第六章 原住民族政治主體建構問題與發展
從第五章的探討中，我們可以發現原住民族傳統部落制度網絡解 體之後，讓轉型中的臺灣政治面臨了重新思考建構新的國家與原住民 族關係架構的時刻。面對日益複雜難解的臺灣族群問題，以及擺盪在 傳統與現代之間的原住民族部落政治發展，原漢社會都在努力尋求解 決的方法和途徑。本章從縱橫面探討當國家意在透過對部落的統治管 理以穩固其統治地位，而原住民族的目標則在尋求澈底的部落自治 時，要讓切合本意的原住民族政治主張獲得實現，究將面臨什麼樣的 難題？
第一節 部落自治行政與基層民主的差異
原住民族政治主體性的強弱，可以體現在政治、經濟、社會、文 化、教育方面發展時，是否可以由部落有效掌握並決定政策背後的權 力因素。過去在部落所施行的任何政策內容，均隱含著國家統治的意 志力，而且原住民族依循著既有行政治理模式，也大多能夠適應。在 原住民族強調主體性，而對既有行政制度架構仍存在一定程度的依賴 性情況下，傳統部落治理方式與現代行政治理之間必然產生衝突。部 落主體對外產生一種相對排斥性，而行政制度強調的是在制度環境裡 一體適用的民主監督關係，原住民族一旦追求政治空間的充分自主 時，將阻絕周遭環境資訊的進入，對部落處理對外關係的能力上是一 項挑戰。本節先從體制的縱向面，討論民主理念在部落治理與行政治 理上的差異性及其衝突關係。
壹、少數服從多數的原則與限制
眾所周知，民主是專制的對稱，民主制度有直接民主和間接民主(即 代議制民主)兩種類型。一般認為，人類社會最初實行的直接民主制度 產生於古希臘城邦國家，且認為西方人天生具有民主的土壤和特質，
東方人天生與專制結緣。(楊明偉，2003：16)民主的多數決或多數統治，
是指當人民對政府政策存有不同意見、不同看法的時候，政府應該依
據多數人的意見、想法來做事，而所謂的多數人一般指只要超過法定
半數即可。由於民主政治的多數決或多數統治極易演變成多數暴力，
因此在強調多數決的同時，尊重少數的精神就顯得相當重要。(陳宗韓，
2003：13)當代行政治理將「少數服從多數」原則視為民主的本質，也 是政治組織調節内部的共識、行動和利益關係的基本手段，該原則的 基本前提是人人之間的關係平等。
原住民族尋求自主，無非是實現民族政治建設全面開展，以及促 進原住民族地區的政治民主化進程，然而，大部分原住民從事農業或 基礎工業者仍然佔有相當比重的人口，政治認知普遍不足，在原住民 普遍對於民主決策機制的法理基礎不甚熟悉的情況下，
「少數服從多 數」顯得有其侷限性，使用不當極易造成部落宗族多數暴政，或勢力 龐大的家族妨礙其他少數原住民的自由，因此在原住民族地區採行當 代行政治理的多數統治民主概念時，須確認該地區的少數人權益已經 獲得充分注意，特別是民主參與程度與參與者本身條件是否相當。按 舉凡原住民族地區一切政務活動和民主管理運行，讓該地區成員充分 享有憲法和法律規定的民主權利是民主政治的核心要素，但實行多數 統治的關鍵點應是保護少數人的權利。蓋機關組織長期以來將少數服 從多數視為民主政治的意義，將民主化約為多數原則，重視的是少數 服從多數的數字結果，而非保護少數人的實質權利和利益。
事實上，多數決的做法往往忽視了少數人的權力，同時也不符民 主的真諦。多數不過是一個簡單的數量概念，其原則的適用有一定的 範圍及限制。對原住民族來說，民主決策過程應重視少數因子的「質」 ， 而非數量的「結果」，依據少數服從多數的原則執行決策時應謹慎為 之，例如對於全新制度的創設，應考量該制度適用範圍內的人民是否 已對該制度的精神與運作機制有充分的認識，否則儘以表決方式決定 全盤接受特定法案與否，表決的過程本身可能出現多數人意志對少數 人意志實施專制的傾向。
…依法理來說，資源分配本來就要靠議會政治來進行，但是現階段我們 要問的是，議會政治要建構分享的機制，而分享的機制一定要考慮民族 政治，否則依現行議會政治，原住民會吃虧了，民族體制的核心概念提 出來，原住民才比較不會被剝削，靠議會制度不利於土地利用，原住民 保留地相當程度應回歸民族，而非議會，議會講求多數暴力及選民實力，
而這部分原住民比較弱。(受訪者 5，2006.09.14 訪談)
民主一詞多用來指涉與專制相對立的國家制度、國家形式已如前 述。各國政府大多以
「少數服從多數」做為衡量國家民主制度的指標，
並以該形式運作決定國家事務、解決各種社會問題。原住民族政治發 展長期處於劣勢地位，在目前的議會政治下， 「少數服從多數」的民主 機制不但不能體現大多數原住民的意志，也讓其利益受損。整體而言，
在中央政府體制設計上，原住民族議題無法引人矚目，主要在其人口 數僅 43 萬人，因此在強調
「一人一票」的數人頭式代議民主下，原住 民即使有保障名額，大多數的時候尚難在國會扮演舉足輕重的角色；
即使現行 55 個原住民鄉長限定由原住民擔任，在頭重腳輕的中央集權 安排下，地方政府的財政捉襟見肘，原住民族能取得的自主性委實有 限。(施正鋒，2005：67)特別是早期部落政治資源由統稱為部落菁英的 少數頭目遺族或貴族階級所把持，宗族勢力充斥於部落政治生活，即 使在部落實行自治，該菁英階層仍發揮著一定的影響力，對於非部落 菁英之一般原住民來說， 「少數服從多數」作出的決策是否真實反應大 多數人的利益，就顯得存疑。
當代國家行政呈現的是向國家整體目標推進的治理方式，各個層 級分工細密，強調整體組織架構的相互隸屬關係，層層節制、平行間 相互制衡。組織架構強調的是行政效率，而過度重視行政效率的結果，
原住民族少數的不利處境於焉產生，原住民族的集體利益，多為政治 協商後的產物，原住民族的政治期望顯少能在唯國家整體利益為考量 的政治環境中實現。相對地，原住民族自我治理，其意義是在一定地 區呈現出原住民族自我監督治理的能力，進行部落地區充分治理，統 治者及被統治者之間所形成的治權與政權關係，果真能符合當代行政 治理的民主政治精神，也不無疑義。前面探討過，做為統合部落利益 的執行者，部落長老會議行間接民主，監督部落領導人執行部落大小 事務，該機制運行本身即不符直接民主精神，而領導階層及部落成員，
均對
「多數決
」的義理陌生，實踐
「少數服從多數
」的精神便有其侷限
性，因為將多數決的精神視作單純的數字概念而予以操作的結果，往
往忽視了少數的成因。不論多數與少數，均與民主政治所要實現在該
