國立臺灣大學社會科學院公共事務研究所 碩士論文
Graduate Institute of Public Affairs College of Social Sciences National Taiwan University
Master Thesis
台灣第五屆立法委員提案策略之研究
Strategies of legislative bills in the 5
thCongress in Taiwan
徐俊明 Chun-Ming Tsui
指導教授:王宏文 博士 Advisor: Hong-Wen Wang, Ph.D.
中華民國 109 年 6 月
June, 2020
謝辭
作者感謝口試委員盛杏湲教授與黃士豪博士的寶貴意見,並感謝中央研究院 吳重禮研究員於研討會中的評論意見。另外,感謝指謝老師王宏文副教授在研究 上提專業意見與鼓勵,以及感謝所上所有老師的教導。最後,要特別感謝千容、
暎舁與又瑄在論文資料上提供協助。
國立臺灣大學 109 學年度第 2 學期 學位論文提要
論文題目
:台灣第五屆立法委員提案策略之研究 論文頁數:79所 組 別: 公共事務研究所 (學號:R06343017 ) 研 究 生:徐俊明 指導教授: 王宏文 博士
關 鍵 字: 立法院、跟著行政院提案、立委自主提案、提案數量、提案多樣性 論文提要內容:
本文將探討立法委員的提案策略,主要的原因是立委的提案一方面可以累積 委員的立法問政績效,一方面也可以展現其所關心的議題、政策立場、與專業程度。
但因委員本身及助理團隊的時間、精力、能力、與注意力有限,加上委員所從事的 所有活動都是有成本的,因此並不是所有的委員都會很積極從事提案行為。另外,
即使委員重視提案表現,也可能要考慮其中的成本與效益,因此委員提案是有策略 的。
本研究假設委員提案會集中在行政院所提的某些法案上,因為行政院提案比較 受重視,且若是重大或是有爭議的話,委員就比較容易在行政院所提的法案中,找 到可以發揮之處,提出相關的法案就比較容易且較易被討論,而能獲得一定的曝光 度。因此,本文提案策略分為兩類:第一類是立法委員的提案會跟著行政院提案而 提出對案,另一類是委員自主提案。本研究會以提案數量與提案多樣性這兩層面來 分析上述的提案策略。另外,本研究也會分析跟著行政院提對案與委員自主提案的 關係為何?是屬於替代,還是相輔相成的關係?
依據第五屆202 位立法委員進行分析,本研究發現有三項:1、從提案數量發 現,區域立委不論是總提案、跟著行政院提案及自主提案的數量上都比不分區立委 與原住民多。另外執政黨立委數量比在野黨低;另外,立委的專業背景會影響民進 黨立委的提案策略,而資深程度會影響在野黨的提案策略。2、從提案多樣性可以 發現,區域立委、在野黨及專業背景立委在提案子議題的總數與自主提案的多樣性 比較高。3、透過相關分析,可以發現跟著行政院提對案與自主提案的關係,不是 替代關係,而是相輔相成的關係,即呈正相關。
ABSTRACT
STRATEGIES OF LEGGISLATIVE BILLS IN THE 5th CONGRESS IN TAIWAN by
CHUN-MING TSUI July 2020
ADVISOR(S): HONG-WEN WANG, Ph.D.
DEPARTMENT: GRADUATE INSTITUTE OF PUBLIC AFFAIRS MAJOR:PUBLIC AFFAIRS
DEGREE: MASTER OF PUBLIC MANAGEMENT
KEY WORD: Taiwan Congress, Executive Yuan's proposals, autonomous proposal, number of proposals, diversity of proposals
This article discusses the proposal strategies of legislators (MPs). The main reason is that, on one hand, legislators' proposals can accumulate the MPs’ legislative performance and, on the other hand, show their concerns, policy positions, and professionalism. However, due to the limited time, energy, ability, and attention of the MPs and their staff, together with all of the activities performed by the MPs having their respective costs, not all members are able to actively engage in proposal behavior. In addition to this, even if the MPs were willing to pay attention to the proposal's performance, they still have to take into consideration the costs and benefits of such a proposal. Hence, a strategy for the proposal of bills is needed.
This study assumes that MPs' proposals will focus on certain bills proposed by the Executive Yuan, because the Executive Yuan's proposals are considered more important.
Also, if they are major or controversial, it is easier for MPs to propose a bill based on the Executive Yuan version, thereby making related bills also easily brought up and discussed.
Therefore, in this study, legislators' proposals can be divided into two types: The first is a proposal based on the executive branch's proposal, and the second is an autonomous proposal by the legislator. This article will analyze the above proposal strategies in two ways: the number of proposals and the diversity of proposals. Furthermore, this research will analyze the relationship between the two types of proposals. Is it a substitute or a complementary relationship?
This paper uses the Fifth Congress of Taiwan as an example; and there are three main findings. Firstly, from the number of proposals, it is found that the members of legislative districts proposed more bills than party-list and indigenous members in all types of proposals. Also, the number of ruling party legislators is lower than that of opposition parties. Moreover, the professional background of legislators will affect the proposal strategy of DPP legislators, while seniority will affect opposition parties' proposal strategy.
Secondly, from the diversity of proposals, members of legislative districts, opposition parties, and legislators with professional backgrounds have a high diversity of all types of proposals. Thirdly, the numbers of these two types of proposals are positively correlated.
目錄
國立臺灣大學碩士學位論文口試委員會審定書……….…ⅰ
謝辭……….………ⅲ 中文摘要……….ⅳ 英文摘要……….………..….ⅴ
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機 ... 1
第二節 研究背景 ... 4
第三節 研究問題 ... 5
第二章 文獻回顧 ... 7
第一節 立法院提案策略 ... 7
第二節 提案策略一:跟著政府提案 ... 8
