的不同指標來看，也可以清楚地發 現政策價值之間存在著衝突與矛盾。第五章則是為了處理這些矛盾的政策價值，
於是透過辯證的分析，試圖平衡這些衝突的價值。綜合而言，有關理論部分，將 分別就政策價值的演進與循環、政策價值的衝突、政策價值的平衡思考等三部分 說明。
一、政策價值的演進與循環
本文在第三、四章末尾，分別歸納說明了美英兩二國近年雇用政策的價值偏 好，均是以效率為主軸。這種結果其實反應出改革的理念依據，由於二國均是秉 持新公共管理的理念推動文官改革，也就形成雇用政策上的價值偏好。但從二國 雇用政策的演進來看，主導的政策價值是一種動態演進的過程，其間價值不斷演 變。
以美國為例，華盛頓建國之初，雖然以適格性作為取才的標準，但這種適格 性的標準，除了具有效率的思想外，實際取才時，也會考量地域代表性的因素。
到了 1829 年傑克遜當選總統，提倡官職輪替、官職屬於選舉勝利者的主張，正 式開啟了分贓制的時代，此時雇用的標準由適格性轉變為政黨忠誠、選舉支持 度，雇用政策的價值逐漸被政治回應所取代。但這種純以政黨、選舉為考量的雇 用標準，帶來的結果是政黨輪替後的混亂、行政效率的低落，也因此遭到許多的 批評。
到了 1883 年通過文官法，建立功績原則為基礎的文官制度，雇用政策的標 準轉變成個人所具備的資格條件，去除政治的干預，雇用政策的價值漸漸向效率 與個人權利靠攏，這種情形大約維持近五十年。到了 1929 年經濟大恐慌時期及 二次世界大戰期間，美國政府權力的中心由國會轉移至總統，但總統在嚴格功績 制的運作下，難以有效地領導文官的作為，因此透過恩惠的手段，進用理念相同 之人員，以推行新政，此種轉變，以 Elliott(1985)的觀點稱為行政領導價值，但 實際上，它的概念與政治回應價值是相通的，是以這種用人方式也被稱之為意識 形態恩惠。
隨著時間的推進，到了 1960 年民權運動風起雲湧的時代，社會公平議題成 為社會、政治的焦點，也影響到公部門人力的進用，公平、代表性成為雇用的新 標準，平等就業機會、弱勢優惠行動方案隨勢而起，於是社會公平成為雇用政策 的重要價值。但由於公平的界定始終沒有定論，於是它所引起的爭議也最多，常 常必須透過法院的判決才能確定公平的標準。就本文所列四項政策價值而言，社 會公平價值受到法院判決的影響最深遠。
1970 年代起，由於水門事件、行政效率不彰等因素，人民對於政治人物、
官僚體系缺乏足夠的信任感，總統候選人紛紛以文官改革做為訴求。卡特總統上 任後積極推動文官改革法。就價值層面而言，此一法律的重點有二，一是政治回 應，並透過新建置高級行政主管為手段；二是效率，包括許多績效管理的手段，
如功績俸、實驗計畫及許多的分權理念，只是其績效管理的作法未見功效，而分 權的理念亦未真正落實，對於提升雇用的效率未有實益。到了 1993 年柯林頓總
統上任，推動國家績效評估計畫，在新公共管理理念的趨使下，特別重視效率的 價值，此一趨勢迄今仍持續。
從美國的例子可以很清楚地地看出價值的演進與循環現象，只是這種循環現 象並不具有規律性，難以作為預測的標準，價值的轉換常常是視時空環境的需求 而定。
再就英國的例子而言，自 1854 年諾斯寇特及脫拉維揚提出文官改革報告之 後，效率便可說是雇用政策最重要的價值，而文官的永業特性，也使得個人權利 的價值受到相當的尊重，這種情形延續百餘年並未有太大的變化，直到 1968 年 富爾頓委員會的報告，開始質疑英國文官的代表性不足(尤其是高級文官)、專業 能力不足以面對環境的變遷。1979 年柴契爾首相上任後，積極推動行政革新，
並以效率、效能、經濟的 3E 策略為主軸，更加強調效率價值的重要性。1996 年 新建置的高級文官制度，雖然是以績效管理為出發點，但其雇用的方式，以及高 級文官在政策過程中所扮演的角色，均不可忽略它的政治意涵，也因此高級文官 的建置免不了具有政治回應的價值。1997 年工黨執政之後，基於對弱勢族群的 關懷，在雇用政策上有朝社會公平價值傾斜的情形，只是趨勢並不特別明顯，未 來仍值得進一步觀察。
綜合上述美英二國的例子，可以發現政策價值的演進與循環的情形，但從未 有任何一個價值完全獨佔，只是相對所呈現的比重不同，一個價值受到重視時，
其他價值便遭弱化，故而文官政策的價值是循環、動態變化的現象，價值的轉換，
或說是循環，才是文官制度的本質與常態。這種觀點其實與許多學者的研究有相 通之處，例如 Klingner and Nalbandian(1998: 29)、Elliott(1985: 7)、Schuh(2000:
164-168)等人亦均有類似的主張。
二、政策價值的衝突
從前面幾章的論述，可以發現，不同人事制度之間的衝突，背後隱藏的便是 價值的衝突，而其中最明顯的衝突點便是職位的設計與分配，由於職位屬於有限 資源，如何設計與配置便涉及價值的選擇。例如美國高級行政主管職的建置，便
曾引起國會的質疑，認為它可能帶來分贓制的復辟，國會於是限制政治性任命的 高級行政主管最高不得超過 10%，而且每年由國會核准高級行政主管的總數，藉 此避免過度政治化運用，影響功績制的推行。以價值衝突的觀點來看，國會的質 疑，可說是效率價值、個人權利價值與政治回應價值的拉鋸。再者，弱勢優惠行 動方案的推動，亦常引起是否無效率、不道德的質疑，這些質疑，以價值衝突的 觀點來看，即是社會公平與效率、個人權利價值的辯證。
除此之外，雇用的方法、標準等也都涉及價值的爭辯，例如美國在廢除 PACE 考試後，依據 Luevano 和解協議書的授權，提出二項新雇用方法，一是傑出學術 者計畫，二是雙語/雙元文化計畫。這二項新的雇用方法，其目的便是要加強弱 勢族群在文官的代表性，於是對於弱勢族群(尤其是女性、西班牙裔者)有優惠政 策，但根據 MSPB(2000a: viii-x)的研究，這二項計畫與功績原則未盡一致，從價 值立場來看，指的便是社會公平價值與效率價值的衝突。
類似的衝突關係，存在於雇用政策的各層面，例如，我們是否該保障一位情 緒低落而工作績效不佳的員工，或者應將他解雇，以避免影響組織的工作效率；
我們是否應優先雇用一位原住民族或身心障礙者，即使他們的條件低於其他競爭 者。本文在第五章即透過辯證的方法來探討價值間的衝突關係，這些衝突關係正 說明了文官體制的矛盾性，以美國文官歷史發展為例，可以發現衝突的價值呈現 出緊張與動態平衡的關係，如果將任何一種價值推至極端，相對壓縮其他價值的 空間時，便可能使人力資源管理的效能下受扭曲。舉例而言，效率至上的雇用政 策，可能產生的病態有目標錯置、菁英主義、濫用管理權等，這些病態應分別輔 之以政治回應價值、社會公平價值及個人權利價值來化解，而這種抗衡性價值的 出現，即是價值間動態平衡的過程，我們將在第三部分陳述。
雖然文官雇用政策價值間存在著衝突，但並非絕對的排斥、不相容，而是呈 現多元共存的情形，例如弱勢優惠行動方案所強調的社會公平價值、高級行政主 管強調的政治回應價值，以及功績原則所強調的效率價值，均同時存在於文官制 度之中。這些衝突關係的理解或調和，並沒有絕對的標準答案，而必須視環境系 絡的需求與演變，但無論如何，過度重視特定價值，忽略其他價值的發展空間時，