地區的真正目的相違背；表面上是民主，實際上是變相的專制，尤其 當部落宗族發揮其影響力時，為數不少的原住民便顯得
「無處可依」 ， 而表現出「盲從
」、「冷淡」的政治態度，影響「多數」與「少數」的 真實意義。而當政治體系中的選民對於政治事務抱持疏離態度、政治 信任程度過低，將導致對於該體系穩定的負面效應，統治基礎「正當 性」(legitimacy)可能面臨挑戰。(吳重禮等，2005：90-91)
因此，不論是依照目前的行政體制，還是原住民族自我治理，均必須 重新界定多數決在原住民族地區的意義。要言之，當代民主政治對原 住民族而言，並非簡單的多數決原則，舉凡原住民族地區政府組織的 人事制度、組織架構、公民素質，在在重新檢視其在當代民主政治社 會的適應性與接受程度，特別是在公民發展水平遠落後於一般地區 時，必須審慎思考一套全新的自治制度能否在原住民族地區順利運作。
貳、是部落自治抑或是部落民自治
討論了制度的問題之後，接著探討
「人」的問題。前面提及原住民 族自治建構，追求的是部落充分自主，但是自主的意涵包含著制度的 自主、土地空間的自主，以及自治組織俾以運作的
「人」的自主。問題 是，以個人為組成單位的原住民族自治區，其群體的屬性自然需要高 度同質性的人群所組成。文化、語言、血統等等均可包括在內，甚至 雖然非原住民籍，只要認同原住民社群，或有著與所處部落社群同一 歷史發展經驗的非原住民者，均可定義為自治區的一份子。
本節探討做為原住民族的一份子，是否對自治抱持著高度認同，
以及對傳統文化產生著濃厚的歸宿感？假如未能充分理解自治目標，
或是對自治議題採取事不關己的立場與態度，不符提昇原住民族地區 政治參與及民主政治建設發展的目的。因此，在實施自治之前，原住 民族的名稱由 1949 年的「山地族」、「山地同胞」或「山胞」，至 1994 年正式於《中華民國憲法》中改稱為「原住民」，一直到 2000 年《中 華民國憲法》第六次增修時又再度改稱為「原住民族」，顯示國家關 心的是原住民個人乃至民族的整體未來發展。
集體權係多數人主張之權利，受益的對象為該集體中的多數人。
在後殖民時期，為讓原住民族文化、政治與經濟等發展獲得有效的保
障，原住民族「土地權」、「發展權」、「自治權」、「決策參與權」等被 歸類為集體人權而常與原住民族自決發展的論述相提並論，各先進國 家也莫不落實蘊含關心原住民族個人尊嚴、人格、生命、身體、財產…
的權利內涵為實行憲政的目標。張中復(2003：100)指出原住民人權有
「原住民個人權」與「原住民民族權」 ，前者指原住民個別成員在自身 或外在的社會環境中，應受到基本人權予以保障的各項生存權利；後 者主要指原住民和國家、政府等政治體制之間，取得合理的共存機制 的權利平衡關係。
國際間對於原住民族權利的保護，在個人方面，以國際人權為基 準，再就其個別性調整不利之處；在集體權利方面，強調原住民族的 自治及決策參與，並進一步深入有關經濟、環境、文化等具體層次。(李 明峻等，2000：186)又國際法學者傾向於視原住民權利為「特別的」權 利，尤其依聯合國《原住民權利宣言草案》(1995 年)，將原住民的權利 概分為生存權及平等權兩大類，生存權關切的是保障原住民的生存問 題，平等權則積極推動原住民公民權及集體權，其中集體權又包含認 同權、自決權、文化權、財產權及補償權。可以看到原住民族權利是 以集體權的形式為推動主軸。(施正鋒，2005：3)
原住民族自治是國家因應國際人權思潮的發展，而由國家擔負起 保障原住民族集體權的制度措施。國家依憲法平等保障規定，將集體 權列入憲法保障範圍，採行促進實質平等之優惠性差別待遇等措施，
消除任何歧視或忽略原住民族發展的不正義形象。舉凡落實土地權的 行使與立法、承認並保證發展權權利的行使、實現原住民族與政府伙 伴關係的自治權及保障原住民族的決策參與權等等，均朝向法制化的 方向邁進。從少數民族、到原住民、再到原住民族的發展過程來看，
要使得原住民族人權主體的建構顯得有意義，必須從集體權的角度來 探討自治，讓原住民族權益成為臺灣民主化改造過程的共同議題，而 不是任憑個人脫離族群以追求個人式的利益。此外，空有制度的設計 而缺乏人的參與，徒增制度本身運作的成本。依族群身分區劃來看，
原住民族按接受漢化程度，可分為平地原住民與山地原住民，另從人
口流動來看，原住民因就業或工作緣故，穿梭在平地與山地之間，對
民主政治概念尚處於摸索階段，而國家擬設計全新的自治體制供作保 障族群集體權的原住民族來說，理應由個人權益的維護為起點，進而 追求族群整體權益的保障，才能讓一個自治制度的產生，展現全體原 住民族的活力。符合原住民族發展的民主政治設計，應讓制度本身在 一個符合原住民族特色的制度空間內施行才有落實的可能。
從憲法增修條文第 10 條第 12 項有關「國家應依民族意願，保障 原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、
經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展。」之規定精神以 觀，國家發展原住民族自治，係基於
「民族意願
」為之，倘若原住民族 內部對自治意見紛歧，依行政院原住民族委員會版《原住民族自治法 草案》第 11 條「明定自治意願公投經過半數投票人投票且有效票過半 數之同意即為通過，未通過者，表示其尚未獲得共識，應再辦理相關 之說明，且考量進行公民投票耗費之成本，爰明定民族意願之公投未 通過者，需間隔半年以上方可進行第二次公民投票。…」條文規定，
自得依相關公投程序以決定原住民族自治區之成立。因此本文須指 出，徒法不足以實行，公民參與下的民主政治是當前公共行政和民主 政治發展的基本原則。公民直接參與公共政策的制定及管理，是公共 精神與民主權利的具體展現。原住民族自治制度隱含當代民主政治參 與的精神，充分參與自治事務才能讓自治制度具備實行的條件，遵循 民主機制解決自治制度的問題。
參、部落自治權及部落與政府關係