第三節 提案策略二:自主提案 ... 10
第四節 提案數量及多樣性 ... 12
第五節 影響提案的數量與多樣性的因素 ... 13
第六節 跟著政府提案與自主提案關係為何? ... 17
第三章 研究方法 ... 19
第一節 研究時間與分析單位 ... 19
第二節 研究步驟 ... 19
第三節 研究設計與變數建構 ... 22
第四章 提案數量分析 ... 27
第一節 提案總數分析 ... 27
第二節 委員提案數量—描述統計分析 ... 27
第三節 委員提案數量—負二項迴歸分析 ... 36
第五章 提案多樣性分析 ... 41
第一節 委員提案多樣性—描述統計分析 ... 41
第二節 委員提案多樣性—負二項迴歸分析 ... 49
第六章 委員提案數量與多樣性的關係 ... 53
第七章 綜合討論 ... 55
第八章 結論、貢獻與研究限制 ... 59
第一節 結論………..……….59
第二節 研究貢獻………60
參考文獻………..61
附錄一………64
附錄二………69
附錄三………...75
圖目錄
圖 1:立法委員跟著行政院及自主提案數量分析...29
圖 2:立法委員跟著行政院及自主提案的多樣性分析...42
表目錄 表 1:第五屆立法院席次分配...5
表 2:研究假設...17
表 3:自變數說明一覽表...26
表 4:提案數量描述統計...28
表 5:整理委員提案數量排名...30
表 6:民進黨與在野黨立委提案數量的排名...32
表 7:立委所屬選區提案數量的排名...34
表 8:7 個自變數對提案數量的影響-平均筆數統計...35
表 9:提案數量—負二項迴歸分析(202 樣本)...38
表 10:提案數量—負二項迴歸分析(清除極端值後 199 樣本)...39
表 12:整體提案多樣性排名...44
表 13:民進黨與在野黨在提案多樣的前五排名...45
表 14:立委所屬選區提案多樣性的排名...47
表 15:7 個自變數對提案多樣性的影響-平均個數統計...48
表 16:提案數量—負二項迴歸分析(202 樣本)...51
表 17:提案數量—負二項迴歸分析(199 樣本)...52
表 18:委員提案數量與多樣性的相關分析...54
第一章 緒論
第一節 研究動機
國會議員為了追求連任,會積極努力從事各項活動來爭取政績,以獲得其未來的 支持(Mayhew, 1974)。然而,國會議員本身及助理團隊的時間、精力、能力、與注意力 有限,所以其在任何的活動上都要深思熟慮,決定哪些事件該做值得做,以使效用極大 化。國會議員可從事的活動可以區分為三大類,也就是立法問政、選區服務、與政黨服 務等(Cain, Ferejohn, and Fiorina, 1984;Heidar and Karlsen, 2018; Karlsoon, 2018;Mayhew, 1974;Skjæveland and Christiansen, 2018;黃秀端,1994;黃士豪,2017;盛杏湲,1999;
盛杏湲,2014b)。
而本文會針對提案行為進行分析。原因在於論重要性,據《中華民國憲法》第63 條及《立法院職權行使法》及《立法院議事規則》等法律指出,提案行為是依法所賦予 給立法委員重要的權利與義務,顯得格外重要。另外,Mayhew(1974)假定國會議員 一心追求連任時,他們會進行自我宣傳(advertising)、邀功(credit claiming)和表達立 場(position taking)等行為,而提案行為則可以滿足上述三大行為。其次,Schiller(1995)
曾研究美國參議員的立法參與行為,參議員認為比起投票與其他立法行為,立法提案所 花費的成本較低,同時限制也較少。除此之外,提案相對其他立法行為更能清楚表達對 法案與政策的立場,以及提案可以向選民宣稱他們的作為,滿足選民的需求,順利的話 可透過三讀的方式產出政策,儘管提案沒有通過,也可以向選民解釋自己的努力,能有 所交代(盛杏湲,2014b)。
可是,因為委員本身及助理團隊的時間、精力、能力、與注意力有限,加上委員
外,即使委員重視提案表現,也可能要考慮其中的成本與效益。因此委員提案是有策略 的。在過去的文獻中,可以發現立法委員提案有很多不同的策略,例如是議員為了選區 的利益而提出肉桶法案、又例如不同政黨因為執政與在野的位置不同而在提案數量上會 有差異、也例如具專業背景的立法委員會透過提案而建立自家品牌等等(Cain, Ferejohn, and Fiorina, 1984;Heidar and Karlsen, 2018; Karlsoon, 2018;Mayhew, 1974;Skjæveland and Christiansen, 2018;黃秀端,1994;黃士豪,2017;盛杏湲,1999;盛杏湲,2014b)。
除此以外,盛杏湲(2014a)也指出,立法委員的提案大多數都會以行政院意見為主,
另外,盛杏湲(2014b)的研究結果顯示委員提案大多是屬於小幅度的修改,因為這樣 的策略不僅可以降低委員的提案成本,也可累積一定的提案數量,美化問政績效。
本研究企圖從另一個角度來分析立委的提案行為與策略,假設委員提案會集中在行 政院所提的某些法案上,因為行政院相對立法委員在提案上相對專業且更完整;同時行 政院思考政策多以全民為考量,原因在於政府的權力源於人民的受權,所以政府在思考 政策時會全盤考量,在預算的制定下盡量平衡各方,以滿足不同市民的需求(盛杏湲,
2014a)。所以立法委員便可以從中投機取巧,以行政院版本進行修改從而提出自己的版 本(黃秀端等人,2017)。另外,行政院提案通常都比較受重視,且若是重大或有爭議 的話,委員就比較容易在行政院所提的法案中,找到可以發揮之處,若提出相關的法案 就比較容易且較易被討論,而能獲得一定的曝光度。因此,本文的提案策略會把委員提 案分為兩類:第一類是立法委員的提案是會跟著行政院提案更提出對案,另一類則是委 員自主提案。自主提案是指這些提案是非行政院提對案的提案,同時也去掉連動立法後 的提案。為了分析這兩類提案,本研究會以提案數量與提案所含蓋政策子議題多樣性兩 個層面來分析。數量是單純的數量分析。而多樣性的測量,本文會使用美國 Policy Agendas Project(PAP)編碼規則來針對提案進行政策領域的分類。PAP 編碼系統是將 各類型法案區分為20 個主要政策議題(major topic),這包含總體經濟、人權、健康、
農 業、勞工與就業、教育、環境保護、能源、移民、交通、司法、社會福利、社區發 展與住宅、銀行金融與本地商業、國防、科技與通訊、國際貿易、國際事務、政府運作、
國有土地與資源管理等。在主要政策議題下,又區分為許多子議題(sub-topics),目前 共220 個(P. John, 2006)。本研究會以委員提案中所涵蓋的子議題數為多樣性的計算,
子議題數量愈多代表委員提案的多樣性比較高,反之亦然。
最後,本研究更想進一步的了解立法委員跟著行政院提案與自主提案的關係為何?
是屬於替代,還是相輔相成的關係?因為過去盛杏湲(2014a)指出行政院與立法委員 都有提案的動機,當中有些提案的內容是相輔相成,然而有一些是因為各自代表不同的 利益時而出現歧異與衝突。本文推測,因為立法委員不惜一切的追求連任,他們當然會 盡可能的使效用極大化。所以他們不可能會放棄任何讓他們獲得自我宣傳、邀功和表達 立場的機會,他們在盡可能在提案上既跟著行政院提案同時也會自主提案。
在資料蒐集與分析上,本文以台灣第 5 屆立委的提案行為(2002~2005)為個案研 究,因當時正好是陳水扁總統的第一任總統任期,且是台灣第一次整屆國會面臨分裂政 府的情況,因此立法委員會如何做呢?本研究的單位是以第五屆 202 位立法委員為樣 本,提案分析會以第五屆所有立法委員提案中主提人進行分析,最後,會採用量化的方 面進行分析。
第二節 研究背景
本文以台灣第5 屆立委的提案行為(2002~2005)為個案研究。第五屆立法委員 選舉於 2001 年 12 月 1 日舉行,選出 225 個立法委員席次,包括 168 名區域立委、41 名不分區立委、8 名僑選立委與 8 名原住民立委。該屆選舉仍然採取複數選區單記不可 讓渡投票制(Single non-transferable vote,SNTV)。
本屆立法院任期正好是陳水扁總統的第一任總統任期,且是台灣第一次面臨分裂 政府的情況。因此,本屆立法院席次進行了大洗牌,根據立法院公開資料1,民進黨在這 次選舉獲得了87 席,較第四屆增加 17 席,成為第一大黨;而國民黨則從 123 席減到 68 席,銳減55 席,成為第二大黨;而第三大黨為親民黨,共得 46 席;共餘的台灣團體聯 盟獲得13 席、新黨獲得 1 席、台灣吾黨 1 席及無黨籍 9 席,如表 1。雖然民進黨獲得 第一大黨,而泛綠政黨合共獲得100 席,仍不足半數。相反,以泛藍陣營來計算,國民 黨與親民黨相加依然獲得過半的席次,共114 席。加上立法院正副院長都屬於國民黨席 的王金平與江丙坤。這樣,面臨分裂政府的情況下,第五屆立法院會出現較多政黨之間 攻防與對抗,例如在野的泛藍委員可能杯葛執政黨的政策等。面對台灣民主史上第一次 的分裂政府,立法委員將會如何進行立法問政,這將會是十分有趣及有具有學術價值的 題目。
1 立法院資料庫:https://www.ly.gov.tw/Pages/List.aspx?nodeid=142
資料來源:本研究自行整理
第三節 研究問題
本論文有三個研究問題。
1,第五屆整體及每位立委提案的數量為何?與行政院提案有關的提案數量又為何?
委員自主提案的數字也是如何?這些數量多寡是否與立委的特性有關?
2,每位立委提案的多樣性為何?與行政院提案有關的提案的多樣性又為何?委員 自主提案的多樣也是為何?多樣性的多寡是否與立委的特性有關?
3,跟著行政院提案的對案與委員自主提案的關係為何?是屬於替代,還是相輔相 成的關係?