必然會發生制度的扭曲現象。在這樣的情形下，價值的先後排列常取決於社會環 境的需要以及權力者的期待，沒有那一項價值永遠具有最高的規範地位。
三、政策價值的平衡思考
第五章有關政策價值的辯證，除了指出價值的衝突性之外，另一個重點即是 價值的平衡性，平衡競爭價值，是人事政策的重要課題，Levine、Peters and Thompson(1991: 331)、Riley(2002: 3-4)等人均有類似看法。畢竟在價值的衝突關 係中，沒有任何一項價值必然高於其他價值，必須透過妥協，尋求合理的平衡點。
從本文的論述來看，可以發現這種價值之間的平衡，並非是齊頭式的平等，並不 是面對價值衝突時，便將各項價值均等看待，而是類似於經濟學的供給與需求的 觀點，對於各項價值的需求，透過制度性的管道加以供給、滿足，使其不發生人 事管理的扭曲現象。文官制度中的各種價值，在不同的環境需求下，各應有其合 理的比重，方能取得平衡的狀態，如果某項價值長久未獲滿足，便會產生改革的 壓力，如仍未能提供滿足的管道，便可能造成其他價值的扭曲。
舉例而言，在總統制的設計下，為了有效控制官僚體系，對於文官政治回應 價值的要求較高，如果政策設計上未能有效配合，可能反而造成用人政策的扭 曲，例如：高級文官政治化運用、政治首長不尊重文官法令的規範與慣例，強硬 調動常任文官等現象。美國羅斯福總統時期所實施的意識形態恩惠制，學者曾批 評是分贓制復辟，即是由於行政領導價值未獲滿足而發生的病態，隨後在艾森豪 總統增設 C 俸表職務後獲得部分滿足，方減少用人扭曲的情形。至於尼克森總 統時代的 Malek 手冊，則可說文官雇用政策被過度政治化運用的另一個例子。當 然，這些扭曲的現象，大多是來自對於某種價值的不滿足，例如 Malek 手冊，也 可以視為是功績制運作過度規則化、程序化，造成目標錯置後的反彈，因此，如 何透過「制度性的設計」，使各種價值的需求得以獲得滿足，並且不致於濫用，
才是本文強調的平衡論重點。
Klingner and Nalbandian(2003: 19)曾提出國家條件如何影響人事制度的各項 指標，從這些指標來看，「平衡」顯然是走向成熟人事制度的重要觀念，包括彈
性與標準化之間的平衡、集權與分權的平衡、員工權利與管理效率的平衡等，此 一主張與本文所提出的價值平衡論有雷同之處。
表 6-1 國家條件如何影響公共人事制度
由文官制度轉型至成熟的人事制度
負面指標 正面指標
z 僵化、一體適用、集權的人事政 策與作業
z 過度強調員工權利或管理效率 z 公部門人員過多或不足
z 平衡彈性/標準化、集權/分權，兼 顧相異與相同點
z 平衡員工權利與管理效率 z 平衡公、私部門的就業情形 資料來源：節錄自 Klingner and Nalbandian(2003: 19)
上述三項研究發現，從政策價值的演進與循環，到價值的衝突，最後提出價 值的平衡，其實也正是文官制度的動態發展過程。這種演進、衝突與平衡的過程，
不僅在廣闊的文官歷史長河中清晰可見，即使是就美英二國現階段的雇用政策來 看，亦無法避免，政策的規劃與制定過程，有權者必須在不斷透過價值的辯證過 程，才不致發生扭曲的現象。
貳、有關美英二國雇用政策的趨勢
本段將配合前面各章論述，分成服務型態與任用型態、文官數量變化等四個 面向分別說明。
一、服務型態與任用型態
美英兩國在文官改革的過程中，均透過職位的重新設計或建置新的職位制 度，以滿足執政者的需求，例如美國的 SES 職位及英國的 SCS。再者，不同的 職位在雇用政策上的價值取向偏重程度不一，例如 SES 與 SCS，不論是否為政
治性任命，必然較其他職位更重視政治回應的價值，而契約性職位也必然以效率 為最重要的思考。顯然，透過職位的重新設計是扭轉政策價值偏好的重要手段，
此一設計也同時影響到雇用關係的改變。
有關雇用關係的改變，英美均朝向彈性用人趨勢，尤其英國多數文官已採契 約用人制，從實施情形來看，它主要是為了賦予管理者更多的管理權力與工具，
例如更簡便的進用與免職程序、更彈性的待遇規劃，以有效推行績效管理的措 施，但對於文官的永業特性仍給予相當的尊重，並未有太大的改變。從二國的統 計資料顯示，永業文官的比例並未大幅度下降，英國多數文官雖然採契約進用，
但仍稱永業文官，且仍維持永業的任職特性。美國永業文官的比例甚至有小幅度 上揚的情形。其次，在契約人力的趨勢下，並無明顯證據顯示，美英裁減了更多 的績效不佳員工。英國在 1989 年成立政署之後，文官的離職率雖然呈現上升的 情形，但主要是員額精簡，機關在預算的壓力所推動的離退措施，未必與契約用 人制有直接相關。
從這些情形來看，契約用人制度顯然是美英二國推動績效管理措施的手段，
未必是以打破永業文官為目的，如果以契約用人制度的廣泛應用，據以推論永業 文官已經過時，恐過度解讀此一制度的價值與目的，我國推動契約用人制度的同 時，仍宜深入瞭解各國的實際運作。
至於高級文官與政府的關係，美英二國均強調契約的內涵，呈現出交易型的 雇用關係，不再強調文官的永業特色，但重點仍在於績效管理措施，反應出效率 價值的偏好。
二、文官數量
職位的設計只是提供滿足特定價值的管道，該項職位的數量多寡才能顯示出 價值是否獲得深化。美英近年來的重點是減少中央政府的員額數，將原屬中央政 府的工作民營化、委外化或轉移至地方政府處理。其次，另一個趨勢是增加契約 性職位、兼職人力的數量，從美英二國的實際例證中，可以發現增加契約人力，
主要是提供政府彈性用人的環境，降低用人的成本。至於高級文官的數量，在員 額精簡之際，並未有相對的減少，也證明此一職位受到重視的程度。
從上開趨勢來看，美英二國在文官數量上的變化，主要仍是以減輕財政負擔 為主，但實際上所減少的人事成本未必低於精簡後所增加的監督、委外成本，英 國自 1999 年起，美國自 2001 年小布希總統上任後，已不再積極推動員額精簡措 施，這幾年二國的文官數量均有微幅上升的情形。從這些數據的改變，可以瞭解 文官數量的變化，最主要是朝向效率價值的考量，但未必達成真正的成效，反而 有成為政治操作的情形，而近年來精簡措施已趨緩和，也可以說明文官數量的變 化，呈現出循環的現象。
三、弱勢族裔的雇用政策
弱勢族裔的優惠雇用，是希望文官制度能夠反應社會公平的價值，並能代表 社會的多元樣貌，此一優惠雇用政策，在美國施行已有數十年的歷史，如包括退 伍軍人優惠措施，則更在十九世紀中葉已有制度性的優惠雇用。但此一政策施行 以來的爭議也最多，近年來由於它在政治上的熱度下降，且已優惠數十年之久，
已有學者(Riccucci, 1997)質疑還要補償多久才夠呢？因此這一項措施近年有轉 向多元化管理的趨勢。在英國雖然由於種族較為單純，此一政策並未有明顯的衝 突，但朝向多元化管理的政策方向則是一致的，此一趨勢相對弱勢優惠行動方 案，有著更多的效率思考。