自治本是一項政治制度設計，目的是讓特定族群實現當家作主的 夢想，然而，特定族群自行決定該地區的發展方向，是否已具備充分 的民主監督機制？部落自治必須在國家政權內進行已如前述，部落自 治的程度與國家權力配置關係密切，此外，部落自治程度與其主體性 的強弱成正比，自治程度的高低恆常與部落所掌握自治事項決定權的 多寡有關。自治權的充分擁有，假如能夠考量與國家和諧的關係，當 可讓部落充分自治而不受外界干擾，假如部落自治之後引發與國家之 間的緊張關係，則應審慎思考自治方式是否牴觸自由的普世價值。
原住民族自治區的正當性基礎在於自決權，自決權的實踐在於原
住民各族擁有自主決策的機制，對於自決權的行使及可能的政治安 排，以目前方興未艾的「民族議會」(national assembly)來說，可能面對 的問題是，並非所有的原住民已發展形成各族的集體意識及政治架 構。(施正鋒，2005：73)原住民族自治芻議始於 1980 年代初期，在歷 經了 20 年之後，政治界、學界及原住民族社會對原住民族自治一詞的 認識與詮釋，就像後現代論述一樣，隨著政治、經濟、社會、教育及 文化等的變遷與發展而有不同的主張，即使政府在自治制度設計的認 知上也一直沒有定調。原住民族部落自治精神，一方面承襲自傳統文 化，一方面結合當代行政治理精神，調和部落與政府之間關係，應確 立部落自治權的範圍，以及該自治權內涵的民主機制是否符合原住民 族與政府之間互惠利益原則。多元文化的基本特徵使得原住民族自治 設計一方面服膺於國家認同，另一方面也尋求原住民族地方認同，此 一矛盾維持了當前社會活力，也在制度設計中產生意義擴散的效果。
以上述提到的民族議會來說，民族議會做為制定部落公約及扮演 部落對外事務交涉的窗口，其權責不一，有的擬率先宣布自治，如太 魯閣民族議會，有的尚處於對於週遭生活領域環境資源權利的捍衛，
如泰雅爾民族議會對於司馬庫司部落的捍衛，此外，一般大族如阿美、
泰雅、排灣等族，尚未有一統攝團體起而組織以
「族」為單位的民族議 會，以致於目前設立的民族議會並未獲得同一族人的認同，何況有關 各部落正進行運作的部落會議也尚未成型。因此部落自治權限的決 定，應循序漸進為之，由部落成員積極參與，推選部落會議主席，各 部落會議主席由點的連結，而形成面的結合，成立民族議會，其間是 公開辯論、說服的民主參與過程，最終匯集公意，提出自治權的範圍，
與國家談判協商。對於部落自治權限沒有一致的認知，諸如分離主義、
種族血統主義等概念都可能結合於自治論述而徒增自治的困難。
至於部落與政府之間，由於土地領域高度重疊，因此存在著權限
爭議，例如土地管理、森林及水資源、礦產物等天然資源，雖然是座
落在原住民族傳統土地範圍內，實際上是由國家進行經營管理，要由
原住民族完全掌握管理，不盡合理；但仍由國家統一管理使用，也不
符原住民族自治的期待。因此，依事權的性質可部份交由原住民族自
行管理，部分則由國家統一管理，維持社會正義及族群之間的和諧關 係，也展現政府成立自治區的美意。以人口密度高、幅員有限的臺灣 來說，資源分配原屬有限，未來自治區範圍不論是依據人口數量、面 積大小、還是按族別來劃分，勢必面臨自治區資源不均的情況。部份 地區幅員遼闊卻資源貧乏，有的地區則地狹而資源豐富，形成自治之 後因資源不均而發展失調的現象，假如沒有國家的支援協助，資源貧 乏地區恐難遂行自治區內各項事務；即便是資源豐富地區，欲藉由自 治區自身條件獨自經營、開發，自治區有限的人才及技術無法承擔開 發各項資源之大計。因此，在國家已累積國土規劃與資源開發的豐富 經驗之際，以憲法形式規範全般經營管理事權的統一，對維持政府運 作及族群和諧起著一定程度的正面作用。
雖然自治權是源自於《憲法》和《原住民族基本法》等法律規定 賦予原住民族的一項基本權利，但是自治區的成立並非草率行之，而 是根據部落本身發展規律作出的理性判斷，其設立與否的標準在於原 住民族自治權利的運作是否有效。一般影響原住民族自治權行使的因 素包括：普遍對自治權行使的認識有限、保障原住民族行使自治權的 法律規定不週延、原住民族自治機關行使自治權的程序不完備、督促 自治權行使的監督機制尚未健全等。原住民族處於多元共存、多元衝 突、多元一體的多重文化型態建構中，面臨著本身民族文化、主流文 化、及西方文化的多重衝擊壓力，應試圖回歸超越自我的文化策略。
因此，儘管自治權的行使對促進原住民族自治地方建設具有正面作 用，然而部落成員應一方面積極思索如何結合部落的特點，充分利用 自治權以完善自治法規體系，另一方面也要承認行政指導仍是一種十 分有效的現代行政管理方式，以讓部落自治在政治環境中表現出讓公 意合法化的功能、平衡協調族際之間關係的功能、分擔及替代政府部 分功能、凝聚族群認同的功能等。而國家機關須讓原住民族自治機關 充分享有自治權，行政指導才能在部落自治實踐中奠定其内在基礎。
肆、部落自治組織與國家權力的聯繫
長久以來，追求國家政治經濟發展的思考主軸，使得被認為文化
素質和社會集體意識薄弱的原住民族發展問題，在主流政治發展中失
去了重要性，因此原住民族自治可視為解決國家發展過程中被抛在主 流論述之外的原住民族政治問題而設計。在國家各行政部門各自為 政、政府無法繼續成為原住民族倚靠對象的情況下，政府公部門在原 住民族地區便面臨政令窒礙難行或不符地方發展需要的處境，原住民 族表現在外的政治行為既是消極被動、也是冷淡的態度。為維持原住 民族文化的延續，客觀上需要由全新的組織來彌補此一缺陷，自治組 織便試圖取代傳統社區組織機構以解決原住民族發展上的問題。傳統 原住民族部落組織分析，可以一般組織理論的工具來加以分析，使用 授權(mandate)、權威性(authority)、以及治理(governance)三個層面來看 待原住民族制度、機構、組織，也就是其代表性、權力、以及效力。(施 正鋒，2005：196)在國家政治改革轉型中，各族群均要求分享國家權力，
最深刻的莫過於原住民族尋求自治的社會轉變。
原住民族自治主要是以追求集體權的實現為目標而採取的政治行 動，因此原住民族社會意識正進行著由分散到統合的發展階段，而此 階段必然伴隨著部落治理結構的轉變。目前部落行政體制是以統合式 的治理為途徑，統合式的治理是不分族群、地域，不考慮生活風俗習 慣，採取一致的治理觀點及政策內涵。部落自治之後，統合式的鄉村 治理將漸被分而治之的部落政治所取代，由部落各自發展符合其特色 的社會組織，設立機構及創設制度，並為提昇競爭力，隨著市場機制 而讓傳統部落組織結構加以創造性改變，以凸顯部落自主。依此發展 邏輯，即便部落自治的推行與傳統部落觀念、風俗習慣存在著些微衝 突，如果部落民主化可以透過自治而實現，傳統制度的產物對現代化 建設做些微的讓步，便有其必要。總之，自治時期的部落政治體制，