表1:第五屆立法院席次分配
政黨 區域立委 不分區立委 原住民 僑選 總數 與上屆席次變動
泛綠 民進黨 69 15 0 3 87 +17 台灣團結聯盟 8 4 0 1 13 +13 泛藍 國民黨 49 13 4 2 68 -55
親民黨 33 9 2 2 46 +46
新黨 1 0 0 0 1 -10
其他 台灣吾黨 0 0 1 0 1 -8
無黨籍 8 0 1 0 9 -3
第二章 文獻回顧
第一節 立法院提案策略
在學界中研究國會議員的行為最精闢的一句話是來自 Mayhew(1974),其指出要 研究國會議員的行為與角色,最根本的核心假設在於議員以連任為最主要目的(single- minded reelection seekers),因此影響議員連任的選舉因素都必須加以研究。一般來說,
國會議員最核心的任務可以分成三類:選區服務、立法問政與政黨服務(Cain, Ferejohn, and Fiorina, 1984;Heidar and Karlsen, 2018; Karlsoon, 2018;Mayhew, 1974;Skjæveland and Christiansen, 2018;黃秀端,1994;黃士豪,2017;盛杏湲,1999;盛杏湲,2014b)。 原因在於,國會議員的提名需要由政黨提名,再代表黨在某一個選區或全國不分區競選 席次。第二,在選區中,國會議員需要人民以投票的方式支持候選人,票數較高者方可 成為國會議員。從上述的選舉過程中,可得知國會議員需滿足與平衡選區服務、立法問 政與政黨服務等三核心方可當選。然而,要如何衡量國會議員對上述三者的利益呢?在 當代的代議政治中,國會議員若把三方面的工作都兼顧好,無疑能增加連任的本錢。可 是,在現實中,國會議員需要處理眾多事務,其任期時間、個人精力、可用資源都是有 限的,所以不可能三者兼顧,國會議員需要有策略的作取捨。基於資源的稀有性,在立 法問政上,國會議員都會有選擇性的參與(Hall,1987)。
因國會議員的資源有限,其必盡所能的精算及使用資源,並達到效益最大化,以助 於連任。本研究針對立法問政進行分析,並聚焦在提案的行為。原因在於Mayhew(1974)
假定國會議員一心追求連任時,他們會進行自我宣傳(advertising)、邀功(credit claiming)
和表達立場(position taking)等行為,而提案行為則可以滿足上述三大行為。另外,Schiller
(1995)曾研究美國參議員的立法參與行為,參議員認為比起投票與其他立法行為,立 法提案所花費的成本較低,同時限制也較少。除此之外,提案相對其他立法行為更能清
楚表達對法案與政策的立場,以及提案可以向選民宣聲他們的作為,滿足選民的需求,
順利的話可透過三讀的方式產出政策,儘管提案沒有通過,也可以向選民解釋自己的努 力,能有所交代(盛杏湲,2014b)。雖則如此,但也不代表其他立法問政的行為不重要。
本文假設立法委員在有限的時間與資源下進行策略的提案,立法委員提案共可以分成兩 類:第一類是跟著政府提對案,以及第二類是因為選區、政黨關係及其自身專業的自行 提案。然而本文假定立法委員因為資源時間有限,其必定會傾向跟著行政院提案。接下 來,本文會提出三個問題:1,為什麼立法委員要跟著政府提案?2,跟著政府提案與自 主提案的關係為何?3,有什麼因素會影響策略提案的數量與多樣性?並針對上述三問 題進行文獻整理及提出研究假設。
第二節 提案策略一:跟著政府提案
首先,可以從立法的資源與能力說明為什麼國會議員會選擇提著行政院提案。由 於國會議員的任務不單只有立法問政,其還得兼顧選區服務。根據盛杏湲(2009)的研 究指出,一個立法委員平均有10 位助理,當中 6 成是處理選區事務,同時委員有將近 6 成的時間是花在選區上。因此可見,立法委員只有少數時間與資源投入到立法問政。
相反的,政府部門本來就是一群訓練良好的菁英,各部門通常都因為長時間接觸及處理 相關的業務,久而久之都會成為相關議題的專家,並且可以深度的了解議題從而提出法 案(Fiorina, 1989)。基於此,立法委員若需要相關資訊時必須跟行政部門索取(黃士豪,
2007)。此外行政部門可以影響及操控立法的議程,因為往往要起草一個法案需要長時 間醞釀,投入大量資源與時間,與此同時,國會議員相對比較投入在選區服務上,難以 花大量時間在法案上,同時也對於起草法案的能力會比行政部門來得差(Fiorina,1980)。 所以,論起草法案的資源與能力,行政部門都比立法委員來得好。
第二,論提案所能代表的範圍與受眾。政府提案通常都以全民為考量,原因在於政 府的權力是源於人民的受權,所以政府在思考政策時會全盤考量,在預算的制定下會盡
量平衡各方,以滿足不同市民的需求(盛杏湲,2014a)。相反的,國會議員的權力是來 自不同選區及特別人群,因此他們可能會提出有利於特別人群的法案,或透過提案滿足 相關的選區(Mayhew, 1974;Lowi, 1964;羅清俊、廖健良,2009;盛杏湲,2014a)。
換句話說來說,政府提案比國會議員的代表對象更廣泛多元,有鑑於此,先在資源與能 力有限下,國會議員較難起草完整的法案,加上他注意力有限時只會關注其認識及專業 的政策,有時候難免只照顧到少數人的利益。因此,為了獲得多數人民的支持,國會議 員會傾向跟著政府提案,以滿足其背後多元的支持對象,這樣更容易連任成功。
第三,在台灣行政院的重要性是基於過去政治制度的影響。在過去威權時間,行政 院主導所有的政黨方針,國民大會只是流於形象,虛有其表,儼如橡皮圖章。到 80 年 代改革前,立法院的角色依舊比較消極,也被稱為「行政院的立法局」(盛杏湲,2014a)。 到了 1996 年第一次民選總統時,行政院也是扮演相當重要的角色,因為當時行政立法 都由國民黨所把握,在通過政策時行政院的意見也顯得重要(盛杏湲,2003)。直到第 五屆立法院,台灣進行第一次政黨輪替,國會仍舊是由國民黨及泛藍掌握過半席次,但 行政權則交由民進黨執政。雖然第五屆屬於分裂政府,藍、綠之間的嚴重對峙,行政院 版本的提案在委員會便被阻絕,無法進行議程。然而,有些即使可以進行議程,也會被 大幅修正(吳東欽,2008)。不論如何,在台灣民主發展 20 多年來,行政院對於立法院 來說仍然十分重要,盛杏湲(2014a)指出委員提案多達百分之七十是集中在行政院的 意見上。
總結來說,立法委員傾向跟著行政院提案是因為其時間資源有限下,加上其個人起 草法案的能力未必比上專業的文官系統,加上行政院通常都是代表著多元的意見,立法 委員若跟著行政院提案必可以滿足大多數人的利益。另外,若是重大或是有爭議的話,
委員就比較容易在行政院所提的法案中,找到可以發揮之處,若提出相關的法案就比較 容易且較易被討論,而能獲得一定的曝光度。最後,基於台灣的獨有的政治脈絡下,行
政院在提案的角色中仍然十分重要。故上述原因是立法委員跟著行政院提案的可能因素。
第三節 提案策略二:自主提案
提案策略除了跟著行政院提對案外,另一個是自主提案。說白了,跟著行政院提案 是有時候委員在資源時間有限下的搭順風車行為,他們只會針對其中的條文,對不妥之 處或不夠周延的條文提出修正。相反地,委員自主提案的案件若與行政院同一法案,他 們會比行政院早提案,又或是從而出現在行政院提案中的法案。自主提案的由來可從四 個管道而來,分別是選區選民的要求、社會重大事件、NGO 或民間團體及委員的專業 或辦公室助理的專業。
首先來自選民的要求,立法委員特別是區域立委會進行選區服務(Cain, Ferejohn, and Fiorina, 1984;Fenno, 1978;Mayhew, 1974;黃秀端,1994)。原因在於,委員必須 經過選舉的洗禮,方可以在位,因此也十分合理地要向選民負責,而議員進行選區服務 是建構個人選票的重要組成(Cain, Ferejohn, and Fiorina, 1984)。Fenno(1978)的論文 開宗明義指出國會議員不單要知道他們在華盛頓(立法工作)做了什麼,而同時我們也 需要了解議員在家鄉(選區)做了些什麼。當中,國會議員在選區中的行為模式(style)
可以分成兩類:第一類是人與人接觸模式(A person-to-person style),意旨國會議員在 選區中,特別是遇到選舉困難,他們將不求助於「議題」而花更多時間地與選民接觸。
