高度不確定性用地需求之土地開發控制系統－以宗教用地為例(I)

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

高度不確定性用地需求之土地開發控制系統－以宗教用地

為例(I)

計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2415-H-002-024- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 07 月 31 日 執行單位： 國立臺灣大學建築與城鄉研究所 計畫主持人： 林建元 共同主持人： 黃人傑，陳延輝 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 93 年 11 月 4 日

I

ˇ

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

高度不確定性用地需求之土地開發控制系統－

以宗教用地為例(I)

計畫類別：;個別計畫†整合型計畫

計畫編號：NSC92-2415-H-002-024

執行期間：92 年 8 月 1 日至 93 年 7 月 31 日

處理方式： □ 可立即對外提供參考

(請打ˇ) □ 一年後可對外提供參考

□ 二年後可對外提供參考

（必要時，本會得展延發表時間）

執行單位：國立台灣大學建築與城鄉研究所

中華民國九十三年八月

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

高度不確定性用地需求之土地開發控制系統－

以宗教用地為例(I)

計畫類別：;個別計畫†整合型計畫

計畫編號：NSC92-2415-H-002-024

執行期間：92 年 8 月 1 日至 93 年 7 月 31 日

計畫主持人：林建元 教授

研究人員 ：吳佩默 吳惠巧 吳哲瑋

執行單位：國立台灣大學建築與城鄉研究所

中華民國九十三年八月

摘要

改善環境品質與城鄉風貌，不僅需要合理的土地使用計畫以指引未來的空間 發展方向，更需要有效的開發控制手段以管理實質空間的發展過程，而宗教用地 在台灣的國土計劃體系當中，不但缺乏適當的規劃供給機制，也沒有強力的使用 管理辦法，形成國土計畫體系中的失落部門。台灣地區的宗教用地與建築物普遍 存在違規或違章的問題。傳統的都市計劃作業方法乃係配合人口與經濟部門的成 長，預估未來的用地需求並加以適當的配置。然而對於高度不確性需求的土地開 發，特別是宗教用地，其用地需求的數量與區位根本難以事先加以準確估計。宗 教用地多來自善男信女的捐贈，權屬複雜，區位難以預知，顯然傳統的都市計畫 分區管制方式或非都市土地使用管制辦法，均無法有效反應此種動態且高度不確 定性的土地開發需求。 本研究為兩年期研究計畫的第一年，將以台灣地區數量最多的佛教與道教廟 宇等宗教用地為主要的研究對象。研究內容主要為分析宗教用地的需求特性與供 需體系的現況問題。本研究工作將分二年執行，第一年著重於現況問題的檢討， 理論基礎的分析與國外相關文獻的回顧；第二年著重於滿足未來新開發用地需求 的解決方法，提出概念性的架構並就相關議題進行分析，並針對既有違規使用的 宗教用地解決途徑及相關問題加以分析。 第一年的研究發現各宗教團體，均有不同程度的土地使用問題。以寺廟為 例，在都市地區的問題為廟埕空間的破壞、攤販、交通擁擠、停車問題、金紙焚 燒造成空氣污染、噪音、廣告招牌物亂張貼、電線桿噴漆等形成都市景觀問題、 都市道場及神壇管理問題。非都市地區的土地使用現況問題多為寺廟山坡地開 發，牽涉水土保持與環保審查問題，造成環境破壞。佛教與一貫道寺廟建築內附 設納骨塔設施，以及一貫道、佛教都市道場發展迅速，僅以公寓大廈管理條例來 管理及約束，缺乏有效管理機制。綜觀宗教用地的未來需求與發展趨勢，可歸納 出以下幾種特性：1.都市道場發展快速；2.社會服務事業仍舊成為發展主流；3. 宗教用地發展結合文化、觀光休閒方向；4.宗教建築複合、多元的使用功能趨勢； 5.宗教團體與社區合作，提供社教設施或場所，推動社區活動與事務。 關鍵詞：宗教用地、不確定性需求、土地需求特性、土地開發控制

ABSTRACT

In order to improve environmental quality, not only a rational land

use plan is needed to guide the future development, effective land

development control instruments are also needed to ensure the

development result. However, it is interesting to find out that religious

land use has been neglected in the traditional land use planning system

for a long time. A lot of religious settings are located in illegal land uses.

In traditional urban planning, population and economic growth are

forecasted to plan the future land use demand. However, the traditional

planning approach is unable to take care of the religious land use demand

due to its high uncertainty in future demand.

This report is the first year’s result of a two-year research project.

The religious land use is taken as the research target, particularly focusing

on the land use characteristics of Buddhism and Taoism settings. In the

two research project, problem identification and analysis will be focused

in the first year, while solution for future land demand with high

uncertainty will be proposed in the second year. .

In the first year’s research, many land use problems are identified.

For instance, most temples in urban areas are facing to parking difficulty,

traffic congestion, noise and other landscape damages. In addition,

temples in non-urban areas are facing to slope land preservation problems.

Regarding the future religious development, potential trends are

summarized as follows: (1) Temples in urban areas are rapidly increasing;

(2) Religious events with high tourism potential will be developed toward

large-scale festivals; (3) Tradition and modern religious culture arts will

be integrated; (4) More interactions with local community; (5)More

interchanges among various religion-cultural activities.

Keyword: Religious land use, Uncertain demand, Land demand

目 錄

頁次

中文摘要………I

英文摘要………...II

目錄……….III

圖目錄………...V

表目錄………VII

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的………....1 第二節 研究範圍………6 第三節 研究方法與流程………...11

第二章 相關文獻之回顧

第一節 宗教寺廟之相關文獻………..16 第二節 土地開發管制之相關文獻………..20 第三節 其他相關文獻之回顧………..26

第三章 宗教發展現況及其用地特性分析

第一節 台灣宗教派別發展現況………...40 第二節 各教派之發展趨勢………...51 第三節 宗教用之地土地使用特性分析………...55

第四章 宗教用地未來發展需求與趨勢分析

第一節 宗教用地現況及供給系統分析………..71 第二節 宗教用地未來需求之分析………...…...84 第三節 宗教用地之未來發展趨勢………...91

頁次

第五章 宗教用地土地使用管制課題探討

第一節 宗教活動之實質環境影響………..96 第二節 宗教用地管理課題……….…...102 第三節 管理機制課題………....112

第六章 結論與後續研究建議

第一節 結論…………..……...………...114 第二節 建議………...……….118

參考文獻

……….122

附錄

一 宗教團體法草案總說明……….130 二 受訪單位一覽表……….143 三 宗教團體訪談問題大綱……….144

圖

目 錄

頁次 圖1-1 研究架構與分年研究內容………...….14 圖1-2 第一年研究流程圖………....15 圖3-1 日據時期至國民政府遷台後台灣寺廟發展情形………....43 圖3-2 公共開放空間機能的提供………58 圖3-3 民眾祭祀、求福的場所……….59 圖3-4 北投行天宮………59 圖3-5 土城承天禪寺登山步道…….………...59 圖3-6 芝山巖惠濟宮………59 圖3-7 松山慈惠堂………59 圖3-8 中山區保安宮………59 圖3-9 基督教濟南教會………59 圖3-10 廟宇機能示意圖………60 圖3-11 寺廟活動空間層次與使用性質示意圖………61 圖3-12 教堂活動空間層次與使用性質示意圖………62 圖3-13 台北市保安宮………66 圖3-14 台北市龍山寺………66 圖3-15 台北市行天宮………66 圖3-16 台北縣蘆洲市湧蓮寺………66 圖3-17 台北縣三峽清水祖師廟………66 圖3-18 台北縣林口竹林觀音寺………66 圖3-19 台北市北投普濟寺………67 圖3-20 內湖區金龍禪寺………67 圖3-21 台北縣五股凌雲禪寺………67 圖3-22 台北市北投福壽宮………67 圖3-23 台北大安區永興宮………67 圖3-24 台北市士林區天神教………68 圖3-25 台北市松山區正興宮………68 圖3-26 台北市內湖區金碧宮………68 圖3-27 基督教長老濟南教會………68 圖3-28 北投天主教教堂………68 圖3-29 天主教聖家堂………68 圖3-30 基督教雙連教會………69 圖3-31 基督教浸信會………69 圖3-32 天主教聖多福教堂………69 圖3-33 新北投教會………70 圖3-34 古亭教會………70 圖3-35 內湖基督教會………70 圖4-1 台灣地區宗教用地管理體系及管理單位示意圖………....79 圖4-2 相關宗教管理法系與管理單位示意圖………83 圖5-1 萬華區龍山寺………....96 圖5-2 士林區慈諴宮………....96 圖5-3 三峽清水巖祖師廟………....96