另外值得注意的是有關代表性的問題，弱勢族裔的優惠雇用，主要是彌補他 們在文官體系的低度代表情形，並以優惠女性、身心障礙者與少數族裔為主。但 實際上，代表性的問題，在不同的時代裡有著不同的需求，例如美國建國初期，
重視的即是地域代表性，與現階段強調的族群代表性顯然有異，可見不同時期所 強調的代表性標準並不相同，必須隨著時代的需求而調整。誠如本文一直強調 的，這種代表性標準的轉換，亦沒有真正的對錯、好壞之分，反應的只是社會的 需求、權力者的期待。
四、雇用方法與模式
從美國競爭職文官不同考試方法的演進，包括 FSEE 到 PACE，再到 ACWA，
甚至於非競爭職文官的雇用方法，均可以發現多數仍強調效率的價值，或者說，
美國文官的雇用，希望經由競爭考試的過程，強調文官政治中立的精神，而競爭 考試與政治中立，在美國的環境系絡下，乃是一致性地以效率價值為主。雖然 PACE 曾經被控告歧視，而其轉型至 ACWA 後，也的確提高了弱勢族裔的錄取 率，但在考試的方法上，亦即實際的運作過程中，並未放棄效率的價值。在英國，
競爭性考試幾乎純是為了取才的公平、公正考量，是以特別強調功績原則，也就 是效率的價值。
綜合二國的情形，我們可以說，雇用方法的改變，對於雇用政策的改變並無 顯著的影響。至於雇用模式的分權化運作，則是美英的共同趨勢，但分權化後的 運作，除了使得甄補的時程縮短，甄補的成本是否下降，根據 MSPB(2004: 13) 的研究，並無明顯證據支持此一看法，同樣地，分權化後是否真能甄補到符合機 關需求的人，亦缺乏明顯證據的支持。
第二節 美英雇用政策變革對我國的啟示
在進行探討前，需先說明的是，本節係針對我國文官制度雇用政策未來之變 革提出啟示，因此不就過去的雇用政策加以說明。本節亦依循前面的邏輯，分成 二部分探討，一是政策價值，二是服務型態與任用型態等四項指標。有關政策價 值的部分，將探討我國現階段的環境因素與執政者的理念，在雇用政策的價值偏 好為何，並據此針對服務型態等四項指標，提出我國文官雇用政策的建議參考。
壹、政策價值
有關政策價值的選擇，依循第一章的探討，價值的變遷是由環境因素與執政 者的理念所形成，我們分別說明如下。
一、環境因素
在環境因素上，我國與美英相同，均面臨內外壓力的挑戰，對內有財政負擔、
政府管理能力的需求，對外有全球化、資訊科技發展的壓力。不論國民黨執政時 期的蕭萬長內閣，或者民進黨執政後的唐飛、張俊雄、游錫堃或謝長廷內閣，內 外在環境的壓力並無明顯改變，也因此陳總統執政後所組成的政府改造委員會，
其願景即是建立一個「具全球競爭力的活力政府」，可見我國政府改造的出發點 與美英並不無同，主要仍是解決政府內部的財政、管理問題，與外部的挑戰，這 些面向的思考仍是效率取向。惟細究我國的環境因素，如就其他價值層面來看，
尚有幾點獨特之面向值得觀注，說明如下：
(一)有關政治回應價值：
Glynnis French(2001)曾表示，當一個新政府歷經特定政黨長期執政後而輪 替，繼任者可能會感受到文官體系對於新執政黨的回應能力是不足的，從而提出
「政府的問題乃出自於政府本身」的主張，並開始推動改革。80 年代美國雷根 政府、英國柴契爾政府，以及加拿大穆隆尼政府等新保守主義政府執政期間，可 說就是相當明顯的例證。這個情形在我國也相當明顯，2000 年政黨替後，民進 黨政府亟思改革，對於政治回應價值的需求殷切，但我國現行文官制度中，除了 少數職位之外，幾無其他制度性的管道可以滿足領導者對於政治回應的需求，也 幾乎不可能透過政黨忠誠、政治忠誠等標準來檢驗文官的應徵者是否符合領導者 的期待。2004 年由民進黨持續執政，惟此項價值仍尚未有制度性管道以滿足其 需求。
其次，要特別說明的是，我國在總統民選後，憲政運作明顯向總統制傾斜，
Riggs(1991: 474)曾表示，總統制比內閣制國家更強調政治任命的需求，但由於我 國憲法條文仍具有若干內閣制的精神，甚至特有的五權體制，考試院在獨立行使 職權的前提，總統並無制度性的管道以滿足其政治任命的需求。這種情形相較於 內閣制的英國，甚至於總統制的美國而言，都更無法控制文官體系。由於民選總 統對於回應民意的需求更甚於以往，也就更期待能有效掌握文官體制，在需求無 法獲得滿足的情形下，於是便發生制度的扭曲現象，例如民進黨執政初期高級文
官的調動頻仍、新政府的官員指責舊官僚無法配合等情形。這些扭曲更足以顯示 政黨輪替後的政府對於政治回應價值的期待。
(二)有關社會公平價值：
近年來此一價值受到政府相當的重視，兩性工作平等法、身心障礙者保護法 以及原住民族工作權保障法1陸續制定實施，這些法律在雇用層面，於公私部門 均適用，再加上政府積極推動女性參與制度等，均可見政府對於弱勢族群就業權 利的重視。
(三)有關個人權利價值：
我國人事管理高度法制化的現象，似乎有助於保障文官的權利，但實質上，
在民國 73 年司法院大法官會議作出釋字第 187 號解釋2之前，公務員與政府之間 存在著特別權力關係，文官的權益受政府侵害時，並沒有司法的救濟途徑，難謂 有真正的權利保障。自從民國 73 年司法院大法官會議作出釋字第 187 號解釋，
公務員與政府之間，逐漸由特別權力關係轉變為公法上的職務關係，隨後相關解 釋並進一步延伸其公務員權利的保障範圍。除司法判決外，公務人員保障暨培訓 委員會組織法及公務人員保障法均於 85 年完成立法。這些規定均足證明我國公 務員權利意識抬頭，但此一趨勢的腳步在近年卻有緩慢甚至下降的情形。
首先是這幾年來司法院相關解釋已趨減少，行政程序法更規定「人事行政」
行為不受該法規範。92 年起雖開始實施公務人員協會法，但迄今二年餘，僅有 5 個機關成立協會，其中尚包括銓敘部、行政院人事行政局、公務人員保障暨培訓 委員會及考選部(另一個是僑務委員會)，且依該法第七條之規定，協會僅得就辦 公室環境之改善、行政管理、服勤方式及起訖時間等事項提出協商，對於法律已 有明文規定、依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項、屬公務人員個人 權益事項及與國防、安全、警政、獄政、消防及災害防救等事項相關者，不得提 出協商。顯見協會的協商權利相當有限，短期而言，似難成為保障公務人員權利 之機制。
1身心障礙者保護法要求政府部門各機關員工總人數五十人以上者，都需要進用比例不得低於員 工總人數 2% 具有工作能力之身心障礙者，原住民族工作權保障法要求政府部門各機關每有一 百位非公務人員員工就應雇用一位原住民。
2本號解釋主旨為公務員對公法上金錢給付請求權，不服行政機關之處分或決定，得享有爭訟權。
二、理念因素
有關理念因素部分，我們必須先說明，在我國特殊的憲政體制設計下，文官 政策的權力機關最主要是考試院，而非隨選舉而輪替的總統或內閣，當然，一位 經由選舉而產生的總統，擁有多數民意的支持，對於考銓政策亦會發生一定的影 響力。