第二類是議題導向(An issue-oriented style),此類議員是透過議題來拉攏支持者,其在 選區會收集選民的要求,並試圖回應。黃秀端(1994)研究台灣立法委員的選區服務中 也有相似的發現。立法委員在選區服務中,除了跑紅白帖外,他們仍需要就選民的問題 作出回應,這些問題可能是來自法令的限制,因而需要立法委員透過提案的方案處理問 題。故此,選區因素是立法委員自主提案的來源之一。
第二是社會重大事件。當社會有新的問題或出現重大事件時,立法委員會可以透過
此一機遇提出法案,同時這些重大的問題因受社會大眾所關注,較容易打進議程中
(Jones and Baumgartner, 2005;2015),同時立法委員能藉此議員獲得曝光率,以利連 任。Stone(2002)在分析美國的政策時,發現很多新的法令規章通常都來自某種危機,
包括天災、重大事故、暴動、醜聞等刺激出來的。例如美國社會安全法是受到大蕭條的 刺激。遊行、示威和城市暴動催生了民權法案等(Stone, 2002)。另外,以在台灣為例,
2003 年發生 SARS 事件,當時在台灣引起一片風波,市民擔驚受怕。當時很多立法委 員便會針對SARS 疫情提出法案,以解決當下的燃眉之急。
第三,從利益團體、NGO 及民間團體提出自主提案的內容。利益團體是一群有共 同利益的人為了爭取共同利益,透過不同的行動,以影響公共政策的制定(Austin Ranney, 1982)。國會議員在了解某一政策時,需要專業意見時,他們傾向向利益團體徵詢意見 而非民眾(Hertel-fernandez.et al, 2019)。因為利益團體通常是長時都在關心同一議題,
所以對於議題的認知及了解也會比較專業。例如黃秀端等人(2017)指出,台灣人權促 進會長期關注人權的議題,對於《集會遊行法》有專業的見解,因此只要有委員跟他們 討論,這些團體的意見便可以成為提案內容的來源。
最後是來自議員助理的專業。國會議員助理是立法過程重要的一環(Hall,1996;
Hertel-fernandez.et al,2019;Montgomery and Nyhan,2017)。國會議員與助理的關係密 不可分,並隨著時代的改變,議員更重視助理(Hertel-fernandez.et al,2019),因為,國 會議員憑自身之力未能使所有事情面面俱到,很多時候會依賴助理替他處理事情,例如 跟進選區服務或替國會議員處理法案等。在處理法案方面,有一些委員會長時間關注一 些議題,這可能因委員的專業背景而來。另外,當委員沒有專業背景時,立法委員需要 選定議題,這議題的專業背景可能是來自助理的能力,又或是助理自己去研究法案,掌 握相關法律規定與專業知識再交予立法委員(黃秀端等人,2017)。
跟著行政院提案與自主提案背後的目的都是透過提案,增加曝光機會,同時能回 應人民的要求,以獲得連任的機會。只是跟著行政院提案是其在有限性下投機取巧的搭 便車的行為,務求最大化的效用。然而只有單一提案策略時並不足夠,所以要兩全其美 下,立法委員也需要自主提案,這樣一來可以處理選民的要求,二來可以回應社會的問 題,雙管齊下便可以增加連任的機會。
第四節 提案數量及多樣性
為了了解哪些提案是跟著行政院提對案,又有哪些是自主提案,第一步當然是衡 量其數量。因此,本研究第一個研究問題是:在第五屆整體及每位立委提案的數量為何?
與行政院提案有關的提案數量又為何?委員自主提案的數字也是如何?這些數量多寡 是否與立委的特性有關?
第二,本文會以多樣性(Diversity)的面向來分析。首先,最核心的問題是為什麼 分析多樣性是十分重要?在當今的社會中,人們需要更多不同類型的政策,因此政策領 域也趨向多元,這樣政府在做決策時便需要多樣性的注意力,有助於政府或決策者做出 較好的決解與解決問題(Ostrom,2005)。多樣性的研究在社會科學經常被提出,例如 在公共政策領域,有時候需要評估一個政策的成功與否,其成本效益的分配是一項重要 的討論議題;在政治行為研究上,人際間互動多樣性也會影響對議題或投票的選擇
(Boydstun, et al,2014)。在過去的研究中,注意力多樣性可從政策議程(political agendas)
的觀點來討論(Boydstun, et al,2014)。在政策議程上,注意力可以是指議題在有限的 政策空間中如何競爭(Jochen &De Vreese,2003;Jennings, et al. 2011),因為當政府與 國會在人力、時間與金錢中都是有限,在有限的資源下如何分配注意力到不同的政策範 疇,顯然是大哉問,所以政府注意到某一議題時,自然會減少對其他議題的注意程度。
有學者指出注意力多樣性的多寡會影響政策改變:較低的注意力多樣性會限制政策 改變,相反,較高的注意力多樣性可促成政策的改變(Boydstun, et al. 2014)。把多樣性 放到立法院的場域觀察,提案的多樣性是指立法委員在某一時間中,委員注意力愈多樣 時,就代表委員愈有能力處理較多政策領域的問題,同時能滿足不同利益的人;相反,
如果委員的注意力多樣性不足,代表其只專心的處理少數的議題,同時只能向小數人提 供利益。提案的多樣性是只指委員對政策領域的關心程度,同時透過關心不同的政策領 域而把不同的利益分送至不同的選民,這樣則更有利立法委員連任。
第五節 影響提案的數量與多樣性的因素
從過去的文獻可以找到最少三個因素影響提案的數量與多樣性,分別是:國會議 員的所屬選區、政黨因素以及立法委員的專業背景。
國會議員最重要的任務是選區服務,因為其沒有選民的支持不可能當選國會議員,
同時為了達成連任的目標,必須再一次獲得選民的支持。為了爭取選民的支持,除了身 體力行進行選區服務外,更可以透過提案把特定的利益送回選區或特定的群體中
(Mayhew, 1974)。Lowi(1964)指出國會是決策的核心場域,國會議員為求連任,其 行為決策會以選區利益為考量,設法獲得選民的支持。因此,國會議員透過提案的方法 把利益送給特定群體,在學界稱為肉桶行為(pork barrel behavior)。學者 Amorim Nato 與Santos(2003)針對巴西國會議題的提案進行實證研究並假設國會議員獲得較集中的 選票時,其會提出較窄的利益法案,以滿足選區所需。同樣地,在台灣,羅清俊與廖健 良(2009)以第五、六屆區域立委觀察立法委員提出分配政策提案的數量為何,發現在 第五屆立法委員分配政策數量平均佔個人總提案數量的4 分之 1。與此同時,選區規模 愈小的區域立委,愈有動機提出分配政策的法案,把利益送回選區(羅清俊、廖健良,
2009)。因此,我們可以發現,國會議員會透過提案的方式把利益帶回選區上。從肉桶
委員的提案數量,可以發現區域立委的提案數量會相對比較多(盛杏湲,2019)。原因 在於他們的選區組成相對多元,人民的需求各式各樣,這樣為了回應多元的要求,委員 的提案數量及多樣性會比較多。
至於不分區立委,原則上他們的職位是來自政黨授意,選區範圍是全國,理論上他 們提案數量與多樣性會比區域立委高。可是,根據盛杏湲(2014a)指出,過去有許多 不分區立委都具有區域立委背景,或是他們為了將來的選舉鋪路,他們都會經營選區。
另外,不分區立委另一個任務是完成政黨的旨意,有時候需要為政黨提出相關的法案(盛 杏湲,2019)。再者有部分的不分區立委是以專業取向進行國會,他們在提案的行為上 多提出其專業相關背景的法案。在這種種的因素下,不分區立委提案的數量相對會比較 少。最後,有關原住民立委。他們同樣地有回應選民的動機,而尋求立法問政的表現,
但由於其相應的選民結構同質性較高,利益也接近,大多數的提案行為都是集中在原住 民相關的議題中,因此相同區域立委,其提案數量與多樣性也會比較少。綜合來說,本 文假設:
假設1,區域立委不論在總提案數、跟著行政院提案與自主提案的數量上都
會比原住民立委及不分區立委多
假設2,區域立委提案所涵蓋子議題多樣性較原住民立委及不分區立委高
第二,不同政黨的提案策略也會不同(Brunner, 2013;盛杏湲,1999;盛杏湲,2003)。 Brunner(2013)整理歐洲數個國會提案數量,這些國家包括比利時、法國、德國與英國,
發現他們的提案行為並非為了政策取向(policy-seeking),即使提出法律是為了某一政 策目的,而是為了獲得選票(vote-seeking)。在此一目的下,國會議員提案是為了追求 業績。從過去的文獻可以發現,在野黨會比執政黨提出更多提案,縱使在野黨提案被三 讀通過比率在野黨低,很難會影響政策的落實,但是在野黨會選擇透過提案來提出他們
