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目 录 CONTENTS
120
2014年3月 季刊 第一期审计署地方债审计结果解读 唐春连
2011和2013年两期政府债务审计报告对比分析 袁荃荃
概论 ... 8
一、两次审计工作基本情况对比 ... 9
二、两次审计政府债务情况对比分析 ... 10
20个国家地方政府债务的比较研究 李 萱 一、地方政府债务比较的角度与假设 ... 23
二、地方政府债务比较的样本选择 ... 25
三、地方政府债务存量的比较研究 ... 27
四、地方政府债务增速的比较研究 ... 32
五、地方政府债务结构的比较研究 ... 37
六、地方政府债务融资与城镇化的关联性 ... 40
七、地方政府债务比较的重要结论 ... 43
审计署地方债审计结果解读
研究发展部 唐春连
◎
2013年12月30日，审计署发布了《全国政府性债务审计结果》。公告显示，截 至2013年6月底，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计 12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿，略低于市场预期。
整体来看，本次政府债务审计思路更为清晰，统计数据分类更加详尽。就地方政 府债务规模而言，整体扩张趋势放缓。就当前政府负债规模和债务压力指标而 言，我国政府当前的债务规模整体仍处于安全范围，政府债务风险整体可控。但 地方政府的债务支出刚性仍会长期存在，基础设施建设为主体的政府支出未来仍 保持稳定增长，政府债务规模未来仍会持续增加。
公告同时指出局部地区以及基层政府债务风险较大。此外，地方政府或有负债规 模较大，隐性债务风险较高，信托等影子借贷的存在也加大了偿债压力以及债务 的隐蔽性，未来各级政府应加大债务管理力度，同时提高资金利用效率。
最后，地方政府短期偿债压力较大，合理的债务安排和资金筹集非常有必要。
鉴于当前社会各界对地方政府债务问题关注度较高，并且地方政府作为举债主体 也渗透到国民经济的各个领域，特别是债券市场，城投债的规模持续扩张，资本 市场的公开化将地方政府的债务问题及信用风险带到风尖浪口。由于审计署公布 的政府债务审计结果对社会各界认识我国政府债务问题及其伴随而来的债务风险 有着重大的作用，因此有必要对审计署公报进行详细解读。
（1）统计口径扩大，统计范围更广，债务的准确性和可比性提高
本次审计较2011年以及2013年6月的审计结果在统计口径上有了明显的扩大，将 乡一级政府纳入统计范围之中，并且在地方政府债务统计中，对地方政府负有担 保责任和政府可能承担一定救助责任的债务的统计范围做了清晰的界定。比如，
将全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务纳入地方政府负有担保责任 的统计范围中，同时将地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等 新的举债主体和通过BT、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举 借，且由非财政资金偿还的债务纳入政府可能承担一定救助责任的债务统计范围 中。
此外，举债方式统计也新增BT、信托以及融资租赁的类别，因此债务统计更翔实 也更全面，能更准确的反映政府负债情况，更动态的反映政府筹资的来源。
（2）债务规模相对增速放缓，但绝对规模持续增长
根据审计署公报，截至2013年6月底，全国政府性债务总额为30.27万亿元，较 2010年和2012年末分别增长73.27%和 9.02%，其中：中央政府债务为12.38万 亿元，较2010年末和2012年末增长83.30%和4.19%，地方政府债务为17.89万亿 元，较2010年末和2012年末增长66.93%和12.62%。扣除统计口径的影响，政府 债务规模仍保持高位。由于基数较大的原因，相对增速放缓，但随着地方政府的 债务替换操作以及债务粘性的存在，债务绝对规模仍将稳定增长。
表1：政府债务余额统计（单位：亿元）
政府层级 2010年 2012年 2013年6月 较2010年增长 较2012年增长 中央政府债务 67,548.11 118,833.59 123,814.04 83.30% 4.19%
地方政府债务 107,174.91 158,858.32 178,908.66 66.93% 12.62%
总计 174,723.02 277,691.91 302,749.70 73.27% 9.02%
（3）或有负债规模较大，隐性债务风险较大
从债务构成来看，尽管直接负债在政府性债务中占据主导地位，但或有负债规模 同步增加。特别是地方政府，其或有负债约占40%的份额，说明地方政府或有负 债将成为地方政府债务危机的主要来源。由于或有负债的隐蔽性较强，并且不直 接纳入地方政府的预算管理，同时或有负债的偿还责任具有一定的滞后性，对地 方政府债务管理的要求较高，因此必须警惕或有负债的风险。
表2：政府债务构成
政府层级 债务类型 2012年 2013年6月
金额（亿元） 占比（%） 金额（亿元） 占比（%）
中央
直接负债 94,376.72 79.42 98,129.48 79.24 或有负债 24,456.87 20.58 25,684.56 20.76
合计 118,833.59 100 123,814.04 100
地方
直接负债 96,281.87 60.61 108,859.17 60.85 或有负债 62,576.45 39.39 70,049.49 39.15
合计 158,858.32 100 178,908.66 100
（4）地方政府债务风险下沉，基层地方政府债务风险更高
从政府债务类型来看，截至2013年6月，地方政府层级越低，其直接负债占比越 高，特别是乡镇一级，直接负债达到84.18%的水平，其偿债压力相对比较突出，
这也说明基层地方政府的债务风险更高。同时，就债务集中度而言，市级政府成 为地方政府举债的主体，承担了40%以上的地方政府债务，这也说明当前城市化 主要集中在大中型城市。未来随着城镇化的逐步展开，县级和乡镇的举债规模将 会扩大。
表3：地方政府债务层级分布 地 方 政 府
层级
三项债务合计 (亿元)
直接负债 占比(%)
政府负有担保 责任的债务(%)
政府可能承担一定救 助责任的债务(%)
举债规 模占比
省级 51,939.75 34.23 30.09 35.68 29.03%
市级 72,902.44 66.44 10.18 23.38 40.75%
县级 50,419.18 78.49 6.92 14.59 28.18%
乡镇 3,647.29 84.18 3.18 12.64 2.04%
全国 178,908.66 60.85 14.9 24.25 100.00%
（5）地方政府融资平台仍是举债主要载体，并且未来融资职能将得 到加强
截至2013年6月底，融资平台为地方政府提供了约40%的债务资金，但相对2010 年的46%有所下降，说明随着国家对融资平台的规范，融资平台的分类管理发挥 了有效的作用，具有盈利能力的融资平台逐渐分离了融资的功能，但整体而言融 资平台未来仍将成为地方政府举债的主要载体，同时分类管理的逐步落实，承担 融资功能的平台其职能在未来将得到进一步的增强。
表4：地方政府债务举债主体
举债主体类型 2010年 2013年6月底
债务余额(亿元) 占比(%) 债务余额(亿元) 占比(%) 融资平台公司 49,710.68 46.38 69,704.42 38.96
其他 57,464.23 53.62 109,204.24 61.04
合计 107,174.91 100 178,908.66 100
（6）银行借款仍是主要的资金来源，债券融资比重加大，债务来源 更为分化
银行借款仍是地方政府的主要融资方式，但随着银监会对地方政府债务风险的严 格监管，其占比下降非常明显，与此同时，在鼓励地方政府债务阳光化的政策刺 激下，通过发行债券募集资金的比重逐步加大。此外BT以及信托等其他融资方式 发展快速，鉴于这些融资方式成本较大，并且相对不透明，这也折射出来未来地 方政府债务的如下特点：举债途径多样化，债券市场功能逐渐得到发挥，其他举 债方式更加隐蔽，伴随而来的风险也越来越难监控。