頁次 圖5-4 蘆洲湧蓮寺………....96 圖5-5 台北市保安宮………....97 圖5-6 新莊市道教慈祐宮………....99 圖5-7 林口佛教竹林山觀音寺………....99 圖5-8 大安區基督教長老教會………....99 圖5-9 內湖區天主堂………....99 圖5-10 台北市信義區四獸山區………..100 圖5-11 台北市內湖區劍潭古寺………..100 圖5-12 台北市松山區霞海城隍廟………..100 圖5-13 台北市信義區松山慈惠堂………..100 圖5-14 台北縣中和市廣福宮………..102 圖5-15 台北市保安宮………..102 圖5-16 台北市士林區慈諴宮………..102 圖5-17 台北市信義區聖天宮………..103 圖5-18 台北縣五股凌雲禪寺………...103 圖5-19 台北市信義區瑤池金母………..103 圖5-20 台北市北投行天宮………..104 圖5-21 台北縣土城承天禪寺………..104

表

目 錄

頁次 表1-1 民國 91 年臺閩地區各宗教教務及各縣市分佈統計表………...7 表3-1 台灣寺廟發展沿革………....43 表3-2 日據時期至國民政府遷台後台灣地區寺廟發展情形………....43 表3-3 民國 85 年至 91 年臺閩地區各宗教教務統計………....52 表3-4 民國 91 年臺閩地區各宗教教務發展概況………..53 表3-5 宗教用地與其他土地使用性質差異比較表………64 表4-1 民國 85 年至 91 年臺閩地區寺廟與教堂教務概況………..71 表4-2 民國 91 年臺閩地區各宗教教務及各縣市分佈統計表………...73 表4-3 民國 85 年至 91 年臺閩地區各宗教社會服務概況………..74 表4-4 民國 91 年寺廟登記建別與財產統計概況………...76 表4-5 宗教經濟資源分類表………....77 表4-6 近年修訂之相關宗教用地開發法令彙整表………90 表5-1 民國 89〜91 年台北市政府辦理祭典集中焚燒金銀紙錢送往焚化廠統計 表………...98 表5-2 各宗教團體宗教活動造成環境外部性問題比較表………..101 表5-3 宗教用地與其他土地使用分區特性差異比較………..107 表5-4 宗教用地土地使用與用地開發問題比較分析………..…....109 表5-5 各宗教團體之宗教用地發展之土地使用問題比較………..111

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

一、研究背景

2002年高雄市議會的議長賄選風波，意外扯出玉皇宮寺廟的政治獻金議題， 突顯了長期以來缺乏適當管理的寺廟違規用地問題。高雄市玉皇宮的用地問題只 是冰山之一角，台灣地區違規建築的宗教用地到處都是，宛如土地使用管理體系 的化外之民，其中建築與環境管理得當者成為地方的名勝古蹟，而建築與管理失 當者則成為城鄉風貌的殺手與社會大眾的沉重負擔。 就都市計畫的理論而言，都市環境品質與景觀風貌的提昇同時依賴計畫與開 發管理兩個層次。前者為長遠的環境發展目標與藍圖，後者則包括積極的公共建 設與消極的土地開發控制。基本上，目前台灣地區有關都市計畫的研究多着重規 劃及其相關課題的分析，有關公共建設與開發控制的討論則相對較弱。 具體而言，都市計畫作業必須以現況及過去發展趨勢為基礎，都市計畫作業 必須以現況及過去發展趨勢為基礎，推估未來人口及產業之發展，再進一步推估 都市對住宅、工業、商業、公共設施…..等各項需求的量，然後再依據區位配置 原則，將都市計畫範圍內的各筆土地劃為各種分區用地，形成所謂的土地使用計 畫與公共設施計畫，最後再透過公共建設與開發控制的手段實現計畫的理想，其 中傳統的土地開發控制手段就是土地分區使用管制規則。 對規模不大，發展緩慢與土地使用類別單純且土地公有的小都市而言，土地 分區使用管制乃一簡單有效的土地開發管制方法。然而對規模龐大、發展快速、 土地使用種類複雜且土地私有的大都市而言，土地分區使用管制就容易與都市實 際發展的需求與腳步脫節，其中就是因為真實世界中的土地使用與開發需求具有 不確定性，而此一不確定性隨着經濟發展過度與權屬分配而難以掌握。理論上， 每一種土地使用與公共設施的未來需求都具有一定程度的不確定性，但近年來的 客觀環境變遷，部分類別的土地使用需求具有更高度的不確定性，造成傳統分區 使用管制辦法難以產生效用。其中最明顯具高度不確定性的土地使用部門就是產

業發展與宗教用地。在產業用地系統方面，由於受到全球化的衝擊，企業設廠以 全球為其找尋原料與勞力成本的考慮對象，同時也以全球市場為其銷售對象，一 方面造成地方經濟必須向全球開放，另方面也造成已發展地區的經濟再結構。另 外在科技進步與創意競爭的雙重作用下，土地使用型態也必須設法創新，因此， 造成產業用地面積規模，區位要求與使用型態等高度不確定性的需求特性，直接 挑戰傳統土地使用規劃與管理的方式（林建元，2002）。 至於宗教用地系統方面，不僅其用地需求面積規模的不確定，區位條件之複 雜性更在產業用地之上，因此規劃單位根本就不可能事先準確地預測需求並予妥 善的規劃。尤有甚者，產業用地因為政府直接介入科學園區與工業園區選址與規 劃及開發，雖然需求難以掌握，至少在供給數量與區位上尚有相當程度的控制性 ，但是宗教用地因為幾乎全憑民間捐贈興建，其供給與需求均非政府所能完全掌 控。根據黃勝雄（1992）的研究，由於早期政府並不鼓勵宗教用地，加上人們對 於宗教用地相關知識的缺乏，以致大部分的民俗宗教建築多屬違規使用的建築， 即使是合法使用者也多是都市計畫在事後加以承認合法化，而其規劃與設計格局 均未充分配合實際宗教活動之需求。目前為止，國內有關產業用地供給系統的研 究不少，但對宗教用地的研究則十分缺乏。 隨著經濟發展、教育水準提高，各種宗教活動近年來在台灣蓬勃發展。在一 波波強調宗教心靈改革的浪潮下，人民心靈對於宗教的需求將會不斷的增加。然 目前宗教用地與建築物普遍存在違規使用問題，顯示目前相關土地規劃法規及變 更程序與市場需求已產生嚴重落差現象。依據內政部民政司統計，台灣地區至民 國九十二年已有二十五種政府核准的宗教類別。其中佛教與道教信徒佔台灣總信 仰人口約有一千多萬人，全國佛寺與廟宇總數已達12,970處（內政部民政司，2003 ）。惟宗教土地與建築物之違規問題，宗教組織本身沒有專業能力克服突破，政 府亦缺乏有效之對策與動力以因應需求，宗教土地與建築物之變更使用與管理問 題成為一個具高度挑戰性的研究課題。 台灣佛教、道教之宗教建築多位處山坡地且面積遼闊的地方，少部分才在平 地或都市地區。宗教建築尋求之土地有其特殊偏好，如考慮地價低廉、風水好、 景觀佳、利於修行之場所。理論上，違章的建築物應採全面予以拆除，實務上， 此一方式困難度頗高，根本無法真正落實；因此亟須建立適當制度納入合法管理

，在適當條件下，提供宗教土地變更途徑，打開各項問題環節。基於提高台灣地 區宗教與其建築物之品質，避免鐵皮屋之廟宇充斥，將違章建築納入管理體系， 保障信徒與民眾之安全，才是解決宗教土地問題應有的作法。 依據內政部統計，台灣目前佛教、道教之寺廟建築達96﹪仍屬於違章建築物 。另外據統計，宗教寺廟建築有三分之二位於限制開發區域，其餘三分之一位處 於可開發區。龐大數量的宗教寺廟建築，包括台灣地區規模甚大且頗具知名度的 寺廟，均面臨合法使用的問題。在一波波強調宗教心靈改革的浪潮下，宗教建築 已逐漸被視為重要的文化資產，人民心靈對於宗教需求仍不斷的增加。檢視目前 政府的土地政策及其變更程序與宗教土地需求所產生的落差現象，衍生影響城鄉 風貌的景觀品質與社會大眾公共安全議題，政策制訂與學術研究均應該正視此一 問題，尋求因應對策以便納入管理。