國家行政是主導性的力量，部落治理才是基礎。
…自治區應該是說，某一種程度國家要承認或下放一個主權，固有的主 權給原住民，承認它具有這個權利，原住民這個轄區自治區他有像國家 一樣權利，但是我相信法律一定會保障，他這個主權移轉並不表示說它 就要收回其他國人的這個所有權，或者是等等一些保障，因為畢竟主權 跟土地所有權是兩個不同層級，主權並不是要國家給把這個主權給泰雅 族，然後泰雅族分配所有權，大家分一分這樣就比較公平，不是這樣的，
主權是一個比較抽象的概念。(受訪者 12，2006.10.30 訪談)
以上受訪者談話指出，固有主權類似於地方性的權威，包括傳統 生活領域內部落成員生活秩序所賴以維繫的法律制度、維繫權力關係 的政治體制、生命價值所依附的文化展現模式、維持部落經濟發展的 生產分工制度等等。每個民族、每個地方所代表的地方權威內容不同，
因此要由更高的政治權威統合各民族勢力，以求各自治民族同步發 展，不致有發展不協調的情形發生。國家權力既是各民族發展自治時 的理論支持者，也是族群關係的協調者，部落自治組織與國家權力的 關係，就像是地方權威與國家權力之間的關係，沒有國家權力就沒有 地方權威，國家權力主要在調和國內族群利益，國內權威也是國家對 外主權的基礎。
自治體制的逐步確立，國家權力的表現形式和效力範圍將發生很 大的變化，部落治理也從根本上發生了改變，部落治理成為按照各地 方人文特色而劃設自治區的地方權力體制。從垂直關係來看，自治區 成了國家與原住民族社會的邊界，自治區以外的各級政權組織直接代 表國家行政權力，屬於國家的範疇，而自治區以內的政權組織或行政 區劃屬於原住民族部落社會的範疇。不論是以過去的三級制(中央、省、
地方)或現在的二級制(中央及地方)，過去行政體制的設計始終是將原 住民族行政放置於基層行政體制位階，交由縣市政府依據《地方制度 法》執行原住民族的各項政令，未來則採授權的方式，讓部落在一定 程度上行使自主權力。按未來在部落組織上，有正式組織及非正式組 織，前者依照法律規定成立並履行特定政治功能，後者則法律上既不 規定、也不禁止，得到部落成員的認可。正式組織因係屬於國家政權 的一支，所以在一定意義上，部落政權也是國家權力，雖然國家與部 落社會的疆界在自治區，然而政權的隸屬關係並非可以清楚切割，只 是國家政權是整體，直接實施在政治、經濟、國防、外交、文化教育 等全國性的事務，而部落組織則依國家授權及分工精神，直接處理當 地居民在有關政治、經濟、社會、教育及文化方面的問題。而因為部 落自治地區尚有非正式組織以處理帶有濃厚原住民宗族色彩的慣俗活 動等事務，所以部落組織也並非國家政權機關的全部。
小結
早期部落政治資源概由統稱為部落菁英的少數頭目遺族或貴族階 級所把持，宗族勢力充斥於部落政治生活， 「少數服從多數」仍然受到 菁英階層的政治偏好影響。當代國家行政呈現的是向國家整體利益目 標推進的治理方式，層層節制、平行間相互制衡，在組織架構中強調 的是行政效率，而過度重視行政效率的結果，因著部落地區菁英領導，
易加深原住民族的少數困境。缺乏原住民普遍參與，集體利益多為政 治協商之後的產物，原住民族的政治期望顯少實現在唯國家整體利益 為考量的政治環境中，「能力」成為原住民族自治之後首要討論的議 題。原住民族自治，其意義是呈現一定地區自我監督治理的能力，然 而長期以來部落所形成的菁英統治與被統治者之間明顯的階級關係，
是否結合當代行政治理的民主政治精神，不無疑義。因此，必須賦予 自治地區以新的民主政治定義，也重新反省傳統部落的民主政治內涵 在當代民主政治社會的適應性與可行性。一套全新的自治制度能否在 原住民族地區順利發展， 「人」的配合問題至為重要，要使原住民族人 權主體的建構顯得有意義，須從集體權的角度來探討自治，而不是任 憑脫離族群以追求個人利益，唯有原住民族充分參與自治事務，才能 讓自治制度具備實行的條件。然而，自治區的成立必須根據部落本身 發展規律作出理性判斷，設立與否的標準主要在於原住民族自治權利 的運作是否有效。而權力運作是否有效則來自於對自治權行使的認識 是否充足、保障原住民族行使自治權的法律規定是否週延、原住民族 自治機關行使自治權的程序是否完備、督促自治權行使的監督機制是 否健全等。也由於每個民族、每個地方所代表的地方權威內容不同，
因此要由更高的政治權威(即國家)統合各民族勢力，以求各自治民族同 步發展。從垂直關係來看，雖然國家與部落社會的疆界在自治區，然 而政權的隸屬關係並非可以清楚切割，國家行政是主導力量，部落治 理是基礎；國家權力既是各民族發展自治時的理論支持者，也是族群 關係的協調者。換句話說，沒有國家權力就沒有地方權威，沒有地方 權威國家便失去政權合理存在的基礎。
第二節 部落自治與政府治理的矛盾
在探討了部落民主與一般基層民主的差異之後，我們可以發現，
部落自治與政府治理的矛盾，除了是造成前述差異的來源之外，也隨 著地方自治普世價值主張日益普及深化，使得部落自治與政府治理之 間的衝突日益明顯。尤其當政府部門展現落實地方自治的精神以增強 地方自主性的同時，地方分工細密，地方政府組織及事權分工部分反 映了原住民族部落自治的需求，使得原住民族自治制度設計不得不參 照地方制度法設計原則。本節從橫向面探討地方自治與部落自主的關 係，並置重點於部落尋求自治時所面臨的權力平衡、地方自主、法規 體系及自主財源等之問題。
壹 、地方自治行政下的部落治理現況
從原住民族歷史演進的脈絡來看，在歷次殖民政權尚未深入原住 民族部落之前，各民族氏族部落獨立行使自主管理之社會生活，隨後 因統治政府採取強制遷居政策，才讓傳統生活內容和價值觀發生根本 性的變化。光復後山地行政設施一貫方針，是依據國策，扶持山地同 胞的自治能力，指導山地地方自治的實施。(張松，1953：70)原住民族 獨立自主生活，隨著統治政府的意識型態發揚而漸失民族尊嚴，面臨 存亡危機。也從以下受訪者的談話知道，目前原住民族自治生活，已 非傳統的自治意義。
