中 華 大 學 碩 士 論 文
現行集村農舍推動之研究
An Investigation on the Promotion of the Existing Farm Village Multi-Family Dwelling
系 所 別：營建管理學系碩士班 學號姓名：M09816019 吳慶玉 指導教授： 楊 錫 麒 博士
中 華 民 國 100 年 2 月
摘 要
至 2007 年止台灣農地總面積 825,900 公頃，如以現行法規每 0.25 公頃即可興建 獨棟農舍來計算，總共可興建 3,303,600(825,900/0.25)棟農舍，如此對於台灣生態與 農業將帶來嚴重破壞。為了減少此一情況發生的可能，政府於國民八十九年修正部份 農業發展條例內容，包含將目前散村形態的農村現況改以導向集村形態來發展。但自 民國九十一年至民國九十九年十月間之統計，全國集村農舍申請案共計 85 件，期數 量明顯稀疏，由此證明政府對於集村政策之推動成效不彰，仍存有潛在之問題。
現今推動集村之誘因主要是以金錢上的獎勵為主，但政府對於其它可以協助的項 目卻無任何實際作為，本研究將以現況分析及專家訪談找出當前集村推動之窒礙難行 的因素，並再以專家訪談等方式提出解決對策，期望能對集村政策之推行提供更多的 參考。
關鍵字：集村農舍、農舍、農地政策
Abstract
Up to 2007, Taiwan has 825,900 hectares of agricultural land area. If the calculation is based on the current regulation that a farm house can be built per 0.25 hectares, a total of 3,303,600 houses can be built. This will cause Taiwan to have serious ecological and agricultural damage. In order to reduce the possibility of this happening, in 2000, the government amended some of the contents of the Agricultural Development Act including orienting the farm village situation from the current form of scattered one-family farm houses to the development of multi-family dwellings. However, based on the statistics from 2002 to 2010, the national farm village multi-family dwelling application has a total of 85 cases, which is sparse. Thus it proves that the governmental promotion of the farm village multi-family dwelling policies has not been effective and some potential problems exist.
The only incentive for the current promotion of multi-family dwelling is mainly based on the monetary award from the government, but it has not offered any practical actions toward the needed assistances for the development of multi-family dwelling. This study first, through literature reviews and expert questionnaires, finds those factors that have hindered the promotion of multi-family dwelling. Furthermore, through expert interviews, the improving strategies are proposed to promote the multi-family dwelling. It is hoped that the obtained results can provide as a reference guide in the future for the implementation of multi-family dwelling policies.
Keywords: Village farm multi-family dwelling, Farmhouses, Agricultural land policy
謝誌
吾本著終身學習之精神，利用公餘時間回到校園重拾書本，學習營建專業新領域，
研究創造新科技；在歷經兩年半學程修業期間，承蒙恩師楊教授錫麒悉心教導，順利 完成碩士論文，獲益良多，感激之情，難以言喻，謹此致上萬分謝忱。
研究期間論文之撰寫，承蒙吳卓夫教授不吝指正，指導論文書寫方向與架構之寶 貴意見，以及行政院農業委員會及所屬水土保持局、新竹縣政府提供論文撰寫之相關 資料，使得論文更加充實完備。
論文審查期間，感謝校外韓道遠教授及校內石晉方教授、楊智斌教授、蕭炎泉教 授詳加審查與細心斧正，使得本論文得以更臻完善，在此表示最誠摯的謝意。
最後感謝家人對我精神上的鼓勵與支持，以及親朋好友的關懷，尤其感謝我服務 機關的各級長官與同仁的關心與協助，讓我在學習的路途上充滿信心與喜悅，能在忙 碌工作之餘完成研究所的課業，點點滴滴銘記於心，故將此研究成果，奉獻給我服務 機關內政部土地重劃工程處，一起分享這份榮耀。
吳慶玉 謹識於中華大學 2011 年 1 月
目 錄
目 錄 ... iv
圖 目 錄 ... vii
表 目 錄 ... ix
第 一 章 緒 論 ... 1
1.1 研 究 動 機 ... 1
1.2 研 究 目 的 ... 2
1.3 研 究 範 圍 ... 2
1.4 研 究 方 法 ... 3
1.4.1 文獻回顧法 ... 3
1.4.2 初、次級資料分析 ... 3
1.4.3 專家訪談 ... 4
1.4.4 德爾菲專家問卷 ... 4
1.5 研 究 流 程 ... 4
第 二 章 文 獻 回 顧 ... 7
2.1 土 地 利 用 ... 7
2.1.1 台灣農地利用演變 ... 7
2.1.2 農地政策層面 ... 8
2.1.3 農地農有農地農用 ... 10
2.1.4 農地細分限制規定 ... 10
2.2 成 長 管 理 (Growth Management) ... 10
2.2.1 成長管理機制 ... 11
2.3 我 國 農 舍 興 建 現 況 ... 13
2.3.1 集村興建農舍 ... 13
2.3.2 農地興建農舍之規劃管理 ... 17
2.4 集 村 農 舍 相 關 法 令 ... 19
2.4.1 農舍政策法令規定 ... 19
2.4.2 農舍興建之規範與現況 ... 20
第 三 章 推 行 集 村 農 舍 問 題 之 探 討 ... 25
3.1 農地重劃與 興 建 集 村 農 舍 之 政 策 檢討 ... 25
3.1.1 興建集村農舍之政策執行與限制 ... 25
3.1.2 現行興建集村農舍之相關法規 ... 26
3.1.3 集村興建農舍補助流程 ... 30
3.2 個 別 農 舍 與 集 村 農 舍 之 比 較 ... 31
3.2.1 個別農舍 ... 32
3.2.2 集村農舍 ... 33
3.3 集 村 興 建 農 舍 之 發 展 ... 38