表5：地方政府债务融资方式
债权人类别 2010年 2013年6月底
债务余额(亿元) 占比(%) 债务余额(亿元) 占比(%)
银行贷款 84,679.99 79.01 101,187.39 56.56
（7）基础设施建设仍为债务主要投向，土地收储以及民生工程支出 增长较快，未来政府支出刚性增强
数据显示，市政建设和交通运输设施建设为政府债务的主要投向，两者合计约占 据59%的份额，并且占比相对稳定，同时土地收储和民生工程支出增长迅速。这 也说明基础设施建设是地方政府债务的主要投向，城市化进程需要大量的资金用 于基础设施建设。
表6：地方政府债务投向
2010年 2013年6月 债务额 增长
（亿元） 比重 债务额
（亿元） 比重
市政建设 35,301.04 36.72% 58,030.64 34.64% 64.39%
交通运输设施建设 23,924.46 24.89% 40,927.37 24.43% 71.07%
土地收储 10,208.83 10.62% 18,792.06 11.22% 84.08%
科教文卫、保障性住房 9,169.02 9.54% 20,673.4 12.34% 125.47%
农林水利建设 4,584.1 4.77% 5,434.39 3.24% 18.55%
生态建设和环境保护 2,733.15 2.84% 4,539.92 2.71% 66.11%
工业和能源 1,524.26 1.33% 2,292.56 1.37% 50.40%
其他 8,685.58 7.89% 16,818.13 10.04% 93.63%
合计 96,130.44 100.00% 167,508.5 100.00% ________
截至2013年6月底，政府各项支出中，除了交通运输外，政府直接承担偿还责任的 比例均超过50%，一方面是因为交通运输有通行费等收入来源可以降低政府或有 负债的可能性，另一方面也说明其他政府支出并不产生大量运营收入，主要靠财 政收入以及债务融资解决资金缺口。特别是土地收储收入中，地方负直接偿还责 任的部分约占90%。主要是土地收储业务绝大部分由政府投融资平台承担，而该 业务的实现主要依赖地方政府的土地出让金返还，因此债务也基本属于政府负有 偿还责任的债务。
鉴于城市化进程的加快，民生支出的惯性，地方政府的土地财政的短期不变性以 及生态保护的紧迫性，未来政府支出的刚性将进一步增强。可以预见未来地方政 府债务的投向构成仍保持相对稳定，但民生和生态保护支出绝对规模会大幅提 升，基础设施建设和土地收储仍是地方政府债务的主要投向。
图1：2013年6月地方政府债务投向和债务构成
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（8）就债务投向和债务余额对比来看，资金利用不足，但趋势放缓
截至2013年6月底，地方政府债务余额中已经使用的资金为167,508.5 亿元，占地 方政府债务余额的92.95%，说明存在资金闲置的情况。但较2010年资金使用率 89.69%的局面有了一定的提高。这也说明某些地方政府募集资金仍存在一定的盲 目性，即可能存在过渡融资和超前融资的行为。未来地方政府应合理规划募投项 目，并提高资金的使用效率。
表7：地方政府债务使用率
2010年 2013年6月底
债务使用资金（亿元） 96,130.44 167,508.50
债务余额（亿元） 107,174.91 178,908.66
资金利用率（%） 89.69 93.63
（9）政府债务整体风险可控，但某些地方政府债务压力非常大，未 来债务情况不容乐观
根据审计署公告，截止2012年底，全国政府直接负债率和债务率为36.74%以 及105.66%。同时将政府负有担保责任以及可能承担一定救助责任的债务按照 19.13%以及14.64%的系数进行折算，得到2012年底全国总负债率和总债务率为 39.43%和113.41%。并且按照2011年的统计方法，将或有负债的折算系数定为 50%，负债率和债务率也落入安全边际以内。因此整体来看我国政府债务风险可 控。
但扣除折算系数的影响，按照全口径数据，全国负债率已经逼近国际警戒值，而 全国债务率已经越过安全边界。
鉴于我国GDP增速步入稳定期，未来如果我国政府债务增速超过GDP增速，则全 国负债率超过60%的可能性非常大。
与此同时，我国地方政府债务对土地出让收入的依赖程度相当高。根据审计署的 数据，截至2012年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出 让收入偿还的债务余额34,865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额 93,642.66 亿元的37.23%。
但就我国的现实情况来看，目前我国房地产市场已经步入调整期，特别是广大 二三线城市房地产市场已经趋于稳定，政府土地出让收入依靠土地出让单价的提 升来大幅提高土地出让金的空间不大，而经济增长进入平稳期会带来税收收入的 相对稳定，因此未来地方政府的偿债能力并不会大幅提升，可以预见未来全国债 务率将进一步增大。整体看来，我国政府债务风险压力已经凸显。
表8：截至2012年底政府债务风险指标 直接债务 按照19.13%和
14.64%折算 均按照50%折算 不折算全口径 国际警戒值
负债率 36.74% 39.43% 45.13% 53.51% 60%
债务率 105.66% 113.41% 129.78% 179.47% 90%-150%
并且对于某些地方政府来说，其债务压力已经非常明显。根据审计署公告，截至 2012 年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责 任债务的债务率高于100%，占同级统计单位（计划单列市未计入）的9.68%、
25.32%、7.02%以及10.47%。这包含了两方面的信息，一方面是地方政府债务风 险存在地区和层级差异，另一方面举债体量最大的市级政府以及最基层的乡镇级 政府债务风险相对集中。这也说明债务压力一方面是由需求带来，另一方面由经 济基础引致。
（10）未来三年为债务的偿还高峰期，地方政府短期偿债压力较大
就政府债务的到期时间来看，2013年7月至2015年是地方政府性债务到期的高峰 期，累计将有61.88%的直接负债、37.69%的担保负债以及43.78%的救助责任负 债到期，地方政府短期偿债压力较大，可以预见未来地方政府借新还旧以及债务 展期的动机较强。
表9：地方政府债务到期时间分布
直接负债
占比
担保 负债
救助责任 负债
直接负债 占比累计
担保负债 累计
救助责任 负债累计 2013年7月至12月 22.92% 9.28% 12.73% 22.92% 9.28% 12.73%
2014年 21.89% 16.41% 17.24% 44.81% 25.69% 29.97%
2015年 17.07% 12.00% 13.81% 61.88% 37.69% 43.78%
2016年 11.58% 9.78% 9.69% 73.46% 47.47% 53.47%
2017年 7.79% 8.62% 8.11% 81.25% 56.09% 61.58%
2018年及以后 18.76% 43.92% 38.41% 100.00% 100.00% 100.00%
2011和2013年两期政府债务 审计报告对比分析
研究发展部 袁荃荃
◎
概论
2013年12月30日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6 月底，采用简单加总得出的地方政府性债务合计17.89万亿，低于普遍市场预期；
截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP的比率为36.74%，
考虑负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务后依据官方折算率得出的全国 政府性债务总负债率为39.43%，远远低于60%的国际警戒线。
总体看来，此次审计结果与官方一再重申的“总体安全可控”相吻合，但对比 2011年地方政府债务审计报告，可明显看到，两年半以来，我国地方政府债务确 实累积了更大的风险，也涌现出了更多样更复杂的违规融资现象。比如：