…鄉村體制有什麼好處，就是原住民藉由這個體制來通達到國家也就是 現代化的主流文化裡面。其實它還不見得都是優點，它是一個同化透過 一個現代行政組織，它其實是寬遠拉近到同化，你的效忠對象比原來的 族群的族長或頭目、領袖，你的效忠轉移到這個國家的領導。那樣的效 忠變成我要忠於國家接著我還要忠於泰雅族或者鄒族，不是說直接就忠 於這個鄒族。(受訪者 12，2006.10.30 訪談)
…政令真的可以下達到部落嗎？政府好像一直在改進原住民生活習慣、
民俗、頭目文化、社會制度，但是真的可以改變嗎？很難。政府說「兩 個孩子恰恰好」，你認為好吧？光是從這一點可以看出政府的行政是一律 平等的，不會考慮社會的差異。(受訪者 1，2006.09.13 訪談)
配合原住民族地區的特殊需要，臺灣地區實施地方自治以來，原
住民族地區依序經歷地方制度、組織人事、行政技術等方面的精進改
良過程，然而仍存在著諸多缺失。先從選舉來說，地方自治賦予部落 成員直接參與投票選舉的權利，但是無法真實彰顯
「選賢與能
」的精神。
高德義(1996：131)指出在施行地方自治之後，傳統原住民宗親已漸為 政黨、教會所取代，雖然原住民肯定選舉制度，不過傳統政治文化仍 有相當的影響力，原住民的投票率高於平地，卻似乎未真正瞭解民主 政治和選舉的意義。
以行政組織來說，原住民族與非原住民族地區以統一的組織名 稱、組織功能及業務職掌，並未考量原住民的特殊性，尤其業務執行 成效的監督考核，係由上級行政機關來執行，原住民並無考核監督的 權限。以組織人事而言，在原住民族地區行政機關服務的人員，大多 是國家文官體系培養出來的公務人員，受過現代教育訓練，本著公務 人員服務信條，以行政效率為宗旨遂行業務職掌內的事務，受到上級 行政機關層層節制，只能依法行事，不能考量個人文化、習慣因素，
以免遭致「職務怠惰」的指責。此外，原住民族地區行政人員也並未 規定非得由原住民籍擔任，例如村里幹事，承鄉、鎮公所之命執行各 項政令，並將執行成果回報鄉鎮公所，其間村里幹事在做政令宣達及 執行成效的彙整時，假如注入個人對原住民族的偏見或欠缺對原住民 的瞭解，極易在工作上做不符實情的工作成效考核。
以行政技術而言，由於公務人員係依法行事，在原住民族地區執 行各項業務，凡事言必稱「依法」的結果，徒增行政人員工作的困難 度，例如過去原住民族並無所謂的定型化契約，沒有文字的結果造成 各部落自始即無成文法規，各部落依憑的是習慣法，過去在部落之內 進行土地交易，大多以當今民法上的「不要式 1 」的意思表示契約行為 進行土地交易，但在處理土地移轉時，行政人員大多要求雙造當事人 提出原始書面契約資料，始能辦理土地移轉，常常使得土地移轉無法 在行政機關之內獲得解決，讓傳統土地處理方式不見容於當今的行政 治理體系，如此結果，公務人員確實依法行事，但是對部落成員來說，
卻是公務人員什麼事也沒做，原住民亦因不熟諳行政程序而進一步要
1區別「要式」與「不要式」的法律行為，在於前者須依一定方式(如文字)方可發生法律效力；後者 則
方式自由，一般口頭約定即可產生法律效力。早期原住民族地區法制建設不完備，多以口頭約定進行不動
產(土地、房屋)交易，事過境遷之後，衍生諸多爭議。
求公務人員加以審核有利的事實而予以解套，公務人員大多採本位主 義或明哲保身未敢處置。更甚者，從以下受訪者的談話可知，部落成 員普遍對地方自治行政與自治的差異性認知不足，顯示了推行地方自 治逾半世紀，原住民族自我治理的條件尚不充足。
…目前蘭嶼的狀況是沒有人在推動(自治)，也沒有團體在做，所以幾乎是 在停滯的狀態，未來會不會有人會這樣的推動，我們大家都不曉得，我 們很多人都認為誰推動很多人會質疑他的動機，所以自治區的概念在蘭 嶼還是需要原民會更多的宣導，讓很多的民眾在不同的情況下知道自治 區有那些好處，因為自治區制度要從部落開始，那麼現在也有部落會議 的成立，部落會議可以是一個很好的推動自治區的概念，其實可以從部 落會議大家來討論，把這個議題放進去了，那部落的人每一次開會都可 以談到這個部分，再怎麼爭議的自治議題透過這個會議也可以看到解決 方法。(受訪者 11，2006.10.26 訪談)
造成以上對自治認識不足的根本原因在於，施行於原住民族地區 的各項行政制度並非因著當地的特殊性而設計，以致讓當地居民在被 迫接受外來一套新的制度之後，採取消極配合或反抗態度。雖然實行 鄉村體制，但是原住民各鄉鎮仍存在環境上的差異，政府的各項舉措 只是欲達成行政目標的原理原則而已，並未考慮因時因地而制宜，使 得原住民族在政治、經濟、社會、文化及教育等方面建設發展，較之 平地地區相對落後。對於地方行政治理無法回應部落的需求，表現在 部落成員對政治參與的冷漠、經濟體制無法留住部落成員、社會文化 發展無法凝聚部落的認同、教育制度無法配合民族發展需要。
貳、地方政府與部落自主管理的關係
雖然標榜回歸地方自主精神，但是從權力分配的關係來論，國家
機器仍在地方上主導著資源經營管理的權力，原住民對於資源使用如
有「過當」或「不法」 ，公權力幾乎是無所不在。一般而言，與部落自
治生活有關的行政機關包括縣市政府、鄉鎮市公所及村里辦公室，規
範部落人民行使權利義務。此外，大部分的高山地區部落，復分別受
到隸屬於行政院農委會的林務單位、經濟部水利及礦務單位、內政部
營建署國家公園管理處等單位限制開發管理行為。再則，目前每個部
落均設有警察派出所，仍然未改日據時期以警察力量平抑當地生活秩 序的思維策略。因此，原住民族所能享有的自治僅止於封閉社會內部 生活的維繫，部落對外活動仍深受國家行政機關的行政命令或法律規 範的約束，稍有不慎便受到處罰。
…我常講政府所講的伙伴關係只是一種口號，如果要落實伙伴關係，政 府首先要拿出誠信。其實原住民要的只是生活管理的自主性，但是政府 似乎擔心這個、擔心那個，好像原住民自治會讓政府消失了一樣。他們(指 政府)不知道我們原來是屬於這個台灣的主人，現在講伙伴關係，變成了 我們是被可憐的對象，伙伴關係要發展到什麼程度，我們還看不出來，
但是我認為伙伴關係是平等的關係，以目前原住民的地位，與國家還是 主從之間的關係。(受訪者 1，2006.09.13 訪談)