3.4 集 村 發 展 目 標 與 重 要 性 ... 39
3.5 推 行 集 村 農 舍 之 意 義 ... 40
3.6 施 行 集 村 農 舍 之 優 勢 ... 41
3.7 專家訪談 ... 46
3.7.1 專家名單 ... 46
3.7.2 問題設計 ... 47
3.7.3 訪談結論 ... 49
3.8 小結 ... 54
第 四 章 專 家 問 卷 ... 56
4.1 專家名單 ... 56
4.2 因子說明 ... 57
4.3 德爾菲專家問卷 ... 60
4.3.1 問卷設計 ... 60
4.3.2 問卷內容分析 ... 60
4.3.3 第一次問卷內容分析 ... 61
4.3.4 第二次問卷內容分析 ... 71
4.3.5 第三次問卷內容分析 ... 87
4.4 小結 ... 98
第 五 章 集 村 農 舍 推 行 問 題 解 決 方 案 之 探 討 ...100
5.1 解決方案建立 ... 100
5.1.1 專家訪談 ... 100
5.1.2 訪談結論 ... 108
第 六 章 結 論 與 建 議 ...112
6.1 結論 ... 112
6.2 建議 ... 114
參 考 文 獻 ...117
附 錄 一 專 家 訪 談 內 容 ...118
附 錄 二 第 一 次 德 爾 菲 法 問 卷 ...128
附 錄 三 第 二 次 德 爾 菲 法 問 卷 ...134
附 錄 四 第 三 次 德 爾 菲 法 問 卷 ...140
附 錄 五 解 決 方 案 之 專 家 問 卷 ...146
圖 目 錄
圖 3.1 集村興建農舍補助審核流程圖 ... 31
圖 3.2 我國傳統三合院個別農舍 ... 33
圖 3.3 我國豪華個別農舍 ... 33
圖 3.4 德國傳統木構造個別農舍 ... 33
圖 3.5 德國豪華個別農舍 ... 33
圖 3.8 德國獨棟式集村農舍 ... 35
圖 3.9 德國連棟式集村農舍 ... 35
圖 4.1 農民耕地面積狹小 ... 61
圖 4.2 建商以一般住宅炒作 ... 62
圖 4.3 農民難以認同集村觀念 ... 63
圖 4.4 推動單位缺乏專業知識 ... 63
圖 4.5 縣府相關單位溝通不良 ... 64
圖 4.6 執行與推動單位溝通不良 ... 65
圖 4.7 政策推行成效不佳 ... 65
圖 4.8 申請流程繁瑣 ... 66
圖 4.9 集村審查農民自行辦理不易 ... 67
圖 4.10 將勵進入建商口袋，失去照顧農民美意 ... 67
圖 4.11 農舍標準圖應再更加多元 ... 68
圖 4.12 起造人數過多，有達成難度 ... 69
圖 4.13 限建於非特定農業區，失去政策美意 ... 70
圖 4.14「不影響農業生產環境及農村發展」缺乏子法，難以定義 ... 70
圖 4.15 農民耕地面積狹小 ... 76
圖 4.16 建商以一般住宅炒作 ... 76
圖 4.17 農民難以認同集村觀念 ... 77
圖 4.18 推動單位缺乏專業知識 ... 78
圖 4.19 縣府相關單位溝通不良 ... 78
圖 4.21 基礎建設缺乏整合 ... 80
圖 4.22 申請流程繁瑣 ... 81
圖 4.23 集村審查農民自行辨理不易 ... 82
圖 4.24 獎勵進入建商口袋，失去照顧農民美意 ... 83
圖 4.25 缺乏集村樣圖，農民無法自力執行 ... 84
圖 4.26 起造人數過多，有達成難度 ... 84
圖 4.27 限建於非特定農業區，失去政策美意 ... 85
圖 4.28 土地應毗鄰，變相限制農民申請 ... 86
圖 4.29 農民耕地面積狹小 ... 88
圖 4.30 建商以一般住宅炒作 ... 89
圖 4.31 農民難以認同集村觀念 ... 89
圖 4.32 推動單位缺乏專業知識 ... 90
圖 4.33 縣府相關單位溝通不良 ... 91
圖 4.34 執行與推動單位溝通不良 ... 91
圖 4.35 基礎建設缺乏整合 ... 92
圖 4.36 申請流程繁瑣 ... 93
圖 4.37 集村審查農民自行辨理不易 ... 93
圖 4.38 獎勵進入建商口袋，失去照顧農民美意 ... 94
圖 4.39 缺乏集村樣圖，農民無法自力執行 ... 95
圖 4.40 起造人數過多，有達成難度 ... 95
圖 4.41 限建於非特定農業區，失去政策美意 ... 96
圖 4.42 土地應毗鄰，變相限制農民申請 ... 97
表 目 錄
表 2.1 全國各縣市集村興建農舍申請核准統計表 ... 13
表 2.2 新竹縣集村興建農舍資格條件統計表(統計至 2008.5.20 止)... 15
表 2.3 興建農舍相關法令及規定 ... 20
表 2.4 農地興建農舍之資格比較表 ... 21
表 2.5 個別農舍與集村農舍法令限制比較 ... 22
表 3.1 集村興建農舍之法定公共設施項目 ... 28
表 3.2 個別農舍與集村農舍比較分析表 ... 36
表 3.3 個別農舍與集村農舍優缺點比較表 ... 37
表 3.4 集村和散村的比較 ... 39
表 3.5 台灣地區辦理農地重劃統計表 ... 46
表 3.6 專家基本資料一覽表 ... 46
表 4.1 本次德爾菲法專家問卷之專家名單 ... 56
表 4.2 各因子說明表 ... 57
表 4.3 德爾菲第一回專家問卷分析 ... 71
表 4.4 更正與新增評估項目表 ... 72
表 4.4 德爾菲第二次問卷分析表 ... 86
表 4.5 德爾菲第三回問卷分析表 ... 97
表 4.6 德爾菲問卷綜合分析表 ... 98
表 5.1 專家名單 ... 100
第 一 章 緒論
為配合我國經濟發展與社會變遷，以及經貿國際化、自由化的發展趨勢，有關農 業政策歷經數年來的研議修訂，立法院於民國八十九年一月四日，三讀通過「農業發 展條例」修正案，並於八十九年一月二十六日經總統公布實施，加速農業轉型升級，
增進農民生活品質與福祉，並配合農業結構與資源調整以及整體經濟發展，以維護農 業永續發展與社會安定。
「農業發展條例」修法主要係因農地利用管理制度重大改革，從「農地農有、農 地農用」，調整為「放寬農地農有，落實農地農用」，同時有條件興建農業設施，當 時立法院審議過程特別針對農舍的開放興建與否見解紛歧，終於「有條件得於自有農 地興建農舍」與「集村興建農舍」兩制併行通過，確立了集村興建農舍之法源。
政府為推廣集村興建農舍，改造農村優美之聚落景觀，農業委員會除依據「農業 發展條例」第18 條規定，並於民國90 年與內政部會同制定「農業用地興建農舍辦法」
外，並於民國90年及91年發布「集村興建農舍獎勵及協助辦法」及「集村興建農舍與 公共設施申請補助程序及作業要點」，來鼓勵農民集村興建農舍，做為集村興建農舍 的獎勵措施之誘因，營造富麗農村景觀。
1.1 研 究 動 機
臺 灣 地 區 約 4000個 鄉 村 區 農 村 聚 落，長期存在農舍興建問題，其影響層面 甚為廣泛，不論在朝野、專家學者、民間團體、農企業機構之間，均備受關注。就單 從農村發展潮流觀之，農村地區的功能由過去單純的生產及生活為主轉為生活、生 產、生態以及社會文化四項方向邁進，而在自有農業用地上興建農舍可能對農村發展 產生農業生產環境破壞、農地資源流失、公共設施投資浪費以及破壞農村景觀風貌等 諸 多 影 響 。
自從政府頒布「農業用地興建農舍辦法」、「集村興建農舍獎勵及協助辦法」及
「集村興建農舍與公共設施申請補助程序及標準作業要點」，其主要在於規範農地之
農舍興建，保護優良農地的完整性，避免廣闊的田野形成跳蛙式散村，民生廢污水隨 意排放污染灌溉水源，破壞農村資源環境，冀改善農舍之住宅居住環境品質，以期塑 造農村優美之聚落景觀。
集村興建農舍在國內屬於初創，至今已經執行近十年，依據行政院農業委員會水 土保持局統計，截至98年底全國申請案件共84件，實際完成領得使用執照共34件，自 實施以來大部分建商以集村興建農舍為名，做土地開發利用之實，並作為農用住宅以 外之用途，造成部分學者質疑其政策法規之周延性。因此，集村農舍政策及管理制度 上有何缺失？在執行上有那些困難？實有探討之研 究 。