二、研究目的

面對全球化的洪流，高科技的進步與社會文化的轉變，傳統的都市計劃理論 與實務已經難以滿足現實世界發展的需求，尤其是針對高度不確定性的土地開發 需求問題，亟需發展出一套新的土地開發管理系統以同時滿足未來新開發的需求 ，以及既有大量違規使用的管理問題。產業用地與宗教用地需求，都是台灣地區 目前到處存在違規使用而未來具高度不確性需求特性的二個部門，由於國內有關 產業用地的開發管理問題已有較豊富的研究成果，宗教用地則否，因此本研究將 以宗教用地系統為研究對象，且將侷限於本土性較強的佛教與道教之寺廟用地問 題。 由於宗教建築物設置開發的區位選擇具有建築物背後必須有山勢依靠的風 水意識觀；郊區或山區比較適合從事靈修與靜坐等宗教活動；加上郊區或山區的 地價一般都比市區或平地便宜等因素，形成台灣地區絕大多數寺廟土地皆位於保 護區或山坡地的農地、林地等。很多宗教建築雖頗具規模且歷史悠久，其土地的 使用分區類別與建築坡度以及宗教建築物本身之高度、結構與消防設施大多和現 行法令規定不符。加上我國申請土地變更行政程序非常冗長，尤其建築物申請建 築執照業務相當繁瑣困難，致使宗教建築很難取得合法執照，造成台灣地區普遍

存在著全省各地的宗教建築仍屬於違章建築現象。本研究之主要目的包括： 1. 因應環境變遷，系統性地分析有關高度不確定性需求的土地開發控制 與違規使用管理問題，彌補現行國土計畫體系與國內此一研究領域 之不足。 2. 探討台灣宗教寺廟土地使用特性與現況問題，就其需求與區位特性加 以分析。 3. 政府積極推動城鄉風貌的改造，然而對現存大量的違規宗教建築物管 理却無能為力，本研究的目的之一即在為此一問題的解決途徑，加 以探討並分析其相關的理論基礎課題，如財產權界定與社會回饋之 估計等問題。 4. 因應社會與經濟發展，宗教文化產業亟具潛力，未來仍有許多新的需 求，本研究目的之一即在針對此一具高度不確定性（規模與區位） 的未來開發需求，研究有效的因應途徑。 簡言之，本研究之內容將分二年執行，第一年度著重高度不確定性土地需求 的開發控制理論、宗教寺廟土地使用特性與現況問題之分析，並針對相關的文獻 做回顧分析。第二年將著重未來新開發宗教用地之土地變更審議制度加以研析， 並針對既有違規宗教用地之處理對策進行分析，以因應宗教用地之土地變更遭遇 問題之政策方向以及具體作法，提供後續研究與政府施政的參考。

三、計畫之重要性

台灣地區因合法供給體系與實際市場需求脫節而產生土地到處違規使用的 問題，以產業用地及宗教建築的問題最為明顯。鑑於政府長期以來缺乏有效對策 處理宗教土地的問題，包括在政令與法規制定之前，即已存在的宗教建築，或在 法規頒布之後陸續建設的宗教建築，其與政府規範之間的脫軌現象，迄今尚未有 效解決。結果不但既有宗教建築物多半處於未合法化的窘境，嚴重影響台灣整體 的城鄉風貌。對於新開發的需求也缺乏適當的合法供給途徑，造成越來越多非法 宗教建築的設立，政府卻無力予以納入管理與控制之憾！

土地的使用規劃與開發控制等公共政策，為國土計劃體系相當重要的一環。 對於都市發展較為緩慢的地區來說，傳統的土地使用分區管制制度即能有效的調 節，以滿足多樣化的土地開發需求。然而，對於快速變動的地區而言，政府管制 土地開發的控制程序已不能有效的反應市場需求，此類土地使用管制的困境普遍 存在於具高度不確性的用地需求，例如工業用地或宗教土地的開發需求。提供宗 教寺廟建築合法用地，對於文化與民眾心靈之滿足固然有所幫助，對促進土地利 用價值與社會、經濟發展亦有直接或間接的功能。本研究之重要性可以簡單地歸 納為以下幾點： 1. 就學術研究而言，土地使用需求的不確定性過去並未受到重視，因此 傳統的規劃與控制方法雖然受到缺乏彈性與不切實際的批判，但仍 行之多年。然而面對全球化與社會經濟的急劇轉型，亟需針對具有 高度不確定性的土地使用需求建構一有效的土地開發管理機制，並 就其相關的理論課題加以檢討。本研究之執行將可補足國內宗教用 地開發管理相關研究領域之不足，甚至可因此而帶動更多相關的新 研究題目。 2. 就實際問題而言，違規宗教建築到處氾濫，雖然少數成為地方名勝風 景，但有更多成為城鄉風貌景觀品質的殺手。缺乏適當的合法開發 許可途徑，將創造更多的非法與違規宗教建築物，另一方面對既有 的違規宗教用地缺乏適當的輔導手段，城鄉風貌的改善也將不切實 際。因此，本研究之成果對實際問題之解決將具重要參考作用。 3. 就國家政策而言，觀光產業已成台灣經濟發展必需的途徑，而根據產 業開發趨勢，宗教文化產業極具發展潛力。因此本研究之成果不但 可消極地排除宗教文化用地之變更使用因難，更可積極地改善環境 景觀品質，促進宗教文化產業與觀光產業的發展。

第二節

研究範圍

一、研究對象

國內目前各宗教、教派之發展共包括佛教、藏傳佛教、道教、基督教、 天主教、回教、理教、天理教、軒轅教、巴哈伊教、天帝教、一貫道、天德 教、耶穌基督末世聖徒教會（摩門教）、真光教團、世界基督教統一神靈協會 （統一教）、亥子道宗教、中國儒教會、太易教、、、等新興宗教團體，目前 正式經過官方認定的約有二十五種宗教團體。而本研究所著墨的寺廟用地， 其主要所涵蓋的宗教別，分別計有佛教、道教、理教、軒轅教、天帝教、天 德教、一貫道、、、等，包含十四種以上的宗教團體。 從表1-1 資料顯示，寺廟用地所佔台灣的宗教用地上及信仰人數上，都 是佔最多的比例，其中佛、道教在寺廟用地的比例亦是佔最大部分。所以本 研究對象以佛、道教為主，其原因乃在於，截至民國九十一年底，臺灣地區 寺廟、教堂數量共14,587 所；所有寺廟中，已辦理寺廟登記（含補辦登記） 者計11,423 所，其信仰人數至少約 1,067,712 人。由此可知，佛、道教的宗 教團體是國內目前最大宗的信仰團體。所以，本文主要是以佛、道教之宗教 團體為研究對象。

二、研究範圍

另外，在案例的研究上，主要的研究範圍在台北縣市地區，由表 1 的資 料統計顯示，南台灣的台南縣、高雄縣、屏東縣這三縣的寺廟數量高居全台 前三名。而這三縣的寺廟數量皆超過1,000 座以上，但是台北縣的寺廟數量 亦是龐大，約有911 座寺廟。由於本研究因地緣關係，選擇台北縣市作為調 查地區，在全台的數量比重上，亦是具有代表性。

二、研究地區

由於宗教團體在近幾十年來，蓬勃發展，而宗教建築的開發遍及台灣南北各 地。由於研究者時間、人力及經費上的限制，所以在案例的分析資料上，主要是 台北縣市地區為主。 表1-1 民國九十一年臺閩地區各宗教教務概況 單位：座；人 合計 寺廟 教堂 市別 寺廟教堂數(座) 信徒人數(人) 寺廟數(座) 信徒人數(人) 教堂數(座) 神職人員數(人) 信徒人數(人) 臺閩地區 14,587 1,511,803 11,423 1,067,712 3,164 5,300 444,091 臺北縣 _{1,160 38,148 911 16,037 249 322 22,111} 臺北市 _{589 54,294 236 26,597 353 647 27,697} 宜蘭縣 757 63,247 674 49,676 83 137 13,571 桃園縣 443 39,322 252 16,973 191 264 22,349 新竹縣 274 20,813 180 8,530 94 162 12,283 苗栗縣 417 45,084 347 35,387 70 139 9,697 臺中縣 751 109,052 633 98,401 118 122 10,651 彰化縣 868 91,258 778 60,427 90 247 30,831 南投縣 524 41,273 413 27,271 111 137 14,002 雲林縣 833 94,377 771 84,564 62 70 9,813 嘉義縣 786 103,460 711 93,649 75 113 9,811 臺南縣 1,281 124,826 1,175 111,988 106 152 12,838 高雄縣 1,267 149,685 1,139 128,122 128 155 21,563 屏東縣 1,314 105,911 1,063 63,210 251 333 42,701 臺東縣 480 47,985 208 16,114 272 306 31,871 花蓮縣 474 51,935 185 13,806 289 277 38,129 澎湖縣 207 11,315 187 9,985 20 22 1,330 基隆市 288 18,227 232 11,344 56 140 6,883 新竹市 196 22,987 150 7,615 46 139 15,372 臺中市 354 37,742 199 12,170 155 231 25,572 嘉義市 185 20,254 146 12,995 39 144 7,259 臺南市 436 44,867 319 21,836 117 273 23,031 高雄市 453 169,373 275 135,005 178 755 34,368 福建省 250 7,206 239 6,848 11 13 358 金門縣 199 7,168 192 6,848 7 8 320 連江縣 51 38 47 － _{4 5 38} 資料來源：直轄市及縣(市)政府