…臺灣政府應對各族群有不同的體驗跟認知，賦予各縣市政府上制定所 謂的特別法出來，例如像在蘭嶼週遭訂定經濟海域的問題，能夠依照這 種的傳統模式去制定這種特別法出來，而且被國家承認，否則只有自治 這條路，對啊，你不給我依法走，我無從跟隨你，我只有求我自己的自 治，我求我自己的自治是為什麼，是希望按照我的方式，因為當我求自 治，我絕對相信 ok 假如蘭嶼自治的話，蘭嶼不可能把補殺飛魚從二月拉 到五月，不可能嘛，他是依照時間、自然時令去走的嘛，他會跟著他原 有的腳步去走。(受訪者 15，2006.11.06 訪談)
自治存在於原住民族傳統部落，地方自治精神雖然尊重在地自主
發展的意願，但是地方自治施行近半世紀以來，仍未讓部落渡過充分
自主的生活，以至各項發展遲滯不前。儘管國家與原住民族夥伴關係
口號提出已屆七年，但是政府各項行政措施仍維持著既往模式，絲毫
未見對原住民有任何差別待遇。茲舉該口號中的「恢復傳統自然資源
之使用、促進民族自主發展」一項為例，從 2003 年鄒族汪姓領袖於傳
統領域內制止漢族民眾採集蜂蜜而受到處罰及 2005 年司馬庫司三名青
年因撿拾泰利颱風風倒木殘幹遭判刑等事件中，可以說明部落自主性
仍然受到地方政府公權力莫大的限制及打壓。前案起因於 2003 年初阿
里山鄒族達邦部落汪姓領袖認為漢人侵犯該族傳統領域盜採蜂蜜而加
以制止，卻遭到逮捕與判刑，鄒族質疑國家並未給予原住民族傳統領
域及慣習適當的關注與尊重；後案司馬庫斯 3 名原住民青年經由部落
會議決議，於 2005 年撿拾泰利颱風風倒櫸木殘幹遭移送法辦，判處 6 個月有期徒刑、易科罰金各 16 萬元、緩刑 2 年，該部落成員齊赴林務 局抗議藐視原住民權益。類此地方政府干涉部落經濟開發所引發零星 衝突不斷，顯示部落自主管理仍受國家法律限制甚深，而地方政府也 只能承上級之命執行政務，該政務本身是一體適用，規範對象並未區 分原住民與非原住民。
國家公園保護的自然生態、森林副產物、野生動物及水資源等，
均是原住民維持傳統生活所不可或缺的元素。原住民依四時季節取用 周遭天然資源，已形成與大自然間休戚與共、調節供需關係。然而當 政府組織分工細密，卻造成行政組織在部落地區疊床架屋，被視為
「不 當」的取用資源行為，極有可能受到多種法令的約束、處罰。例如為 維持生活而從事野生動物狩獵活動，極易成為保育主義之下的犧牲 者，尤其在國家公園領地內，從事狩獵活動，國家公園法及野生動物 保育法均定有處罰規定，甚至有一行為而受到二種以上法律處罰情 形。在受到國家保護的地區特別容易發生，乃因該地區受到社會的關 注，必須投注更多的保護措施，包括阻隔一般遊客進入之硬體設施、
對於違反規定者處分的法律，而該地區同時屬於原住民族傳統生活領 域或居住地，因此衝突不斷。
從政府的整體架構而言，地方政府的職權主要在處理地方性的事 務，地方事務顧名思義，即事務本身屬於決策的產物，原住民地區的 事務推行，係由中央政府所議決，再交由地方行政人員去執行，明顯 未依部落特性去做決策，特別是決策者、執行者，均對部落事務欠缺 認識，如何對自始即有國家型態的部落進行有效治理，不無疑義。地 方政府與部落自主管理的關係，國家雖然始終強調資源共管精神，然 而從近年來地方政府與部落自主的關係發展來看，政府所能做的是類 似於經費補貼式的利益攏絡而已，例如各山地部落近來盛行的守護溪 流活動、年度歲時祭儀活動等，縣市政府、林務單位，均會大力補助、
熱心參與，表面上看似關心部落發展，實則意在弭平原住民族部落自
主性長期以來被地方政府及林務單位忽略的不滿。因此，當部落越是
強調自主，地方政府越是不敢輕忽，然而從兩者衡平關係的維繫發展
來看，不論國家力量的涉入程度如何，並無改善原住民族部落自主的 實質意義。
參、部落規約有無超越國家法律體系
社會的深層結構係由實際運行的規則所組成。制度決定社會成員 的行為規則，而制度又可分為正式制度和非正式制度：正式制度係由 法律、行政法規和政府政策組成的一套行為約束；而非正式制度大體 相當於習俗和慣例，也包括具有行為約束力的道德、信仰和意識型態 等。(李培林，2004：82)原住民族部落可說是正式與非正式兩種制度高 度交集的生活空間，部落成員一方面要適應正式制度，一方面也要服 膺部落文化所賴以維繫的非正式制度。連結國家與部落關係，便是在 部落社會運行規則上體現出既符合國家統治利益、也能凸顯原住民族 文化特色的法律規範。
「
少數」的困境表現在國家過去法律體系中對原住民族利益的漠 視，不論中央或是地方自治法規，從研擬到表決，幾乎都對原住民族 不利。不論是早期國民大會制憲時期，行政體制三級制的議會時期，
國民大會、立法院院會、省(直轄市)議會、縣市議會，原住民代表比例 極低，攸關原住民族法案從提名到連署，困難重重，遑論交付表決，
造成今日國家法律優位原則下，遲未就有關原住民族自決法案進行研 擬及審查。原住民族自治概念提出之後，雖然法制建設稍有進展，然 而政府仍擔心是否因此削弱國家統治力量？
…法律通過一定需要政黨協商，現在他們不會管你什麼二讀的，都是政 黨協商之後直接二讀，變成是政黨協商超越這個的，原住民只能夾在各 個政黨裡面，有時候在這個黨、有時候在那個黨，所以事實上是分裂的，
所以我們的分裂是受整個大社會的牽動，事實上原住民的力量是很小 的，那當然有人說我們成立臺灣原住民黨，可是沒有利益啊，成立政黨 目的是要執政，但是不可能會執政，政治權力需要多數表決、投票，當 然不可能，畢竟人太少了，他們黨員也很少，所以原住民會認同這個黨 的也不多，原住民黨黨員人數我上個月訪問伊掃魯刀時說大約一千人，
所以是說不管你從那一個角度去看，原住民只是一個微弱的勢力，而且 是被割裂的，所以你說伙伴關係，當然他講的很樂觀，但是你務實的去 看的話，就不得不悲觀。(受訪者 21，2006.11.24 訪談)
由上訪談可以想見的是，在未來有關原住民族法律規章的制定 上，往往是政黨協商之下的產物。雖然原住民籍代表可以締結少數聯 盟以發揮關鍵少數，然而政黨協商之下通過的原住民法案，多屬象徵 性法案，卻無法讓所有法案如願通過。又原住民代議士幾經政黨協商 之後，受到其他政黨「有條件式」的奧援，也須附隨友好政黨從事非 涉原住民族權益的法案審查及表決，然而此種「有償式」的政黨協商，