的立場;相反的,執政黨較少提案是因為可以依賴政府提案,又或執政黨議員必須為行 政部門護航,有時不方便提出法案,所以執政黨議員的提案行為會較消極。
在台灣也同樣可以找到相似的結果。盛杏湲(2003)分析第四屆立法院的提案行為,
該屆立法院有一半會期是屬於一致性政府,另一半會期因民進黨籍的陳水扁當選了總統 而形成分裂政府。研究發現,國民黨立委在分裂政府時期,在立法提案上會較為積極,
同時也較願意提出重大法案。另一方面,民進黨立委提案則較為消極。從上述文獻可以 推論出以下假設:
假設3,在野黨(非民進黨籍立委)不論在總提案數、跟著行政院提案與自
主提案的數量上都會比民進黨多。
假設4,在野黨立法委員在提案所涵蓋子議題多樣性會較民進黨高。
第三,有關立法委員的專業背景,可以從議題所有權的概念了解。議題所有權(issue ownership)是指選民認為某政黨或候選人擅長處理某一議題,於是該政黨或候選人在該 議題上享有聲譽,進而擁有該議題(Budge and Farlie,1983)。政黨會透過在公開辯論、
選舉宣傳、在議會及政府內部的討論和投票中,政黨會選擇及形成特定的政策立場,並 在此政策上提供知識與可信賴性,從而將特定政策變成自家招牌,透過這過程政黨會將 特定政策議題變成該黨的議題所有權(Geys,2012)。議題所有權的建立使得人民相信 該政黨是有能力來處理這些議題,同時選民可能在選舉中會支持相同立場的政黨,將票 投他們,從而贏得選舉,因此議題所有權也是說服選民的重要資產。議題所有權是當今 很普遍的現象。在英國,工黨在醫療、教育上有教好的表現,保守黨則在稅務、犯罪與 國防上被肯定(Belanger,2003;Geys,2012)。而在加拿大,保守黨和改革黨在財政議 題上受到肯定,而自由黨則是在統一議題上有較好表現(Belanger,2003)。在台灣,國 民黨在兩岸與經貿政策上具有議題所有權;民進黨則在人權、勞工、社會福利、與環境
保護上具有議題所有權(林佳龍,2000;張卿卿,2010)。換句話說來說是指政黨或候 選人在選民心中的處理某議題的能力與聲望(Hayes, 2008)。當國會議員擁有議提所有 權時,其可以透過提案等行為,讓民眾相信他是比較真心且認真的處理該政策的問題,
這樣可以更有利選舉,同時能減少對手負面宣傳所帶來的傷害(Craig and Rippere, 2017)。 在台灣的研究中,黃士豪(2017)以立法院第 8 屆為例,發現具有專業背景的立法委員,
這些立委包括律師、法官、教授、醫生、建築師等需要專業證照的職業,這比起其他立 法委員(無專業背景),在提案的行為較易建立議題所有權,而當委員具有議題所有權 時,他們在提案上也會針對自己的領域提出法案,從而塑造自己品牌建立議題所有權(黃 士豪,2017)。當立法委員擁有自己的議題所權時,他們會提出有關自己專業相關的法 案。例如在第五屆立委林郁方曾多次連任立法院外交及國防委員會召集委員,在立法院 長期關注國防、外交議題,更被稱為『立法院內最專業的國防外交立委』。其在第五屆 提案中一共提出8 筆法案,當中有一半是有關國防的議題,有 12%是有關兩岸的議題另 外,原住民立委曾華德,在第五屆一共提出十筆法案,當中 90%都是與原住民議題相 關。。又例如黃秀端等人(2017)指出,有些委員會長期關注單一議題,如黃淑英前委 員辨公室,較著重性別跟勞工議題、田秋堇委員重視環保議題。因此可見,具有議題所 有權及專業背景的立法委員,他們大多數都會聚焦在其專業的範圍上,故此其提案數量 可能會相對地少,而有關專業性的假設如下:
假設5,具專業背景的立委不論在總提案數、跟著行政院提案與自主提案
的數量上都會比非專業背景的立委少。
假設6,具專業背景的立法委員提案所涵蓋子議題的多樣性會較低
最後,在表二,本文整理了所有變數與假設的關係。本研究提出的提案策略是區分 立法委員的提案中,有多少提案是跟著行政院提出對案,又有多少提案是屬於自主提案?
本文會以提案數量與提案所涵蓋的子議題多樣性兩個面向來分析。此外本文透過三個不
同的變數:選區類別、政黨及立法委員專業背景,來分析不同變數下的立法委員對總提 案數、跟著行政院提對案與自主提案的數量與所涵蓋子議題多樣性會有什麼差異,並提 出6 個假設來驗證。
表2:研究假設
研究策略
變數 數量--不論在總提案數、跟著行
政院提對案與自主提案的數量
多樣性--不論在總提案數、跟著 行政院提對案與自主提案的涵 蓋子議題多樣性
選區類別 假設1 假設2
政黨-執政黨與在野黨 假設3 假設4
立法委員專業背景 假設5 假設6
資料來源:本研究自行整理
第六節 跟著政府提案與自主提案關係為何?
接著,本文再進一步的了解究竟立法委員在提案時,他們選擇只跟著行政院提案 抑或是會按其專業與能力提出自主提案,又或者他們都會同時提出跟著行政院提案及自 主提案。若是前者是指提案是屬於替代關係,意思是指兩類提案是存在相互競爭的關係,
即一類提案數量增加時另一類提案數量便會減少。而後者是屬於相輔相成的關係。意思 是當立法委員提案時,他們會提出跟著行政院的提案,同時也會提出屬於自己的版本的 法案,兩者並不是相在競爭的關係。盛杏湲(2014a)指出行政院與立法委員都有提案 的動機,當中有些提案的內容是相輔相成,然而有一些是因為各自代表不同的利益時而 出現歧異與衝突。而在本研究的推測中,因為立法委員不惜一切的追求連任,他們當然 會盡可能的把效用極大化。所以他們不可能會放棄任何讓他們獲得自我宣傳、邀功和表 達立場的機會,他們在盡可能在提案上既跟著行政院提案同時也會自主提案。在提案上,
他們可能會把行政院的版本進行小幅度的修正。在過去盛杏湲(2014c)比較台灣第五 到第七屆立法院的提案規模,並以提案類型與提案條文數來觀察。在提案類別中,大多 數都屬於小幅度修正的法案,在第五屆佔所有提案74.6%到第七屆上升到 82.6%。另外,
以條文數來看,修改1 到 2 個條文佔大多數,由第五屆所有提案中的 60.9%到第七屆上 升到73.6%。由於可以看見,立委提案的策略通常都是小修改且數量多的提案。這樣,
可以表達他的立場,同時可以向選民交代,以有利其連任。由此看來,為了獲得連任的 機會,立法委員一定會進行策略性的提案,在有限的時間資源下提出相輔相成的法案,
所以本文推論假設是:
假設7:跟著政府提案與自主提案的關係應是相輔相成而非替代關係。
第三章 研究方法
第一節 研究時間與分析單位
本研究以立法院第五屆202 位立委與其主提案為分析對象。首先,有關立法委員的 定義,本文會先按照委員類別進行分類,包括:區域立委、不分區立委與原住民委員。
在分析時會去掉立法院正、副院長兩人,因為其職務是在於管理國會,並不會有任何立 法問政的行為,故排除之。以及僑居國外國民立法委員,因其性質較為特殊,故排除之。
另外,若委員在任期間因故或任何原因離職,以及任何新進立委補上者,也一律不予計 算。最後,本研究共有202 位研究對象。
至於提案的定義,本研究只會計算委員提案,不計算行政院提案與黨團提案。而委 員提案中,本文會針對主提案者進行分析,原因在於有學者曾提出立委對連署通常並不 一定是真心支持有關法案,而是為了達到提案門檻而背書支持(盛杏湲,2014a)。因此 分析主提案人便能分辨出該提案是其真心關心該政策的想法與立場。另外,雖然有學者 只針對第一主提案人進行分析,但由於難以分辨所有主提案人在該提案時所花的心思與 貢獻,為求一視同仁本文會計算所有主提案人。
第二節 研究步驟
接下來會說明本研究的研究步驟,以及資料整理的過程。在資料整理中共有五步驟,
將 會 在 下 文 一 一 分 述 。 另 外 , 資 料 分 析 共 有 兩 步 驟 , 分 別 會 透 過 描 述 統 計 方 式
(Descriptive Statistic)及負二項迴歸(Negative Binomial Regression Model)來分析第五 屆立法委員的提案策略。這使得分析結果能回答本文提出的研究問題與假設。
第一步會先從使用委員提案資料庫,把所有的提案對應到相關的主提案人。本文只 會分析主提案人,原因在於有學者曾提出立委對連署通常並不一定是真心支持有關法案,
而是為了達到提案門檻而背書支持(盛杏湲,2014a)。因此分析主提案人便能分辨別出 該提案是主提案人真正要提出的政策想法與立場。這樣一一把提案歸到委員資料庫中,
便可以回答每位立委提案的數量為何?