地方政府性债务余额增速进一步加快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿 还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均复合增 长（2.5年）19.97%，增速相比上期统计结果有所加快。
地方政府债务主体行政级别下沉，县级政府债务余额增长迅猛。2013年6月底 地 方 各 级 政 府 性 债 务 资 金 中 ， 省 级 、 市 级 、 县 级 、 乡 镇 政 府 债 务 余 额 分 别 为 51939.75亿元、72902.44亿元、50419.18亿元和3647.29亿元，分别占29.03%、
40.75%、28.18%和2.04%。
部分地方和行业债务负担较重。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县 级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、
31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超 过20%，与2010年底相比扩围明显。
短期内偿债压力明显加大，更需严密关注流动性风险。截至2013年6月底，偿债时 间仍主要集中在两年半内，2013年7月至12月、2014年和2015年偿债规模占比共 计61.87%，而截至2010年底，政府负有偿还责任的债务余额中，偿债时间分布在 2011年、2012年、2013年三年的规模占比为59.10%，显示短期内偿付压力比上 次审计结果明显加大。
基于市场对地方政府债务的担忧并未因审计结果而有所消解，审计署1月10日再 次公开披露了地方政府性债务审计查出问题的整改情况，包括对一些地方通过信
总而言之，自2010年底以来，地方政府债务确实出现了更多新的问题，而审计结 果也难以全面反映地方政府债务所有问题，通过详细的对比分析来更多地剖解地 方政府债务有其必要性。
一、两次审计工作基本情况对比
1、时间更紧凑，审计人员数量增多，保持审计原则一致性
表1两次审计工作对比
审计工作开展时间 2011年3月至5月 2013年8月至9月
审计工作人员数量 4.13万 5.44万
审计原则 按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则
2、审计范围从省、市、县三级扩展至中央、省、市、县、乡镇五级
2011年：对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、
盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债 务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。
2013年：对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市（地、
州、盟、区）、2778个县（市、区、旗）、33091个乡（镇、苏木）（以下分别 简称中央、省级、市级、县级、乡镇）的政府性债务情况进行了全面审计。
表2：2013年审计对象范围更广 时间
审计对象 2011年 2013年
政府部门和机构 25590个 62215个
融资平台公司 6576个 7170个
经费补助事业单位 42603个 68621个
公用事业单位 2420个 2235个
其他单位 9038个 14219个
项目 373805个 730065个
债务 1873683笔 2454635笔
3、审计内容仍为三种类型的债务，但加总方法发生了变化
从前后两期报告对审计内容的表述来看，都将债务分为三种类型，一是政府负有 偿还责任的债务；二是债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债 务；三是债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务。不 过，两次审计的政府债务总额加总方法发生了显著变化，2011年审计报告结果显 示政府债务总额是三类债务的加总，而这次审计报告中或有负债按照过去几年中 由财政资金实际偿还的比率来折算得到，与债务简单加总的结果相比，地方政府 债务规模减少了5.86万亿元。
在实际操作中，一般是通过政府负有偿还责任的债务+或有债务（负有担保责任 债务+负有一定救助责任债务）*50%计算地方政府债务率或债务规模，而2013年 审计报告是根据实际情况来决定或有债务的比例。审计结果显示，2007年以来各 年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金 中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%。按照此折算率加总 后计算出的地方债务规模为108859.17 +26655.77*19.13%+43393.72*14.64%=
120311.26亿元，约等于12.03万亿，与三类债务简单加总结果17.89万亿相比，减 少了5.86万亿。
表3：2013年6月底采用不同算法的地方政府债务规模（单位：亿元）
债务类型
算法 负有偿还责任 负有担保责任 可能承担一定救助责任 地方债务规模 官方保守算法 108859.17 26655.77*19.13% 43393.72*14.64% 120311.26 实际操作算法 108859.17 26655.77*50% 43393.72*50% 143883.92 宽口径算法 108859.17 26655.77*100% 43393.72*100% 178908.66 加总方法的变化，是政府为了向市场传达债务总体安全可控的讯号而刻意为之。
不过，从债务责任的角度来看，或有债务和直接债务基本无法区分，最终都将由 政府兜底。在实际操作中，每个发债主体在计算债务时，地方政府负有偿还责任 的债务和负有担保责任的债务并无明确区分。同时，负有担保责任的债务一般也 都属于与政府关系密切的融资平台，其业务与现金流情况也与政府税收及补贴收 入有着密切关联。这就意味着，从政府责任的角度来看，或有债务和直接债务并 无实质区别，从而采用简单加总来计算债务规模也并无不妥。
二、两次审计政府债务情况对比分析
1、从地方政府债务的整体规模来看，不管是采用简单加总还是按折算率加 总，地方政府债务审计结果都没有超出预期，与此前官方口径“总体安全 可控”相吻合
2011年审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿 元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责 任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关 债务16695.66亿元，占15.58%。
2013年审计结果显示，截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额178908.66 亿元，其中：政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，占60.85%；政府负有 担保责任的债务26655.77亿元，占14.90%；政府可能承担一定救助责任的债务 43393.72亿元，占24.25%。
图1：两次审计地方政府性债务规模对比
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对于目前我国地方政府债务总量的预测，市场上流传多种预测版本，基本上接近 或超过20万亿。比如，社科院去年12月下旬发布的《中国国家资产负债表2013》
显示，2012年中央政府与地方政府加总债务27.7万亿元，占当年GDP的53%，其 中地方政府债务19.94万亿元。再比如，中华企业家联合会会长保育钧预计，地 方政府债务可能超过20万亿，接近2012年GDP的50%。不过，官方透露的预测 版本基本不超20万亿，比如审计署副审计长董大胜曾在去年全国两会期间表示，
目前我国各级政府的负债规模应在15万亿至18万亿元左右。因此，最终的审计结 果——17.89万亿元实属预期之中，毫无“爆炸性”。
