中 華 大 學 碩 士 論 文
承包商承攬公共工程
解決契約爭議文件管理模式之研究
Developing a Document Management Model for Resolving Contract Disputes by Contractor in Public
Construction Works
系 所 別：營 建 管 理 研 究 所 學號姓名：M09616024 黃 桂 梅 指導教授：楊 智 斌 博 士
中華民國九十七年七月
誌 謝
處在多元的學習環境中，學位乃是社會大眾認定的共同價值，所 以終身學習是我一生的目標。以在職身份攻讀碩士學位，其中的甘苦 相信每位同窗都能感同身受，然而為完成個人生涯擬定的方向，一切 付出都是值得的，在這仍要為自已努力的投入所完成之論文大聲喝采。
在此衷心感謝恩師楊智斌教授的悉心指導與鼓勵，從論文研究方 向、架構建立、至本文之撰寫，持續不斷給予指導與啟發，使得以順 利將論文完成。此外，承蒙口試委員姚乃嘉教授、范素玲教授及業界 先進王伯儉老師、廖肇昌老師給予許多寶貴的建議與指正，謹致以最 深謝意。另系內安排的實務及專案管理理論等課程，實惠我良多。
回顧論文撰寫的心路歷程，各種壓力及阻力接踵而至，但朋友、
同學及家人的適時鼓勵與支持，終使論文順利完成；在論文寫作期間 非常感謝同窗同學建達及在校學弟妹奇政、祥宇、伊君等，互相協助、
幫忙，併此申謝。另感謝同事純嫺、惠梓、介俞、潪穎、季玲等人的 協助及接受我於論文撰寫時以電話訪談的各工務所內業主管們，尤其 是在撰寫論文最後階段，可說是日以繼夜、晨昏顛倒的日子裡，無論 在工作上提供有關研究資料或在此研究期間之精神支持，讓我能將論 文與工作兼顧；在此並特別感謝公司法務組同事江祥、瓊容在工程實 務上的指正，讓我能將實務與學術上能做結合更詳實，也特此一併致 謝。更要感謝父母給予精神支持及先生在背後的力挺，衷心感謝他們 無所求的付出與支持。
黃桂梅 謹致於 中華大學營建管理研究所 中華民國九十七年七月
摘要
關鍵字：契約爭議、爭議文件、文件管理、個案研究。
公共工程於履約階段所衍生之爭議案件逐年成長，且各機關招標 時所採用之契約偏重機關的權益保護，以致得標廠商在履約後，受不 公平條款而生損害，工程糾紛便不斷發生。大多數的承包商對於契約 管理的能力不足，常見承包商因施作工程而受損失，但卻無法證明其 所受損失是因為業主違約，或應協力行為所造成，或由於平時的工作 記錄未臻完整。此外，由於承包商無法提出完整的文件及費用憑證，
以遭致無形的損失。
本研究採用個案研究為手法，並以國內某大型營造公司為個案研 究之標的。本研究先分析個案公司現行專案契約文件之管理常態及錯 誤態樣，進而透過實際案例分析其爭議處理程序與步驟，以建立一爭 議文件管理機制，最後透過另一案例確立所建立機制之可行性。本研 究具體成果包括：(1)建立一契約爭議文件管制架構，承包商可利用該 架構於工程開始、工程執行中、爭議案件發生後等各階段進行更有效 益之文件管理；(2)提出一爭議文件管制流程及歸檔管制作法，承包商 可針對工程進行時所衍生之一般文件與爭議文件加以區隔管制，使日 後於爭議處理時能夠更快速的取得有用文件；(3)建構一契約爭議處理 程序標準作業流程，此流程可協助承包商於面對爭議問題時有可依循 之步驟，以免承包商於爭訟時因時效或資料不齊等問題而處於劣勢。
期望本研究之成果可以協助解決國內施工廠商於面對日益增加之契約 爭議問題經常處於弱勢之現況。
ABSTRACT
Keywords: Contract Dispute, Dispute-related Document, Document Management, Case Study.
The dispute in public construction works during performing contract stage has been increased year by year. During tendering, the draft contract prepared by various institutions mainly concentrates on protecting their own rights and interests; therefore, the contractor who won the tender has to incur damage due to the unfair provision in the contract. This subsequently results in contract disputes unceasingly. Most of the contractors have limited ability in contract management. Commonly, a contractor incurs loss while executing projects, but is unable to actually prove that the loss is due to the owner’s breach of contract, or the behavior of unite efforts by the owner, or the incompleteness of keeping daily working record. Furthermore, the contractor is usually unable to provide complete documents and the evidence for expenses due to the duties of other contract parties. This makes the contractor suffer from invisible damages.
This study used the technique of case study and selected a local large-scale construction company as the study target. This study analyzed the management habits and mistake types for project contract document management by the company. After that, this study analyzed its dispute settlement procedures and steps through an actual case to establish a dispute document management mechanism. The feasibility of developed mechanism was examined by another case.
This study achieved the following outcomes. (1) This study established a contract dispute document control structure. A contractor may
follow this structure during the stages of contract commencement, performing, and dispute occurred. The structure helps the contractor to carry out document management at various stages more efficiently. (2) This study proposed a control procedure and a file control method for dispute-related documents. A contractor may be able to control and separate ordinary documents from dispute-related documents for on-going projects, so that he will soon obtain useful documents when dispute occurs. (3) This study developed a standard procedure for contract dispute resolution. A contractor may follow the standard procedure to face encountered disputes, which prevents the contractor from being in the state of inferiority because of the ineffectiveness and incomplete documentation during prosecution period. Research outcomes can assist our domestic contractors to solve the increasing contractual disputes, in which the contractors are frequently at inferiority situation.