第二步,區分委員提案的類別並將其分為兩類:第一類是「跟著行政院提對案」以 及第二類「委員自主提案」。本文會把第五屆所有的委員提案與政府提案作對照,以「同 一部法」為原則,並透過時間的先後進行比較,在時間區分上,本研究會以立法報公報 時間為準,原因在於吳東清(2008)曾指出第五屆很多行政院提案都被阻撓,所以`要判 斷誰先提案,則需以立法院公報時間為比較的基準。若以同一部分委員後於行政院提案,
這便屬於跟著行政院提對案。例如陳金德委員在民國91 年 3 月 12 日提出了《國民大會 職權行使法草案》,而行政院則在民國91 年 2 月 26 日先於提案,因此本研究會將此提 案歸為跟著政府提案。相反,委員提案是先於行政院又或者是行政院未曾提案都屬於委 員自主提案。例如,游月霞委員在民國91 年 2 月 26 日提出了《八二三戰役參戰官兵晚 年生活照顧特別條例草案》,此法案在政府提案並沒有同樣的提案,屬於委員自主提案。
此一分類便可找出立法委員提案的策略為何?
第三步,為了作更嚴謹的分析,本研究會清除連動立法。連動行法是指是指由 A 法 修改而連動影響 B 法也一併修改的立法,這些法案都是只有文字上的修正,同時並沒 有增加、刪減及改變法案的內容與意思。例如在民國93 年 10 月 22 日候水盛委員提出 了《畜牧法第三十條及第三十八條條文修正草案》,當中是因為符合中央法規標準法第 三條命令所使用之名稱,將「規範」兩字修改為「準則」。另外,第三十八條的修法目 的,是因過去誤繕之故,把「第一項」修正成「第二項」。上述的修正屬於連動立法。
原則上,連動立法是立法委員取巧的方案之一,但基於樣本只有3 筆,難以進行有效分
析,故刪除之。
第四步,建立變數。為了回答本文的研究問題與其他研究假設,本研究在委員資料 庫中透過建立變數,例如:委員類別、是否與總統同一政黨、專業程度、立委資深程度、
立法委員教育程度、是否曾擔任過地方首長、縣市議員或市民代表等等。變數的說明會 於下文有更詳細的說明。
最後,第五步,使用美國Policy Agendas Project(PAP)編碼規則來針對提案進行 政策領域的分類,這一分類可以計算委員提案中所涵蓋的子議題數,藉以分析其提案的 多樣性。當委員在提案中所涵蓋的子議題愈多,代表他所關心的政策領域更廣,多樣性 較高,相反,反之亦然。本研究使用 PAP 的原因在於他是目的政策分類最常使用的分 類工具,特別在歐美與部分亞洲國家使用。由於 PAP 是針對美國國情脈絡進行編製,
有別於台灣的情況。因此,研究團隊會針對台灣獨有的脈絡增加或調整編碼表的內容,
詳見附件一。例如,新增考試院、監察院事務及文化部綜合業務;調整編碼的例子,如 外交為例,美國的脈絡是針對其與西歐、歐盟的外交關係,而在台灣脈絡則會調整為與 中國大陸、香港與澳門的兩岸四地的相關議題。這樣的更動一來可以貼近台灣環境,二 來亦與國際接軌的編碼系統。
PAP 編碼是針對提案、法案、聽證會內容等進行編碼,編碼只有一個結果,採共識 決。本研究會針對委員與政府的提案議題進行編碼,建構一個互斥且窮盡的政策領域分 類資料庫。然而PAP 有三個需要注意的編碼規則(PAP, 2015)。首先,編碼是依據實際 政策內容進行編碼,而不是特定政策或使用的政策工具來分類,例如討論退伍軍人的心 理健康政策,是以實質政策領域分類,此屬於健康領域中的精神疾病(子議題代碼333), 而不是計劃的目標,退伍軍人事務(子議題代碼1609);第二,每個主議題內都有一個 綜合項目(子議題代碼NN00),這是在同主題領域內討論多個不同的子議題。例如修正
能源管理法為例,能源的定義包含:石油及其產品(子議題代碼 803)、煤炭及其產品
(子議題代碼 805)、天然氣(子議題代碼 803)、核子燃料(子議題代碼 801)與電能
(子議題代碼 802),因此,能源管理法會編在綜合項目(子議題代碼 800);第三,當 政策議題是橫跨兩個主題領域,會以編碼數字較低的進行編列。例如一個法案是討論飲 用水(子議題代碼 701)與水利(子議題代碼 802)的政策時,這會編在飲用水(子議 題代碼701)。
最後,針對本研究的資料進行編碼工作。研究團隊由3 人所組成(2 位研究生及 1 位具博士學歷的老師),每周開會 1 次,來進行討論及確定該法案的所屬編碼,採共識 決。當完成所有編碼工作後,便會針對上述資料進行分析。針對第五屆提案資料,本研 究團隊進行了9 次的編碼工作,每次完成 100-300 筆提案資料。為了確保個人主觀因素 不會造成判斷上的偏差,本研究會透過隨機抽樣的方式找出其中三周編碼進行信度檢測。
信度檢測會在3 人團隊中隨機找出 2 人進行測量,以大家一致的編碼數除以該周編碼的 總提案數的百分比來計算。最後結果如下:三次隨機抽樣的信度系數分別為0.88、0.95 及 0.96,平均為 0.93。信度達 93%,可以說明本研究對於 PAP 的編碼,應可以免於個 人主觀因素所造成的偏差。
第三節 研究設計與變數建構
完成上述資料處理後,本文會先以描述統計來闡述第五屆立法委員提案的總數量、
跟著行政院提對案數以及自主提案的數量以及其多樣性作初步分析。緊接著,本研究會 以負二項迴歸進一步分析不同的變數對提案數量與多樣性的影響。使用負二項迴歸分析 方法是參考過去羅清俊、廖健良(2009)及盛杏湲(2014a)的研究,與此同時,從統計 的角度發現提案數量數據是屬於計算資料(count data),因此不適用OLS 模型估計,以 及負二項迴歸還可以處理依變數存在過度離散(over-dispersed)的問題(Agresti,2007;
引自羅清俊、廖健良,2009)。
在模型的設計方面,本研究會分析提案的數量及多樣性並各自分成二組分析。第一 組是從202 個樣本進行分析。第二組,本研究經過初步分析後,發現 202 位委員中平均 提案數為22 筆,標準差為 26.39,更進一步以 Z 值來判斷委員提案的分布後,發現 3 位 委員為極端值(outlier),包括,沈智慧、楊瓊瓔與盧秀燕,故在第二組分析中排除上述 三人,樣本數為199 人。本研究會分別進行兩組分析最主要的原因在於,可以比較兩者 是否存在差異,另外把極端值刪除後可以降低估數的偏差,增加其信度(Wooldridge,
2016)。另外,在每一組分析中,本文會區分三個模型估計,第一個模型會以所有樣本 進行分析(第一組為202 人;第二組為 199 人),第二個模型會以執政黨即民進黨為分 析對象(第一、二組均為74 人),以及第三個模型是在野黨即非屬於民進黨(第一組為 128 人;第二組為 125 人)為分析。區分不同的黨政進行分析最主要是希望了解在不同 所屬的政黨有什麼的因素會影響提案數,以及政黨之間在提案的行為上存在什麼差異。
總的來說,本研究模型為2 組 X 3 模型進行分析。
接下來,會針對本研究的依變數與自變數作說明。