此外，与2010年底相比，2013年6月末政府负有担保责任债务占比明显缩水，占 比从21.8%减少到14.9%，这或与2012年“19号文”出台之后政策对地方政府违 规担保承诺行为一再收紧有关。受此影响，地方政府负有担保责任债务增速明显 放缓，仅为14.06%，远低于其他两类的62.21%和159.91%。同时也看到，可能承 担一定救助责任的债务的增速则迅速增长，可以初步判断，虽然地方政府直接担 保受到限制，但是考虑到这些债务与地方政府的关系，这些债务更多地通过可能 承担一定救助责任的债务方式来呈现，这也导致了这类债务迅猛增长。不过，从 政府责任角度而言，不管计算在哪一类型下将来都由政府担责。
2、不管按照宽口径还是窄口径，截至2012年底全国政府负债率都在国际 警戒线之下
由于2011年审计报告仅仅统计了省、市、县三级地方政府债务，因此无法计算 全国政府负债率，此处不再进行对比。单从2013年审计报告来看，截至2012 年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP（518942亿元）的比率为 36.74%。不过，我们还必须考虑政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责 任的债务，虽然这两类债务可能有相应的经营收入作为偿债来源，但由于从政府 责任角度来看如果这两部分债务出现偿付困难政府都难脱干系，因此在计算负债 率时必须将这两部分债务纳入债务余额。
出于给外界传达地方债总体安全可控的信号，官方在计算或有债务时采用了窄口 径。由于审计结果显示，2007年以来各年度全国政府负有担保责任的债务和可能 承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别 为19.13%和14.64%。那么按照该折算率计算的话，2012年底全国政府性债务的 总负债率（债务的加权GDP比率）为（190658.59+27707*19.13%+59326.32*
14.64%）/518942=39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考 值，显示债务规模总体可控。不过，鉴于政府承担担保责任的债务和负有偿还责 任的债务从政府责任的角度来看是相同的，最终都是政府的债务责任，因此如果 按照地方政府一般的统计口径，担保责任比例按50%算，负债率将达到45.13%
的水平。如果从政府责任角度将所有或有债务计入总负债，负债率则继续升高至 53.51%。总而言之，不论是按照窄口径还是按照宽口径计算，负债率都在60%的 警戒线之下。
表4：依据不同算法得出的2012年底全国政府债务余额与当年GDP的比率（单 位：亿元）
债务类型
算法 负有偿还责任 负有担保责任 可能承担一定
救助责任 负债规模 负债 比率 官方算法 190658.59 27707*19.13% 59326.32*14.64% 204644.31 39.43%
实际算法 190658.59 27707*50% 59326.32*50% 234175.25 45.13%
宽口径算法 190658.59 27707*100% 59326.32*100% 277691.91 53.51%
3、地方政府债务率没有公布，全国政府债务率处在合理区间内，但需警惕 计算方法不同导致的偏差
2011年审计报告显示，截至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的 债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上 地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。
2013年审计报告显示，截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率为 105.66%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的 债务按照14.64%的比率折算，总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定 的90~150%的债务率控制标准参考值范围之内。
表5：地方各级政府债务率超100%的范围进一步扩大
截至日期 省级 市级 县级 乡镇级
2010年底 0 78 99 --
2012年底 3 99 195 3465
（注：此处债务率指负有偿还责任债务的债务率）
对比两次审计结果，本次审计结果并没有直接公布地方政府的债务率，而是将中 央和地方加总后予以公布。由报告给出的已知数据倒推，若按负有偿还责任债务 率计算，截至2012年底全国政府综合财力为190658.59亿元/105.66%；若按官方 折算率将或有债务纳入考核，截至2012年底全国政府综合财力为204644.31亿元 /113.41%，前后两种算法计算结果基本一致，约为180446亿元。
实际上，《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案 的报告》公布的数据显示，2012年全国财政收入为117209.75亿元，全国政府性 基金收入为37517.01亿元，全国国有资本经营收入为1572.84亿元，加总之后为 156299.6亿元。以该加总数据作为2012年全国政府综合财力，得出的全国政府负 有偿还责任债务率为190658.59/156299.6，即121.98%；若按官方折算率得出的 或有债务纳入考核，全国政府债务率为204644.31/156299.6，即130.93%，比审 计报告的债务率高出一定水平。
此外，《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报 告》公布的数据显示，2012年地方财政本级收入为61077.33亿元，中央对地方税 收返还和转移支付收入45383.47亿元，地方财政收入总量为106460.8亿元。再加 上地方政府性基金本级收入34203.57亿元，地方国有资本经营收入602.01亿元，
2012年地方政府综合财力合计为141266.38亿元。
审计结果显示，截至2012年底，地方政府负有偿还责任债务余额为96281.87 亿元，负有担保责任的债务余额为24871.29亿元，负有担保责任的债务余额为 37705.16亿元。由此计算的2012年地方政府负有偿还责任债务余额与2012年地方 政府综合财力的比率为68.16%，比2010年底有明显提高；若将按照官方折算率得 出的或有债务纳入考核，地方政府债务率为106559.783（96281.87+24871.29*
19.13%+37705.16*14.64%）/141266.38，即为75.43%，比2010年底也有所提 高。如果按照全口径进行统计，则地方政府债务率则达到112.45%，较2010年的 70.45%明显增加。
4、地方政府性债务余额增速进一步加快，其中：省级、市级、县级年均分 别增长14.41%、17.36%和26.59%
2011年审计报告显示，1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发 展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。截至 2010年底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额67109.51亿元，债务余额比 上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。
2013年审计报告显示，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务 余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均复合增长（2.5年）
19.97%，增速相比上期统计结果进一步加快。其中：省级、市级、县级年均分别 增长14.41%、17.36%和26.59%。