相對排擠原住民代議士對原住民法案的涉入程度，因此無法充分反應 部落民意。為免因凡事訴諸政黨協商而使原住民族繼續處於劣勢地 位，應自憲法上根本地制定原住民族專屬權利規章，然後依該規章制 定相關子法，不致讓原住民族地區繼續處於「地方行政」的範疇。目 前行政院原住民族委員會組成「憲法原住民族政策制憲推動小組」 ，定 期開會討論《憲法原住民族專章》(如本文附錄六)相關內容，該內容配 合國家制定新憲時程，恐難在短期內完成制憲工作。然而在現有憲法 架構下，針對已完成之《原住民族基本法》 、或行將三讀之《原住民族 自治區法草案》 ，應就相關配套法令的制定，自始就賦予相當於部落自 治之法規範精神，以示對原住民族的尊重，實現原住民族部落與國家 之間平衡、協調的關係發展。
…部落事務受到國家法律何種保障與限制？它應該要有憲法層級，不但 約束原住民要自治，要規範權益，而且要約束一般的公民能夠尊重遵守 這樣的約束，那麼各個自治區應該有自治區各民族的法律，這法律要各 民族來定，而且要有民族的法庭，要民族內部部落警察，部落警察第一 要務是要保護族人，它是這個族人的保姆，然後一般我們進入到這個自 治區，他要遵守，他一觸犯這自治法律，民族法庭要去處理，不是要放 縱，所以這個國家法律要配合這種司法的機關，同時呢這個法律只是要 能夠納入傳統各個族群的傳統習慣的一種法律，然後納入自治區的法 律，這個自治法律它也是國家的法律，所以任何人包括原住民包括漢人，
在自治區觸犯當地的法律，就要接受當地法律的制裁。(受訪者 12，
2006.10.30 訪談)
然而不可否認地，以現今族群之間往來頻繁、生活空間高度重疊，
部落規約也有其侷限性，處理不慎，徒增族群關係發展的僵化。以前
述之司馬庫司三名青年因移除風倒木而遭新竹地方法院判刑為例，司
馬庫司部落民眾除齊赴位於臺北市的行政院農委會林務局抗議之外，
更在司馬庫司部落舉行
「埋石立約」儀式。雖然泰雅族過去確實曾有該 項儀式藉以宣示部落領土主權範圍，但是該儀式的本質、效力已今非 昔比。目前政府所進行的部落傳統領域調查也尚未完成，如依部落習 慣法的規定， 「埋石立約
」的儀式形同法律主權的主張，依過去在部落 等同發生法律效果，此舉無異於挑戰主流族群社會遵循已久的法律體 系。在部落習慣法尚未建構完成之前，司馬庫司埋石立約宣示土地的 範圍易遭致模糊、籠統之議，在土地鑑定講求科學、精準的當代社會，
傳統部落社會依憑的部落慣俗，以遍概全式地劃地自限，影響該區域 範圍內人民的權利義務至鉅。諸如此類主張能否獲得唯科學文明為導 向的一般主流族群社會認同，值得商榷。
肆、部落自主財源與國家稅收的相斥
一般稅費的徵收大多由地方機關徵收，再透過上繳、提留、統籌 等方式確定國家與地方各自分配的額度。早期為追求現代化建設發 展，國家透過地方政府獲得資源乃事所當然，透過該資源開發利益所 得帶動地方的現代化，在國家加強地方建設之後，提升了對地方的控 制力量。因此，財政在地方自治上佔有重要地位，財政自主也是未來 原住民族自治地區各項自治權利得以落實的基礎保障。
原住民族地區由於自我發展能力不足，加以國家政策的影響，長 期以來即呈現財力薄弱的現象，必須仰賴國家為原住民族地區提供制 度保障和政策支持。目前部落自主發展在財政上面臨兩種難題：一是 自主財源的短缺；另一是國家仍需仰賴原住民族地區資源以增進稅 收。這兩種問題互為因果，原住民族無法脫離國家的財政體系以追求 自治，另一方面國家仍需與原住民族進行某種程度的妥協以維繫財政 系統的正常運作。蓋因原住民族分布面積約佔臺灣總面積三分之二，
不論是河川地砂石的開挖、國家公園遊客消費的營業收入、山林礦產 開發所得收入等等，均與國家整體財政收入有關，而稅收發生地大多 位於原住民族地區，在劃分自治區時，假如限制國家在自治區獲取維 繫財政體系運作所需的利益，不盡合理。
…現在霧台鄉已經納入茂管處(交通部觀光局茂林國家風景區管理處)的
範圍，過去我們向來此遊玩的人士收取 15 元的清潔費，結果被告，感覺 到霧台鄉被納入(茂管處)後限制很多，百姓很反感，目前還在協調中，我 們也在找出法源，希望讓地方的財源收歸地方，並訂定回饋金辦法，讓 部落充分享受地方的資源利益。(受訪者 2，2006.09.13 訪談)
…談到自治區的資源，我們原住民居住的版塊都是住在高山上，過去的 傳統領域也一定樣在自治區域內，所以說，要談共享，我們就從這個納 稅角度來看，該納的話一定也會對國家有一定的貢獻，但是要共享，一 定要站在公平正義和比例原則的立場，你不能說我們把這個山林管得很 好，功勞是我們的，而你們坐享其成，從我們那邊拿到多少的資源過去，
國家要拿這些資源可以，讓所有的國人來分享，可以，但是你一定要依 照公平正義、比例原則去分配，不能說我任意的、用強制的公權力要去 這樣那樣，那樣是不行的。(受訪者 7，2006.10.07 訪談)
以上二位受訪者主張採取「回饋金制」和「比例分配制」 ，讓國家 與部落共同經營管理山林資源。地方自治建設之良窳，端賴自治財政 的充裕與否，鄉鎮縣轄市自治工作若要順利推動，必須擁有充裕之財 政。
按我國現行之財政體制，鄉、鎮級財政係包括於縣財政之內，其 收支分別編入各相關單位預算，並列入縣總預算內。長期以來，行政 機關對特定事務雖保有處理權限，但如果沒有財政後盾，亦屬不具實 質權限。因此早期在地方自有財源比例並未明定、補助與統籌分配制 度未予制度化情況下，中央常以補助之名而行干預地方行政之實，致 使地方自治成效不彰。事實上，憲法既然保障地方自治團體有財產管 理權、事務處理權及行政執行權，理應同時保障為配合處理自治行政 事務所需要的財源。然而在條列式地具體指出地方自治財源內容有其 困難，對於地方自治財源的保障，往往只能以保障當地居民的生存權、
生活權等為主要目標而僅做概括式的規範，地方財政權便成了地方自 治是否有效運作的問題根源。原住民族地區自主財源更形捉襟見肘，
地方政府財政收入來源仍然以補助收入佔大部分，各縣市原住民鄉鎮
深受財政困難、無法充分發展地方自治事業及建設之苦，最終仍需仰
賴上級大量補助，以彌補不平衡之收支。衡量一個國家收支結構的劃
分是否合理，其最重要的標準就是看各級政府的財政收支是否平衡。(張
連紅，1999：17)上級的補助制度，平衡了地方政府的收支，緩和了中 央與地方貧富的懸殊，也連帶地產生了原住民族地區自治工作的依賴 性。目前造成原住民族自治工作躊躇不前、僅得維持目前全國一致性 的地方自治模式進行自我管理，與國家財稅政策密切有關。