目 錄
第一章 緒論 ... 1
1.1 研究動機 ... 1
1.2 研究目的 ... 4
1.3 研究範圍 ... 5
1.4 研究方法 ... 5
1.5 研究流程 ... 7
1.6 論文架構 ... 8
第二章 文獻回顧 ... 10
2.1 工程爭議 ... 10
2.1.1 爭議之本質 ... 10
2.1.2 工程爭議之定義 ... 10
2.1.3 爭議發展過程 ... 11
2.1.4 工程爭議之原因 ... 12
2.1.5 契約不合理條款 ... 22
2.1.6 相關法律探討 ... 23
2.2 營建工程處理爭議現況 ... 23
2.3 公共工程爭議之特性 ... 26
2.3.1 公共工程爭議特性 ... 26
2.3.2 公共工程爭議發生原因之分析 ... 27
2.4 國內公共工程契約特性 ... 29
2.4.1 營建工程契約之規範 ... 29
2.4.2 營建工程契約分類 ... 31
2.4.3 工程契約爭議處理之規範 ... 36
2.4.4 工程爭議案件之蒐證與主張舉證 ... 36
2.5 營建工程解決爭議之處理方式 ... 43
2.5.1 和解 ... 43
2.5.2 調解 ... 44
2.5.3 法院訴訟 ... 45
2.5.4 仲裁 ... 47
2.5.5 訴訟外糾紛解決機制 ... 49
2.5.6 爭議審議委員會(Disputes Review Boards, DBR) ... 50
2.6 文件管理 ... 51
2.6.1 ISO文件管理 ... 51
2.6.2 相關專案所需文件探討 ... 55
第三章 專案契約文件管理常態與錯誤態樣分析 ... 59
3.1 工程文件類型 ... 59
3.1.1 營建工程文件類型 ... 59
3.1.2 個案公司專案執行文件 ... 60
3.2 文件處理流程 ... 61
3.3 現有工務文件管理不善之錯誤態樣分析 ... 67
3.4 小結 ... 71
第四章 爭議處理時文件管理常態與模式之建立 ... 73
4.1 個案分析探討 ... 73
4.1.1 案例背景 ... 73
4.1.2 爭議議題 ... 76
4.1.3 爭議處理過程 ... 77
4.1.4 小結 ... 94
4.2 爭議處理及文件流程分析... 96
4.3 小結 ... 114
第五章 實例驗證 ... 115
5.1 案例背景 ... 115
5.1.1 工程概述 ... 115
5.1.2 爭議議題 ... 117
5.2 爭議源由 ... 117
5.3 爭議處理重點分析 ... 121
5.4 判斷分析 ... 127
5.5 爭議架構分析 ... 128
5.6 小結 ... 133
第六章 結論與建議 ... 134
6.1 結論 ... 134
6.2 建議 ... 136
參考文獻1 ... 137
附錄2.1 工程主辦機關不公平、不合理之契約條款調查表 ... 142
附錄2.2 相關法律條文 ... 156
附錄4.1 勞工安全衛生法規定雇主不得要求勞工施工之相關法條 ... 162
附錄4.2 西濱快速公路OO標工程基本計畫網圖 ... 168
附錄5.1 中山高速公路新竹員林段拓寬工程第OO標 展延工期狀況表 ... 169
附錄5.2 中山高速公路新竹至員林段拓寬工程第OO標 歷次契約變更 增減額統計表 ... 172
附錄5.3 工期展延衍生費用相關往來文件 ... 176
附錄5.4 ＯＯ標業主保留準末期(42 期)及砂石補貼(43 期估驗款)相關 文件 ... 180
表 目 錄
表1.1 國工局承辦標案之履約爭議現況………...2
表1.2 國工局承辦標案之履約仲裁爭議現況………...3
表1.3 工程爭議類型………...5
表2.1 工程爭議原因 …………...……….………...14
表2.2 工程爭議類型化分析…………...………..16
表2.3 工程契約爭議內容一覽表……….18
表2.4 工程契約糾紛種類表……….19
表2.5 工程糾紛仲裁實例類型……….20
表2.6 常見因工程變更所致之爭議類型……….22
表2.7 採購申訴、調解案件年度統計表………...24
表2.8 採購申訴、調解案件依採購性質統計表………...25
表2.9 採購申訴、調解案件依採購機關層級統計表………...26
表2.10 蒐證類型………...37
表2.11 各爭議類型所採用之文件證據………56
表3.1 文件分類表……….60
表3.2 訪談時間與對象………..……….68
表3.3 爭議文件之管理問題描述……….68
表4.1 工程案例背景概述……….74
表4.2 勞工安全衛生法令規定勞工停止作業之定義……….79
表4.3 鄰近工區之中央氣象局測站資料說明表………...……86
表4.4 施工項目與強風惡劣氣候關係表………..……...88
表4.5 強風惡劣氣候影響要徑施工項目一覽表………..…...90 表4.6 中央氣象局梧棲氣象站東北季風期間(91.9.1～94.3.13)不同計算