三、宗教用地的界定

「宗教用地」一詞，目前並未有正式的法令位階或法定地位，並非都市計畫 土地使用分區之正式稱謂。而一般約定成俗的基本分類與說法，則是以宗教建築 形式作為認定，一般有分為寺廟1、教堂2、佈教會所3的稱謂。林本炫（1997）指 出所謂寺廟、佈教會所和教堂，前者相當於現行依照監督寺廟條例與寺廟登記規 則，向縣市政府辦理登記取得寺廟登記證的寺廟，教堂是基督教及天主教依照民 法及主管機關內政部所頒發之內政業務財團法人監督準則，並向法院辦理法人登 記的各級教堂。而佈教會所則是其他宗教團體，如天理教等其他宗教的佈教會 所，可以歸屬在這一類。這一類宗教團體的成立，著重在其禮拜設施的存在事實， 也就是以禮拜設施為構成要件。 由於目前對寺廟的認定不一，茲分別就學者觀點、法律定義的不同角度來 加以說明： （一）學者觀點： 陳瑞堂（1974）提到，寺廟有三種意義：一為安置神像、佛像及經典， 而為僧道所住宿的建築物之謂；一，為指權利主體之意；一為指僧道本身。 第一種意義之寺廟，指具體的之寺廟建築物，如「白馬寺」。第二種意義之寺 廟，係指宣揚佛教、道教等宗教信仰之教義、並舉行儀式之一種組織。而第 三種意義之寺廟，乃表示寺廟代表之住持等。 莊芳榮（1987）則認為寺廟的名稱不一定是台灣發展過程中一個特殊現 象，由於台灣地區對於寺廟的名稱極不一致，寺廟的稱謂，有寺、院、庵、 堂、觀、殿、壇、宮、祠、廟、館等，稱謂至為複雜。民間寺廟往往將神佛 混淆不清，加以儒學也道教化，而產生佛道儒三教合一的現象。台灣的寺廟 大體上除了少數佛寺及官方廟祠之外，其餘的寺廟幾乎包融成一體。 黃文毅（2001）指出教堂(church)是提供基督徒或天主教徒「禮拜」或「崇 拜」的場所，單指一棟建築物而言，亦稱為禮拜堂。在新約聖經裡「教堂」 1 _{所稱之寺廟（寺院、宮廟）：需在主體建築物外貌尚能夠清楚明確的辨識出為寺廟的建築型態。} 2 _{所稱之教堂或教會在主體建築物外貌尚能夠清楚明確的辨識出為教堂的建築型態。} 3 _{如在建築型式上為一般建築物，但其使用供宗教團體宣道佈教使用，則可稱之。}

的希臘文是ekklesia，希伯來文 qahal，常譯成「會眾」，這意思有招聚之意， 是指上帝所聚集的一群人。 （二）法律觀點： 在民國十八年十二月七日國民政府公布的監督寺廟條例的第一條規定： 「凡有僧道住持之宗教上建築物，不論用任何名稱，均為寺廟。」相關法令 對寺廟用地的規範與含意說明如下，包括寺廟、宗教建築設施等： 1. 土地法第二條：土地依其使用，分為下列各類：建築用地，如住宅、 官署、機關、會所、祠廟、教堂等屬之。 2. 平均地權條例第二十一條：供下列事業直接使用之土地，按千分之一 計徵地價稅。但未按目的事業主管機關核定規劃使用者，不適用之的 第三款寺廟、教堂用地、政府指定知名勝古蹟等。 3. 非都市土地變更編定執行要點的第八點：申請變更編定為特定目的事 業用地，以各該使用分區無其他適當使用地可變更編定者為限，且以 政府機關或公營事業機構興辦者為主。但有下列情形之一，經直轄市 或縣（市）目的事業主管機關依本規則第三十條規定徵得變更前目的 事業主管機關及有關機關同意後核准其興辦事業計畫者，得申請變更 編定為特定目的事業用地，第二十一項規定有宗教建築設施。 4. 非都市土地申請變更為宗教使用事業計畫審查作業要點的第三點：宗 教事業計畫之宗教建築使用基地，為供宗教建築物所佔之地面及其所 應留設之法定空地。前項宗教建築物，係指宗教使用之神殿、佛堂、 講堂、禮拜堂、公所、廂房、禪修中心、廚房、餐廳、盥洗室、停車 場及其他直接與宗教有關之建築物。 目前寺院、宮廟所包含宗教別，包括有道教、佛教、一貫道等宗教；教堂 所包含宗教別，包括基督教、天主教、回教、理教、天理教、摩門教等。由上述 法令與相關學者的說法，所謂「寺廟」與「教堂」綜合的闡述，應該是指進行宗 教活動的公開性建築宅院，同時，寺廟及教堂除了是進行宗教活動的場所外，還 必須具有宗教的意義，它必須是公眾的、開放的，以作為某一信仰社群的集體所 屬，而不排斥信仰以外的其他社群所共享的場所。本研究乃依其土地使用為宗教

設施或建築使用之廣義稱謂。換言之，即一地依其宗教事業計畫使用之基地，其 基地內直接與宗教有關之建築物或設施，皆為本研究所泛稱之宗教用地。

第三節

研究方法與流程

一、研究方法

本研究之基本性質乃係公共政策之分析與評估，研究方法必須同時運用到質 化分析與量化分析技術。茲將擬運用之研究方法分別說明如下： （一）歸納分析方法 本研究必須同時回顧國內外各種相關制度研究，歸納分析乃必要的基本 作業方法，以利問題的澄清與定位，特別是制度經濟分析方面的文獻回顧作 業。 （二）田野調查 針對台北地區的寺廟用地，採分層抽樣方式，選取個案地區之寺廟進行 土地使用調查，分析其面積規模、區位條件與使用行為等特性，調查結果並 將以影像加以記錄。 （三）二手統計資料分析 針對寺廟的土地需求特性與解決方案的偏好態度，除採土地使用現況調 查之外，並將所蒐集的二手統計資料加以分析。 （四）深入訪談 針對特定的問題，本研究將對相關專家或利害關係人進行訪談，以便對 問題有較深入的暸解，彌補本研究相關文獻之不足。

二、進行步驟及作業內容

本研究之內容相當廣泛，因此擬以二年時間進行，圖1-2所示即為全期的研 究架構與分年的研究內容。其中第一年的研究內容著重於現況問題的分析與相關 理論架構之建立，期能對高度不確定性需求之土地開發控制理論及相關文獻分析 、台灣地區的寺廟用地需求特性與土地使用問題有一充分的基本資料與問題認識 ，目前計畫正在進行中。第二年的研究內容則著重於解決寺廟用地未來新開發的 需求及違章宗教建築的問題，並分析其相關的理論與課題。圖2所示為第一年的 研究流程，第一年的作業步驟及工作內容簡要說明如下： （一）問題與研究範圍之界定與確定 有關高度不確性用地需求土地開發控制問題，範圍相當廣泛，本研究將 侷限於台灣最為普徧的佛教與道教之寺廟用地問，初步決定以台北縣市為研 究對象地區。 （二）國內外相關文獻之蒐集與分析 此一方面的國內研究尚初期發階段，因此本研究擬廣泛蒐集國內外相關 的文獻與研究報告，以供分析參考。 （三）土地開發控制與財產權相關理論與文獻分析 都市計劃的研究大多著重於規劃分析問題，鮮少針對開發控制問題加以 討論，國內近年來雖然對於許可制之理論已逐漸重視，惟仍缺乏對高度不確 性需求的土地開發管制問題進行深入分析。 （四）國內寺廟用地現況調查與問題分析 透過土地使用調查與訪談作業，本研究將對國內寺廟用地的土地使用現 況及問題，進行整體性的分析，並進一步分析寺廟用地之需求特性（包括面 積規模、土地使用特性等）。 （五）國內寺廟用地之開發供給體系分析 針對國內現行的土地利用規劃與管制體系，分析寺廟用地相關的規定， 並進一步分析其與真實世界脫節的原因與需要改進的問題。