经我们测算，确实如审计结果所示，单就负有偿还责任的债务而言，县级政府债 务增速明显快于省级及市级。县级政府债务从2010年底的21950.27亿元飙升至 2013年6月底的39573.60亿元，足足增长了约80.29%，省级及市级政府债务则分 别增长了约40.01%和49.21%（如表6）。
表6：县级政府债务余额增长最为明显（单位：亿元）
行政层级 2010年底 2013年6月底 债务余额增长绝对值 债务余额增长比率
省 12699.24 17780.84 5081.6 40.01%
市 32460 48434.61 15974.61 49.21%
县 21950.27 39573.6 17623.33 80.29%
此外，2013年6月末，省、市、县三级政府三种类型的债务合计增长到约17.5万亿 元，相比2010年底的10.7万亿元增长了63.5%，年化复合增长（2.5年）21.7%。
值得注意的是，全口径下的县级政府性债务余额的增长亦最为明显，三种类型债 务合计增长了77.3%，年化复合增长率达到25.8%。因此，县级政府债务的迅速膨 胀值得警惕。
5、政府层级的角度来看，市级政府仍然是地方债务最大债主，其次是县级 政府
2011年审计结果显示，从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级 政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占 29.96%、43.51%和26.53%。
2013年审计结果显示，2013年6月底地方各级政府性债务资金中，省级、市级、
县级、乡镇政府债务余额分别为51939.75亿元、72902.44亿元、50419.18亿元和 3647.29亿元，分别占29.03%、40.75%、28.18%和2.04%。
从对比中可见，市级政府债务占比仍然保持40%以上的绝对值，县级政府性债务 占比也进一步提高至28.18%，占比直逼省级政府债务。
此外，单就负有偿还责任的债务而言，省级、市级、县级政府的债务余额分别 为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元，占比分别为 16.33%、44.5%、36.35%和2.82%。市级政府债务仍然傲居榜首，县级政府紧随 其后，两者占负有偿还责任债务余额的比重高达80.85%。
图2：省市县乡四级政府债务余额占比
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6、举借主体开始从融资平台向政府部门和机构转变，国有独资或控股企 业、自收自支事业单位等新的举债主体“应需而生”
2011年审计报告显示，2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中，融资 平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位举借的分别为31375.29亿元、
15817.92亿元和11234.19亿元，占比分别为46.75%、23.57%和16.74%，共计 87.06%。此外，公用事业单位占比1.63%；其他单位占比11.31%。
2013年审计报告显示，2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务余额中，融资 平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要 举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元，占比分别为 37.44%、28.39%和16.32%，共计82.15%。
此 外 ， 国 有 独 资 或 控 股 企 业 、 自 收 自 支 事 业 单 位 、 公 用 事 业 单 位 也 分 别 举 借11562.54亿元、3462.91亿元和1240.29亿元，共计16265.74亿元，占比 14.94%。其他单位举借3162.64亿元，占比2.91%。
图3：省市县乡四级政府债务余额占比
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对比两次审计结果，举借主体前三甲的位置仍然归融资平台公司、政府部门和机 构、经费补助事业单位，不过，举债主体已经开始从融资平台公司向政府部门 和机构转变，融资平台占比从46.75%缩减至37.44%，政府部门和机构占比则从 23.57%扩大至28.39%。此外，2013年审计结果中显示的举借主体中新增了国有 独资或控股企业以及自收自支事业单位，这反映了地方政府近两年融资方式的创 新，“曲线融资”“借壳融资”不断涌现，从侧面反映出地方政府对资金的渴求 程度。
7、银行贷款作为借款来源的重要性明显下降，非信贷债权比重上升，举债 渠道多样化趋势明显
2011年审计报告显示，2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中，银行贷 款为50225.00亿元，占74.84%；发行债券5511.38亿元，占8.21%。值得注意的 是，若按照三类债务合计之后的口径来计算，银行贷款在地方政府债务余额中的 占比将高达79.01%。
图4：2010年底地方政府举债方式，银行贷款一家独大
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2013年审计报告显示，2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务余额中，银行 贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55252.45亿 元、12146.30亿元和11658.67亿元，占比分别为50.76%、11.16%和10.71%。
图5：2013年6月底地方政府举债方式多样化，非信贷债权比重提升
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对比两次审计结果，银行贷款在借款来源中的重要性明显下降，占比从74.84%缩 减至50.76%，债券融资占比则从8.21%扩大至10.71%，反映直接融资越来越成为 地方政府主要的融资方式。此外，地方政府还通过BT（建设－移交）、信托融资
（7620.33亿元）、融资租赁（751.17亿元）、垫资施工、延期付款（3269.21亿 元）等新的举债方式举借债务。
8、城投债统计口径与市场机构存异，审计结果对截至2013年6月末的存量 城投债规模严重低估
表7：2013年审计报告中发行债券规模统计（单位：亿元）
负有偿还责任 负有担保责任 可能承担一定救助责任 三种类型合计 发行债券总计 11658.67 1673.58 5124.66 18456.91
地方政府债 6146.28 489.74 0 6636.02
企业债 4590.09 808.62 3428.66 8827.37
中票 575.44 344.82 1019.88 1940.14
短融 123.53 9.13 222.64 355.3
2013年审计报告显示，2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务余额中，发行 债券规模为11658.67亿元，加上负有担保责任的1673.58亿元和可能负有一定救 助责任的5124.66亿元，合计规模为18456.91亿元。扣除中央代发的地方政府债 6636.02亿元（负有偿还责任的6146.28亿元+负有担保责任的489.74亿元+可能 负有一定救助责任的0亿元），城投债规模仅为11122.81亿元。如果仅按照负有偿 还责任的债务余额来计算，城投债规模则更小，仅为5289.06亿元。根据wind资讯 统计，截至2013年6月末，城投债存量规模应达到约2.1万亿，不管是与宽口径相 比，还是与窄口径相比，都超出审计结果数倍。
此外，审计署公布结果显示，企债仅4590亿、中票和短融仅计入575亿和123.5 亿，而我们统计实际存量城投债涵盖了一般短期融资券1535.1亿、一般中期票据 5682.7亿（包括PPN在内）、一般企业债13235.1亿元、一般公司债252.7亿等。
表8：截至2013年6月底存量城投债规模