因此，有關執政者的理念因素，我們將分成二部分探討，一是考試院的部分，
依考試院的運作，歷屆之施政綱領為最重要的政策目標，我們將以此為分析主 軸。有關總統的理念部分，最主要的依據為總統親自領導的政府改造委員會所提 出的各項方案，再加上近年總統對於文官制度雇用政策的相關談話。
(一)有關考試院施政綱領部分
考試院第 10 屆的任期係自 91 年 9 月至 97 年 8 月，從第 10 屆施政綱領3的 內容來看，共出現 5 次「政府改造」，相較於第 9 屆的施政綱領，顯然是已嗅到 人事改革與政府改造的迫切性，其中與效率價值相關的內容，包括「增進考試公 信力及效率；精進考試方法，提昇考試鑑別力；提昇試題品質，增進評量效能；
推動試務自動化，精進試務品質，提昇作業效能；配合政府改造及社會發展，研 究逐步委託有關機關或團體辦理試務工作；適應多元化用人需要，促進人力彈性 運用。」等，從雇用的過程來看，主要是強調考選的層面，包括效度的提升、研 究試務分權化、考試方法的精進，試務自動化等，至於任用的部分則僅含糊地表 示要促進人力彈性運用。
有關政治回應價值部分，考試院的施政綱領並未出現類似文字，但內容中列 有「建立公務人員行政中立法制、釐清政務人員與常任人員之分際」等，雖然此 一內容未必即是以政治回應價值為核心，但從美英發展經驗來看，文官的中立、
政務與常務人員的區隔，對於推動政治回應價值仍有相當助益。
次就社會公平價值而言，第 10 屆的施政綱領列有「考銓政策及制度，應考 量兩性平權，照顧身心障礙者、原住民族及其他弱勢團體，以落實憲法增修條文 第十條之宗旨。」以四項政策價值而言，主要是社會公平的思考，這也是考試院
3詳如本文末尾附錄。
第一次在施政綱領出現類似文字，考試院第十屆考試委員中，亦有一位是來自女 性團體的主要成員4，一位是原住民族5，對於促進考銓政策的社會公平價值發揮 相當大的功用，包括原住民族就業權益的促進、兩性平等、應試資格中有關體格 檢查標準的放寬等。
有關個人權利價值部分，雖然施政綱領列有「建構完整、自有之公務人員救 濟體糸，強化審議程序，充實保障項目，加強保障公務人員權益。」、「推動成 立各級公務人員協會，維護公務人員結社權利，並健全相關法制。」等二項，但 實際上，這二年來考試院所通過的保障法規或政策並不多，除了在第九屆已審議 完成並送請立法院通過的公務人員保障法，因為受到立法院職權行使法有關屆期 不連續的限制，於第十屆再送請審議，並完成立法之外，幾無其他保障法制的通 過。本文在前面已提到，個人權利價值受重視的程度在近幾年來有下降的情形，
除了由於其他價值的排擠之外，也由於相關法制多已建制完成，並未有進一步的 發展。至於公務人員協會部分，前已提及，推動成效並不順利。以美英的發展經 驗來看，未來個人權利價值的發展，勢需透過法院累積相關判決，以及公務人員 協會的運作，方能有效提升。
(二)有關政府改造委員會的擬案
陳總統水扁在 90 年 10 月成立政府改造委員會，成立願景在於建立具全球競 爭力的活力政府，其目標有五項，其中之一是建立專業績效的人事制度，該委員 會同時成立專業績效人事制度分組，分組的改革目標包括：人力運用的彈性化；
推動績效導向的人事管理制度；建立高度的服務倫理行為；建立並認同專業的人 力體系；建構多元且有效度的考選方式等。
從上述的改革目標來看，其實與 OECD 國家文官改革的潮流類似，均強調 績效導向、彈性化、多元化等，該分組所提出的「政府人力運用彈性化計畫方案」
（91.9.15 第六次委員會議決議事項）包括政務職位制度方案、高級行政主管職
4第十屆考試委員吳嘉麗曾擔任婦女新知基金會董事長職務。以筆者親自參與院會的經驗，吳委 員喜麗多數的發言內容確與兩性平等議題相關，而許多考試原具有的性別歧視現象也在她的努 力下逐步調整，如關務人員特考原係分定男女錄取名額，自 94 年起取消，且未來考選部擬設 置審查委員會，對於分定男女錄取名額之考試嚴格審查，均可見吳委員對於建構兩性平等的雇 用政策具有一定貢獻。
5考試委員伊凡諾幹為泰雅族，本項施政綱領原即由伊凡諾幹委員草擬提出，並經審查修正通過。
位制度及契約進用人力制度方案，該方案在前言中即強調：「為因應新環境的需 要，政府各階層人力的運用宜改採多元化的彈性任用管道，使得政府人力運用制 度可以強化政策領導能力、遂行績效管理和建立人力彈性組合，進而提供政府推 動績效管理的良好環境。」
總統府的新聞稿6指出，「政務職位制度」主要在落實民主政治和增進政府治 理能力，並確保文官行政中立。「高級行政主管職位制度」在強化政府高階主管 的卓越領導和管理能力，並提供富有經驗的民間優秀人才一個進入政府部門服務 的管道。「契約進用人力制度」係透過仿效企業界運用策略性觀點，規劃更為彈 性組合的人力運用政策，以提供政府績效管理的有利環境。未來政府各階層人力 的運用將更具有彈性、更多元化，不再完全強調終身雇用的任用模式，使政府人 力可以藉由政策領導，遂行績效管理和人力的最佳組合，進而提供良好的施政環 境。
由於政府改造委員會是由總統擔任主任委員職務，因此政府人力運用彈性化 計畫方案的內容，可以說是總統對於人力雇用變革的具體主張，其中政務職位制 度與高級行政主管職位制度，以四項政策價值而言，最主要的是政治回應，其次 為效率的思考，尤其高級行政主管職更是獨立創設一套新的制度，但二者均涉及 高度法制面的調整，必需獲得考試院的同意方得推行。至於契約進用人力制度，
更是 OECD 國家改革的主流趨勢，目標在於利用私部門的策略性觀點，塑造彈 性的人力運用，以利於推動績效管理，其目標明顯是效率取向。而社會公平的價 值，在政府改造委員會的擬案中，可說並未出現，至於個人權利的價值，在上述 三項擬案中，均只提及如有涉及現職人員之權益，宜有過渡之配套措施，避免對 常任文官系統造成衝擊等文字，亦缺乏積極之保障作為。
從上述考試院施政綱領與政府改造委員會相關理念，可以發覺效率仍是最主 要的考量。有關政治回應價值，考試院以其獨立行使職權的地位，對於「政治」
力的介入一向持負面態度，也因此施政綱領口對於相關內容僅輕描淡寫，反觀政 府改造委員會的擬案，在落實民主政治、增進政府治理能力的壓力下，特別重視
6 http://www.president.gov.tw/php-bin/prez/shownews.php4?Rid=7416(94/4/15)
此一價值。至於社會公平的價值，考試院近幾年來在社會環境的壓力下，已逐漸 感受此一需求，亦有若干作為，只是這些作為仍屬被動式的回應，例如前述的兩 性工作平等法、身心障礙者保護法以及原住民族工作權保障法，均非由考試院主 導，甚至立法過程，有關公部門是否適用及適用範圍如何，考試院亦無明顯著力 情形。最後是個人權利的價值，考試院在施政綱領雖然維持一貫維護的立場，但 實際上的作為相當有限，至於政府改造委員會的擬案，顯然並未重視此一價值。