準則之強風氣候影響要徑作業工率比較表………..…...93
表4.7 爭訟時需檢附文件各主要時間點作業內容………..…...94
表4.8 解決契約爭議應建立文件專檔………...105
表4.9 契約爭議標準處理程序各步驟所需文件………...109
表4.10 法院判斷有關時效規定 ….……...………...112
表4.11工程契約中有關時效條款..………113
表5.1 案例背景資料……….….…..116
表5.2 工期展延爭議及支付末期工程款仲裁案……….……..119
表5.3 一般規範 5.25 爭執……….…..125
表5.4 實例驗證比對程序建立步驟使用文件………..…...129
表5.5 案例契約爭議所使用之文件檔案………..…….132
圖說…
圖 目 錄
圖1.1 中華民國仲裁協會歷年仲裁件數統計………...3
圖1.2 公共工程委員會採購申訴、調解案件年度表統計……….3
圖1.3 研究流程圖………...7
圖3.1 文件架構………...63
圖3.2 技術文件提送業主審核之管制作業流程……….…64
圖3.3 業主提供文件、資料管制作業流程……….…65
圖3.4 品質紀錄的管制作業流程……….…66
圖4.1 個案組織架構圖……….75
圖4.2 西濱快速公路OO標工程實際工期展延圖………..76
圖4.3 西濱快速公路OO標工程契約規定工期展延有效理由………..80
圖4.4 西濱快速公路OO標工程履約爭議規定………..81
圖4.5 契約爭議文件管制架構………...…101
圖4.6 爭議文件管制流程………..……….103
圖4.7 爭議文件歸檔管制流程………..………...104
圖4.8 契約爭議標準處理流程……….…...…...107
圖 5.1 中山高新竹-員林段拓寬工程第ＯＯ標(彰化-員林)實際工期展延 ………...116
第一章 緒論
營建業的特性是屬於綜合性承攬行業，其作業含括生產製造與服 務，經營方式及生產過程中，營建業對於產品生產係無法作預定性的 產值或作重覆性的大量生產，與一般的製造業完全不同；專案施作過 程深受自然條件、市場因素及財經政策的影響，對於管理極其不易。
另機關所訂立之公共工程契約與民法承攬契約法律性質相接近，故本 行業應屬於「特殊的承攬專案作業模式」，又由於工程的複雜性及本 質上存在的風險，難免在執行契約中易產生糾紛，所以爭議處理在公 共工程契約管理中是為非常重要的一環。
1.1 研究動機
營建業是國家建設基礎工程的火車頭，其發展直接影響許多相關 產業，如鋼鐵業、水泥業、砂石業等，所以營建業也可當作國家發展 的經濟指標。但自 83 年後就業人數即逐年降低[1]，84 年起營建業的 失業率竟居各行業之冠，85 年之失業率為 3.95%，爾後失業率均超過 4%[2]，又民國 91 年底國內營造廠登記的廠商數即達 12,000 家，比 81 年增加 2.7 倍[1]，政府釋出公共工程建設數量減縮，顯見營建市場的 供需失調；營建業面臨的景氣衰退、同業競爭造成低價搶標的情形發 生，使得營建工程業處於業主導向市場，面對採購招標時，將可能的 市場系統風險轉嫁給承包商[3]。
各機關在研訂營建施工契約時，難免作偏向機關的權益保護，以 致得標廠商在履約期間，不願忍受不平等條款所受的損害，面對工程 爭執事件與業主、顧問(監造)公司等，彼此間產生許多認知差異，致使 工程糾紛近年來有日益增加趨勢[3]；承包商於履約階段工地常面臨的
變更命令、異常工地情況、工期用地延遲釋出、契約條文指示不明確、
延遲給付工程款、市場原物料上漲的風險等，若沒有獲得公平的補償，
都可能造成承包商對工程之執行的延宕，致使公司陷入嚴重財務虧損 的困境，甚而危及公司的營運。
依國工局承辦標案之履約爭議現況[4]顯示，承包商在承辦標案因 爭議向國工局提出案件達 261 件，與招標件數 235 件比較，平均招標 案中就有 1.11 件爭議提請訟訴、仲裁或調解，另中華民國仲裁協會歷 年仲裁統計[5]及行政院公共工程委員會統計申訴及調解顯示[6]，明顯 呈現上升趨勢。目前國內爭議糾紛案件，在「中華民國仲裁協會」仲 裁有關公共工程案件，自 88 年至 92 年間，計有 497 件，就仲裁金額 之比率而言，估計廠商勝訴比率達 41.42%，如就仲裁件數而言，則只 有10%的案件由行政機關全部勝訴[7]。
1.1 國工局承辦標案之履約爭議現況 表
計畫別 招標 件數
決標金額 (億元)
爭議案件 訴訟案件 調解案件 提出
件數
結案 件數
提出 件數
結案 件數
提出 件數
結案 件數
北二高 93 510 77 75 5 4 14 14 北宜高 21 495 40 30 3 1 16 11 二高後續 121 1400 144 104 21 6 59 53 合計 235 2405 261 209 29 11 89 78
1.2 國工局承辦標案之履約仲裁爭議現況 表
計畫別 招標 件數
決標金額 (億元)
仲裁案件 仲裁標的金額 提出
件數
結案 件數
承包商請求 額金額
仲裁判斷金額
北二高 93 510 58 57 99 億 0006 萬 1940 元