1.2 研 究 目 的
至 2007 年止台灣農地總面積 825,900 公頃，如以現行法規每 0.25 公頃即可興建 獨棟農舍來計算，總供可興建 3,303,600(825,900/0.25)棟農舍，如此對於台灣生態與 農業將帶來嚴重破壞。為了減少此一情況發生的可能，政府於國民八十九年實施農業 發展條例，內容包含將目前散村形態的農村的情況導向集村形態來發展。但由民國九 十一年統計至民國九十九年止集村申請案共 85 件數量明顯稀疏，由此證明政府對於 集村政策推動有明顯的問題。因此本研究之目的如下:
一、探討集村興建農舍執行所面臨之困難。
二、提出集村興建農舍實施之對策與建議。
1.3 研 究 範 圍
本研究係依據土地法、都市計畫法灣省施行細則、都市計畫法高雄市施行細則、
台北市土地使用分區管制規則、農業用地興建農舍辦法、集村興建農舍獎勵及協助辦 法、集村興建農舍與公共設施申請補助程序及標準作業要點、農業發展條例、農地重 劃條例及該條例施行細則、山坡地保育條例等相關法令做為基礎，探討集村興建農舍 推動執行上所面臨之問題，冀望政府對集村政策提出修改之建議參考。
1.4 研 究 方 法
本研究除透過大量文獻的蒐集與閱讀，了解我國土地利用，有關農地管理制度與 集村興建農舍政策發展歷程、政策目標、相關管制政策理論，並調查集村興建農舍實 際執行現況，以及採用實地訪查的方式，並與政府主管單位、執行機關、學者和地區 居民之訪談與專家問卷調查分析，研究集村興建農舍政策推動成效如何？
1.4.1 文 獻 回 顧 法
文獻回顧法乃是透過既有相關文獻對於研究主題進行探討，從已完成的研究中，
發覺前人尚有不足或未深入探討的議題、研究時所面臨的困難…等。由於知識乃是一 種可累積的「資源」，是以，文獻分析法將可以協助研究者達成以下功能：
1、顯示出該項「研究議題」的意義內涵，並藉由文獻分析建立起本研究的可信 度，使讀者認同。
2、藉由對先前相關研究的探索，明瞭其研究過程與方法，並以此作為研究之基 點，加以探索。
3、整合並摘要該已知的領域。
4、從過往之研究中學習，並獲取、刺激新的概念。
由於本研究所探之主題是集村興建農舍政策，所以在文獻分析部分，將蒐集現行 與相關文獻、相關法令及各縣市執行審核機制等資料，來加以分析、整理以更清楚界 定集村興建農舍政策目標與執行方法。另亦針對政策評估的理論及國內相關研究進行 整理與分析，以做為剖析集村興建農舍政策之基礎。
1.4.2 初、次級資料分析
社會科學中，初級資料指的是決對權威的資料如法條、規定、行政命令等[1]，
而次級資料則是過去的研究、文章等非權威的資料。次級資料分析有著豐富的知識傳
統，研究者將個人資料提供他人運用稱之為「二手分析」（secondary analysis），而 次級資料又稱為第二手資訊（second hand information），是對初級資料加以分析、比 較和彙整後的綜合性資料。
本研究以政府核定圖書公司出版書籍相關文獻資料進行整理、分析、歸納，從中 獲得實務運作方面的資料，期以推演初步的結論。
1.4.3 專家訪談
專家訪談，是希望藉由學者、專家的豐富知識來協助研究者了解、找尋、或解決 問題，本研究將運用專家訪談協助找出集村政策推動之難處，並加以分類。及運用專 家訪談對於其難處提出看法，以提出合適的解決方案。
1.4.4 德爾菲專家問卷
德爾菲法屬於一種整合性及群體決策的研究方法，團體中的成員針對某項議題，
透過專家匿名，以書面討論方式充分表達個人的意見及團體溝通過程，再經過反覆回 饋修正的程序，即可於複雜議題上建立對目標問題一致性的共識。 因此，本研究將 經由專家訪談之內容所提出之問題經由德爾菲法來檢查是否合理。
1.5 研 究 流 程
本研究流程茲分述如下，並繪製研究流程圖如圖1.1所示:
一、藉由現有的法令、推動集村興建農舍之現況，了解當前集村農舍推行之可能 的問題。
二、依前項之結論規劃專家訪談之內容與方向。
三、以專家訪談之內容建立當前集村農舍推行之問題。
四、使用德爾菲法檢查前項所例出之問題是否具不當。
五、透過專家訪談，請專家針對問題提出看法。
六、依專家所提出之看法擬定解決對策。
七、撰寫結論與建議。
研究開始
分析目前集合式農舍現況
設計專家訪談內容
執行專家訪談
分析訪談內容 建立集合式農舍政策推動困
難之原因
以德爾菲法檢查 是否合理
擬定專家訪談內容 執行專家訪談
分析訪談內容
提出解決對策
完成研究 Yes
No
文獻回顧
圖 1.1 研究流程圖
第 二 章 文獻回顧
本 文 研 究 方 向 有 關 前 人 相 關 文 獻 分 為 農 地 重 劃 、 土 地 利 用 、 農 舍 興 建 等 項 目 ， 分 別 敘 述 如 下 :
2.1 土 地 利 用
土地利用( Land utilization)係指人類為達成一定目的，而在一定的土地上投施勞 力或資本，以發揮土地之功用。蓋人類利用土地的主要目的不外兩種：（一）生活資 源的獲得。即向土地獲取各種資源，以供維持生活之用。（二）生活與生產基地的供 應。這包括各種生產事業所需的場所，與人們生活上所需居住、交通、育樂及其他一 切活動的基地。惟因土地的數量有限，而土地又有各種不同的用途，故在國家整體利 益之目標下，會產生所謂最適當使用( optimum use)問題，並與土地利用計畫( Land use planning)有密切關係。
2.1.1 台灣農地利用演變
劉小蘭於2004年對於台灣歷年農地角色轉變作了簡要整理：政府於1950 年代以 來於糧食安全考量下，以農地農有，農地農用為原則，使得農地使用及移轉等限制相 當嚴格，代價是相當程度限制了鄉村發展的可能性。隨著社會經濟條件的變遷，台灣 的經濟結構經歷了由農業向工業的轉型過程，其中，農地做為一項重要資源，其管制 方式逐漸受到經社變遷之挑戰。隨著臺灣經濟成長，生產結構的轉變，工商用地需求 逐漸增加，制定「區域計劃法」中土地分區使用限制框住了土地使用發展，使得土地 管制法令未能跟上社經變遷的速度。政府於1993 年提出了「振興經濟方案」之計畫，
依土地使用管制體系並配合國土綜合開發計畫中發展許可制精神，訂定了農地釋出方 案，該項計劃曾被稱為第二次土地改革，原因在於此方案除了突破戰後「農地農有農 用」之原則，而以農地農用、管地不管人代替，進而放寬了農地持有與使用限制 [2]。
劉健哲等認為鄉村區土地長期以來一直扮演著農業生產、環境綠化、水源涵養及 生態保護等多樣化的功能，於國土規劃上亦扮演著重要的角色。隨著台灣經濟高度發 展與社會結構的轉變下，使得工商業及住宅所需用地需求大增，鄉村土地轉用之壓力 也因而隨之增加。再者，由於政府改變「農業發展條例」中之農地管理政策，開放農 地自由買賣，並大幅放寬農地分割面積限制，又現行法令准許農民於農地上興建農 宅。綜合以上所述之法令轉變，是否會導致鄉村區之土地利用雜亂化，傳統文化風貌 特色與景觀遭受影響，以及農地興建農宅情形更為嚴重；進而致使農地規模逐漸縮 小、零碎而分散，共同經營之擴大規模理念更加難以落實；土地利用是景觀形成和變 化中非常重要的要素之一 [2]。
2.1.2 農地政策層面[3]
尤重道指出農地為農業生產之基礎，且為不可再生之資源，具有區位性及不可移 動性，並具儲備國家建設發展用地之機能，故農地政策不能僅謀經營個體或當前社會 大眾需求，而頇兼顧後代子孫之長遠利益。基於以上考量，未來農地政策之重要目標 如下:
一、維護優良農地資源，確保農業之糧食生產、農業設施興建、開放空間、環境 綠化及自然生態保育等功能。
二、促進農地流通，擴大經營規模，增進農場經營效率。
三、健全農地轉用制度，提昇整體土地利用效率，維護農地所有人之合理權益。
同時指出，農地政策是土地政策的一環，農地之管理與利用息息相關，互為因果，
從國土規劃、區域計畫、都市計畫、非都市土地使用管制與都市土地分區管制以至交 通建設、城鄉發展等，均對農地利用產生鉅大影響。因此農地政策之推動頇從國土計 畫體系之整合開始，經由相關主管機關之配合，由規劃、管理、利用至執行一氣呵成。
為達成前述農地政策目標，除上述整體性工作外，將採取以下策略：
（一）放寬農地農有限制:
1. 有條件放寬農企業法人取得農地之限制，引進非農業部門之企業經營理 念、資金、技術，從事技術密集、資本密集的農業生產與研發，加速農業 產銷結構調整。
2. 民國89年1月4日農業發展條例修正施行後，原「農地農有、農地農用」修 正為「放寬農地農有、落實農地農用」故已放寬自然人承受農地之資格限 制。
（二）規劃農業生產區域:
1. 根據農地之自然條件(如水源、氣候、土壤、地形等)及以社會經濟條件(如 交通、地價及其他發展程度指標)，評估地區性農業發展潛能，劃分農地 等級。
2. 依據農地等級規劃重要農業發展區、次要農業發展區及不適農業發展區。
針對不同區域，研擬不同管理方式及輔導措施，以達產資源有效分派與利 用之目標。
（三）加強農業發展區之農地利用:
1. 配合農村地區發展計畫，推動農地利用綜合規劃，依據地區農業發展特性 及農民意願，規劃農業生產區段，強化區段內農民組訓及農業生產環境之 改善，建立適地適作模式，形成區域性經營規模，提高經營效率。
2. 針對農業區內相關設施之配置，如畜牧、養殖、初級加工設施及農舍等，
訂定合理之規範，避免零星散布，以維護農地利用之完整性。
（四）建立農地變更使用原則:
1. 在不破壞農業生產環境之前提下，農地得經整體規劃，依法變更使用。
2. 都會區農地得配合都市化程度，優先變更使用；至於河川地、海埔地及山 坡地等邊際農地，則以保育重於開發為原則。
3. 協調主管機關加強查處農地非法變更使用或投機炒作案件，追溯逃漏之土 地稅賦；修正區域計畫法、都市計畫法等相關法令，加重違規使用之懲處。
2.1.3 農地農有農地農用
農業發展條例於八十九年一月二十六日完成修正後，由「農地農有農用」調整為
「放寬農地農有，落實農地農用」政策，自然人均可購買農地，在農地農用於農舍興 建規定上，對農民資格則頇予以適當限制，以免造成投機興建免稅之田園別墅。
2.1.4 農地細分限制規定
農地細分之限制共有下列三點，其各說明如下：
一、農地不得移轉為共有
土地共有關係錯綜複複雜，應有部分極為畸零，常為共有人紛爭之源。為促 進土地改良利用，便利農場管理，宜儘量予以限制，但因繼承之共有不在此 限。
二、農地不得分割
土地分割如過細碎，則坵塊畸零，形式不整，不合於經濟使用，在市地無法 建築整齊美觀舒適之房屋；在農地不適於農事耕作及農業經營、生產。
三、重劃農地防止細分規定
重劃農地亦有防止細分之規定，農地重劃條例施行細則第三十四條第一項：
「本條例規定最小坵塊面積，以該重劃區規劃坵塊土地之短邊十公尺計算之 面積為準。」
2.2 成 長 管 理 (Growth Management)
成長管理機制的起緣主要是來自於美國，在二次大戰之後，由於經濟的復甦及後 續的快速成長，使得一般民眾的所得增加，加上汽車的普及，許多家庭因此擁有能力 離開大都會，將住家遷移至大都會周遭的中小型城市，這至使許多場市面臨了人口的
急速增加，城市的生活品質也面臨了威脅，急需要一套有效的管理機制。另外，由於 1960年代環境保護意識的興起，促成了許多的環境保護運動，如何來保護環境敏地及 農業用地也都成為當時關注的焦點。不過由於範圍往往無涵蓋整個環境每感地區，因 此如何跨越地方政府規劃管制的規模也是當時的一個重點[2]。
對於成長管理有著許多的詮釋，但學者Levy認為它是對於開發數量、時序、區位 及特微的管理。而成長管理所運用之管制工具大部份階是早就存在的，成長管理與傳 統都市規劃的差異因此並不是在這些工具，而是在於這些工具的整合，尤其是成長管 理特別強調士地使用管制及資本門投資二者之間的緊密及長期的合作 [3]。
2.2.1 成長管理機制
為了解決土地開發與公共設施提供之間的問題，成長管理機制被提了出來，而每 提到成長管理機制時，經常被引用的個案乃是紐約州的Ramapo小鎮，它是位於紐約 市北邊，距離約為40英哩，是上班通勤可以接受的範圍。因此在1960年代吸引了大批 在紐約市上班的人口湧入，這引起了該市原有居民的高度恐慌，他們為了維持原有的 生活水準進而考慮予以管制。該市其實原本就已施行士地使用分區管制，除此之外該 市後來又另訂了成長管理的法令，其主要的重點為：開發商所提出之住宅建築的申 請，必頇證明該開發案已經滿足了15個開發點數，否則是不被允許開發的。這15個開 發點數的計算項目與內容如下所示：
1、 污 水 下 水 道
1.公 共 下 水 道 (5 分 ) 2.污 水 處 理 設 施 ( 3分 )
3.該 郡 所 許 可 的 化 糞 系 統 (3 分 ) 4.其 他 (0分 )
2、 雨 水 下 水 道 的 比 例 1.100%(5分 )
2.90%~99.9% (4 分 ) 3.80%~89.9% (3 分 ) 4.65%~79.9% (2 分 ) 5.50%~64.9% (1 分 ) 6.低 於 50%(0 分 )
3、 與 公 園 或 休 閒 設 施 ( 包 括 公 立 學 校 )的 距 離 1.在 0.25 哩 內 ( 5分 )
2.在 半 英 哩 內 (3 分 ) 3.在 1英 哩 內 (1分 ) 4.超 過 1 英 哩 (0分 )
4、 與 州 、 郡 或 鎮 的 主 要 、 次 要 及 收 費 道 路 的 距 離 1.直 接 可 以 到 達 ( 5分 )
2.在 0.5英 哩 內 (3分 ) 3.在 1英 哩 內 (1分 ) 4.超 過 1 英 哩 (0分 ) 5、 與 消 防 隊 的 距 離
1.在 1英 哩 內 (3分 ) 2.在 2英 哩 內 (1分 ) 3.超 過 2 英 哩 (0分 )
此一成長管理的法令規訂：縱然開發商的開發申請是符合土地使用分區的管制規 訂；但所處的土地現況仍然要滿足上述開發點數共計達15分的要求，否則其開發申請 是不會被允許的。不過要是開發商自行建立上例內容使其分數可達15分則也可通過。
由其法條之但書可見，該市似乎面臨了財務方面的壓力，並無法全面的同時提供所需 要的公共設施 [3]。
2.3 我 國 農 舍 興 建 現 況
在89年1月農業發展條例修正之後，農舍的興建成為一個重要的議題，尤其第十 八條為最重要的法源依據，該條共有六項，其第一項規定，本條例中華民國89年1月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管 機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地 興建農舍。」由此一般農舍之興建可以分為個別農舍與集村農舍。由第十八條之授權，
行政院農業委員會分別制定了「農業用地興建農舍辦法」及「集村興建農舍獎勵及協 助辦法」。
2.3.1 集村興建農舍
關於集村農舍之推動，有研究認為沒有在都市計畫地區內推動集村興建農舍的需 要，也不可行[4]。其次，有建議與鄉村區作綜合考量者[5]。再者，陳明燦於研究農 民對於農舍用地配置模式的看法時，發現農民對此並無特別偏好[6]。而行政院農業 委員會所提出採用農地發展權移轉的方式整體規劃集村興建農舍的方式[7]。
而依據行政院農業委員會水土保持局，有關集村興建農舍自民國91年開始實施至 民國99年8月底，本研究發現全國集村農舍興建數量偏低，全國各縣市申請核准統計 資料如下表2.1所示：
表2.1全國各縣市集村興建農舍申請核准統計表 縣市
年度 91 92 93 94 95 96 97 98 99 案件合計 宜蘭縣 1 2 1 2 3 9 10.59%
桃園縣 1 1 2 2 2 1 9 10.59%
新竹縣 1 4 4 4 11 12 4 40 47.06%
台中縣 1 1 2 2.35%
彰化縣 1 1 1.18%
表2.1全國各縣市集村興建農舍申請核准統計表(續)
縣市 年度 91 92 93 94 95 96 97 98 99 案件合計
南投縣 1 1 2 2.35%
雲林縣 2 2 4 4.70%
嘉義縣 1 1 1.18%
台南縣 1 1 2 4 4.70%
屏東縣 1 1 1 1 4 4.70%
金門縣 1 2 1 1 5 5.89%
基隆市 1 1 1.18%
嘉義市 1 1 1.18%
台南市 2 2 2.35%
年度合計 2 3 7 8 11 19 24 10 1 85 100%