（六）相關課題分析與問題解決方向的擬訂

針對國內現存的寺廟用地開發管理問題及相關課題加以分析，本研究將 試擬未來寺廟用地的開發供給管理方式，配合高度不確定性需求的土地開發 特性，來彌補現行制度之缺陷。

圖1-1 研究架構與分年研究內容 第一年：問題分析與理論建構

z

國內外相關文獻之回顧

z

高度不確定性需求之土地開發控制體系與 制度分析

z

寺廟用地之現況調查與問題分析

z

寺廟用地之需求特性分析

z

宗教用地未來需求趨勢分析

z

台灣地區寺廟用地管理問題之課題分析 第二年：違規宗教用地之土地管理機制 z 現行土地使用管理制度相關規定之分析 z 既有違規用地之問題與解決途徑分析 z 違規宗教用地管理機制之方案研擬 z 違規用地管理策略方案之研擬與比較分析 z 違規用地處理方案評估模式之建立與執行 第二年：宗教用地之開發控制系統 z 國外宗教用地開發審議機制之回顧 z 政府角色定位與制度功能需求分析 z 建立新寺廟開發之控制策略與架構 z 管理策略之評估與建議

圖1-2 第一年研究流程圖

問題與研究範圍界定

國內外文獻蒐集與回顧分析

土地開發控

制相關理論

國內寺廟用地

現況問題分析

高度不確定性用

地需求之開發供

給體系分析

寺廟用地

之開發需

求特性分析

相關課題分析與問題解決方向之研擬

撰寫第一年期末報告

國內寺廟用

地之開發供

給體系分析

國內寺廟用

地需求未來

趨勢分析

第二章

相關文獻之回顧

第一節

宗教寺廟之相關文獻

高度不確定性用地需求的土地開發控制與管理問題日益受到重視，但在國內 除了產業用地部門之外（林建元，2002），有關宗教用地的研究相當缺乏。此部 分的相關文獻回顧，主要將目前有關宗或寺廟研究的部分，分成幾個文獻回顧的 主軸，分別有寺廟發展、宗教政策、宗教法令觀點、廟宇功能與社群關係、宗教 設施鄰避性之比較研究、寺廟資源之經營管理等研究，分別說明分析如下。 莊芳榮(1987)主要探討寺廟的社會功能，除了祭祀之外以往亦有促進聚落形 成與地區繁榮、促進地方安定團結、自治防衛中心、商郊聚集場所、反應民意的 象徵性機構、民俗醫療、文化藝術保存與傳承。現代台灣寺廟結合宗教活動與社 會服務，可以闡揚教義、教化人心、涵養靈性，更是發揚博愛慈善精神的慈善公 益組織。 黃勝雄（1992）提及民俗宗教信仰，往往與民間生活息息相關。但是在都 市規劃中，長久以來，一直被視為非正式部門看待，使得在規劃層面與土地使用 管制方面，未能與都市發展與活動，產生協調的互動，甚至產生負面作用與土地 使用失序的現象產生，如攤販雲集、交通干擾、寺廟古蹟保存問題、、、等種種 都市寺廟問題，該研究歸納出寺廟土地使用的課題，並針對寺廟用地規劃、管理 及法令修訂、提高寺廟管理規範、加強寺廟資源利用、古蹟保存法令修訂等面向 研擬寺廟改善的初步策略。 而朱益宇（1996）主要在探討台灣民間信仰之寺廟廟埕空間，並以礁溪鄉 協天廟與慈天宮為例，廟埕是寺廟的一個附屬空間，也是閩南、台灣一帶的寺廟 建築中，一個極具地方特色的日常生活公共空間。研究主題是在廟埕空間之探 討，將廟埕的形成背景，台灣民間信仰的特色、寺廟的形態、人文活動等相關文 獻，以了解廟埕在民間信仰中所扮演的角色。同時，經由場所概念之介紹，以“場 所意識”的場所概念，作為廟埕未來發展與利用時的思考方向，即廟埕空間對廟 埕活動者的需求的滿足，以及獨特的風格、意義的表達，都是形成場所意識的重

要因素。推論出廟埕在發展與利用時應考慮之重要因素，如廟埕所屬寺廟之性質 （寺廟區位、廟埕範圍大小、祀奉神明、祭祀組織）、場所的需求重心（社會性 需求、精神性需求）、地方文化特色（歷史性建築、民俗文化活動）、美感原則 （色彩、造形、植栽）、觀光旅遊趨勢等，同時進一步提出廟埕空間之運用，以 及廟埕休憩娛樂設施與公共服務設施之配置原則，期能提供廟埕在發展與利用上 的一些參考。最後對寺廟之廟埕空間之運用，和部分廟埕設施之配置，提出原則 性之建議。 在廟宇文化空間與社群互動之研究方面，林政逸（1999）在宗教政策方面 的相關研究方面，許茂新（1999）研究焦點著重在以「政策分析」的架構進行宗 教問題的建構分析，並從政策目標的確立、以政策工具的設計與政策方案的研 擬，設計出台灣地區宗教管理方案，最後以政策行動的建議，期能給予政府機關、 宗教團體、民眾一個宗教公共議題的再省思和行動參考。在政策行動的建議：台 灣地區宗教管理體系的再造。是針對目前台灣地區宗教管理的問題分析，進一步 提供改進的方案與建議，並分別藉由政策管理者、標的團體與政策文化三個面 向，與「管理方案設計」的大方針，提出具體的解決策略與建議。 在廟宇功能與社群關係部分，林政逸(1999)探討到傳統空間規劃研究將焦 點關注於廟宇的實質空間課題，極少觸及空間和社群互動之關係，因而無法深入 探討空間背後的社會文化內涵。研究的論點是以空間結構理論與人類學為基礎， 從歷史與文化的觀點探究「廟宇文化空間」與「社群互動」之關係。藉由歷史發 展脈絡中，釐清廟宇與地方發展之辯證關係，並從三峽清水祖師廟的個案研究過 程，探究廟宇文化空間與社群互動之文化與空間意涵，並推演出兩者之解釋範 型。總觀研究發現與個案探討，主要結論有廟宇文化空間演化與社群互動關係已 隨著社經情況而轉變，其主要可歸因於「歷史事件偶然性」及「文化發展必然性」 兩者交互影響的結果。社群互動主要基於共同時空、處理共同事物等條件下而產 生，型態可分成「節慶性的社群互動」、「日常性的社群互動」及「城鄉性的社 群互動」三種。 在寺廟資源的經營管理部分的相關研究有，陳木梓（2000）討論到在臺灣 地區隸屬本土宗教的寺廟遍佈各地，所擁有的寺廟數量、信徒數目與累積的經濟

資源以及所能發揮的社會功能，都不是西方宗教所能比擬。寺廟在吸納社會經濟 資源的策略與方式及管理資源的能力引發各界關心與注意，而且對於寺廟經濟資 源運用的用途更不僅用於社會福利而已，因此對於寺廟在經濟資源運用的實際項 目與金額配置比例是如何運作就更加受到重視。案例的研究主要是以台北市合法 登記的寺廟在整個經濟資源吸納、資源管理及運用過程加以探討，提出影響寺廟 經濟資源運用過程的因素外，並對寺廟資源運用提出檢討與建議。 另外，陳麗如（2002）主要在探討各宗教團體之宗教設施鄰避性比較研究， 與宗教設施帶給地方居民是「迎毗」或「鄰避」的認知，其研究結果是民眾對 宗教設施的態度及共通點，對道教的設施表達不喜歡者居多，基督教及天主教 的教堂，則比台灣傳統廟宇較能讓民眾接受，其原因多半是因為道教設施裡， 多會設置燒金亭、燃放鞭炮、敲鑼打鼓等，直接影響居民安全及寧適性。 黃慶生（2002-b）則是探討台灣從民國四十年代開始，宗教立法問題一直成為 政府宗教政策上一項難於衡平的決策問題，贊成立法者透過民意代表的壓力，遊說政 府應儘早立法，以解決民國十八年在大陸時期所訂定我國唯一宗教法律「監督寺廟條 例」。因條文簡略不符現狀的情況所衍生宗教怪異現象與脫法行為，並透過立法賦予 宗教團體法人地位及解決其土地及稅負問題；惟關於是否修改「監督寺廟條例」內容， 亦或另立新的法律均無交集，其中尤其對新訂宗教法制之名稱、內涵、架構、功能及 目的更始終未有具體共識，致延宕將近五十年，始終處在討論階段，無法完成立法程 序。民國九十年九月行政院雖已將內政部版「宗教團體法」草案函送立法院審議，並 經民國九十一年十二月十九日立法院內政及民族、財政兩委員會完成審查作業，仍因 立法委員共識問題未能完成三讀程序。研究所獲致的幾點主要發現：一、各國宗教立 法均面臨宗教自由尺度的考驗；二、宗教立法的困境來自對憲法宗教自由基本權核心 理論的堅持；三、以往立法失敗主要肇因於以管制性思維從事立法作業的不當；四、 立法工程設計上須考量各宗教的特性及不同組織型態的宗教團體，故其難度相對增 加；五、立法解決神壇與宗教亂象的實際目的，未能達成與宗教自由的憲法精神有關。 洪晟晏（2003）從宗教法令觀點來探討台灣宗教的管理問題，研究論點是 以宗教信仰和人類生活密不可分，為使宗教信仰健全發展，需有一套良善的宗 教法規即扮演著監督與管理之角色。從台灣地區宗教的發展概述，進而探討現 行台灣地區宗教管理組織，釐清宗教團體類型，並試以「宗教團體法」草案解 決宗教團體法人地位及解決其土地及稅負問題。文章引用「台灣地區社會變遷