33 億 8755 萬 5036 元 北宜高 21 495 21 18
二高後續 121 1400 54 45
合計 235 2405 143 120 9,900,061,940 3,387,555,036
0 50 100 150 200 250
仲裁件數
仲裁件數 7 14 11 24 36 41 81 89 102 141 150 125 193 182 237 209 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91
圖1.1 中華民國仲裁協會歷年仲裁件數統計[5]
0 200 400 600 800 1000
年度
件數
申訴 件數 調解 件數
申訴 件數 144 231 241 928 608 490 469 調解 件數 185 224 409 784 645 703 737
88 89 90 91 92 93 94
圖1.2 公共工程委員會採購申訴、調解案件年度表統計[6]
另政府採購法第 85 條-1 第 2 項增訂「工程採購經採購申訴審議委 員提出調解建議或調解方案，因機關不同意致調解不成立者，廠商提 付仲裁，機關不得拒絕。」於96 年 7 月 4 日經總統公布施行[8]；機關 對於廠商提請爭議調解原可不予理會，但現加諸強制仲裁，廠商將可 獲得拘束性的仲裁判斷，此乃將迫使機關面對問題，更積極參與調解 程序，提供證據、澄清事實；因此面對前述的環境變遷，承包商應更 積極管理日後於解決爭議有助還原事實文件，以利日後可於爭議解決 時，獲得較為有利之補償。
1.2 研究目的
近年來承包商除對公共工程承攬的爭議頻傳，在爭議糾紛處理過 程中，一般承包商對於契約所產生之爭議文件管理觀念不足，致平時 的工作記錄未臻完整，往往無法提出完整的文件及費用憑證，以致求 償被拒；雖然針對不同的爭議處理模式，承包商除應瞭解各類爭議處 理的作業模式外，更應積極的管理有關文件，是故本研究針對此議題，
以分析現行政策、法規、分析國內解決爭議具有效益之文件、相關工 程契約之實務面等為基礎，並透過實務案例、文獻探討等分析，以提 供承包商於執行專案工程對契約爭議管理文件之參考。
本研究主要目的在於尋求可協助承商解決契約所衍生爭議文件管 理方法；其重點有三：
一、建立專案契約所衍生之爭議文件管制架構。
二、建立爭議文件管制流程及歸檔管制模式。
三、建立正確契約爭議處理程序標準作業流程。
1.3 研究範圍
承包商的工程爭議類型[9]，依表 1.3 所示，一般可分為工程契約 之爭議及契約範圍外之爭議，其中工程契約爭議中又可為對業主的爭 議及對協力廠商的爭議；由於爭議常發生在工程施工階段，且多為履 行契約類型的爭議，又因研究時間、人力等受限，故本研究的範圍是 限定在承包商承攬公共工程與機關簽定承攬工程契約所衍生之施工工 程爭議文件管理。
1.3 工程爭議類型 表
爭議類型 契約爭議分類
工程契約爭議 工程設計契約爭議 工程施工承攬契約爭議 工程保證契約爭議 工程契約外爭議 損鄰糾紛與侵權行為
工程勞工安全衛生爭議 其它爭議(小包求償)
1.4 研究方法
本研究所採用之方法主要有四項：
(1) 文獻回顧：首先以文獻與期刋書籍、相關行政院公共工程委員 會之爭議調處案例及仲裁協會之仲裁案例等、爭議可能發生之因素，
與現行爭議解決機制等作為本研究之基礎。
(2) 專案契約文件管理錯誤態樣分析：分析承包商現行管理模式、
ISO 及公共工程對文件管理等分析探討承包商於爭議發生於索賠階段 失敗的可能因素，加以探討並建立專案契約衍生之爭議文件管制模式。
(3) 個案研究：透過個案分析，建立契約文件管理標準程序爭議處 理最終的目的在於能真正找出一個為爭執雙方信服的理由或證據佐證 而達到雙方可接受的圓滿結果，但為雙方可接受又能使第三公正人可 採信的理由或證據並作為有利承包商之判斷，擬透過履約中所衍生之 工程實務爭議案例的探討並彙整案件於爭訟階段的成功、失敗或不足 的證據，以作為加強爭議文件管理模式之驗證。
1.5 研究流程
本研究之研究流程如圖1.3 所示：
圖1.3 研究流程圖
1.第一階段
確認本研究之研究動機與目的，並釐清研究範圍，以利後續研究 之進行。
2.第二階段
依據本研究所界定之研究範圍及方法，擬定出適當之研究方法，
訂定研究流程開始蒐集國內、外相關文獻。
3.第三階段
蒐集並彙整工程爭議類型及以個案公司分析現有文件管理常態及 錯誤態樣類型，有關爭議之法律條文說明，重新了解工程爭議時於文 件層面須之處理作業，再運用所得資料以個案作爭議管理架構及流程 之建立。
4.第四階段
透過第三階段所建立之架構及流程，再以實例驗證，並確立此爭 議文件管理是否符合，流程之正確性及實務上之效用。
5.第五階段
彙整本研究之成果，並提出適當之結論與建議，以供後續研究發 展及業界實際運用時之參考。
1.6 論文架構
本論文共分為六章，章節架構說明如下：
一、第一章：緒論
說明研究動機、目的、研究範圍與限制、研究方法、研究流程及 研究架構等。
二、第二章：文獻回顧
蒐集與本研究有關爭議書藉、期刊、論文及研究方法等相關研究。