資料來源：行政院農業委員會水土保持局 依據農業用地興建農舍辦法第八條第一項第一款集村興建農舍規定：二十戶以上 之農民為起造人，共同在一宗或數宗相毗連之農業用地整體規劃興建農舍。各起造人 持有之農業用地，應位於同一鄉(鎮、市、區)或毗鄰之鄉(鎮、市、區)。但離島地區，
得以十戶以上之農民為起造人。由上表得知新竹縣共計40件居冠，約佔總件數47%，
其次宜蘭縣、桃園縣各9件，下列除了台北縣、台北市、苗栗縣、高雄縣、高雄市、
花蓮縣、台東縣、澎湖縣、連江縣皆無案件外，其餘各縣市分佈在1至5件之間；然新 竹縣案件之多應與竹科之資訊科技新貴有關，宜蘭縣及桃園縣毗鄰大台北市，應與交 通便利、地價便宜有關。核准案件分佈在全國各縣市呈不均勻現象，尤其像高雄、苗 栗、花蓮、台東、澎湖等農業縣尚無核准案件，由此可知府政推行集村興建農舍政策，
尚有窒礙難行之處。
另依據行政院農業委員會於2008年統計，全國申請集村興建農舍的案例，以新竹 縣申請案件居冠，經研究新竹縣申請案件如表3.2資料顯示，該縣建用農地屬於農牧 用地者，共計145606.41帄方公尺，位於特定農業區內有19799.43帄方公尺，所佔比率 1.43%，位於一般農業區有100526.5帄方公尺，所佔比率7.28%，位於山坡地保育區有
616257.6帄方公尺，比率為44.62%。另「農用農地」總面積為l381220帄方公尺，其區 位選擇在山坡地保育區農牧用地者，面積為616257.60帄方公尺，所佔比率44.62%，
而位於山坡地保育區林業用地者，面積644637.00帄方公尺，所佔比率46.67%，若將 二者合計，可知農用農地選擇於低利用度之邊際山坡地，比率高達91.29%。各項統計 如下表2.2所示。
表2.2新竹縣集村興建農舍資格條件統計表(統計至2008.5.20止)
序 號
戶 數
建築基地坐落使用分區、面
積(建用農地) 配套耕地面積(農用農地)
使 用 分 區
使 用 地
類別 面積(m2)
農牧用地(帄方公尺) 山坡地 保育區 林業用 地(m2)
合 計 面 積(m2) 特 定
農 業 區
一 般 農 業 區
山 坡 地 保 育區 1 22 特 定 農
業區
農 牧 用 地
4,746 55,882 55,882
2 42 特 定 農 業區
農 牧 用 地
10,223 32,979 59,767 92,746
3 27 特 定 農 業區
農 牧 用 地
8,073 ll,798 66,361 78,159
4 25 特 定 農 業區
農 牧 用 地
4,820 8,207 48,208
5 23 特 定 農 業區
農 牧 用 地
5,200 28,180 19,216 47,396
6 27 一 班 農 業區
農 牧 用 地
5223 52,319 52,319
7 22 特 定 農 業區
農 牧 用 地
3,725 34,493 34,493
8 49 特 定 農 業區
農 牧 用 地
14,841 8,001 65,656 62,400 136,056
表2.2新竹縣集村興建農舍資格條件統計表(續)
序 號
戶 數
建築基地坐落使用分區、面
積(建用農地) 配套耕地面積(農用農地)
使 用 分 區
使 用 地 類別
面 積 (m2)
農牧用地(帄方公尺) 山 坡 地 保 育 區 林 業 用 地(m2)
合 計 面 積(m2) 特 定
農 業 區
一 般 農 業 區
山 坡 地 保 育區 9 27 特 定 農
業區
農 牧 用 地
6,241 7,952 49,262 57,214
10 20 特 定 農 業區
農 牧 用 地
3,495 34,133 34,133
11 20 特 定 農 業區
農 牧 用 地
5,651 52,954 52,954
12 20 特 定 農 業區
農 牧 用 地
2,460 22,926 22,926
13 49 山 坡 地 保育區
農 牧 用 地
6,482 58,770 58,770
14 37 特 定 農 業區
農 牧 用 地
10,328 30,098 65,339 95,437
15 29 山 坡 地 保育區
農 牧 用 地
6,346 850 56,735 57,585
16 28 山 坡 地 保育區
農 牧 用 地
7,830 4,216 78,401 82,617
17 29 特 定 農 業區
農 牧 用 地
4,913 48,070 48,070
18 25 山 坡 地 保育區
農 牧 用 地
7,581 44,064 25,510 69,574
19 28 特 定 農 業區
農 牧 用 地
4,859 13,415 30,924 44,339
表2.2新竹縣集村興建農舍資格條件統計表(續)
序 號
戶 數
建築基地坐落使用分區、面
積(建用農地) 配套耕地面積(農用農地)
使 用 分 區
使 用 地 類別
面 積 (m2)
農牧用地(帄方公尺) 山 坡 地 保 育 區 林 業 用 地(m2)
合 計 面 積(m2) 特 定
農 業 區
一 般 農 業 區
山 坡 地 保 育區 20 20 特 定 農
業區
農 牧 用 地
2,460 23,370 23,370
21 25 特 定 農 業區
農 牧 用 地
5,520 50,001 50,000
22 23 特 定 農 業區
農 牧 用 地
3,862 12,075 22,792 34,867
23 29 特 定 農 業區
農 牧 用 地
4,745 49,711 49,711
24 39 特 定 農 業區
農 牧 用 地
5,982 36,653 17,740 54,393
由上表分析得知「建用農地」大抵都是位於特定農業區或一般農業區，相對的，
「農用農地」則是位於山坡地保育區林業用地及山坡地保育區農牧用地，也就是將優 良農田用來興建農舍使用，所保留的配套地卻是未開墾及可能沒有經濟生產能力的邊 際土地。這也就是張志銘所指出的，「建商看到的是高品質的住宅社區及農地開發利 益，所以大量購買地價及生產力均較低的山坡地保育區、森林區林業用地或農牧用地 作為配合農地，而將區塊方整、地勢帄坦、農水路設施完善，且整體環境適宜從事農 業經營及生產力較優、地價也較高的特定農業區農牧用地作為建築基地。[8]」
2.3.2 農地興建農舍之規劃管理
林孟慶、洪忠修及陳明燦等三人先後認為在面對農村建築規劃時，應由考量各個
面向並加以整合，行政院農委會亦認為唯有加強管制農業區內的發展型態，始有利於 日後的整體發展規劃。
農地開放興建農舍不僅牽涉農地管理政策的改變，同時也關係到國土利用及農村 發展政策的調整，對於農村景觀亦造成負面影響。而農地興建農舍所涉及之農地管理 層面相當的廣泛，除農業生產、農民生活、農村生態、興建條件外，也牽涉到農地分 割、農地重劃、農村規劃等相關課題[9]。
民國九十六年六月十四日立法院通過「農村改建條例草案」，除既有農村社區之 改善外，為滿足鄉村地區本身及移入人口之新住宅需求，避免農舍零星發展、破壞農 業生產環境，影響鄉村景觀，針對既有土地開發制度檢討後，提出集村的開發方式時，
劉健哲指出在德國「集村」的概念，其優點在於公共設施集中，利於創造優良的生活 條件，降低土地資源浪費，亦可節省公共維護管理成本，並減少生活廢水對環境的污，
對於農業區法令也明確規定僅能施行耕作，採取「管地不管人」的農地管理政策[10]。
2.3.3 農地發展權移轉之應用於集村興建農舍
發展權移轉理論概念，在發展權移轉的既有基礎上，將農地可興建農舍權利價 值，即可興建農舍之容積發展權價值，移轉至集村興建農舍之建築基地上，以達到集 村興建農舍之目的。
集村興建模式係以集約申請整體規劃興建農舍，其提出申請之興建集村與自有農 地之區位，不在同一地區。換言之，係以農地發展權移轉方式，申請在建築基地之農 地上以集村方式整體規劃興建農舍，且集村面積依每一申請人自有農地可申請變更為 農舍建築基地之面積為準，加總計算總建築基地面積，其每一申請人自有農地之區位 可座落在集村範圍之外，不必與集村毗連，但必頇座落在同一縣市轄區內，且同一鄉 (鎮、市、區)或毗鄰之鄉(鎮、市、區)，即容許一宗可申請興建農舍之自有農地之發 展權移轉至集村範圍內。每宗自有農地之發展權轉出後，該農地即成為永久農業用 地，不得再申請興建農舍。惟其各區位之農地發展權與農地面積大小規模是否均為同