依目前原住民族要求自治，假如沒有充裕的自主財源，勢必仍需 仰仗國家財政上的支援，其間牽涉到權力分享的問題，而衝擊到原住 民族自治本身內涵。此因國家稅收財源大多來自納稅人民的稅賦支 出，原住民除少數公務人員外，大部分屬於免稅群眾，在免除稅賦卻 要求劃設偌大面積的土地做為自治區，其軟硬體設施均需龐大的經費 支出，問題是一般人民真能同意國家支付大筆經費供作原住民族自治 區的運作？不無疑義。國家作為社會利益的調和者，必讓原住民族自 治主張受到某種程度的限制，才能說服社會大眾。例如對於原住民族 要求政府撤回某一地區的 BOT 開發案(如阿里山國家風景區)，而要求 由當地原住民自行承攬一切開發計劃案，但是國家不免考量多數社會 利益與在地部落利益之間的平衡，而讓當地自治區允許特定開發團體 前來開發，以謀互利共生。依此，鄒族自治所需經費假如可以透過 BOT 開發案的回饋金而獲得，國家財政收入與部落自治並行運作乃可理 解，何況依目前原住民人才不足情況下，要主導原住民與漢人社會高 度交集的風景區開發案，勢必困難重重、窒礙難行。
原住民生活地區與國家或政府委外經營團體事業範圍高度重疊，
在部落尋求自治、而前述事業團體在完全撤除與部分撤除對部落發展 利弊互見的情形下，當思考兩害相權取其輕。假如完全排拒國家或政 府委外經營團體事業在部落開發之後，非但不能為部落產生任何利 益、甚至損及部落發展，顯而易見的是讓前述國家或政府委外經營團 體事業有條件地存在將是一種互利的模式。因此，未來制定攸關原住 民族自治區稅制法律，宜修改《財政收支劃分法》，或在憲法及原住 民族自治法上明定其財政體制，規定自治區內的財政收入由自治區專 享，溢出部分才上繳，不足則由中央補助，維持自治區與國家政府之 間緊密配合的發展關係。
小結
歷次殖民政權讓原住民族傳統生活方式內容和價值觀發生根本性 的變化，因此目前原住民族的自治生活，已非傳統的自治生活。臺灣 地區實施地方自治以來，原住民族地區依然存在著諸多缺失，從選舉 方面來說，傳統原住民宗親已漸為政黨、教會所取代，原住民的投票 率並未真正反映民主政治和選舉的意義，亦不符傳統部落
「選賢與能」
的精神。各項行政制度並非因著當地的特殊性而設計，居民在被迫接 受外來一套新的制度以後，在政治、經濟、社會、文化及教育等方面 建設發展，較之平地地區相對落後。儘管國家聲稱回歸地方自主精神，
但是從權力分配的關係來說，國家機器仍在地方上主導著資源經營管 理的權力。在原住民族地區，公權力幾乎是無所不在，部落自主性仍 然受到地方政府公權力莫大的限制。在正式制度與非正式制度高度交 集的生活空間，部落成員一方面要適應正式制度，一方面也要服膺於 部落文化所賴以維繫的非正式制度。原住民族自治概念提出之後，政 府依然擔心規範國家與原住民族關係的法律是否因而削弱國家統治力 量？原住民族法律規章的制定往往是政黨協商之後的產物，在政黨協 商之下通過的原住民法案，多屬象徵性法案，卻無法讓原住民族實現 充分自治的願望。在財政稅收上，目前部落自主發展在財政上面臨兩 個難題：一是自主財源的短缺；另一是國家仍需仰賴原住民族地區資 源以增進稅收，兩種問題互為因果，原住民族無法脫離國家的財政體 系以追求自治，另一方面國家仍需與原住民族進行某種程度的妥協以 維繫財政系統正常運作。
第三節 自治首長的職權與治理模式
在第三章裡我們討論了原住民族政治組織是以氏族部落為基本單
位。政府從 1945 年頒布《臺灣省轄市組織暫行規程》及 1954 年依《臺
灣省各縣市實施地方自治綱要》第二次修法編制村里單位以來，除集
體移住政策所形成的聚落外，各村里一直是以原住民族傳統居住的部
落做為劃分的依據。至 1994 年 7 月 29 日公布《省縣自治法》 ，及 1999
年《地方制度法》取代自治二法，關於村里的規定也大致維持光復以
來施行地方自治的架構。1991 年，各部落復依據《社區發展工作綱要》
籌組部落社區發展協會。長期以來，村長及社區發展協會理事長分別 職司地方政治及社會事務，各自為政的結果常造成部落勢力傾軋，每 逢選舉各擁勢力形成競爭局面。本節探討村里與社區發展協會之間競 合關係，及該關係對自治進程的影響。
壹、現代原住民鄉村長的產生及意義
傳統原住民族部落領導人係由驍勇善戰、折衝能力突出的人來擔 任。領導人的選拔並無固定儀式，部落政治組織鬆散，領導人的產生 並非透過全民表決行之，只要部落長老決定，大多能受到部落成員的 肯定。部落領導人也沒有法定職權，維繫部落社會秩序依憑的是習慣 法，該習慣法也僅做原則性的要求，該要求內容由口傳形式流傳於部 落之內，交由頭目或領導人去執行。但在執行的尺度方面，並無明確 的評斷標準，僅得由長老會議做原則性的監督，遇有領導人濫權、擴 權等情事發生，才訴諸於公意，議決領導人的去留。因此，領導人、
長老會議各擁權力，雖然具有民意政治與責任政治的芻型，但也有專 權與集權的傾向。
現今的村里組織是我國地方自治中特殊的政治制度，其起源始自 周朝比鄰之法，歷經清代保甲制度，而日據時代更循其制，直到臺灣 光復以後，依據 1945 年發布之《臺灣省各縣市組織暫行規程》，將日 據時期的保甲廢除，改為村里鄰，並成立村里辦公室。(趙永茂，2005：
4)村長代表著一個部落由解構到重構階段，一個新的領導人的出現。村 長與傳統領導人相同的是，代表部落行使一切權力，不同的是，村長 因為注入更多「選賢與能」成分，擁有廣大民意基礎之後，可以使得 職權行使法制化，表現出行政效率，但也連帶地反映出傳統文化的包 袱受到當代民主治理的檢驗與質疑。就如以下受訪的村長所言：
…我是村長，這裡有頭目，我是代表行政體系的部落首長，村長跟頭目 的關係，我認為其實這個頭目制度的狀況我覺得是說他是世襲制的，他 只是象徵性的，主要是說一年之內的歲時祭儀的話有必要說他某方面是 扮演著象徵性的角色，那村長的角色其實他是因為我們這個地方因為不 是純粹的原住民，就是說他在行政體系方面在村裡面是要合而為一的話 是不可能的，因為我是日月村的村長而不是邵族的村長，而且漢族的人 比邵族還更多，要同時並存可以但是我追求的利益是全村的利益為主，
而不是以族群為主，當然在歲時祭儀或各方面的時候我的部分可以切割 出來說我是以邵族的身分來做這個事情，而不是以村長的角度來看。(受 訪者 17，2006.11.09 訪談)