透過工程爭議、 營建工程處理爭議現況、公共工程爭議之特性、國內 公共工程契約特性、營建工程爭議之處理方式，進行論文特性的分析。
三、第三章：專案契約文件管理常態與錯誤態樣分析
針對一般營建專工程之文件類型、個案公司對於專案執行文件及 處理流程分析、現有文件管理之錯誤態樣，藉以分析目前執行工程對 於爭議文件管理模式，俾以作為本研究建立流程分析之基礎。
四、第四章：爭議處理文件管理常態與模式建立
個案探討爭議事件提請調解時，分析其爭議處理於文件管理之常 態及建立標準作業流程內容。
五、第五章：實務案例驗證分析
透過第四章所建立之爭議文件管理模式，再由實務案例之處理過 程加以析驗證其成效。
六、第六章：結論與建議
綜合本研究之過程及結果提出相關結論與建議，並提供未來相關 研究方向之參考。
第二章 文獻回顧
本章首先探討與工程執行產生爭議有關之定義及公共工程的契約 條款的明確性、完整性、及是否公平等；本章乃由公共工程的特性，
工程爭議發生的原因，契約條款的特性和承包商對於工程爭議所採取 的作業模式等相關文獻作回顧，以廣泛蒐集國內外相關資料，作深入 分析各項資料之關聯性，俾利後續研究之進行。
2.1 工程爭議
2.1.1 爭議之本質
爭議產生之本質，係因契約雙方立場不一所致，首先要了解專案 工程團隊中各方立場本質上差異。
Armstrong(1997)[10]彙整團隊之基本三方，即業主、顧問、承包商 之間的目標差異，業主期望於專案如期在預算內完成，並符合目的；
顧問則期望在可獲得的報酬範圍內，提供其專業技能；而承包商則期 望專案可輕易管理及施作，並且避免修改而增加成本。這三者間之關 係為業主聘請顧問提供專業監造服務，更賦予顧問與負責承造的廠商 對立角色。這些差異性的存在導致衝突產生，由此可了解爭議的本質 即為“衝突”。
2.1.2 工程爭議之定義
營建工程中所產生的糾紛爭議(dispute)，係指有契約關係的甲乙雙 方，於執行契約過程中，因某些意見持不同意看法而衍生歧見的衝突 (conflict)。
相關衍生用語中，常見的有工程糾紛及工程索賠。糾紛乙詞在辭 典的解釋為「因爭執而糾纏不清」，一般將「糾紛」用於事物處置上，
如「民事糾紛」「房地產糾紛」，糾紛即對既成事實之處理結果或預 知處置結果，將對本身權益有所損害而持異議，致爭執不休。「爭議」
則用於法令或條文上意思不同之辯論。諸如對工程承攬契約規定或執 行上之不同意見、工程契約中條文與條文間發生競合現象之解釋、或 契約規定未明確之履行等等，致影響單方面權益，發生解釋與意見之 不協調現象，而起辯論；「索賠」為claim 之譯，最新英漢辭典解釋為：
1.要求。2.要求的權利。3.所要求的東西。綜其意，即對於當然的權利 之要求，一方面受法律保護或充實個人之特定法律利益，另一方面課 相對人以相當拘束力，故索賠即在於依法保護自己的權利．並課以相 對人的義務[3]。
2.1.3 爭議發展過程
依戚淑芳 [11]，爭議發展過程分為五個階段：
第一階段：預期狀態－預期會有爭議發生。
第二階段：意識狀態－可意識到差異，但尚未浮到檯面。
第三階段：討論狀態－資訊開始傳播，大家開始詢問問題以獲得 更多資訊。
第四階段：公開爭議－開始公開表達不同的意見，各方意圖的差 異在此階段開始變得更清楚，各個角度的觀點直接明確展現出來。
第五階段：公開衝突－雙方堅持自己的立場，並各自對爭議作出 爭議，在此階段，爭論者不僅須穩固自己的立場，還須破壞對方的影 響力。
於第五階段時雙方的立場對立衝突昇高，對於問題更難以解決，
其處理成本增加，又更會破壞雙方合作合諧的關係。
另 FIDIC(Federation Internationale Des Igenieursile Conseils,1987)國 際契約第 67 條亦含有類似陳述，即爭議之初也有類似的跡象可循 [12]。FIDIC 第 67 條訂立爭議通知機制，就是設立預警措施，鼓勵對 立雙方以協商並給予共同解決問題的機會，認為若可於事件初始時，
即積極處理，打斷可能引發的連鎖反應，即可阻止爭議發生。
目前營建業生命週期在執行上切分為不同階段，如設計、建造、
維護、營運等，將隱藏事件的因果關係，決策與責任無法合一。事實 上，這種將每一階段切分，使其最佳化的做法，只要其中一個階段具 有風險即會失去所有的努力。要察覺、辨認爭議事實，即初始事件的 發生與解決的契機，應加強管理與執行[13]。契約所衍之爭議在公共工 程生命週期中時有所聞，因此，無論公家機關、法律領域或工程領域 之專家學者皆有針對此議題，提出見解。而所謂「爭議」之意義乃指 法令或條文上意思不同之辯論，諸如對工程承攬契約約定或執行上之 不同意見、工程契約中條文與條文間發生出衝突現象之解釋、或契約 約定未明確之履行等，致影響單方面權益，發生解釋與意見之不協調 現象，而起之辯論[14]。
2.1.4 工程爭議之原因
營建工程由於不確定性的因素較一般行業高，諸如受異常天候、
水文、地質條件、市場風險、契約條款規定不明確等變化影響大的特 性，使得執行過程中不符合契約之預設條件繁多，增加引起爭議的多 種因素。