綜合而言，我國雇用政策的價值取向係以效率為優先目標，似乎與美英相 似，但在政治回應、社會公平及個人權利價值上，我們經比較考試院的施政綱領 與政府改造委員會的擬案，會發現二者在政策價值的偏好上有著蠻大的差異，而 這種差異是否會影響文官雇用政策的變革，似值得我們進一步觀察。
貳、有關雇用政策的各項指標
本段將根據第三、四章的邏輯，就我國文官的服務型態與任用型態、文官的 數量、弱勢族群的雇用政策、雇用方法與模式等四個部分提出簡單說明後，再提 出本文的研究建議。
一、服務型態與任用型態 (一)服務型態
我們仍然依照討論美英二國的順序，分就職位設計與人事分類體制來說明。
1. 職位設計
就職位的性質而言，施能傑(民 91b)曾提出彈性化職位設計的主張，建議政 府的人力運用，可區分成政治性職位、永業性職位、契約性職位及交流性職位。
有關交流性職位部分，依現行人事法制，目前除了轉任海基會之外，似尚無與民 間組織交流之機制，因此交流性職位可說並不存在，在此不論。
有關政治性職位部分，由於過去我國屬於威權統治，政治性職位常由永業文 官「升任」，也因此政治性職位並未有完整的設計，數量亦相當少，同時並未配
合民主政治之發展而調整。根據銓敘部(民 94：6)的統計，民國 93 年底全國政務 人員為 304 人，其中中央各機關為 226 人，占 74.34％，地方各機關 78 人，占 25.66％。中央機關部分若再扣除立法院、司法院、考試院及監察院的政務人員，
及其他依法律規定具有任期保障之政務人員(如公平會委員、保訓會委員)等，政 黨輪替後可運用的政務人力恐不足 100 人。雖然政務人力的數量多寡未必與控制 官僚的能力成正比(Pfiffner, 2000)，但一個從未執政的政黨，欲以如此精簡之人 力控制官僚體系亦屬不易。未來不論我國採行雙首長制或總統制，行政院本部和 總統府的最重要功能必須是政策領導和政治判斷，因此原有組織以永業性人力為 主體的職位設計顯然不符合民主治理的需要，兩個機關應該是以政治性職位為主 體。但由於這些機關配置的政務人力極為明限，也造成首長必須以機要職務的方 式來進用政策支援人力的扭曲現象，是以 2000 年總統大選後，屢發生政務官與 事務官彼此適應不良的問題。
在政治性職位部分，本文建議為使新政府有足夠的人力推行新的政策，可考 量在中央各部會增設比照簡任第十二職等之政策襄贊職位，依部會業務多寡分設 二至五人，隨首長同進退，負責政策規劃及公共事務的溝通、意見匯集等任務。
此一建議可避免擠壓常任文官的升遷管道，且不致過度膨脹人力與分贓制的質 疑，並可於考試院送請立法院審議之政務人員法草案中增加一個條文即可。
表 6-2 全國政務人員人數(民國 93 年底)
項 目 總 計 特 任 特 派 比照簡任 第十四職等
比照簡任 第十三職等
比照簡任 第十二職等 總 計
304 134 18 49 77 26
資料來源：銓敘部編印之銓敘統計(民 94)再就永業性人力而言，除了一般文官之外，需思考的是有無必要獨立建置高 級文官制度，我們從高級文官之角色與定位來思考，Mark W. Huddleston and William W. Boyer(1996)曾提出高級文官的四種形象，包括「高級文官是機關內的
專家、高級文官是歐式的精英集團、高級文官是政治的機器及高級文官是公司的 經理人」等四種形象，其中第三、四個形象顯然比較符合高級文官的政治色彩與 管理職責，強調高級文官的政治敏感性，避免官僚的惰性阻礙政治的領導，並要 求高級文官能有效管理官僚體系的日常運作。
我國現行高級文官的進用管道、培育過程，似乎不易培養出兼具這二種形象 的高級文官，考試院(民 94：37-39)委託的研究報告也指出，我國的高級文官有 進用管道缺乏彈性、專業侷限、培育歷練明顯不足等弊病。同時，在政治回應價 值亟需有制度性的管道滿足時，本文認為確有必要思考獨立建置高級文官，並建 議參考英國模式，採開放式競爭的雇用模式，允許非現職文官來競爭，但需限定 具有民間企業相當經驗者始得報考，例如限定國內一千大企業之經理級以上職務 三年經驗者，待遇並可彈性設計，以吸引優秀人才。高級文官之甄選並應組成遴 選委員會，避免發生「內定」或「預留」的弊端，同時依契約任用，每三年一期，
期滿依績效考核結果，決定續約與否。至於高級文官數量，可以現行中央機關簡 任第十二職等以上之主管職務為範圍，避免過度膨脹，影響常任文官升遷機會。
其實我國亦可考量參採英國快速升遷的模式，針對具有發展潛能的人員，予 以充分的培訓，使其快速晉升至科長級以上職務，畢竟優秀人才如能「永業」為 政府服務，將可減少新進人員的甄補、訓練費用，未必不是最有效率的雇用型態。
第三個部分要說明的是契約人力，或所謂臨時人力，要探討的範圍是聘用人 員、約僱人員，至於派用人員，從理論上來看，派用人員係屬臨時機關之任務需 求，理應屬臨時人力，惟依我國現行體制，派用人員之權利義務，相當接近於依 公務人員任用法進用者，亦即與永業人力相近，不符契約人力之性質，爰未列入。
依聘用人員聘用條例的規定，聘用人員與政府間，係以契約定期聘用之關 係，屬於臨時人員之一種，其工作性質，以發展科學技術、或執行專門性業務、
或專司技術性研究設計工作，非本機關現有人員所能擔任者為限，並且不適用本 機關組織法規所定簡任或薦任職務職稱，不得兼任有官等職等職務，不得充任法 定主管職務。從性質上來看，聘用人員似乎比較符合 Lepak and Snell(1999)有關
「市場購買」人力之條件，即人力資本價值性高、獨特性低的職務。
由於目前政府的聘用人力不及一萬人，為彈性取才之便，可考量參採民間興 起的人力派遣(dispatched work)方式，派遣就是勞工先被 104 人力銀行、1111 人 力銀行等的人力派遣公司雇用，簽定勞動契約，然後在維持此雇用關係的情況 下，由派遣公司將勞工派到真正想要使用勞工的公司（要派公司），接受該公司 的指揮、監督，提供勞務，派遣人員的所有薪資、福利、保險等事項，是由派遣 公司負責。因此，派遣制不同於一般的直接雇用形態，它屬於間接雇用之一種。
人力派遣的運用，可以節省人事招募、教育訓練等成本。韓第(Charles Handy)在
「大象與跳蚤」一書提出組合式的工作理論，他指出，未來理想的組織，就向三 葉瓣的醡漿草，葉雖三瓣，仍屬一葉，三瓣分別代表核心工作團隊、約聘人員及 彈性勞工，派遣即是彈性勞工的一種。
再就約僱人員而言，約僱人員所擔任之工作僅相當於公務人員第五職等以下 之臨時性工作，而且為本機關確無適當人員可資擔任者，其雇用必須以年度計畫 中已列有預算或經專案呈准者為限。因此，約僱人力擔任的工作，人力資本價值 與與獨特性均低，符合契約人力的特質，就職位設計上，尚屬合理。惟如擬透過 契約人力的重新設計，塑造彈性多元的進用管道，並利於績效管理的推動，可考 量將現行聘用人員與約僱人員合併立法，維持公開競爭的遴選方式，並就契約人 力之比率、所占人事費的比率進行總量管制，以免造成浮濫，違反契約本意。