基本調查」之資料，說明台灣宗教信仰的發展，並解釋民間信仰的型態及分類， 進而檢討媽祖信仰的意涵。進香遶境是媽祖信仰儀式中相當重要的儀式活動， 以大甲鎮瀾宮進香活動為例，分析出台灣媽祖信仰在政治、經濟、社會層面的 運作機制。 上述不同宗教、寺廟的經營管理的相關研究中，鮮少論及宗教、寺廟的土 地管理問題，而違規土地使用卻一直存在於現實的環境，不但是宗教團體在面 對土地資源有限，而宗教信仰力量無窮的極端情況下，是現行宗教行政管理人 員在處理土地管制問題時，必須面對的艱鉅的考驗，此亦是本研究的研究重點。

第二節

土地開發管制之相關文獻

一、台灣地區現行土地使用管制系統

台灣地區實施的土地使用管制方式主要參考類似美國的分區管制與英國開 發許可制的土地管制制度。「土地使用管制（Land Use Control）」係指整個土地 使用管制發展從「土地」到「土地使用」再到「土地使用管制」的過程。內政部 營建署的名詞解釋認為「土地使用管制」是一種制定的規則，用以管制土地與建 築物之使用，使其達到土地使用規劃目標的手段。促使土地使用管制之公共利益 因素包含：健康、安全、便利、經濟、適意等，其管制方法包括：土地強度與密 度管制、洪水區管制、土地使用分區管制及土地細分管制等。 早期土地使用與開發的權利，被認為是屬於地主的神聖權利。直到一八七0 年後古典經濟學家米勒（Mill, J.S.）主張：「土地是天然資源，它是上天賦予全 體人類的財富，並非人類自己創造的，因而是全民所有的資產」。米勒推翻了土 地私有權是神聖不可侵犯的權利，他認為沒有任何一個人曾經創造過土地，所以 ，土地應是屬於全人類的原始資產。 另根據民法與土地法的精神，土地所有權人對於其所擁有的土地具有相對而 非絕對的權利。世界各國對於土地使用權利的處理方式並不相同，美國採取「分 區管制」4的方式，將土地使用的權利分為兩個部分，第一個部分係將土地分為 可以使用或不可以使用的類別，並由政府接管以規範其開發強度；第二個部分則 指實際的開發行為，土地所有權人在合乎既定規範的條件下，可以自行決定開發 的時程與內容，並於特定與特殊情況下，透過一定的行政程序申辦變更原有土地 之使用類別與強度。此一土地使用權利劃分制度下，「土地使用分區管制」是最 常被採用的土地使用與開發管制方式，先將土地劃分為各種使用分區，並對各種 使用分區規範其使用性質和使用容量與強度及開發方式之管制，以達到控制都市 發展密度，避免人口擁擠現象，確保公共設施服務水準，穩定房地產價值，增進 居住環境品質，台灣在過去亦曾實施此一「傳統的土地使用分區」的土地使用管 制政策。 4 _{「分區管制」：一九二六年美國聯邦政府商業部公布「土地使用分區管制標準授權法案（Standard Zoning} Enabling Act）」，公部門基於對未來都市發展之整體哲學與政策需求，由規劃局的專業人員所做成的整 體規劃，運用警察權管制私人土地使用與開發，成為美國各州執行土地使用分區管制之基礎模式。

隨著都市發展趨勢，傳統的土地使用分區所造成的問題越來越不能面對快 速發展的社會需求，世界各國乃相繼發展出較具彈性的土地使用規劃政策，以因 應多元化都市發展的實際需要，期使土地使用分區管制能夠配合不同階段的都市 發展與產業需求，藉以充分發揮土地利用效益。世界各國採行的各種土地使用管 制政策包括：變更使用許可制（Variance）5，特別許可制（Special Permit or Condition Use）6，浮動使用分區制（Floating Zoning）7，條件分區制（Condition Zoning）

8_{，計畫單元開發制（Planned Unit Development）}9_{，成長管理制（Growth Management}

）10，績效標準制（Performance Standards）11等。台灣的土地管制政策，政府於 都市土地與非都市土地開始實施土地管制制度時，採取嚴格的分區與用地管制措 施。一九八三年政府頒布「山坡地開發建築管理辦法」，從此，對於台灣的山坡 地進行全面管制措施，並對一定規模的土地採開發許可制方式以規範其開發行為 。加上，土地使用分區管制缺乏彈性，已無法符合社會與經濟發展的需求，一九 九四年經建會引進英國發展許可制與美國的土地使用分區管制策略以及成長管 理理念，在我國的土地管制政策注入開發許可的精神。至此，台灣地區開發許可 制逐漸成為更具彈性的土地管制政策，且逐漸運用於都市土地與非都市土地的使 用變更中，期有效避免公害污染，維護都市景觀，降低政府公共服務成本及節省 財政支出。土地開發許可制（Planning Permission System）又稱為發展許可制或 規劃許可制，具有發展管制（Development Control）的特性，屬於個案式（Case by Case Approach）土地管制方法，有別於具有廣泛性策略管制（Broad Strategic Control）的土地使用分區管制政策。當土地所有權人或土地開發者於土地或建物 進行重大改變之行為時，必須先取得政府審議核准的開發許可方能從事開發行為

5_{變更使用許可制（Variance）：政府發給土地所有權人許可證，允許其超越一般管制規則從事某種建築活動，}

彌補土地使用分區管制的缺失。

6_{特別許可制（Special Permit or Condition Use）：亦稱為條件許可制，針對土地使用分區管制規定之例外許}

可的土地使用與開發。特別許可制與變更使用許可制兩者最大差別是，變更使用許可制之許可機關受到 更大的限制。 7_{浮動使用分區制（Floating Zoning）：於土地使用分區管制規則下設立分區，但並未於地圖上設定各分區之} 區位。管制規則指出在某種情況下，土地所有權人或土地開發者可提出申請，並規定土地開發之作業標 準或績效標準。 8_{條件分區制（Condition Zoning）：因單一土地所有權人提出申請將其土地有條件的劃歸為另一種分區，改} 善新的使用對周圍與鄰近地區之衝擊。條件分區制授與行政機關比浮動使用分區制較高程度的決策權。

9_{計畫單元開發制（Planned Unit Development）：當一土地開發者計畫開發大面積土地時，一般多設定為 10}

公畝，必須經由土地使用分區委員會（Zoning commission）之審議與同意後，可較不嚴格實施傳統土地 使用分區管制規劃下之建築高度、容積率、空地面積等規定。

10_{成長管理制（Growth Management）：將各種土地使用管制或技術整合於一得以彈性解決土地使用問題，}

包括：公共建設（Public Improvements）、公共徵收（Public Acquisition）、發展權移轉（T.D.R.）。 地 方政府於傳統的分區管制下，以誘導都市成長的獎勵措施，促進都市合理發展。

11_{績效標準制（Performance Standards）：依據土地使用強度分類系統，以決定某種工業、土地使用與建築物}

可接受的程度（如噪音、灰塵、氣味、強光、震動、工業廢料等公害），有別於傳統分區以土地使用類別

，以達到土地資源的有效利用，確保環境品質及受益課徵和損失補償等規劃目標 。 開發許可制並無明顯的土地使用分區界線圖，亦無詳細的街廓劃分區域，使 得土地開發行為不受僵化的土地使用分區所限制。土地開發者能依照市場或地區 需要，考量其是否具有開發價值，並依據基地特性配合地方政策達到較具彈性規 劃的功效。雖然，開發許可制造成政府不再擁有完全的都市規劃權力，然相對使 得政府不再是唯一的公共設施負擔者，可減少政府龐大的公共財政支出，達到受 益者付費原則；亦可使土地使用分區走向更具彈性的土地管制政策，配合市場機 制改善過去土地使用分區不當或無法有效利用的缺失，縮短土地供需差距現象； 並減少私人對土地的獨佔性，解決過去政府的土地使用分區規劃權力，形成土地 所有權人對土地之獨佔利益，降低政府為了避免弊端發生所制定的行政牽制結構 ，造成效率不彰的結果。 台灣的土地管制政策採「土地使用分區管制」與「開發許可制」兩種類別並 行管制方式：在都市土地的管理，採用「土地使用管制」配合「建築管制」方式 ；在非都市土地的管理，則以「非都市土地使用管制」為規範，兩者另配合「開 發許可」進行管理。例如，工商綜合區之開發，能兼顧注重土地使用之經濟效益 與公私權益分配之適宜性、社會性及公平性，期有效控制公害發生、維護景觀及 開發土地行為。此一兩種類別並行制的實施可解決土地使用分區管制下的問題， 控制都市蔓延現象，但仍需政府提供的配套設施，包括：制定彈性的開發許可法 ，以為執行之依據；培養專業的規劃人員，充實地方政府的規劃組織，授權地方 有充分的裁量權；教育民眾關切公共環境實現自發性管制。