城投债细分债券类型 各细分债券类型规模（亿元）
一般企业债 13235.1
一般中期票据 5682.7
一般短期融资券 1535.1
一般公司债 252.7
私募债 30.1
可分离转债存债 27
ABN 10
总计 20772.7
对比可见，绝大部分城投债并未列入地方政府债务，而审计署究竟采用何种标准 来界定城投债，至今仍未公布。目前，各家机构对截至2013年6月末存量城投债规 模的统计也各自有着不同的口径，但综合来看存量规模均在2.0-2.4万亿之间。据 此，我们认为，本次审计结果对城投债的存量规模有所低估，有必要对外界公布 其界定城投债的标准。
9、地方债务资金多投向基建和公益性项目，支出结构与前期审计结果相比 变化不大
2011年审计报告显示，在已支出的政府负有偿还责任的58797.49亿元债务中，
用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建 设、生态建设等公益性、基础设施项目的支出52390.06亿元，占89.11%。
2013年审计报告显示，在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77 亿元中，
用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态 建设等基础性、公益性项目的支出87806.13亿元，占86.77%。
对比两次审计结果，资金投向主要还是基础设施建设和公益性项目，没有发生大 的变化。
表9：2010年底、2013年6月底政府负有偿还责任债务支出投向对比（单位：亿元）
债务支出投向类别 2013年6月底债务细分 投向规模及占比
2010年底债务细分 投向规模及占比
2013年6月底债务大类 投向规模及占比
2010年底债务大类 投向规模及占比 市政建设 37935.06 37.49% 24711.15 42.03%
87806.13 86.77% 52390.06 89.11%
土地收储 16892.67 16.69% 9380.69 15.95%
交通运输 13943.06 13.78% 8717.74 14.83%
保障性住房 6851.71 6.77%
4374.67 7.44%
教科文卫 4878.77 4.82%
农林水利建设 4085.97 4.04% 3273.78 5.57%
生态建设和环境保护 3218.89 3.18% 1932.03 3.29%
工业 1227.07 1.21% 681.18 1.16%
1227.07 1.21% 725.96 1.23%
能源 44.78 0.07%
其他 12155.57 12.02% 4858.12 8.26% 12155.57 12.02% 4858.12 8.26%
化解地方金融风险 0 0% 823.35 1.4% 0 0% 823.35 1.4%
10、从债务形态角度来看，仍然存在部分债务资金未及时安排使用的情况 2011审计报告显示，2010年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存 在的有11044.47亿元，占10.31%；已支出96130.44亿元，占89.69%。
2013审计报告显示，2013年6月底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形 态存在的有7670.4亿元，占7.05%；已支出101188.77亿元，占92.95%。
在2011年审计报告中，针对部分债务资金未安排及时使用的情况披露了下述数 据。截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其 中：34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度 举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，2010年为此由财 政资金支付利息67.74亿元。在2013年的审计报告中则没有提及，不过对比两次审 计结果，我们发现仍然有部分政府性债务资金未及时安排使用，不过占比较上次 审计结果有所下降。债务资金未及时安排使用并发挥效益的主要原因在于一些地 方举债存在较大盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分 因担心银根紧缩而为项目超前融资等。
11、短期内偿债压力较上期审计结果明显加大，警惕流动性风险
2011审计报告显示，2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中，2011年、
2012年到期偿还的占27.84%和19.35%，2013年至2015年到期偿还的分别占 11.91%、9.20%和7.35%，2016年以后到期偿还的占24.35%。
2013审计报告显示，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任 债务分别占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占 17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。
图6：两次审计地方政府负有偿还责任债务余额期限结构对比
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上次审计结果显示，政府负有偿还责任的债务余额中，偿债时间分布在2011年、
2012年、2013年三年的规模占比为59.10%。此次审计结果显示，偿债时间仍 主要集中在两年半内，2013年7月至12月、2014年和2015年偿债规模占比共计 61.87%，显示短期内偿付压力比上次审计结果进一步加大。
目前情况下，借新还旧已然成为地方政府主要的偿债资金来源，但由于“平台 贷”作为一大资金来源已被相关监管政策一再收紧，因此城投债供给将承压。加 之2014年1月初下发了《关于加强影子银行业务若干问题的通知》(被市场称为
“107号文”)，虽然与传闻中的“9号文”相比略显中性，但仍然对非标理财资金 池业务下达了“封杀令”。倘若未来进一步出台针对“非标”业务的严管细则，
将为银行同业、银行理财、保险债权计划等投资地方政府收益权信托等非标资产 设置障碍，这恐将再次加剧城投债供给压力。
值得注意的是，根据wind资讯统计，截至2013年6月末的存量城投债中，偿债时 间基本分布在2014至2019年，其中2014年将迎来一波兑付高峰，预计偿还规模 1814.9亿元。发改委口径预计，2014年将有1000亿元城投债到期兑付，与市场普 遍预计的2000亿左右相差甚远。实际上，2013年7月至2014年1月14日新近发行 上市并将于2014年度到期的城投债规模又有974.7亿元，那么2014年城投债偿还 规模高达2789.6亿元，接近3000亿大关。这就意味着，2014年地方政府除了要偿 还银行贷款，还要面临来自城投债的将近3000亿元的巨大偿付压力。我们认为，
在已有债务压力和监管政策高压的双重压力下，地方政府必须对流动性风险充分 警惕。
12、逾期债务率略有提高
2011年审计报告显示，截至2010年底，地方政府负有担保责任的或有债务和政 府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和 1.28%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务 率超过了10%。
2013年审计报告显示，截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率 为5.38%，除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为1.01%；政府负 有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为1.61%和 1.97%，均处于较低水平。