2. 人事分類體制
從學理上而言，品位分類制與職位分類制，有著不同的價值定位，永業發展、
彈性運用是品位制的特色，專業取向則是職位分類制的最主要精神，二種制度也 同時指引著不同的人事管理措施，但二者在實際運作並非如此截然對立，是以有 所謂混合型的體制。我國自民國 76 年起實施新人事制度，該制乃溶合二種制度 的精神7。在考選層面，應考資格有關「專業」層面的限制極為寬鬆，行政類科 之考試幾無科系限制，技術類職務得應考之科系亦相當廣泛，此種設計較偏向品 位制的色彩。至於任用範圍，雖然目前有三十一個職組與六十個職系，作為調任 的基本框架，但職組職系的區分仍過於粗略，與專業精神有違，其中單向調任的
7施能傑等人(民 88：214)認為新人事制度在體制上傾向職位分類制，但在許多面向與實際運作 上，均呈現出品位分類制的精神，本文亦同意此一看法。
規定寬濫，使得調任的範圍通行無阻，職系分類形同虛設，仍偏向品位制的色彩。
人事分類究應如何設計，並無一定的標準，從價值層面來思考，在效率的驅 使上，為了政策需要，似乎以品位制的設計較能符合分權化、彈性化人事運作趨 勢。再就文化契合度來看，美英分別採行職位分類與品位分類各有其文化背景因 素，我國除民國五十六年短暫實施過職位分類制外，均是採品位制的設計，是以 我國文官制度的設計應不可偏離品位制的思考。再就社會專業的發展而言，人事 分類制度仍應兼顧社會專業的需要，與社會發展情況相結合，設定各類專業職位。
從上面的論述，可知未來我國人事分類制度的方向，應是一種以品位制為主 體，兼顧專業要求的體制，可考量在現行制度下，再朝職位制的方向放寬。而考 試院為了因應政府機關業務發展需要及專業分工日益精細之現代化趨勢，業於 93 年 8 月 27 日修正發布職組暨職系名稱一覽表，調整為 95 個職系，並將自 95 年 1 月 16 日施行，此一改革方向，亦與本文上述的建議一致。
(二)任用型態
任用型態主要是探討的是雇用關係，由美英的經驗可知，公部門的雇用政策 漸漸由以往的社會關係轉變為經濟關係，由集體、標準化轉向為個人化、彈性化 的契約，透過契約關係使得人力運用的效率性更獲重視。雖然對於雇主而言，臨 時工作可以為組織帶來許多彈性，但它也同時存在許多缺點，包括流動率高、管 理不易、組織承諾與忠誠感低、工作品質不佳等問題。從美英二國的經驗來看，
即便逐漸重視契約人力，但實際上，對於文官的永業特性仍維持著相當的尊重，
我們並未發現有大規模解僱文官的情形。
2000 年政黨輪替之後，我國政務官與常任文官的關係並不算融洽，為避免 過度衝擊文官體系，一般文官的永業雇用體制不宜輕易改變，但為免造成管理者 無能的病態，可以透過績效管理的強化，賦予管理者更多的管理工具與權力，對 於績效不佳員工進行懲處，而這也是美英文官改革的重點。
至於契約人力，由於目前所占比例有限，為有效發揮契約人力之精神，本文 建議應確實定期檢視契約人力之必要性與績效表現，依據機關實際需求合理進用
具備專業能力之人力，並可考量彈性訂定契約人力之待遇，以吸引優秀人才，惟 不可期待契約人力之運用，可以取代永業文官。
最後要探討的是高級文官，如獨立建置高級文官制度，其雇用關係是否異於 一般文官。為發揮高級文官的角色與功能，本文認為高級文官除了應採契約聘用 之外，並應落實績效管理，任期三年至五年，期滿應依績效表現續約或解聘，另 為兼顧由一般文官轉任高級文官人員之權益，如經績效評鑑不予續約者，應給予 回任一般文官的管道，其任職年資並予採計，以鼓勵優秀文官嘗試轉任高級文官。
二、文官數量的變化
民國 93 年底全國公務人員（不含教師）共計 368,899 人，較 92 年底之 376,128 人減少 7,229 人，且近 7 年來均呈現負成長。其中行政機關為 217,418 人，占 58.94
％，比例最高，但行政機關人數亦呈現下滑的趨勢。如以中央、地方為標準來區 分，中央機關計 217,504 人，占58.96％，地方機關計 151,395 人，占41.04％。
表 6-3 最近 7 年全國公務人員人數及成長率 單位：人，﹪
年 別 87 年 88 年 89 年 90 年 91 年 92 年 93 年 全國公務人員(人) 417,381 409,995 408,515 395,523 389,957 376,128 368,899 成 長 率 （﹪） －5.51 －1.77 －0.36 －3.18 －1.41 －3.55 －1.92 行 政 機 關 245,282 242,847 240,780 217,211 218,958 218,775 217,418 公營事業機構 142,410 136,356 136,472 124,581 116,798 104,245 100,189 衛生醫療機構 － － － 27,794 27,224 26,146 25,360 公立學校（職員） 29,689 30,792 31,263 25,937 26,977 26,962 25,932 說明：1.全國公務人員係以行政機關、公營事業機構、衛生醫療機構及公立學校（職員）
等為統計範圍（不包括公立學校教師）。
2.民國 89 年以前衛生醫療機構人數，除台灣大學、成功大學及台北護理學院等 校之附設醫院，係列入學校職員人數統計外，餘均列入行政機關統計。
資料來源：摘錄自銓敘部編印銓敘統計(民 94：2)
雖然我國政府亦強調精簡員額，但實際上，我國與英美國家相同，並未採行 嚴格的裁員措施，近年員額的負成長，主要是透過自然淘汰、優惠退離及民營化
等措施達成。
從上開數據來看，我國文官數量已獲相當之控制，目前送請立法院審議之中 央政府機關總員額法草案，明定中央各機關員額總數最高為 20 萬人，該法施行 6 年後，員額總數調降為 18 萬 5 千人，與現階段的數據相較雖仍有差距，惟如 行政院組織改造計畫中，去任務化、地方化、法人化及民營化8等措施獲得施行，
欲達成員額精簡之預定目標並非難事。但要特別指出的是，誠如 Paul Light(1999) 的研究，由於精簡之後所轉嫁的成本，使得政府的精簡並未真正減輕財政的負 擔，反而可能由於委外等措施，增加了更多的監督成本，政府在進行精簡的過程 中不可不慎。陳金貴(民 94：16-17)也曾為文提醒，政府人力的精簡已造成人力 中年化、工作士氣下降的情形，未來政府在推動精簡時仍應注意這些問題，以免 造成精簡的反效果。
除了文官總數量的統計外，參照英美的處理邏輯，我們將進一步檢視我國高 級文官數量，一般概念上係將簡任第十二職等以上之職務視為高階文官，依銓敘 部現行 93 年 4 月之組織編制系統資料，中央及地方機關9列等上限為簡任第十二 職等以上之職務計 1,453 人，如進一步限縮為中央三級機關以上及地方政府之首 長或主管職務，人數減為 777 人(考試院，民 94：22-23)，此一數量對照美國高 級行政主管約 8,000 人，英國高級文官約 3,000 人，以我國的政府組織規模與幅 員而言，人數尚稱合理，如對照上述有關高級文官獨立建置之分析，即可將此一 範圍之人員改制為高級文官集團。