一,依變數:本文的依變數共有 6 個。3 個是關於提案的數量,包括所有委員的提 案數、有多少是跟著行政院的對案數、又有多少數量是委員自主提案。另外3 個是有關 於提案多樣性,包括委員提案的多樣性、委員跟著行政院提案的多樣性以及其自主提案 的多樣性,至於多樣性會以委員提案中所含蓋多少 PAP 子議題數,會依上文文獻及研 究方法的方式來處理。變數如下:
Y1:每位立委所提案的件數
Y2:每位立委所提案案件數中,跟著行政院提案的對案件數 Y3:每位立委自主提案數
Y4:每位立委所提案案件數中,所有提案數中所涵蓋的子議題數
Y5:每位立委所提案案件數中,跟著行政院提案的對案件數中所涵蓋的子議題數
Y6:每位立委所提案案件數中,在自主提案數的提案中所涵蓋的子議題數
二,自變數:本研究自變數共有7 個,相關變數的數據及資料來源,如表 3 所示。
X1:委員所屬選區 (不分區立委為 0;區域立域為 1;原住民立委為 2)
在文獻探討中知道不同選區的委員其提案行為也會不同。以區域立委來說,其需 要服務選區,難以兼顧立法問政,加上其需要透過提案的方式把利益帶到選區中。
因此,本研究需要針對委員所謂選區進行分類,以有利分析,並回答本文提出的 研究假設。
X2:是否與總統同一政黨(是為 1;否為 0)
在台灣過去有研究指出執政黨立委提案會比在野黨少(盛杏湲,2003;盛杏湲,
2014b),原因在於執政黨立委需要為行政院的政策護航與背書,有時候不方便提 出自己的提案,但他們可能會關心自己問政的表現,因此推論他們會依據政府提 案為基礎再根據該基礎提出自己的提案,但多屬於小幅修正法案,又或是傾向跟 著政府提案而提案。因此,本研究會進一步來分析在第五屆立法委員的提案行為 也是否與過去文獻相吻合。
X3:是否屬於專業立委(屬於專業立委為 1;否為 0)
本研究會採用黃士豪(2017)的分類標準。具專業性的立委是指其在擔任立委前 是從事律師、法官、教授、醫生、建築師等需要專業證照的職業;相反的,沒有專 業背景的立委,他們多是曾任地方民代、政務官或是政治世家出身的立法委員。
具專業背景的委員除了在一般議題上透過提案來表達自己的立場,更容易針對自 己的領域提出專業法案;反相,非具專業背景的立法委員則可能缺少專業領域的 提案。
X4:立委資深程度 (按照立委曾擔任幾屆立委,0 為第五屆新任;1 為在第五屆 前曾擔任1 屆;2 為 2 屆,如此類推。)
根據文獻,盛杏湲(1999)發現立法委員的資深程度會影響到立委化表行為的方 式。資歷較淺的立委會提出更多法案,以增加其選區的影響力與存在感,以利其 連任。相反,資歷愈深的立法委員,會傾向把焦點放到立法院的事務上。
X5:立法委員教育程度(大學以下為 0;大學以上為 1)
教育程度無疑會影響人的行為。曾就受高等教育的人一般在邏輯思維與語文使用 上都會與未曾受高等教育的人來得好。因為在提案的行為上,會否因為立委的教 育水平不同而造成差異?故此,未研究會把委員區分成兩類,末曾受高等教育者 為0,具有大學學歷的委員為 1。
X6:立法委員在第五屆前曾擔任過地方首長(沒有為 0;有為 1)
地方首長包含了「縣市長」、「鄉鎮長」與「村里長」。若在第五屆前曾擔任地方首 長為1,沒有為 0。
X7:立法委員在第五屆前曾擔任縣市議員、市民代表(沒有為 0;有為 1)
這些包括了「縣市議員」、「鄉鎮市民代表」,但不包含國民大會代表。若在第五屆 前曾擔任縣市議員、市民代表為1,沒有為 0。
表3:自變數說明一覽表
變數 定義 敍述說明
N=202 人 (100%)
資料來源 X1 委員類別 0,不分區立委
1,區域立委
2,平地或山地原住民立委
0:共 36 人(17.82%)
1:共 158 人(78.22%)
2:共 8 人(3.96%)
立法院開放資 料服務平台
(2014)
X2 是否與總 統同一政黨
二分變數
0,非民進黨立法委員
1,與總統同一政黨,即民進黨
0:共 128 人(63.37%)
1:共 74 人(36.63%)
立法院開放資 料服務平台
(2014)
X3 專業程度 二分變數
以黃士豪(2017)為分類方式 0,無專業背景,或曾任地方民 代、首長等。
1,進入立法院前為律師、法 官、教授、醫生、建築師、等需 要專業證照職業,或任職特定議 題社會團體(不含漁農會),且 未曾擔任地方民代、地方首長 等。
0:共 164 人(81.19%)
1: 共 38 人(18.81%)
作者自行蒐集
X4 立委資深 程度
第5 屆前擔任立法委員屆數,第
五屆新任立委為0,第 4 屆曾擔 任過1 屆為 1,以此類推。
0:共 98 人(48.51%)
1:共 65 人(32.18%)
2:共 16 人(7.92%)
3:共 16 人(7.92%)
4:共 7 人 (3.47%)
立法院開放資 料服務平台
(2014)
X5 立法委員 教育程度
二分變數
委員受教育的程度 0,大學以下 1,大學以上
0:共 12 人(5.94%)
1:共 190 人(94.06%)
立法院開放資 料服務平台
(2014)及作 者自行蒐集 X6 立法委員
在第五屆前擔 任過地方首長
二分變數
0,沒有擔任過地方首長 1,曾擔任過地方首長
0:共 174 人(86.14%)
1:共 28 人(13.86%)
作者自行蒐集
X7 立法委員 在在第五屆前 擔任過縣市議 員、市民代表
二分變數
0,沒有擔任過地方民代 1,曾擔任過地方民代(縣市議 員、市民代表)
0:共 143 人(70.79%)
1:共 59 人(29.21%)
作者自行蒐集
資料來源:立法院開放資料服務平台(2014)及本研究整理
第四章 提案數量分析
第一節 提案總數分析
首先,本研究對提案策略區分成2 類:第一類是跟著行政院提案;另一類是委員自 主提案。從數量來看跟著行政院提案在總數1639 筆中佔 970 筆(59.3%),而自主提案 是佔669 筆(40.7%),另外有3 筆是連動立法,由於連動立法樣本太少,故在進一步分 析時將予刪除。另外本研究會以提案的數量與提案多樣性兩個面向分析。接下來,本章 先從提案數量進行詳細分析:從描述統計到負二項迴歸分析。至於委員提案多樣性分析 則在第五章分述。
第二節 委員提案數量—描述統計分析
首先,在表 4 的模型一可以發現在總提案數中,委員平均提案數是 22 筆,標準差 為 26.46,當中,只有 67 位(33%)的立法委員提案數超過 22 筆。至於跟著行政院提 案數,平均值為12.1 筆,有 70 位(34.7%)委員是超過平均值,標準差為 15.22。最後 是自主提案,平均數為9.92,接近 10 筆。標準差為接近 12,當中有 68 人(33.7%)是 高於平均。另一方面,在模型二把三個極端值清理後,發現總提案數為將近 20 筆,有 75 位(37.5%)委員是高於平均,標準差也降至 17.88。其次,跟著行政院提案平均數為 10.77 筆,當中 74 人(37.2%)是高於平均,標準差為 10.32 筆。最後,在自主提案方 面,平均為8.88 筆,同樣有 74 位立委是高於平均,標準差為 8.55 筆。從上述初步的描 述統計分析,可以發現三件事:第一,跟著行政院提案的數量比自主提案高,相差距百 分之十。這可以說明基於委員成本有限,他們必須要進行有策略性的提案,因此會比較 傾向跟著行政院提案。第二,從數字看來,有沒有清理極端值時,都超過60%的立法委
