台灣地區土地開發控制系統中高度不確定性用地的宗教土地，除了可從財產 權理論探討之外，鑑於公共政策的主要目的在於解決社會問題，政府機關為了解 決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關 活動。因此，本研究從公共政策制訂理論、公共政策執行理論及公共政策評估理 論探討此一高度不確定性用地的抽象模式如次：
（一）公共政策制訂理論
學者丘昌泰（2000）認為「公共政策是公權威當局所選擇的行動綱領或不 行動，以分析闡明某既定的一個問題或一組相互關連性的問題」；吳定（1994：5）
則說：「公共政策乃是指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決 定作為或不作為，以及如何作為的相關活動」。揭示數項要點如下：
1. 公共政策是公權威當局所進行的活動
公權威當局是指對於國民的個人行為或私部門的集體行為具有強制權或 合法權的機構。政府機關是社會最重要的統治機構，故公共政策係以政府部 門為核心，中央政府和地方政府都是制定公共政策的政府機關；另外，社會 上的非營利團體，如慈濟功德會、環保團體、人本教育基金會等，雖不具權 威性，但其所強調的公共目標、公共利益與公共價值等，對於公共政策的制 定與執行產生重要影響，也是廣義的公共權威當局之一。
2. 公共政策的選擇行動是一種有意識的意圖行為
政府機關所選擇的公共政策必然希望能夠改變社會現狀，解決社會問 題，這種意圖應該是很明顯的，而且政府官員會將他表現在「政策目標」的 設定上，以政策聲明（Policy Statement） 的方式加以表達，公共政策的意圖 必然是目標導向的，例如：環保署制定空氣污染防治費的目標是「清潔空氣 品質，改善國民健康」，這也是環保署希望達成的政策意圖。
3. 公共政策包括公權威機構的行動或不行動的行為
很多人認為公共政策必然是指政府機關積極採取某項行動綱領，俾對社 會活動產生干預的現象，其實，政府機關是社會的統治者，它不採取任何行 動，也將對社會活動產生干預作用，因此必須將它列入研究範圍。
4. 公共政策是問題導向的對策
公共政策主要的目的在於解決社會問題，公共政策所處理的問題可能是 單一問題，例如：台北市政府為了解決殘障同胞行的問題，舖設導盲磚；也 可能是一系列相互關聯的問題，例如：為解決盲胞的生計、教育與福利問題，
所採行的殘障福利計畫。今天政府機關所處理的公共問題經常是一系列的，
而且是交互依賴的，問題與問題之間形成不可分割的網絡關係。
丘昌泰（2000：63）指出，「所謂公共政策過程包括很廣，從問題出現、
問題界定、議程設定、政策建議、政策採納、政策執行到政策評估的所有階 段，由於其涵蓋面甚廣，故整個公共政策理論皆為其研究範圍。而所謂「政 策過程」，就是從「問題」產生到政府提出「對策」的過程或歷程，而這個政 策過程是由幾個階段所構成的，這幾個階段就是：政策問題的形成、政策規 劃及合法化、政策執行、政策評估。
綜合上述之論點，「公共政策」的概念，應是政府施政面臨某種問題，為 解決此問題所採取的對策，所以公共政策是問題導向的，也是目標導向的，
政府選擇作為或不作為都是公共政策，不同的問題有不同的對策。由上述學 者的觀察，可以發現他們對於公共政策過程的觀察角度相當寬廣，從問題形 成到政策評估，都涵蓋在內。而政府通常是受到問題的刺激之後，才採取行 動，謀求問題的解決之道。丘昌泰（2000：64）認為政策制定過程有下列特 性：
(1) 公共性
政策制定過程是指「公部門」形成政策的過程，所謂公部門範圍很廣，
如政府機關、國營事業機關、公立學校乃至於許多被稱為是準公共部門
（Quasi-public Sector）的非營利團體皆屬之。政策制定過程所處理的問題 為公共問題，私人問題必須顯現充分的公共性，才能列入政策議程加以處 理。
(2) 動態性
政策過程既然是一種過程，就不是終止的靜態現象，問題的發生固然 是動態的，問題的解決也不表示停止不動的；政策過程本身是動態的，環 境因素與政策參與者的運作，都可能使解決方案發展成為另一個新的政策 過程。
(3) 互動性
政策制定過程中有許多的政策參與者，不論是政府內部或政府以外的 行動者，不論是中央或地方政府，甚至國外的參與者，他們都在政策領域 中彼此進行綿密的互動，形成一個交互縱橫的政策網絡關係。
(4) 有彈性
政策制定過程雖有各種不同的步驟，但並不表示每一步驟都必須經 過，沒有例外。事實上，每一項政策都有自己的流程，其中某些步驟對某 些政策來說，可能沒有必要，但對另外某些政策而言，則卻是不能缺少。
(5) 流動性