次就臨時人力而言，主要探討範圍是聘用人員、約僱人員。依銓敘部之統計，
至 93 年底，全國約聘僱人力數達 26,517 人，占全國公務人力比率約 7%10，如再
8http://www.reform.nat.gov.tw/pageGenerater2.jsp(2005/4/22)。所謂去任務化即指「解除管制」，使 政府機關不再負有執行部分業務的任務，以節約公共資源。地方化係指將現行中央機關辦理的 業務，改由地方政府辦理，使得政策執行更符合地域性及親近性。法人化即是由原本由政府組 織所負責的業務，改以公共法人來辦理，打破以往政府--民間團體的二分法，使得政府在政策 執行上，能更具有彈性，並引進企業經營的精神，使業務推動更為專業、有效。委外化即委外 辦理，意指將業務委託民間辦理。各國的政府改革皆把委外列為重要的改革策略，其具體實施 方法包括業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等，主要的目的在於提高資源運用 的效率。
9不含司法法務、警察、駐外機構及原省級機關改隸或整併至中央機關之暫行編制表所列職務列 等相當之人員。
10(26517)/(368899+26517)=0.067
加上各機關依業務費自行進用之人力，其比例將更高。94 年 3 月間勞委會擬議 公務機關內的臨時人員均適用勞工退休金條例，根據報載勞委會的粗估11，公務 機構內投勞保人數為 22 萬餘人，其中約聘僱為 2 萬 6 千人，技工(工友、司機) 為 7 萬人，其餘臨時人員則達 13 萬餘人，如果此一數據正確，則我國臨時人力 比例更為驚人。是以從數據來看，契約人力已有一定數量，但目前契約人力之進 用，並未能真正符合「契約」之精神，這才是契約人力未能發揮效益之主要原因，
原因包括：
(一)契約人力「久任」化：契約進用公務人力的宗旨就在於打破官僚僵化，使人 力資源政策更靈活、更有生產力，但是我國之約聘僱人員則有久任化的現 象，與契約進用之精神不符。
(二)缺乏績效導向的契約精神：94 年起，行政院為整建聘僱人力管理制度，核定 了「行政院及所屬機關聘僱改進方案」12，主要乃是對聘僱人員進行績效管 理，聘僱人員評列丙等人數不得低於 5％，並且不予續聘。但在此之前，聘 僱人員並沒有任何積極性之激勵措施，也難進行實質上的新陳代謝。
(三)未能善用契約人力應具有之「專業」能力：依 Lepak and Snell(1999)的理論，
契約人力應屬人力資本的獨特性低、人力資本價值高的職務，但目前政府所 進用的聘僱人力，並未能符合這樣的特質。約僱人力雖無職等，但實際上，
其支薪僅相當於委任職務，似乎並不符合以契約進用專業人力之精神，且難 以吸引真正具有專業之人才。至於聘用人員之支薪雖可相當於薦任至簡任，
惟其人數較少，且缺乏其他激勵，亦未能有效發揮專業特色。
表 6-4 全國約聘僱人力數(民國 93 年底)
聘用人員 約僱人員
總計
合計 男 女 合計 男 女
26,517
9,339 4,634 4,975 17,178 4,663 12,515資料來源：銓敘部所編印之銓敘統計(民 94：169)
11 蘋果日報 A 版 8(94 年 3 月 16 日)
12http://www.cpa.gov.tw/cpa2004/cpanews/PSNW6579P.html(2005/4/22)
政府部門運用契約性人力趨勢，從英美的實際運作來看，未必即能減輕政府 的財政負擔，也沒有明顯削弱文官的永業特性，但確提供了績效管理的有利環 境，而且運用契約人力，在理論上也得到策略性人力資源管理的支持，是組織追 求經營績效的必要配套。為發揮契約人力之精神，本文建議針對上述缺失改進，
包括：
(一)定期檢視契約人力之必要性與績效表現，避免契約人力永業化，並將契約人 納入機關總體人力資源規劃。。
(二)確實依據機關實際需求合理進用具備專業能力之人力，並堅持依據功績原則 用人。
(三)建立契約人力之績效管理制度，避免發生契約人力對於組織承諾感不足的情 形，並可考量彈性訂定契約人力之待遇，以吸引優秀人才。
三、弱勢族群的雇用政策
前已提及，近年有關社會公平的價值，相當受政府重視，並制定了兩性工作 平等法、身心障礙者保護法以及原住民族工作權保障法。首先就女性部分來看，
依銓敘部的統計資料來看，女性占全國公務人力的比例有逐年上升的趨勢，93 年占 36.19%，如純就行政機關而言，亦占有 31.31%。本表特別要說明的是 90 年度的統計數據，該年度女性所占比率急速下降，這是因為 89 年之前，銓敘部 所編印統計年報，所稱公務人員尚包括公立學校教師，而學校教師以女性居多，
約占六成，但 90 年以後因應公教分途，因此統計年報將學校教師部分刪除，但 實際上行政機關內的女性比例仍呈現上升趨勢。
表 6-5 女性占全國公務人員比率
76 年 85 年 89 年 90 年** 91 年 92 年 93 年 32.29% 38.80% 41.52% 33.93% 34.48% 35.66% 36.19%
**90 年之前的統計數據包括公立學校教師，自 90 年起，則僅包括行政機關。
資料來源：整理自銓敘部編印之銓敘統計 89 年至 93 年。
自 81 年至 91 年間，高考三級的女性錄取人數均高於男性，普考則自 68 年 起女性即高於男性(考選部，民 93：56、92)，這些因素使得女性比率逐年上升，
惟其比例仍處低點。近年來政府更積極推動女性參與決策，引導各部會首長採取 對女性友善的晉用原則，行政院於 92 年 2 月訂頒「行政院暨地方行政機關促進 女性參與決策績效優良獎勵計畫」，對於提升女性之代表性具有相當成效。惟女 性占高階職位的比率仍偏低，以簡任第十二職等以上高級文官而言，近年來女性 所占比率雖逐年上升，惟與女性占公務人力數的 36%相較，比率顯然仍太低。
表 6-6 90 年至 93 年間女性占高級文官人數與比率 人數 比率
90 年 302 13%
91 年 336 14%
92 年 379 15%
93 年 393 16%
資料來源：整理自銓敘部編印之銓敘統計 90 年至 93 年。
在身心障礙者部分，根據身心障礙者保護法的規定，政府機關、公立學校及 公營事業機構員工總人數在五十人以上者，進用具有工作能力之身心障礙者人 數，不得低於員工總人數百分之二。依人事行政局的統計，行政院暨所屬機關在 89 年 12 月進用身心障礙人數為 15,357 人，94 年 2 月已達 21,686 人，成長幅度 為 41%，進用總比例由 89 年的 117%，至 93 年 165%。就進用總人數及總比率 而言，均已超過「身心障礙者保護法」所定應進用標準13。