員提案是低於平均值,這說明大多數立委的提案數量都相對地低。第三,從標準差的差 距可以發現,因為少數立法委員提案數比較多所導致的,儘管把三個極端值樣本刪除後,
標準差也有下降,若以常態分佈來看頂峰是靠近左邊。
表4:提案數量描述統計
資料來源:本研究自行整理
接著,除了從整體的角度來觀察外,應進一步地了解立法委員個別的提案數量。
以202 個樣本觀察,不論是總提案數、跟著行政院提對案及自主提案,前三名都不變,
排名依序是沈智慧、楊瓊瓔及盧秀燕。沈智慧一共提出206 個法案,跟著行政院提對案 是123 筆,以及自主提案為 83 筆。至於楊瓊瓔一共提出 190 個法案,當中 110 個是跟 著行政院提對案,有80 筆則是自主提案。而盧秀燕總提案數為 140 筆,當中 68 筆是跟 著行政院提案,另有 72 筆是自主提案。上述三人為視為極端值,但也可以更深的探討 為何他們的提案高會相信其他委員高?根據訪談得知,有一些立委雖是主提案人,但他 不是第一主提案者,當別人提案時要求他連署時,他會要求別人把他當成主提案人。正 因如此,有些委員的提案數高於他們是基於這一原因。然而,至於有多少比例的提案是 屬於「灌水式」的提案,這則無法判斷。
除此以外,本研究以202 位委員的樣本下分析每位立法委員在跟著行政院提案數與 自主提案數的相應位置分析,如圖 1。在 X 軸是跟著行政院提案數,而 Y 軸是自主提
模型一:沒清理極端值 模型二:清理極端值 總提案數 跟著行政院
提對案數
自主提 案數
總提案數 跟著行政院 提對案數
自主提 案數
平均值 22.03 12.46 9.56 19.67 10.77 8.88
最少值 0 0 0 0 0 0
最大值 206 126 80 91 55 47 標準差 26.46 15.65 11.53 17.88 10.32 8.55 樣本數 202 202 202 199 199 199
案數。這樣更能清楚了解所有委員在跟著行政院提案數量與自主提案中的概況。在圖中,
可以發現大部分委員的提案數量都集中在左下方,大部分委員的跟著行政院提對數為 30 左右,而自主提案大多為 20 以內。
圖1:立法委員跟著行政院及自主提案數量分析
資源來源:本研究自行整理
另外,若扣除極端值以199 人樣本來觀察,如表 5,在總提案數中的前 5 名依序是 羅志明(91 筆)、朱鳳芝(90 筆)、秦慧珠(89 筆)、張蔡美(75 筆)與黃昭順 (74 筆), 另一方面,有5 位委員分別是呂新民、林進春、陳健治、鄭逢時及劉俊雄排名最後,共 提出0 筆法案。第二,以跟著行政院提對案數來看,前五名是朱鳳芝(55 筆)、高明見
(52 筆)、羅志明(51 筆)、郭添財(50 筆)與陳學聖(44 筆)。相反,有 9 位立法委
員,包括吳東昇、柯建銘、洪昭男、李雅景、呂新民、林進春、陳健治、鄭逢時、劉俊 雄等共提出0 筆法案排在最後。最後自主提案數,秦慧珠 以 47 筆排在首位,接著是黃 昭順 (44 筆)、張蔡美(41 筆)、羅志明(40 筆)以及朱鳳芝、江綺雯(各 35 筆)位 列第五。最後,有13 位立法委員提出 0 筆自主提案,包括:徐志明、饒穎奇、陳健民、
高孟定、顏錦福、郭俊銘、陳勝宏、張俊宏、呂新民、林進春、陳健治、鄭逢時及劉俊 雄。最後,所有委員的提案數量可參附錄二。
表5:整理委員提案數量排名
說明:此排名是扣除沈智慧、楊瓊瓔及盧秀燕共三位極端值委員。
資源來源:本研究自行整理
從上述排名可以發現,在總提案數、跟著行政院提案數與自主提案中的首 5 位排名 中,變化不大,共出現9 位委員。這可以說明兩個現象:第一,當提案數多,其在跟著 行政院提案或自主提案數中揀一偏高,以黃昭順為例,其提案總數為74 筆,位列第五,
而其自主提案數是 44 筆,位於第二位,相反跟著行政院提案只有 30 筆未能進入前五 名。另一情況是提案數多,跟著行政院提案與自主提案數是均等的高,以羅志明、朱鳳 芝為例,共兩人都各自排名中都位於前五名,可見一斑。第二現象可以發現跟著行政院 提對案與自主提案的關係未不是屬於替代關係,而可能是相輔相成。本研究更進一步透 過相關系數來檢測,發現總提案數、跟著行政院提對案數、自主提案數量三者是高度相 關。在未清除極端值前,總提案數與跟著行政院提對案數的相關系數為0.98,總提案數 與自主提案數的相關系數為0.97,最後跟著行政院提對案數與自主提案數的相關系數為
排名 總提案數(筆) 跟著行政院提對案數(筆) 自主提案數 (筆)
1 羅志明(91) 朱鳳芝(55) 秦慧珠(47)
2 朱鳳芝(90) 高明見(52) 黃昭順(44)
3 秦慧珠(89) 羅志明(51) 張蔡美(41)
4 張蔡美 (75) 郭添財(50) 羅志明(40)
5 黃昭順 (74) 陳學聖(44) 朱鳳芝、江綺雯 (35)
0.89。而在清除極端值之後,總提案數與跟著行政院提對案數的相關系數為 0.95,總提 案數與自主提案數的相關系數為0.93,最後跟著行政院提對案數與自主提案數的相關系 數為0.79。從相關系數分析,可以得知,大多數委員都會提出自己版本的立法,同時也 會提出一個版本是行政院的對案,不論這對案是支持或反對行政院提案。因此,跟著行 政院提案與自主提案可能是相輔相成的關係,這也符合本文假設七。
第三,本研究進一步以委員所屬的政黨進行分類並找出執政的民進黨與在野的非民 進黨立委提案數量的排名,為了能清楚了解兩黨的差異將以沒有清除極端值的方式來呈 現,如表6 所示。首先以執政的民進黨立法委員來分析,總提案最多是王幸男委員共提 出59 筆法案,其次首五位依序排列是余政道(53 筆)、藍美津、葉宜津(37 筆)、周清 玉(33 筆)及候水盛(32 筆)。第二,跟著行政院提對案數的排名首五名依序為余政道
(32 筆)、王幸男(31 筆)、邱創進(22 筆)、候水盛(21 筆)、唐碧娥(20 筆)。最後,
自主提案數排名前5 為王幸男(28 筆)、余政道、藍美津(21 筆)、葉宜津(19 筆)、周 清玉(15 筆)與王淑慧(14 筆)。從上述數字發現民進黨立法委員在總提案數、跟著行 政院提案數與自主提案中的首5 位排名中,變化不大,這與上文的結果一致,是因為三 者的是存在高度相關所致。另一方面,非民進黨立委提案數量的排名與上表三整體委員 提案數量排名是一樣的。這可以說明不論是總提案數、跟著行政院提對案數與自主提案 數中,在野的立法委員相對執政的民進黨更願意提案,而且單以前五名立法委員比較下,
在野的立法委員提案數比民進黨立法的提案數有明顯的差距,約相差3 倍。