二、土地開發控制制度之相關研究

台灣地區有關土地控制制度方面，余奉霖(1996)提出為有效控制土地發展， 管制不當的土地開發，應合理分配土地權益，必須擬定一周詳、嚴謹、公平及有 效率的土地發展管制系統，遵循永續發展、環保水保、綠化規範、促進經濟、地 方自治、社會公平與民眾參與之原則。建議短期透過規劃許可制度進行，並建議 發展權國有化。中期整合許可制與分區使用管制制度，長期則以發展許可制為主 。邵治綺(1998)針對都市土地與非都市土地採分區管制、私人限制契約制與開發

許可制併行於台灣地區進行研究。

陳銘隆(1994)探討現階段土地使用變更機制，亦建議採兼具分區制與開發許 可制。劉小蘭(1994)、許禎彬(1999)分別提出都市土地及住宅區變更為商業區之 問題與審議架構，許禎彬並以分析層級程序法(Analytic Hierarchy Process, AHP) 及多屬性效用理論(Multiple Attribute Utility Theory)進行方案評估。沈居正(1997) 探討非都市土地開發之缺失，在中央部會雙頭馬車，使開發業者有機可乘。政府 為了推動經建計畫或解決寺廟合法化，採取政策或方案等權宜措施，以扮演仲裁 的角色。並對於審議規範及區域計畫委員會權限過大，探討兼顧公共利益、公共 安全與個人私利間之平衡加以探討。 在都市計畫審議制度研究上，胡湘源(1997)強調計畫品質與審議效率並重， 審議規範應隨時做修正。耿蕙玲(2000)強調審議制度應在行政權、立法權、司法 權與民眾之間取得制衡。並納入更多民主程序，採公開化方式監督審議裁量權之 行使。胡海豐(2001)更強調政府角色地位、制度設計及經濟結果有互動關係，故 經濟結果不只依賴制度設計，也決定於實施制度時的角色定位。

三、土地變更回饋制度之相關研究文獻

土地使用變更與回饋制度方面，蘇吉章(1991)探討都市計畫工業區土地變更 使用之研究，以中和市工業區變更為住宅使用之為個案探討對象，利用複迴歸之 虛擬變數(Dummy Variable)分析變更地區之地價增值模型。曾繁廣(1993)基於土 地使用變更涉及土地增值與貶值，以及外部成本負擔之公平性問題，就執行面及 法令面提出建議，並依都市層級社區利益提出回饋之上下限。陳佳聰(1994)有關 土地使用變更利益回饋對土地開發報酬影響之研究提出擬議變更利益回饋辦法 時需考慮下列三點：現行變更利益回饋作法應予法制化、變更利益回饋應具有彈 性、變更利益回饋應考慮土地開發後對其產品市場之衝擊。 簡岳暘(2000)不贊同固定比例之回饋方式，並探討工業區土地變更為住宅區 與商業區之回饋問題時，建議考慮增值利得與增值比例之Gini係數來設算回饋比 例。林憲谷(2001)以台中市住宅區變更為商業區為例，提出一套不同的回饋計算 公式。胡海豐(2001)在探討土地使用變更時注重個體基礎，更強調土地變更時政 府角色應考慮所有權人及周邊土地所有權人的角色地位。並提出兩結論，包括為

提高土地使用之效率性，對土地變更周邊之土地所有權人更多參與之機會；另一 方面，不同意以降低交易成本、促進效率或公共利益而干預經濟活動。 黃建龍(2000)建議：短期應將回饋課征辦法法制化，並強化開發許可之協商 機制，將開發產生之外部成本納入協商內容。遠期則制定一適應市場機制的土地 使用變更回饋制度，賦予較高之法律位階。課征方式包括捐代金、土地、興建公 共設施三類，課征額度則以計算公式估計額度之上下限，供地方政府與業者協議 。穆正雍(1997)探討工業用地開發，為避免回饋比例全國一致標準之不公平現象 ，提出開發成本義務負擔之作法。考慮土地開發帶來外部成本與效益，應以契約 式彈性協議機制來課征社會成本與要求回饋。林靜如(1995)探討農地變更使用之 回饋問題，以土地變更後之增加樓地板面積估算土地變更後之發展潛力。並建議 健全目前之漲價歸公制度之時效性，漲價歸公與使用者付費之本質不同，故變更 使用之回饋制度應與之區分。 張效通(2000)探討農地變更工商綜合區開發利得回饋之研究中，對政府的「 工商綜合區開發設置辦法」採固定比例方式回饋，規定農地由民間申請個案變更 ，提供開發區28%的土地作公共設施用地、捐30%的土地作生態綠地及捐全區建 地公告現值的12%回饋金等條件認為並不合理。建議都市計畫範圍內農地變更工 商綜合區之受益回饋額，約占土地變更使用開發利得之10%-32%。都市人口超過 43萬人的變更使用案，宜提高法令規定的回饋條件或降低開發容積，以利都市環 境品質。惟回饋比例並非絕對標準值，地方政府宜掌握當地的環境特性。若當地 價暴漲或投機盛行時，即應調高受益回饋比例。若投機現象消除且景氣衰退，則 宜提高投資開發誘因條件。 在其他類型開發之回饋方面，謝明和(1995)在回饋策略的變更利得效益衝擊 分析研究中，應用財務分析及成本效益分析方法，針對都市土地使用變更案中評 估不同的回饋條件，其對私人開發者的投資報酬，及該社會效益所產生的效果。 丁秋霞(1999)針對鄰避(NYMBY)設施回饋問題進行研究，除經濟性回饋之外，居 民甚在意政府對設置計畫的處理態度，居民組成監督委員會參與風險管理等。何 圳達(1998)探討住宅用地開發課征開發影響費，參考美國開發影響費制度及新加 坡開發捐制度，並修正區域計劃法做為課征之法源，建議以代金、捐地及興建公 共設施三類回饋方式，額度則採用計算公式。

郭蕙萍(1999)研究土地開發義務負擔對住宅需求與區位之選擇，並列舉陳麗 紅(1997)工商綜合區開發回饋計算模式建立之研究中彙整國內土地開發義務負 擔制度包括捐地、等值代金、等值樓地板面積、提供樓地板面積、回饋金等名目 。蔡忠凱(1999)以短邊模型探討土地開發義務負擔制度衍生之資本化現象與波及 效果。夏維良(2002)研究土地限制使用之回饋問題，限制開發地區將土地使用限 制當作是地主之義務，在財產權受到侵犯時自然需要給予補償。該研究以授權之 觀點對個體之相互權利與義務關係，透過一個規範經濟行為之準則，來決定權利 衝突的分配。透過最適授權的目標，達到最低的土地使用限制之政策執行成本。 經由以上回顧國內有關回饋制度之文獻可知數目雖多，但是有關宗教土地變 更的研究則付之闕如，有待深入研究。宗教寺廟用地之變更，面積大小有所差異 ，使用內容亦大不相同，情況較為複雜。尤其宗教用地分區除了不得開發者之外 ，變更為宗教寺廟用地之狀況均不相同。基於政策需要公不具營業性質，地價估 計困難，無法作為土地回饋比例的估計基礎各種用地及土地平、合理、合情之要 求，本研究以上述文獻為基礎及國外經驗與相關學術研究成果及學理，針對具有 高度不確定性需求特性的宗教用地變更與開發管理議題進行研究。