依 戚 淑 芳 [11]引述 Carnell(2000)認為工程遲延之求償或索賠 (delay claims)己成為營建業中最常見的爭議事件。Trauner(1990)甚至直
型工程者，經濟求償或索賠技巧，幾乎掌握承包商執行工程盈虧之關 鍵。依據文獻紀錄指出過去30 年中，工程無法如期完工已是司空見慣 的事，以世界銀行投資的1,627 個工程專案為例接近 50~80%的工程發 生延遲。另統計 1993~1994 年間，英國政府主辦之工程建設，有 23.2%
超出計畫時間完成。其他如沙烏地阿拉伯，公共工程發生延宕的情況 高達70%(Al-Sultan，1987)。因此承包商為因應各種延遲情況，在工程 進行中要求工期展延(extension of time，EOT)幾乎無法避免的情勢。
工程延遲辦理展延，即表示工程係無法於計畫內完成，對於契約 當事人雙方都會牽涉到「利益損失」，以業主的立場，若工程無法如 期完工，將損失如期營運的收益，相對將另外增加契約執行時的行政 與監造費用；同樣承包商也會因工期展延產生利潤減少、管理費增加 的局面，嚴重可能危及公司財務運作。本研究彙整近年來探討工程爭 議類型的相關文獻，整理如下：
根據施百鍵 [15]，引述李得璋等之研究，造成契約之爭議可區分 為下列：
一、契約的不公平：業主為確保自身權益，訂定以本身利益為主的條 款。
二、條款的不明確：工程契約內容涉及廣泛，除工程技術、知識外尚 包含法律規定與用語，依一般語意或觀念處理，往往所擬定之契 約文字的陳述會有不明確之處。或有業主為規避風險，於易生爭 議之處，不予詳細說明，當爭議發生後，再以「契約若有遺漏不 明，須依照甲方之指示施工。」而達保護自身權益的目的。
三、契約約定不完整：工程技術水準的提昇，材料性質之不同及工程
狀況不一，使得契約難以作全面性之考量；且目前公共工程的定 型化契約，更易造成特有之工地狀況無法完全羅致於契約條款 內，而發生規定不完整的現象。
本研究彙整各專家學者所提出之工程爭議原因[11]，彙整如表 2.1 及工程爭議類型化分析[16,17]，如表 2.2 所示。
表2.1 工程爭議原因
學者 工程爭議原因
郭斯傑 互相推諉延誤責任、浮時的所有權問題、契約未明定業 主及承商對於延誤的補償金額及適用於賠償的狀況、耽 延的補償金額及適用於賠償之狀況
梁 鑑 風險承擔不均、施工條件變化、工程變更、工期拖延、
業主違約、契約缺陷、國家法令變更 游瑞榮、
王明德
針對台北捷運工程糾紛爭議之分析：
一、計價項目：乙式計價差異、詳細表與單價分析表非 一致、變更設計先行施做計價案、事先進場之允收 規定、議價無法議定、執行中之允收條件/數量認 定/同等品爭議、變更設計非新增項目沿用原單 價、追加追減數量超量/補償多寡。
二、變更設計：變更設計先行施做、趕工與成本問題、
設計瑕疵認定/工址與圖說落差、施工性爭議、工 程司指示、施工圖或送審文件核定、審核簽署責任 王伯儉 一、契約不公平-風險分擔不均
二、工程變更：業主指示變更、異常工地狀況、擬制變 更
三、契約文件缺失陷
四、工期延宕：開工延誤之費用求償、停工待命損失之 求償、工期延長之費用求償
五、情事變更：不可歸責於業主與承商之事由致工程成 本或工期受到影響、契約中之免責條款
表2.1 工程爭議原因(續)
學者 工程爭議原因
王伯儉 六、業主違約：業主未盡協力之義務；業主遲延付 款；業主拖延指示之下達
七、解除契約、終止契約
八、其他：公務人員為減輕責任，希望能以索賠爭 議處理
林美惠 國內營建工程法規不全、工程規劃、設計不當、工 程介面太多管理不善、工程契約不公平與不明確、
業主與監造單位執行契約偏差、業主違約(default of employer)
政策法令變更
Semple,C 趕工、工地或施工場所取得受限、天候因素、工程 範圍增加-含設計變更、額外施工或施工錯誤等 Alsagoff ,CD.
Yates,MD.
一、不完整契約-營造業契約必然不完整：不確定 性、有限理性、複雜性
二、機會主義-簽約後使契約各方表現自利行為，導 致衝突與爭議
Just,MR. 承包商把所有工期遲延歸咎於業主、承包商沒有考 慮共同遲延、(承包商與業主)沒有考慮可支配時間 (浮時利用)的使用與限制、承包商一昧歸咎於業 主，沒有考慮使用CPM、業主沒有考慮未來可能發 生的索賠、承包商漫天叫價的索賠、協商過程中態 度太過情緒化、隱藏事實、堅持己見、毫不退讓、
盡可能的提出更多的遲延原因進行索賠、僅依賴現 場人員收集的資料
Kumaraswamy,MM 業主、承包商、顧問工程師之間”存在偏見”及”缺乏 有效溝通”
Burkett,J
一般
契約的對立本資、溝通不良(1)現場溝通(2)對 契約用詞與期望的瞭解、附屬契約(Subsidiary contracts)與連帶保證的增加與擴散、產業的破 碎本資(Fragmented nature)、契約文件管理、
投標系統及政府政策鼓勵低價得標後靠索賠 爭取利益、無力或不願付款、契約管理人詮釋 契約的角色式微、第三方偏好的影響
顧問
設計錯誤、設計不當、能力不足、無法定義工 作範圍、無法定義承諾條件與費用、延遲調解