等（如特定農業區與山坡地保育區)，似有討論之空間 [7]。
2.4 集 村 農 舍 相 關 法 令
2.4.1 農舍政策法令規定
民國63年1月31日制定公布了『區域計劃法』及至民國65年3月30日『非都市土地 使用管制規則』訂定發布，以及民國28年6月8日國民政府時期制定公布「都市計畫 法」，台灣地區都市計畫及非都市計畫兩大類土地利用與管制進入一個較完整體系。
但鑒於於都市計畫法、區域計畫法與非都市土地管制規則之制定，仍具先後時程上之 差異，為補充「建築法」之不足作為各時程中建物申辦之依據；分別於民國62年12 月、民國66年1月間訂定『實施都市計劃以外地區建築物管理辦法』及『實施區域計 劃地區建築物管理辦法』;另配合『都市計劃法台灣省[台北市、高雄市]施行細則』之 執行。
民國78年行政院農業委員會修正頒布「農業發展條例」，此法源為管人又管地之
「落實農地農有，農地農用」政策，對於興建農舍需具備之身份及資格加以規定；民 國89年修正農業發展條例將農地政策轉向管地不管人的「放寬農地農有、落實農地農 用」，全面開放農地自由買賣，其中農舍為與農業經營不可分離之設施，有必要規範 其建築管理，對於農舍興建方式也增加為個別興建與集村興建方式二種方式。
故農民申辦起造農舍之興建方式、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大 基層建築面積、樓層數、建築物高度及許可條件，依據前揭各項法令規定辦理如下表 2.3所示。
表2.3興建農舍相關法令及規定
法令條文及修正日期 興建農舍相關規定 實施區域計晝地區建
築管理辦法第五條
＊自用農舍高度：建築物不得超過3層樓，並不得超過10.5 公尺。
＊最大基層建築面積不得超過330帄方公尺，總樓地板面積 不得超過495帄方公尺。
農業用地興建農舍辦 法第六條
＊建築面積:不得超過農業用地總面積10%。申請興建農舍之 該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用 部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積 90%。
都市計畫法高雄市施 行細則第二十五條
＊農舍簷高：不得超過10.5公尺，並以3層為限。
＊建築面積：不得超過在該農業區內申請人所有農業用地及 已有建築用地合計總面積10%。
都市計畫法台灣省施 行細則第二十九條(農 業區)
＊農舍之高度：不得超過4層或14公尺。
＊建築面積：不得超過申請興建農舍之該宗農業用地面積 10%。
＊建築總樓地板面積：不得超過660帄方公尺。
＊與都市計畫道路境界之距離，除合法農舍申請立體增建 外，不得小於8公尺。
台北市土地使用分區 管制規則第七十二絛
＊農業區內建蔽率為10%，高度10.5公尺以下之3層樓。
＊建築面積：不得超過165帄方公尺。
資料來源：本研究自行整理
2.4.2 農舍興建之規範與現況
在民國89年1月農業發展條例修正之後，農舍興建成為一個重要的議題，其中第
十八條為最重要的法源依據，該條共有六項，其中第一項規定:「本條例中華民國89 年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣 (市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有 農業用地興建農舍。」[11]另對於修法前，已取得農業用地且無自用農舍，及修法前 已取得之共有耕地而於修法後始分割為單獨所有且無自用農舍者，仍准依修法前之土 地使用管制及建築法令，申請興建農舍。據此，一般農舍之興建可以分類為個別農舍 與集村農舍。由第十八條之授權，行政院農業委員會分別制定了「農業用地興建農舍 辦法」及「集村興建農舍獎勵及協助辦法」。農地興建農舍之資格與個別農舍與集村 農舍法令限制比較請參考下表2.4與表2.5，申請流程請參考圖2.1。
表2.4農地興建農舍之資格比較表
農業發展條例修正前 農業發展條例修正後
農 民 資 格 條 件
1. 無自用農舍。
2. 為該農業用地之所有權人，且該農 業用地卻供農業使用，並屬未經申 請農舍之農業用地。
1. 年滿二十歲或未滿二十歲已結婚 者。
2. 申請人之戶籍所在地及其農業用 地，需在同一直直轄市、縣(市)內，
且其土地取得及戶籍登記均應滿 兩年者。但參加集村興建農舍者，
不在此限。
3. 請興建農舍知該宗農業用地面積 不得小於零點二五公頃，但參加集 村農舍興建及於離島地區興建農 舍者，不在此限。
4. 無自用農舍者。
5. 為該農業用地之所有權人，且該農 業用地應確供農業使用，並屬未經 申請興建農舍之農業用地。
資料來源: 本研究自行整理
表 2.5 個別農舍與集村農舍法令限制比較
限制 個別農舍 集村農舍 法源
申請人身份 無自用農舍之自然人 二十戶以上，無自用 農舍之農民
農業用地興建農舍 辦法第 8 條 土 地 取 得 及 戶
籍登記年資
兩年 無 農業用地興建農舍
辦法第 3 條第 2 項 過戶 五年內不得過戶 五年內不得過戶 發條例第 18 條第 2
項 農地面積限制 大於 0.25 公頃
89 年以前取得之農地 不在此限
各起造人之土地位於 同一或相鄰之鄉鎮
農業用地興建農舍 辦法第 3 條第 3 項
圍牆 圍牆不得超過基層建
築面積
81 年以前興建之圍牆 不受限
農業用地興建農舍 辦法第 6 條第 1 項
建蔽率 建築基地 60% 農業用地興建農舍
辦法第 8 條第 5 項
容積率 240% 農業用地興建農舍
辦法第 8 條第 5 項
路寬 十戶至三十戶: 6m
三十戶以上: 8m
農業用地興建農舍 辦法第 8 條第 6 項 基層建築面積 小於該宗農業用地面
積百分之十
小於該宗集村面積百 分之十
實施區域計畫地區 建築管理辦法第 5 條
建築師設計 採用標準圖則免 農業用地興建農舍
辦法第 11 條 興建補助 農舍標準圖(5 萬)
斜屋頂(20 萬)
農舍標準圖(5 萬) 斜屋頂(20 萬)
集村興建農舍獎勵 及協助辦法第六條
表2.5個別農舍與集村農舍法令限制比較(續)
限制 個別農舍 集村農舍 法源
建築物高度 都市計畫範圍: 14m 非都市: 10.5m
都市計畫範圍: 14m 非都市: 10.5m
實施區域計畫地區 建築管理辦法
總樓地板面積 小於 495 帄方公尺 實施區域計畫地區
建築管理辦法第 8 條
面 臨 計 畫 道 路 境界線距離
不得小於 8 公尺 農業用地興建農舍 辦法第 8 條第 7 項 資料來源: 本研究自行整理
直轄市、縣(市)政府（農業單位）
查核有關書件及成立審查小組審查
核發興建農舍資格文件
直轄市、縣（市）主管建築機關
審核書圖文件，核發建照執照
核發
1.農舍使用執照 2.公共設施查驗合格文件
直轄市、縣（市）政府實地勘驗合格後檢具 下列文件：
1.集村興建農舍獎勵補助申請名冊名冊一份 2.集村興建農舍公共設施補助申請表一份
行政院農委會水土保持局書面審核 辦理撥款
取得農舍使用執造及公共設施完工 查驗文件，報請直轄市、縣（市）
政府實地查驗合格後撥款 1.申請人戶籍謄本。
2.申請興建農舍之農業用地最近三個月內 土地登記謄本。
3.稅捐稽徵單位開具申請人之房屋財產歸 戶查詢清單。
4.前揭申請人房屋財產歸戶查詢清單之所 有房屋使用執造影本。
5.申請人無自用農舍且未曾興建農舍或提 供申請興建農舍計算面積使用切結書。
6.申請農業用地確供農業使用證明文件。
1.申請書。
2.農業主管機關核可之資格文件。
3.地籍圖謄本。
4.土地權利證明文件。
5.土地使用分區證明。
6.工程圖樣（含公共設施配置）。
7.各縣市建築管理自治條例規定需檢附之 文件
1.建照執照。
2.核定之規劃書圖。
3.集村興建農舍獎勵申請補助申請表一 式二份。
4.集村興建農舍公共設施補助申請表一 式二份。
完成申請 農民提出申請
圖2.1申請集村農舍流程圖
資料來源：行政院農委會
第 三 章 推行集村農舍問題之探討
3.1 農地重劃與 興 建 集 村 農 舍 之 政 策 檢討