第三節

其他相關文獻之回顧

相關的理論研究與文獻，主要包括制度經濟學在財產權方面的論述、公共政 策制訂的相關理論做文獻的回顧分析，茲簡要分述如下：

一、制度經濟學與財產權理論

不管是何種土地使用的新開發控制或是既有違規使用之合法化，均涉及財產 權的理論性議題。土地使用管制就財產權而言，可分為公有、共有及私有財產權 （Property rights）。早期私有土地所有權人或使用人為避免土地使用時，所有人 基於自利與理性行為下未能達社會最適化之個人理性與集體理性衝突的囚犯困 境（Prisoners’ dilemma），使用下列協調或合作方式：（1）私人土地使用分區 制度；（2）私人契約制：私人契約係大的都市土地開發商，以私人契約方式從上 流社會中尋求未來的居民。永久契約則被使用於蘇格蘭，以要求建築線、排水、 最小建屋規模或價值。（3）限制契約：私人之限制契約（Restrictive covenants） 至今仍為美國休士頓（Huston）市所使用。沒有土地使用分區制度，一般採用的 限制契約包括，建物成本、美觀、及外觀的維護等。自Coase基於交互性質（ Reciprocal nature）提出交易成本（Transaction cost）之概念。

有些學者基於Coase的理念，認為土地使用規劃的主要機制之一：土地使用 分區制度（Zoning institution），並不能促進土地使用效率，亦有學者如Ellickson （1981）進一步主張以私人契約(Private covenants)、公害法或罰款等方式來替代 土地使用分區制度。限制契約制是為因應市場機制而產生，不採土地使用分區管 制方法，透過私人契約或永久契約來約束土地之使用類別及強度。 Michael D. Reagan提出的管制政策理論，認為管制性政策是政府透過連續的 行政過程及機構的設計，管制個人或機構從事特定的行為或行動，而Aian Stone 認為管制性政策為一種由國家對個人或團體強制性限制，此一限制受到某種制裁 方式的支持 (賴燕玲，1999) 。 雖然學者對管制政策下的定義與性質不盡相同，但可將其歸為兩個重點：管 制政策是由政府機關所主導；政府依政策計畫訂定原則或規範對特定人或團體的 特定作為或不作為加以約束限制。由政府主導管制來自於政府機關公權力的執行

，以公權力約制人民積極作為或消極不作為之行為，具有強制性與約束力，使人 民必須確實予以遵守規定。管制者與被管制者間關係是敵對的:政府為落實政策 之執行，藉管制手段將剝奪人民現所擁有之權益。違反利益衡平原則：管制政策 可能將造成一方受損，而他方獲利的情形，亦就所謂的「零和賽局」(Zero-sum game)。公益優先原則：指管制目的是以社會安全秩序之維持與公共利益或公共 目的為主。 土地使用管制，乃是政府機關為公共利益或公共福祉等目的，以公權力行使 警察權來限制私人的權益，其中除管制外尚兼具保護的作用。根據對管制政策的 分類，因基本上保存區是禁止任何的土地改變和建築物之興建，因此在管制區域 內與區域外土地，由於管制行為造成的利益差異極大，形成了暴利與剝削。被管 制者不得自由使用其所擁有之土地所有權，而被管制者卻未能依自己之意識充分 享有自由使用其所有權的權益，及未來發展潛力之利得。 另外，土地使用分區管制為實施土地使用計畫的一種工具或手段，政府在其 行政範圍內之土地，依據主要計劃(Master plan)，並參考土地使用現況，制定土 地使用分區計畫及分區管制規則，將土地劃分為多種使用分區及編定各種用地。 而「土地使用分區」(Zoning Regulations)基本上是一種經由政府機關，基於社會 福利與公共效率之考慮，將私人土地開發使用予以限制或指定某種土地使用型態 、規模、密度約三種土地開發使用權移轉方式，其管制的意義是協助土地在計畫 體制下合理的發展，並盡量符合公私利益的平衡。 而財產權乃源自於資源使用之人與人的社會關係，所謂財產權理論，就單獨 私有財產權而言，即財產權之使用的決策範圍、收益性及移轉性。於土地使用分 區制度下，財產權被分配予社會及土地所有權人，分配予社會之財產權被稱為集 體財產權（Collective property right）。並將此財產權之決策與執行賦予政治過程 的某些決策機關，例如地方政府，專業規劃者於規劃所應憑藉的就是這種財產權 ；土地所有權人之財產權謂之私有財產權，並由私有土地所有權人於財產權範圍 內從事自由使用、收益或移轉等活動。 財產權乃法律上的概念，係擁有或占有物之權利，財產權賦予個人對於物之 占有、享有、使用、收益或處分之權，且為個人安康樂業及社會繁榮發展之所繫 。個人要在社會中生存，必須有他人無法入侵之避難所，來抒解並承受來自社會

的壓力。在財產權的保護下，個人能夠自我實現自己之理想，也促使社會改變、 成長，形成一股再生的力量，達到社會永續發展之目的。此即為過去特別強調財 產權在激勵生產上扮演的重要角色的緣由（溫豐艾, 1984）。在人類經濟活動中， 財產權扮演著重要的角色，在現代的資本主義制度之下，所謂私有財產權(Private property rights)。就是指個人對自己「所有」的資源，不但有其使用權、排他權 ，也包含自由轉讓權。 由於財產權的範疇決定人們資源使用中可獲利益的大小及損害程度，因此， 財產權的歸屬及範疇問題，在推行福利政策及增進人民生活利益是當今國家應有 之職責。對於財產權的權利義務觀念，也應依循法制中有關權利與義務的理念， 由「義務本位」進至「權力本位」，再演進至「社會本位」。現代財產權的觀念， 非屬絕對的，應該是相對的，政府基於社會公益的需要原則，有必要予以重視， 以防止私有財產權過分擴張，杜絕產生對整體社會產生負面影響現象。 個體經濟學中強調「自由交換能將資源做最有效之分派」，此稱為柏拉圖最 適(Pareto efficiency)法則（rule）。除資源之所有權外，法律也創造很多權利，如 物權、債權等。一般認為經濟學家寇思(Coase)，提出所謂寇思定理(Coase Theory) ，認為在現代市場要能順暢運作，不但要有硬體設施進行買賣交易，還要建立法 令，以規範雙方交易的權利與義務，因為買賣行為是一件關係到一束關係(A Bundle of Right)的買賣，經由權利的取得，分割與結合組合成一新的權利，所帶 來的利益，必須與進行交易活動所需成本比較，只有在交易成本小於利益時，才 有可能進行此活動。所謂交易成本包括「資料搜尋」與各方面「協商成本」、「 締約成本」、「強制履行契約」、「政府課稅」等。

二、公共政策相關理論

台灣地區土地開發控制系統中高度不確定性用地的宗教土地，除了可從財產 權理論探討之外，鑑於公共政策的主要目的在於解決社會問題，政府機關為了解 決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關 活動。因此，本研究從公共政策制訂理論、公共政策執行理論及公共政策評估理 論探討此一高度不確定性用地的抽象模式如次： （一）公共政策制訂理論

學者丘昌泰（2000）認為「公共政策是公權威當局所選擇的行動綱領或不 行動，以分析闡明某既定的一個問題或一組相互關連性的問題」；吳定（1994：5） 則說：「公共政策乃是指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決 定作為或不作為，以及如何作為的相關活動」。揭示數項要點如下： 1. 公共政策是公權威當局所進行的活動 公權威當局是指對於國民的個人行為或私部門的集體行為具有強制權或 合法權的機構。政府機關是社會最重要的統治機構，故公共政策係以政府部 門為核心，中央政府和地方政府都是制定公共政策的政府機關；另外，社會 上的非營利團體，如慈濟功德會、環保團體、人本教育基金會等，雖不具權 威性，但其所強調的公共目標、公共利益與公共價值等，對於公共政策的制 定與執行產生重要影響，也是廣義的公共權威當局之一。 2. 公共政策的選擇行動是一種有意識的意圖行為 政府機關所選擇的公共政策必然希望能夠改變社會現狀，解決社會問 題，這種意圖應該是很明顯的，而且政府官員會將他表現在「政策目標」的 設定上，以政策聲明（Policy Statement） 的方式加以表達，公共政策的意圖 必然是目標導向的，例如：環保署制定空氣污染防治費的目標是「清潔空氣 品質，改善國民健康」，這也是環保署希望達成的政策意圖。 3. 公共政策包括公權威機構的行動或不行動的行為 很多人認為公共政策必然是指政府機關積極採取某項行動綱領，俾對社 會活動產生干預的現象，其實，政府機關是社會的統治者，它不採取任何行 動，也將對社會活動產生干預作用，因此必須將它列入研究範圍。 4. 公共政策是問題導向的對策 公共政策主要的目的在於解決社會問題，公共政策所處理的問題可能是 單一問題，例如：台北市政府為了解決殘障同胞行的問題，舖設導盲磚；也 可能是一系列相互關聯的問題，例如：為解決盲胞的生計、教育與福利問題， 所採行的殘障福利計畫。今天政府機關所處理的公共問題經常是一系列的， 而且是交互依賴的，問題與問題之間形成不可分割的網絡關係。