表2.1 工程爭議原因(續)
學者 工程爭議原因
Burkett,J
顧問
索賠、資訊延遲、資訊不完整、規範含糊不清、
變異與延遲確認變異、缺乏各方資訊的整合、
確認不足(under-certifying)、政府主管機關的要 求、在契約及建造程序內容上指示業主、不認 同承包商的施工程序與施工計劃、責任分派不 清、缺乏經驗
業主 指示不清、契約文件中期望不一致、建造中改 變心意、標準契約條件及附屬條件的改變、財 務管理不良致使延遲付款、固定預算-死猪價、
公共機構對可能引起爭議的事項不願下決策、
業主干預契約管理者職權
承包商 現場管理不良、規劃不當、技術不佳、與下包 商或供應商爭執、延遲支付下包商或供應商、
蓄意索賠、共同承攬、不可預見的項目 下包商 下包商契約與主契約衝突、將設計加到營造主
契約中、無法遵守契約條件、無力執行預算 製造商
與供應 商
無法定義功能及標的、無力執行
表2.2 工程爭議類型化分析
爭議類型 爭議主要原因
條 款 不 明 確
工 期
工期展延，理由未明定、工作天計算方式不明確、工 程查驗及驗收日期未明確
價 款
當有額外工程時，追加價款不明確、新增工程項目價 格的認定有差異、工程款給付期限不明確、工程瑕疵 扣款不明確、工程押標金、保證金等金額退還期限不 明確
品 質
同等品之認定標準不一致、工程或材料之品質判定基 準有差異、現場施工無法依據規範、施工說明書不甚 明確
表2.2 工程爭議類型化分析(續)
爭議類型 爭議主要原因
條 款 不 明 確
工 程 變 更
因設計錯誤造成之問題時權責不明、設計者要求承包 商執行工說明書以外工作，範圍權限不明、工程性質 改變，涉及乙方能力問題，但未明確規定處理辦法、
工程變更設計延誤，影響原工程進度、擬制變更 其
他 不可抗力事故之範圍規定不夠明確、工程事故之責任 判定未明確劃分、甲方對乙方行使契約解除權之規定 不明確、監造單位指示錯誤時之處理辦法未明確、圖 示與標單所列之項目不符
規定不完整 無明確規定業主違約之處理、無明確規定糾紛之處理 方式、無明確規定分包人方式、工程所導致之公害，
責任未定、契約中設計圖說不完整，錯誤或矛盾、契 約中對事故防止與保險無明確訂定
契約不公平 契約有任何疑義，由甲方解釋為準、總價承包商有漏 列或數量不足由乙方自理、供給材料剩餘歸還甲方，
不足由乙方自理、因甲方原因導致工程進度落後，乙 方不得要求賠償、變更設計或終止契約，乙方不得求 償工程災害損失，由乙方負責、乙方甚少有主張終止 契約之權利、須服甲方工程師之指揮、甲方要求趕工 但不給予加價、工程驗收及尾款給付，無期限限制、
追加工程部份，有關工作天不再增加或延長工期、工 程規定為日曆天，雨天及假日不予扣除、無論效益如 何，乙方須接受甲方無限量之變更設計、工程逾期須 罰款，但提前無獎勵、其他不成文規定(承商須負擔業 主辦公室零星開銷無法報帳)
胡偉良認為[18]，工程契約固然是當事人因合意所訂的一種已明訂 權利、義務關係的承攬契約，惟因工程本身較具複雜性，其間權利、
義務及範圍分野，常因各人見解及對契約條款之解讀及認知不同而有 差異。更何況由於當前公共工程契約常由業主單方面以定型化方式制 定，當中不乏有過度保護甲方及明顯不公平的情形，其他像契約品質 不佳、業主及監工單位人員之保守心態亦為糾紛發生之主因。工程契 約糾紛之主要原因，彙整如表2.3、2.4。
表2.3 工程契約爭議內容一覽表
爭議類型 爭議主要原因
工程契約品質 不佳
關聯承商間之介面工作事項說明不清或工作責任範圍 不明、契約條款規定不明確、契約規定不完整
契約條款不公 平
公共工程契約屬於民法之承攬契約，其條款內容在與 該法之內容相違背時，常易被裁定為無效，其中比較 明顯的如：
1. 總價承包之工程，在施工中發現有數量不足或工程 項目漏列之情形仍由乙方自行負責
2. 因甲方原因所導致之工程進度落後，乙方不得要求 賠償
3. 甲方要求以方趕工，卻不予加價 4. 工程驗收及尾款給付，無期限限制
5. 工程規定為日曆天，雨天及假日不予扣除 6. 契約疑義以甲方解釋為準
業主及監造單 位人員之保守 心態
由於唯恐圖利他人的顧慮，再加上承辦人員的保守心 態，導致常有擴大解釋或解釋偏差的結果，致徒生爭 議
設計及監造疏 忽
設計圖、施工說明書、及工程價目單內之材料、設備、
數量不符或漏列、設計錯誤致無法施工、設計圖面不 完整、監造單位指示錯誤
表2.4 工程契約糾紛種類表
爭議類型 爭議主要原因
規劃設計階 段
基本上，政府機關委託事務所或顧問機構辦理規劃、
設計及監造工作，在法律上是一種委任關係，相關的 服務契約較工程承攬契約單純，但是規劃設計的成 果，其品質確對下一個階段(施工﹚的成敗與順利與否 具相當關鍵的影響，所以在這一方面也是亟待加強 的。在規劃設計階段常見的糾紛包括：
設計瑕疵、錯誤之賠償責任
規劃設計作業延誤之逾期賠償責任 變更設計之界定及設計費用之爭議 委任契約終止之相關損害賠償責任
委任關係消滅時受任人或繼承人之繼續履約義務 發包階段 廠商資格不符之爭議