農委會94至97年度中長程公共建設農業建設計畫「加強農田水利建設」計畫，經 會同中央政府相關單位開會檢討所提意見「農地重劃不再以增闢水稻栽培面積為導 向，請農委會考量集村、水田可泛用、具競爭力作物及灌溉調配等需求審慎推動」辦 理。只要係針對農地重劃及集村興建農舍作整體規劃檢討，擬由生產導向之重劃方 式，轉型以農村發展為導向，以期結合當地產業文化及生態、生活特殊環境來整體規 劃重劃業務，以改善農村生活環境之整體經營與發展。
政策之轉型，農委會應朝農地重劃計畫與集村興建農舍計畫配合整體規劃，即農 地重劃依據農地重劃條例辦理，集村興建農舍依據農業發展條例第18條及農業用地興 建農舍辦法辦理，即所依據之法規及計畫仍是分開的，因整合農地重劃及集村農舍之 專法尚未提議立法，在先期規劃業務上，仍以農村發展為導向，以農民需要為優先配 合辦理。
3.1.1 興 建 集 村 農 舍 之 政 策 執 行 與 限 制
臺灣中、北部地區之農地個別農舍零星興建，已面臨農業生產環境遭受嚴重破 壞，亦造成政府公共設施所投資之資源造成浪費，對區域性土地整體利用規劃亦極為 不利，故政府應積極鼓勵集村興建，並予以獎勵及協助。
依據「農業發展條例」、「農業用地興建農舍辦法」及「集興建農舍與公共設施 申請補助程序及標準作業要點」等集村興建農舍相關立法意旨，其主要預期效益之政 策如下：
1.集村興建農舍經過整體規劃，可維護完整的農村景觀。
2.有助於推動農業機械化經營，維護農業生產環境之完整。
3.集村興建農舍能提供完善之公共設施，可提高生活安全機能及公共服務投資效 率。
4.集村興建農舍能將廢污水進行妥善規劃管理，減少農業污染發生，保障糧食之 食用安全，有助農業耕作品質之提昇。
此外，農委會會銜內政部另外訂有「集村興建農舍獎勵及協助辦法」及「集村興 建農舍與公共設施申請補助程序及標準作業要點」專門為集村農舍來提供誘因。
3.1.2 現 行 興 建 集 村 農 舍 之 相 關 法 規
政府於民國 89 年修正農發條例後，即放寬農地移轉及分割限制，任由土地所有 權人擅自在農地上興建農舍，致使農業生產環境遭受嚴重破壞，為保護優良農地應規 範農舍興建條件及限制，故農發條例第十八條規定，於條例修正後取得農業用地之農 民，無自用農舍而頇興建者，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式 或在自有農業用地上興建農舍。此為集村農舍之法源，而在「農業用地興建農舍辦法」
中更進一步加以規範集村農舍興建之各項條件與限制，如下：
一、起造人申請資格條件 1. 應為農民。
2. 年滿20歲或未滿20歲已結婚者。
3. 申請人無自用農舍者。
4. 申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬 未經申請興建農舍之農業用地。
5. 20戶以上之農民為起造人，共同在一宗或數宗相毗連之農業用地整體規 劃興建農舍。各起造人持有之農業用地，應位於同一鄉(鎮、市、區) 或 毗鄰之鄉 (鎮、市、區) 。但離島地區，得以10戶以上之農民為起造人。
申請集村農舍時所需之20戶農民也需合乎各前項之要求。
二、基地興建條件限制
1. 參加集村興建之各起造人所持有之農業用地，其農舍基層建築面積計 算，應依都市計畫法省 (市) 施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、
實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法及其他相關法令規定辦理。
2. 申請興建農舍之土地，如屬位於區域計畫法編定之水利用地、生態保護 用地、國土保安用地；工業區內農牧用地、林業用地及其他違反土地使 用管制規定者，不得申請興建農舍。
3. 農舍興建圍牆，以不超過法定基層建築面積範圍為限。
4. 地下層每層興建面積，不得超過基層建築面積，其面積應列入總樓地板 面積計算。但防空避難設備、裝卸、停車空間、機電設備空間，符合建 築技術規則設計施工編第一百六十二絛規定者，得予扣除。
5. 請興建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使 用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積90%。
6. 興建農舍，應依建築技術規則第四十九條之規定，設置建築物污水處裡 設施。
7. 農舍之放流水應排入溝渠，其排入灌溉專用渠道者，應經管理單位同意；
其排入私有水體者，應經所有人同意。
8. 各起造人持有之農業用地與集村興建農舍坐落之農業用地，其法令規定 適用之基層建築面積之基層建築面積之計算標準應相同，且同屬都市土 地或非都市土地。但於福建省金門縣興建農舍者，不在此限。計算出基 層建築面積之總和，為集村興建之全部農舍之基層建築面積。其範圍內 之土地為全部農舍之建築基地，並應完整連接，不得零散分布。
9. 參加集村興建之各起造人所持有之農業用地，其農舍基層建築面積計 算，應依都市計畫法省(市)施行細則、臺北市土地使用分區管剃規則、
實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法及其他相關法令規定辦理。
10. 各起造人得同時提供山坡地與帄地之農業用地申請集村興建農舍，但帄 均坡度超過30%以上之山坡地範圍內之農業用地，依照建築技術規則建 築設計施工編第二百六十二條之規定，不得申請興建農舍。
三、基地規劃設計條件
1. 集村興建農舍坐落之建築基地，其建蔽率不得超過60％，容積率不得超 過240％。但建築基地位於山坡地範圍者，其建蔽率不得超過40％，容積 率不得超過120％。
2. 農舍坐落之該宗或數宗相毗連之農業用地，應有道路通達；其面前道路 寬度10戶至未滿30戶者為6公尺，30戶以上為8公尺。
3. 建築基地與計畫道路境界線之距離，不得小於8公尺。但基地情況特殊，
經直轄市、縣 (市) 主管建築機關核准者，不在此限。
4. 集村興建農舍應整體規劃，於法定空地上依戶數多寡設置公共設施，如 表3.1(停車位、社區停車場、廣場、兒童遊憩場、閭鄰公園等) [12]。
表3.1集村興建農舍之法定公共設施項目
戶數 公共設施項目
10戶以上未滿30戶
1.每戶至少一個停車位 2.社區停車場
3.廣場
30戶以上未滿50戶
1.每戶至少一個停車位 2.社區停車場
3.廣場
4.兒童遊憩場
50戶以上
1.每戶至少一個停車位 2.社區停車場
3.廣場
4.兒童遊憩場 5.鄰里公園 四、不符合規定之懲罰
1. 起造人提出申請興建農舍之資料不實者，直轄市、縣(市)主管機關得撤
銷其核定，主管建築機關得撤銷其建築許可。經撤銷建築許可案件，其 建築物依相關土地使用管制及建築法規定處理。
2. 申請興建農舍用地不符合水土保持法第二十三條第二項之規定者，自第 一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請情形。
五、獎勵及協助
1. 集村興建農舍之農民得依規定向主管機關申請補助興建道路、排水、路 燈及農業用地興建農舍辦法規定於法定空地設置之公共設施；其用地應 由申請人無償提供使用。而有必要同時施工之聯外道路，若事先申請經 水土保持局同意者，亦得予補助。前項公共設施之申請補助程序及標準 由中央主管機關另定之。
2. 集村興建農舍符合下列各款者，每戶給予補助款新臺幣二十萬元：
（一）建築物屋頂按其建築面積至少50%以上設置瓦式或仿瓦式斜屋 頂，其斜屋頂之坡度以不小於一比四為原則。
（二）建築物總樓地板面積不得小於六十六帄方公尺。
前項集村興建農舍之建築物採用主管機關提供之農舍標準圖者 每戶另補助新臺幣五萬元。
六、集村興建農舍辦理專案分割限制
農業發展條例施行細則第十一條第一項第六款規定：已核定之集村興建農舍 者，得依本條例第十六條第一項第七款之規定，專案報請分割而不受面積未達 0.25公頃者，不得分割之限制，其主要內容如下:
1. 依農業發展條例第16條第7款得申請專案核准分割規定，僅適用耕地部 分，故集村興建農舍之專案分割，以於耕地上興建集村農舍者為限。