從上開數據來看，身心障礙者的就業權利似乎已受到一定的尊重，惟對照銓 敘部正式發布的銓敘年報，91 年至 93 年身心障礙者擔任正式編制之公務人員分 別是 5,468 人、5,646 人及 5,258 人，不僅與前述數據有著相當大的差距，其雇用 人數甚至呈現下滑的趨勢。這些數據的差異，可以推論身心障礙者大多擔任臨時 性職務，並非正式編制內的員工，因此未納入正式的銓敘統計。如果此一推論屬
13資料來源為「考試院 93 年度工作檢討暨 94 年度工作重點總報告—行政院人事行政局工作報 告」，提報於 94 年 3 月 24 日考試院第 10 屆第 126 次會議。
實，則對於身心障礙者的照顧政策尚有檢討空間，畢竟近幾年政府在推動員額精 簡措施，由於身心障礙者所擔任者多為臨時性職務，其具有的資格條件、保障強 度均低於正式人員，其就業權便容易受到忽視，成為員額精簡措施優先裁減的對 象。從表 6-7 的數據來看，相類似的情形亦發生在原住民族，其任公職人數自 91 年起即逐年下降。
表 6-7 91 年至 93 年間原住民族與身心障礙者任公職數 原住民族 身心障礙者 身分
年度 人數 占公務人力比 人數
91 年 6,834 1.75% 5,468 92 年 6,730 1.79% 5,646 93 年 6,655 1.80% 5,258 資料來源：整理自銓敘部編印之銓敘統計 91 年至 93 年
從上開數據來看，對於弱勢族群的雇用政策，提出幾點建議如下：
(一)適度提高女性擔任高階文官比率，從相關數據可知，理由不再贅述。
(二)身心障礙者保護法與原住民族工作權保障法對於進用弱勢群裔，係採定額制 的優惠政策，從本文前述各章的內容可知，定額制的優惠政策難免發生反歧 視、進用者能力不足等病態，雖然現階段此一政策尚未受到強烈的質疑，但 未來是否出現挑戰，包括影響其他人的工作權、平等權等，仍值得政府部門 關注。
(三)效率與社會公平價值的平衡：有關二者的辯證關係在第五章已有論述，在此 要說明的是，依優惠政策所雇用者的人員，仍應兼顧基本的功績要求，避免 過度進用傷害了政府的效率14。
除了上述建議之外，我國文官制度有關雇用政策中的社會公平價值，在這幾
1493 年原住民特考，需用名額達 227 人，以三等考試為例，需用名額為 112 人，惟全程到考僅 256 人，如足額錄取，錄取率將達 44%，部分類科甚至達 100%，顯然有違競爭原則。惟經榜示，
因受限於總成績 50 分等限制，最後僅錄取 57 人，尚能維持基本的功績要求。
年出現許多爭議，茲舉例說明如下：
(一)92 年交通事業人員升資考試的國文試題中出現閩南語試題，引發社會各界的 爭議：此一事件後來在考試院主動發布國家考試命題的四不原則之後逐漸平 息，四不原則分別是：1、不涉及意識形態。2、不應有族群、性別之歧視。
3、不考艱澀之古文或無關題旨之國學常識。4、不考尚未有標準化或約定俗 成之用詞或語音。
(二)93 年海巡特考遭台北市政府兩性工作平等委員會裁定構成性別歧視，並處罰 請辦考試之海巡署：這是首次國家考試被裁定為性別歧視，雖然考試院認為 台北市政府的裁定不無疑義，但由於處罰機關是海巡署，且金額僅有一萬 元，該機關基於息事寧人的立場，同意罰款，惟此舉卻引起考試院及考選部 的不滿與質疑，認為本項考試由考試院所同意舉辦，分定性別名額亦經考試 院同意，如台北市認有疑義應與考試院溝通，非處罰海巡署。
(三)93 年司法特考法警類科分定男女錄取人數，再經台北市政府兩性工作平等委 員會裁定歧視成立，惟台北市政府亦認為，處罰並非兩性工作平等法施行之 目的，考試院也因此重新檢視有關國家考試涉有性別限制者之案件，該案爰 暫不予處分，只要求考選部函復具體改善措施，俾提臺北市兩性工作平等委 員會審議。
上述事件均顯示出各界對於社會公平價值的關注，考試院為了因此此一潮 流，除了通過命題的四不原則外，並在成立「考選部國家考試性別平等諮詢委員 會」，以審查國家考試有關限制性別或分定男女錄取名額，是否符合兩性工作平 等法之規定。從這些例子看來，未來社會公平價值在我國文官雇用政策的地位將 會愈來愈重要。
四、雇用模式與方法
依公務人員考試法的規定，可以合法舉辦國家考試的機關唯有考選部，普考 以下等級之考試雖可經考試院院會同意後委託用人機關辦理，惟實際上除少數交
通事業人員之升資考試委辦外，考試院很少授權，嚴格說來，考選權力相當集中，
此種集權雖然帶來形式公平性的讚譽，但絕難符合用人機關的需求。以用人時效 來說，公務人員高普考試大約在前一年的九月至當年一月間辦理查缺，惟榜示需 至當年九月左右，此一期間該職缺受控管，用人機關不得自行遴用人員，等待時 間約一年，對於快速變遷的社會環境來說，用人「效率」顯然有待提升。再就用 人成本效益來分析，施能傑(民 91a)曾研究指出，目前考選部用在考選行政試務 (如：監考、入闈、管卷等)的支出比例太高，而用在與考選效度直接相關面向(如：
命題、審題、閱卷等)的支出則偏低，不僅不符合用人之成本效益分析，對於考 選效度也造成嚴重損害。
再就雇用的方法來看，考試法第八條所規定的考試方法包括筆試、口試、測 驗、實地考試、及發明或知能有關學歷、經歷證明及論文等方式。從形式上來看，
方法相當多元彈性，部分考試類科甚至兼採二種以上的方法。但實際運作上，基 於防止舞弊情事、筆試之公信力高及成本等因素考量，多數考試仍以筆試為主，
也相對地使得掄才方法過於刻板，未必符合用人機關需求。
從目前我國所處的環境因素而言，針對雇用模式與方法提出建議如下：
(一)分權化的政策方向：分權化的雇用模式，最重視的即是甄補效率，透過分權 化的方式，賦予用人機關更多實質的決定權，以符合實際需要。此一改革方 向容或可能遭致不公平的質疑，但在快速變遷的環境下，似為不得不然的道 路。陳金貴(民 87：8)亦曾建議考選部可考量將較為事務性的工作交由各機 關辦理，考選部本身著重於考選政策的分權化作法。惟為了避免分權化後形 成對於公開競爭精神的危害，因此建議在分權的初期，考選部必須制定詳盡 的作業規範，並派員實質參與試務過程，以進行協助與監督，避免違反憲法 所定「公開競爭」之原則。
(二)彈性化的雇用方法：此一部分只要修改各項考試的考試規則即可，透過多元 化彈性的雇用方法，提升考試的效度。
總結而論，文官的雇用政策受到價值偏好影響，現階段我國的環境系絡上強
調的是效率，因此從價值平衡的觀點來看，政府的用人政策必須有制度性的管道 符合此一價值需求，例如契約人力的重新規劃、雇用模式與方法的改變等。但此 舉並不表示其他價值可以忽略，只是相對比重較低，惟這些價值如無法獲得滿 足，仍會發生雇用情形的扭曲，包括高級文官的政治回應性、弱勢群族的優惠雇 用措施等，仍是雇用政策必須思考的課題。
其次，現階段的雇用政策雖然強調效率，但過度的強調與發展，則可能會發 生本文所稱的病態現象，政府機關在制定政策時，仍應適度觀照其他價值，畢竟 就價值循環論的觀點來看，未來此一趨勢必然會有所調整，只是我們無法判斷它 會朝那一個價值傾斜，只有隨時觀察環境的變化、執政者的思惟，作出最適的決 定。