对比两次审计结果，我们认为总体而言逾期债务率相较上次审计有较为明显的提 高，说明目前地方政府存在一定的拖欠借款现象。虽然刨去应付未付款项形成的 逾期债务后，逾期债务率仅为1.01%，但由于审计报告并没有就所谓“应付未付款 项”做出更进一步说明，而且事实上应付未付款项在2013年审计报告表4中被归入 债务资金来源，那从根本上来讲，在计算逾期债务率时将应付未付款项刨去的做 法有待商榷。我们更倾向于认为，2012年底全国政府负有偿还责任债务的逾期债 务率为5.38%，确实比2010年底有所上升。
13、地方政府借新还旧率超20%的范围继续扩大
由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，债务雪球越滚越 大，为地方政府债务带来更大隐忧。
表10：借新还旧率超20%的地方各级政府统计
截至日期 省级 市级 县级 乡镇级
2010年底 0 22 20 --
2012年底 2 31 29 148
（注：此处借新还旧率指负有偿还责任债务的借新还旧率）
对比两次审计结果，借新还旧率超过20%的地方政府范围进一步扩大。在未来两 年流动性偏紧的情况下，来源于银行贷款的部分债务大部分都需要展期，从地方 政府实际情况来看债务展期率很可能进一步提高。
14、部分地区高速公路债务规模和偿债压力进一步加大
2011年审计报告显示，截至2010年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建 设的债务余额为11168.11亿元，其中政府负有偿还责任的债务754.02亿元、政府 负有担保责任的债务7809.63亿元、其他相关债务2604.46亿元，分别占6.75%、
69.93%和23.32%。部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足 以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010年全国高速公路的政府负有担保 责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。
2013年审计报告显示，高速公路债务仍然脚踩高压线。截至2013年6月底，全国 政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19422.48亿元和 4433.86亿元，债务偿还压力较大。
15、偿债对土地收入依赖度仍较高
2013年审计报告显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府 承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还 责任债务余额93642.66亿元的37.23%。
2011年审计报告显示，截至2010年底，政府负有偿还责任的债务中，承诺用土地 收入偿债的比例为37.9%。
对比两次审计结果，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度仍非常高，两年 多来几乎没有发生任何改观。
16、地方、单位违规融资、违规使用政府性债务资金的情况进一步复杂化 和深化，涉及违规问题金额成倍增加，涉嫌违规违纪案件线索也翻倍增加 2011年审计报告显示，一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，
审计共发现违规问题金额1082.53亿元。此外，审计还发现形成损失浪费19.94亿 元；涉嫌经济违法违纪案件线索12件。
2013年审计报告显示，地方、单位违规融资、违规使用政府性债务资金的情况花 样翻新，涉及违规问题金额成倍增加，涉嫌违规违纪案件线索也翻倍增加。本次 审计发现并已依法移送有关部门处理的涉嫌违法违纪案件线索51 件，涉案人员69 人。
表11：两次审计报告披露的地方政府性债务违规行为 2011年审计报告披露结果 2013年审计报告披露结果 以虚假或不合法的抵（质）押
物、高估抵押物价值等方式取 得债务资金
违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府 性债务2457.95 亿元
地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15 亿元 融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元
违反国家产业政策，将债务资 金 投 向 “ 两 高 一 剩 ” （ 高 能 耗、高污染、产能过剩）、低 水平重复建设项目
533 家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金 偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为
将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形 式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65 亿元 将 债 务 资 金 违 规 投 入 资 本 市
场、房地产市场或用于修建楼 堂馆所
违规将债务资金投入资本市场22.89 亿元、房地产市场 70.97 亿元和用于修建楼堂馆所41.36亿元
地方政府债务专题研究
20个国家地方政府债务的比较研究
研究发展部 李 萱
◎
近些年来，我国地方政府债务的存量与风险问题成为社会公众普遍关注的话题。
地方政府作为公共产品和公共服务的重要提供主体，在社会发展与演进的过程中 发挥着不可替代的积极作用。地方政府的借贷行为有其历史的必然性和存在的必 要性，借贷行为本身伴随着各类风险，其中既有借贷主体的偿债风险，也有偿债 活动可能引发的金融子系统风险，如银行系统风险等。所以，地方政府的债务风 险问题本身是极为复杂的，必须引起足够的重视。
那么，目前我国地方政府债务存量与增长速度在全球各经济体中处于什么样的水 平呢？考虑到经济发展水平等因素，我国地方政府债务占比是否过大呢？速度是 否过快呢？
这里，笔者从数据的可获得性出发，选取全球20个国家作为主要研究对象，对样 本国家的地方政府债务及相关内容进行比较分析，旨在判断：（1）我国地方政府 债务存量的相对规模；（2）我国地方政府债务增长的相对速 度；（3）我国地方 政府债务结构的比较特征；（4）地方政府债务与城镇化发展阶段的关联性。从 而，为我国地方政府债务风险的评估与管理提供必要的科学依据。
一、地方政府债务比较的角度与假设
就比较研究的分类而言，理论上习惯将其分为绝对值比较和相对值比较两类，一 般来讲，绝对值比较更容易一些，比如，我们可以直接采用各国公布的地方政府 债务数据，在折合成相同币种后进行数字上的对比。这种绝对值比较的优势就是 简单、容易操作，但是劣势也比较明显。我们对经济发展状况完全不同的国家进 行对比时，简单采用绝对值比较有时是无效的，或者说无意义的。在此，本报告 充分考虑到样本国家经济发展水平以及发展模式的多样性，使用相对值比较的形 式来研究样本国家地方政府债务的排序特征。
（一）地方政府债务比较的角度
比较研究的角度不同，所得到的结论可能有所差异。为此，笔者从研究目的出 发，将比较的角度设计为以下四个方面：
1、总量静态分析
地方政府债务的总量静态分析，主要用来判断各个样本国家在特定时点上地方政 府债务的相对规模的大小，更重要的是判断我国与其他国家相比，地方政府债务
报告中，笔者将静态分析的研究时点定位于2012年底，尽管“2013年6月底”是 我国审计署关于政府性债务审计的最新截至时间，但是考虑到其他相关数据的统 计时间基本是以整年为单位，比如人口统计等，所以笔者将2012年底作为静态研 究的观测时点。
静态分析中采用的指标主要为比重类指标，包括人均地方政府债务（以“LGD/
POP”来表示）、地方政府债务与国内生产总值之比（以“LGD/GDP”来表 示）、地方政府债务与地方财政收入之比（以“LGD/LGR”来表示）以及地方政 府债务与中央政府债务之比（以“LGD/CGD”来表示）。
2、总量动态分析
地方政府债务的总量动态分析，主要用来研究各个样本国家在特定的时间范围内 地方政府债务相对规模变化的速度，进而判断出我国地方政府债务相对规模增长 得是快还是慢。
报告中，笔者将动态分析的研究范围定位在2010年底至2012年底，着重研究这两 年间地方政府债务相对规模的变化情况。