政策過程本身是流動性的，沒有任何政策參與者可以長久的固守某種 地點或職位，利益團體表達意見後，很可能就此消失蹤影，承辦某項政策 的領導者，很可能放棄他所作成的政策。以上可知政策過程不僅是技術理 性的過程，而且是政治與社會過程，所以我們觀察、分析與解決政策形成 過程的知識，除了工具知識（Instrumental knowledge）以外，更需要概念 知識（Conceptual Knowledge）。
公部門的行政或管理，無論是稱作「公共行政」或「公共管理」，任何政 府的行動，都被認為是公民透過他們的代表所採取的行動(林鍾沂、林文斌 譯，Owen E. Hughes 原著，1999)，也就是說，公共服務是一個公共信託（Public Trust）(Carol, 1998)，雖然主權屬於全體國民，但他們對於主權之行使則是透 過代表制度。因此，公共組織與公務人員便成為「公共信託人」的角色，亦 即扮演人民主權的代理人，而參與公共政策的制訂與執行，並對社會進行資 源、價值及地位的分配(呂育誠，2000) 。
5. 公共行政的課責性(Accountability)
政府為了公共利益，從外部查核控制公務人員的過程即是必要的課責，
因為官僚體系已經開始透過自己的表現來直接向大眾負責。因此，這個課責 性已不再只是傳統行政模型中，只透過政治過程來解決而已，更需從管理與 法律角度予以審視。再者，這個課責監督除了是外部查核公務人員倫理責任 的必要機制外，也正是民主政治的基本原則與精神，爰為防範運用專業權威 來曲解公共利益，許多國家不斷的積極尋求建立課責制度。以下就從傳統行 政、管理主義及法律等三個課責途徑予以扼要說明。
(1) 傳統行政途徑的課責
傳統模型的課責路線主要是從公務員的行政行為，經由政治體系，
最後到公民身上，其強調重點包括：
(1) 權力與責任必須區分清楚，避免混淆職權範圍及模糊問題焦點。
(2) 嚴格的層級服從關係，即部屬必須確實遵從長官命令。
(3) 有限的控制幅度（span of control），以確立有效率的管理。
(4) 鼓勵部屬對組織目標和上級長官忠誠產生認同。
(5) 重視財物和員工績效的內部稽核，以有效嚇阻賄賂及遏止個人在行 政機關中濫權(林鍾沂，1995)。
以上傳統行政的作法，雖然都在促進課責與倫理，但因只重管理價 值，不把人類活動的結果視為人文產物（human product）(林鍾沂、林文 斌，1999：518-519)，影響所及行政人員面對民眾需求時，反而不會設身 處地去詮釋與解決民眾的問題，而是讓人經常聽到行政人員搬弄一些法令 規章、程序、上級規定等作為處事依據以及推諉塞責的藉口，致使政府機 關的信譽愈來愈低。
(2) 管理主義途徑的課責
由於傳統途徑下所帶來課責系統的缺失，因為官僚體系的相對開放，
課責性已擴及官僚體制與民眾、所屬管理者、政治領導者之間的關係中，
使得管理主義的課責型態更為顯著。英國的傅爾頓報告就改善課責性方面 指出，課責管理使個人與單位對於儘可能以客觀方式衡量的績效負有責 任，它的成就有賴於確認或建立組織部門中的課責單位，其中各單位的產 出儘可能以客觀方式來衡量，個人則對自己的績效負責。
(3) 法律途徑的課責
從倫理的觀點看，公務員的行為是受到機關內部與個人的牽制。因 為，個人任公職之前，要宣誓效忠國家。所以，公務員更應謹守國家政權 價值，並據以作為行為的準繩，以履行國家賦予之責任。因此，國家法律 及典章制度便自然成為公務員重要課責與倫理規範來源。而這些典章制 度，學者羅爾（J. Rohr）認為有如下之價值(林鍾沂、林文斌，1999：409-410)：
A、 倫理規範是從國家典章制度價值中所衍生。
B、 這些價值是公務員運作的基準，因為官僚與政權是密不可分的。 米特（Van Horn & Van Meter）認為：「政策執行指公共人民或團體為了致 力於先前政策決定所設立的目的之達成，而採取的各項行動。這些行動可分
員負責決策，並接受民意機關的監督；而事務官則依法行政，負責法律執行，
& Trilling）指出：「任何一項化觀念為行動的作為，每每涉及到某些重要的 簡化工作，組織乃是從事這項簡化工作的當事者；他們處理問題的方法，是 把問題解剖成具體、可資管理的工作項目；再將這些工作項目，分配給專業 化的機關來負責執行。由是，唯獨了解與認識組織如何運作，我們方能認清 原來的政策，如何在執行過程中被更正調整或塑造。」持相同看法之學者洛
& Trilling）指出：「任何一項化觀念為行動的作為，每每涉及到某些重要的 簡化工作，組織乃是從事這項簡化工作的當事者；他們處理問題的方法，是 把問題解剖成具體、可資管理的工作項目；再將這些工作項目，分配給專業 化的機關來負責執行。由是，唯獨了解與認識組織如何運作，我們方能認清 原來的政策，如何在執行過程中被更正調整或塑造。」持相同看法之學者洛