2. 提供興建農舍之建築基地部分因涉及產權移轉，不論分割為單獨所有或 維持共有，應由起造人出具共同協議書，併同集村興建農舍申請案提出。
3. 集村興建農舍坐落之該宗耕地，如提供者亦為起造人之一，則提供集村
興建農舍耕地之基層建築基地與起造人保留供農業生產使用部分得為分 割。
4. 專案核准分割之時點，宜在申請人請領使用執照前，檢附建築執照影本、
共同分割協議書及分割示意圖等相關文件，並敘明分割筆數函送行政院 農業委員會核定 [11]。
3.1.3 集村興建農舍補助流程
一、直轄市、縣（市）政府主管建築機關核准興建後，同一集村興建農舍案之全 體農民應一次集中申請獎勵及協助。
二、集村興建農舍之農民得依規定向主管機關申請補助興建道路、排水、路燈及 其他必要之公共設施，其用地應由申請人無償提供使用；公共設施之補助，
由直轄市、縣（市）政府勘查，依工程費比例核定，並以集村興建農舍之全 體農民為對象，每戶補助最高以新台幣5 萬元為限。
三、集村興建農舍符合下列各款者，每戶給予補助款新臺幣20萬元，建築物如採 用主管機關提供之農舍（宅）標準圖者，每戶另補助新臺幣5萬元 [13]。
（一）建築物屋頂按其建築面積至少50％以上設置瓦式或仿瓦式斜屋頂，其 斜屋頂之坡度以不小於1比4為原則。
（二）建築物總樓地板面積不得小於66帄方公尺。
四、集村興建農舍之農民，應檢附農舍使用執照影本向直轄市或縣（市）政府請 領補助款，經核可後發給。申請案件受理補助審核流程如下圖3.1所示：
提出審核
結束審核
受理審核 補件
退件 實地勘查
相關單位簽見
召開補助審查會
彙整相關單位簽見
核發補助核准函
是否可以補件
符合
不符合
Yes
No
合格
不合格
圖3.1 集村興建農舍補助審核流程圖
資料來源:自行整理
3.2 個 別 農 舍 與 集 村 農 舍 之 比 較
農業發展條例於民國89年修訂前，農業用地基於農有農用原則，欲購農地者頇具
有自耕能力之農民，而農民所興建農舍多半與其經營農業有關，農業發展條例於民國 89年1月修訂實施後，「開放農地自由買賣」與「農地興建農舍」規定擁有農地0.25 公頃以上且無自用住宅者，得以於自有農地上興建農舍。故政府為減緩農舍對於農業 用地利用之衝擊，於民國90年發布「集村興建農舍獎勵辦法」行文囑託縣(市)政府執 行。農民除可在自用農地興建農舍外，也可採用個別或集村方式興建農舍。
3.2.1 個別農舍
「農業用地興建農舍辦法」第三條有重要的限制規定，根據第三條第一項第三款:
「申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加集村興建農舍及於離 島地區興建農舍者，不在此限。」由於這一款的規定，使得在2000年1月4日才購買農 地者(或稱為新農民)，若要興建個別農舍，受到了此面積之限制。由於台灣現有每塊 農地之面積皆相對的狹小，使得新農民無法在自購農地上興建農舍，在立法院部分立 法委員遂有修法之議，提出農發條例第十八條之修正案，欲將0.25公頃降低為0.1公 頃，此事引起了社會輿論相當大的關注，環保團體並於立法院前進行抗爭，後來此項 修正案並未通過。
在2000年農發條例修正之後對於個別農舍興建面積雖然有0.25公頃的規定，但是 大多數的農舍興建面積依然是在0.25公頃以下，為何會造成這樣的結果？這主要是因 為修正後農發條例第十八條的面積限制僅適用於修法之後的新購農地者，對於修法之 前的農地所有者並不適用。根據農業發展條例第十八條第三項的規定：「本條例中華 民國八十九年一月四日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相 關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國八十九年一月四日 修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後分割為單獨 所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。」
據此，「農業用地興建農舍辦法」第二條之規定，依本條例第十八條第三項規定 申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第三條第一項第四款及第五款規定，其申請
興建農舍，得依都市計畫法省(市)施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區 域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦 法所定申請興建農舍相關規定之限制。」因此，只要是符合「無自用農舍」申請人為 該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農 業用地等二項規定即可申請興建個別農舍，我國農舍與德國農舍照片如圖3.2至3.5所 示：
圖3.2 我國傳統三合院個別農舍 圖3.3 我國豪華個別農舍
資料來源：自行拍攝 資料來源：自行拍攝
圖3.4 德國傳統木構造個別農舍 圖3.5 德國豪華個別農舍 資料來源：行政院經濟建設委員會 資料來源：行政院經濟建設委員會
3.2.2 集村農舍
為了維護農業的生產環境，不會受到農舍零星興建的破壞，原先的政策規劃是希
望農舍的興建是朝向集村的方式來予以處理。在「農業用地興建農舍辦法」第八條特 別針對以集村方式興建農舍有著規定，其第一項第一款的內容為，「二十戶以上之農 民為起造人，共同在一宗或數宗相毗鄰之農業用地整體規劃興建農舍。各起造人持有 人之農業用地，應位於同一鄉(鎮、市、區)或毗鄰之鄉(鎮、市、區)。但離島地區，
得以十戶以上之農民為起造人。[ 12]」由於政策上的鼓勵，因此乃制定了「集村興建 農舍獎勵及協助辦法」及「集村興建農舍與公共設施申請補助程序及標準作業要點」
協助以集村方式興建農舍，避免農舍之建築雜亂無章，以期建造更優質的農村環境，
達到富麗農村建造農村新風貌。另有關集村興建農舍的獎勵及協助內容如下：
一、農業發展條例第十六條第七款及其施行細則第十一條第一項第六款之規 定，集村興建農舍得為分割，不受每宗耕地不得低於0.25公頃之限制。
二、得依農業用地興建農舍辦法第三條第一項第二款之規定申請不受土地取得 及戶籍登記需滿2年之限制。
三、集村興建農舍之建築基地應經規劃，法定空地並應設置公共設施，建築基地 之面前道路寬度最少應6公尺，建築物應斜屋頂、瓦式或仿瓦式，或者採用 主管機關提供之農舍(宅)標準圖，以創造農村新風貌。
四、集村興建之每一戶農民，建築物屋頂按其建築面積至少50%以上設置瓦式或 仿瓦式斜屋頂，其斜屋頂之坡度以不小於一比四為原則，總樓地板面積不得 小於66帄方公尺，每戶補助20萬元。如其建築物採用主管機關提供之農舍標 準圖者，每戶另補助5萬元。
五、公共設施(停車位、社區停車場、廣場、兒童遊憩場、閭鄰公園、道路、排 水、路燈等)之補助由直轄市、縣(市)政府勘查，依工程費比例核定，並以集 村興建農舍之全體農民為對象，每戶補助最高以新台幣5萬元為限。有必要 同時施工之聯外道路，應先經行政院農業委員會水土保持另行核定再予補助 [13]。
我國與德國之集合農舍例圖如下圖3.6至圖3.9所示。
圖3.6宜蘭縣雙併式集村農舍 圖3.7新竹縣連棟式集村農舍
資料來源：自行拍攝 資料來源：自行拍攝
圖3.8 德國獨棟式集村農舍 圖3.9 德國連棟式集村農舍 資料來源：行政院經濟建設委員會 資料來源：行政院經濟建設委員會
因此集村興建農舍，係指召集二十戶(離島地區十戶)以上欲興建農舍之農民，共 同協調並規劃出欲興建農舍之「農舍建築基地(亦稱建用農地)，但是仍保有原來農業 經營之「農業生產用地(亦稱農用農地)」。由於要集合二十戶以上相互毗鄰農地並不 容易，因此農業發展條例規定，只要位於毗鄰鄉(鎮、市、區)之農地者，皆可共同以 集村方式來興建農舍，惟「農舍建築基地」必頇是相毗鄰之農地。由於「農舍建築基 地」必頇選擇數位農民相毗鄰的農地來興建，因此，理論上，二十戶以上農戶因此必 頇協調農地的交換分合或地價差額補償，以達公帄之原則，故在交換農地之技術性考