动态分析中采用的指标与静态分析的指标相关，包括人均地方政府债务变动率
（以“LGD/POP%”来表示）、地方政府债务与国内生产总值之比的变动率（以
“LGD/GDP%”来表示）、地方政府债务与地方财政收入之比的变动率（以
“LGD/LGR%”来表示）以及地方政府债务与中央政府债务之比的变动率（以
“LGD/CGD%”来表示）。
3、内部结构分析
地方政府债务的内部结构分析，主要用来判断各个样本国家全部地方政府债务 中，不同行政级别的地方政府债务结构分布情况，以及不同剩余期限的地方政府 债务分布情况。
按照行政级别划分，地方政府债务可分为省级（或相当于省级）地方政府债务和 省级以下（或相当于省级以下）地方政府债务。按照剩余期限划分，可分为1年、
1年至5年以及5年以上三种。研究的时间范围涵盖2010年底至2013年6月底。
结构分析中采用的指标包括省级（或相当于省级）地方政府债务占比（以“SGD/
LGD”来表示）及其变动率（以“SGD/LGD%”来表示）、省级以下（或相当 于省级以下）地方政府债务占比（以“OGD/LGD”来表示）及其变动率（以
“OGD/LGD%”来表示），还包括1年债务占比（以“1Y”来表示）、1年至5 年债务占比（以“1Y-5Y”来表示）以及5年以上债务占比（以“Over 5Y”来表 示）。
4、与城镇化的关联性分析
地方政府债务与城镇化建设的关联性分析，首先从理论的角度来研究地方政府债 务与城镇化建设的相互作用与影响，进而从数量的角度研究地方政府债务相对规 模与城镇化率之间的相关性。
考虑到城镇化相关数据的统计期间，报告中，笔者将关联性分析的时间范围确定 为2010年底至2012年底。
关联性分析中采用的指标主要为地方政府债务占国内生产总值比重与城镇化率之 间的相关系数。
（二）地方政府债务比较的有关假设
本报告的研究建立在以下假设的基础上：
首先，假设各样本国家对地方政府债务的定义，以及在统计过程中使用的假设、
方法和技术不存在明显的差异，即各国地方政府债务统计结果具有内在的“横 向”可比性。
其次，假设在本报告所研究的时间范围内，各样本国家对地方政府债务的定义，
以及统计过程中使用的假设、方法和技术均保持连贯性，即各国地方政府债务统 计结果具有内在的“纵向”可比性。
第三，假设地方政府债务由省级（或相当 于省级）地方政府债务与省级以下（或 相当于省级以下）地方政府债务构成。下文中所称的“省级政府”指代省级或者 相当于省级的地方政府，所称的“省级以下政府”指代省级以下或者相当于省级 以下的地方政府。
第四，假设分析过程中不考虑地方政府的或有债务，包括地方政府负有担保责任 的债务和地方政府可能承担一定救助责任的债务等。
第五，假设城镇化率可以通过一国城镇人口数量与全国人口数量之比来反映，结 果以百分比的形式体现。
二、地方政府债务比较的样本选择
开展地方政府债务国际比较的首要难题就是数据的获取。就我国的情况来看，目 前可获得的最新官方数据分别为截至到2010年底、2012年底和2013年6月底的地 方政府性债务信息。世界其他国家的债务数据统计与公布情况存在很大差异，而 比较研究必须要以客观数据作为基础，所以在这里，笔者把相关债务数据能否获 得作为样本选择的首个条件，以此来进行样本的初次筛选。在此基础上，依据经 济总量规模对样本进行二次筛选，以确定最终样本。
（一）样本的初次筛选
首先，为了获取各国地方政府债务的相关信息，笔者进行了大量的数据搜集和文 献检索工作，通过整理得到了全球28个国家的地方政府债务数据，这些国家包括 中国、美国、日本和部分欧洲国家，具体名称及国家代码请见表1。
表1：初次筛选的国家、所在地区及国家代码
国家 所在地区 代码 国家 所在地区 代码
中国 亚洲 CHN 立陶宛 欧洲 LTU
美国 北美洲 USA 卢森堡 欧洲 LUX
日本 亚洲 JPN 匈牙利 欧洲 HUN
比利时 欧洲 BEL 马耳他 欧洲 MLT
保加利亚 欧洲 BGR 荷兰 欧洲 NLD
捷克共和国 欧洲 CZE 奥地利 欧洲 AUT
丹麦 欧洲 DNK 波兰 欧洲 POL
德国 欧洲 DEU 葡萄牙 欧洲 PRT
爱沙尼亚 欧洲 EST 罗马尼亚 欧洲 ROM
爱尔兰 欧洲 IRL 斯洛文尼亚 欧洲 SVN
西班牙 欧洲 ESP 斯洛伐克 欧洲 SVK
法国 欧洲 FRA 芬兰 欧洲 FIN
意大利 欧洲 ITA 瑞典 欧洲 SWE
拉脱维亚 欧洲 LVA 英国 欧洲 GBR
（二）样本的二次筛选
针对初次所选的28个国家，笔者进一步按照国内生产总值的规模进行二次筛选。
首先，从2010年至2012年这三年的年均GDP规模来看，初选样本国家的年均GDP 大致分为三个层次：
◆ 年平均GDP在10000亿美元以上的，共8个国家，按照金额由高到低的顺序依次 为美国、中国、日本、德国、法国、英国、意大利和西班牙。
◆ 年平均GDP在1000亿和10000亿美元之间的，共12个国家，按照金额由高到低 的顺序依次为荷兰、瑞典、波兰、比利时、奥地利、丹麦、芬兰、葡萄牙、爱 尔兰、捷克共和国、罗马尼亚和匈牙利。
◆ 年平均GDP在1000亿美元以下的，共8个国家，按照金额由高到低的顺序依次 为斯洛伐克、卢森堡、保加利亚、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚 和马耳他。
在此，笔者选择1000亿美元作为基准线，将年均GDP在1000亿美元以下的8个国 家从样本中剔除，将剩余的20个国家作为重点研究对象。最终确定的样本及年均
表2：最终选定的样本及年均GDP规模
序号 国家 年均GDP（美元） 序号 国家 年均GDP（美元）
1 美国 15,578,900,000,000 11 波兰 491,733,055,491 2 中国 7,159,855,708,567 12 比利时 488,066,811,180 3 日本 5,783,964,169,181 13 奥地利 395,179,004,596 4 德国 3,445,295,490,931 14 丹麦 320,623,068,512 5 法国 2,646,971,107,324 15 芬兰 248,254,322,038 6 英国 2,412,091,917,974 16 葡萄牙 225,798,655,397 7 意大利 2,083,879,469,891 17 爱尔兰 214,875,466,976 8 西班牙 1,384,004,168,784 18 捷克共和国 203,644,325,046 9 荷兰 791,551,974,799 19 罗马尼亚 182,307,467,956 10 瑞典 507,667,293,504 20 匈牙利 129,850,821,195 注：年均GDP按照2010年至2012年GDP的算术平均计算，GDP值采用现价。
资料来源：世界银行，笔者整理。
三、地方政府债务存量的比较研究
为了判断我国地方政府债务存量规模的相对大小，笔者在此就各样本国家的人均 地方政府债务、地方政府债务占国内生产总值之比、地方政府债务占地方财政收 入之比、地方政府债务占中央政府债务之比等相关指标进行计算与比较。
（一）人均地方政府债务
人均地方政府债务的计算方法为，一国地方政府债务的期末值除以同一时点的人 口总数。例如，2012年末，我国地方政府债务余额（不包含政府或有债务）为 96281.87亿人民币，按照中国外汇交易中心公布的人民币汇率中间价折算，约合 15318.09亿美元，同年世界银行统计的中国总人口为13.51亿人，由此可计算得到 我国2012年末的人均地方政府债务额为1134.09美元。类似地，我们可以计算出其 他国家的人均地方政府债务额（详见表3）。
统计结果显示，日本和德国的人均地方政府债务负担最为突出，而且远远领先于 其他国家，平均每人承担的地方政府债务分别高达14420.00美元和13136.64美 元；美国排在第三位，为9332.06美元，与日本的差距超过5000美元，美国人均地 方政府债务负担约为日本的2/3；此外，西班牙和比利时的人均债务值也在5000美 元以上，属于人均负担较为沉重的国家之列。
除了上述五个国家之外，大部分样本国家的人均地方政府债务值介于1000美元至 4500美元之间，属于中等程度的国家。当然，也有个别国家的人均地方政府债务 负担较轻，比如波兰、捷克共和国、匈牙利和罗马尼亚，人均债务不足600美元。