施工階段 本階段所發生的問題最多，也最具複雜和嚴重性在施 工階段，所牽涉的當事人包括：業主和承包商、承包 商和其下包商、關聯契約之各承包商、和不特定之第 三人；而其糾紛(或爭議﹚的類型更是五花八門，而其 中較常見的則包括諸如：
契約未明訂施工及材料品質
因為界不可抗力因素所造成之工期、總價變動 因歸責於定作人之原因，致承攬人不能如期開工 因歸責於定做人或其使用人之原因，致影響工期及
總價
乙式計價之爭議
工程圖說與投標單不符 總價承包與追加減帳 工期計算
工程變更
不同的工地狀況(契約圖說與工區現況不符﹚
工程因定作人因素，造成停工，增加成本 驗收階段 完工之認定、逾期責任及逾期罰款
瑕疵之改正
保固階段 工程保固期間損壞責任之認定
李家慶[19]則認為國內營建工程發生糾紛的原因極為複雜，或係因 契約本身規定的不明確，或係因契約規定的不公平，也有係因低價搶 標、黑道介入圍標等非契約因素所致。當然所造成這些糾紛，工程契 約本身還是最主要關鍵。對於這些糾紛，過去有經過法院亦訴訟方式 解決者，有經當事人向公平會檢舉請求調查救濟者，亦有循仲裁程序 以為解決者，爰就以往所處理之實際案例，介紹說明如表2.5。
表2.5 工程糾紛仲裁實例類型
爭議類型 爭議主要原因
乙式計價爭議 常見契約對於乙式計價項目之估驗計價，並未明 確規定，造成業主與承包商間之爭執。
工率降低之索賠爭 議
因現場環境改變或氣候，乃至業主簽發變更命 令，使承包商原施工之工率降低，導致施工期間 變長或施工成本增加，因此，遂衍生請求工期延 長或索賠之爭議。
工程契約新增工作 項目之爭議
業主所追加工作項目，衍生是否係新增項目，抑 或係屬原契約應施工範圍之爭議。
工程契約刪除工作 項目之爭議
對於刪除工作項目之刪除，應辦理契約之變更，
則無以異。唯工作項目刪除幅度過大，造成承包 商之財產損失；或工作項目刪之刪除，使得專為 該工程項目訂購之設備無法他用所致生之損失，
成為常見爭議之案件。
工程擬制變更之適 用爭議
業主以非正式變更設計程序指示施工，且施工承 包商所實際履行之工作，已超過原契約所要求之 最低標準，往往是工程擬制變更形成之二項要 件。常見擬制變更之類型有四：
(1)契約雙方就條款解釋有歧異，而承包商按業主 之指示施作造成之成本或工期增加。
(2)有瑕疵之契約規範與誤導之資訊。
(3)趕工。
(4)業主末履行協力合作之義務。
表2.5 工程糾紛仲裁實例類型(續)
爭議類型 爭議主要原因
工程現場差異情況 構成與否之爭議
雖契約內容已明文規定，是否構成現場差異情 況，但實務上乃有許多爭議。常見之爭議情形如 下所述：
(1)現場差異情況是否僅限於簽約前或簽約時，即 已存在之情況；
(2)所遭遇之地下隱伏情況是否與契約實際情況 有顯著之差異；
(3)工地現場是否僅限於「工地」。
按物價指數調整工 程款之爭議
如以臺灣省物價指數為主亦或臺北市物價指數為 主？與工程施工地點有無關連？又計算物價指數 調整給付工程款時，預付款是否應予扣除等。
驗收遲延之爭議 工程契約完工後，因部分爭議責任歸屬未明，或 工程初驗時，發現瑕疵等皆可能造成驗收延遲，
而承包商亦因此無法請求尾款與退還履約保證 金，且常因業主無限期遲延辦理驗收而滋生爭議。
品質不符之爭議 實務上工程契約中保固之規定，是否與民法上有 關承攬人瑕疵擔保責任規定相同。另外，工程究 竟有無瑕疵，於當事人間亦常有爭議。
倘若單就工程變更而論，其實爭議的類型就十分多樣化，所訴求 的內容最終不外乎也是工期的展延亦或預算的追加；而依陳建安 [17]
所整理實務上可能產生工程變更的原因為分類，而這些爭議項目在施 工中可能出現的爭議類型分列，如表2.6。
表2.6 常見因工程變更所致之爭議類型
爭議來源 爭議項目
關於實作實算總價承攬 實作數量與契約數量不符之風險承擔 對實作數量之認定差異
工程變更與額外工程 工程變更之適用性的認定、工程變更指示 權之限制、工期因變更造成的展延爭議 運距的改變、工程數量短少、乙式計價之 爭議、法令變動、漏項之爭議、契約變更 或實作數量增加、同等品之爭議
以雙方合意為基礎 契約成立與否及成立時點之爭議、契約雙 方就條款解釋之歧異、有瑕疵之契約規範 與誤導之資訊、工期展延之合意基礎認定 施工現場與
條件變化
現場情況差異、民眾抗爭及下包商罷工之 抗議、因施工現場變化造成之工期展延之 爭議、工法改變、追加工程款、界面廠商 干擾、異常天候及不可抗力、業主或設計 單位提供現場的資料不實
業主之協力義務 業主協力遲延或檢驗遲延、過度不合理之 檢驗、引用相關契約條文之適當性、未提 供適當之協助、濫用裁量權、業主用地取 得時間太長
2.1.5 契約不合理條款
有關公共工契約所載不合理之條款，以中華工程股份有限公司承 辦在建之公共工程[20]中，工地於履約階段，常因契約條款內容規定不 明確或條款多作偏向機關解釋之規定，而與業主發生看法岐異之爭 執，間接造成工地執行契約困擾。為維護承包商之基本權益，該公司 遂全面調查在建之公共工程，針對各工程主辦機關之契約條款，對於 不公平、不合理之相關條款彙整後(見附錄 2.1)，提送營造公會俾以向 機關反應事實，以期未來招標工程可獲得公平合理之契約條款。
2.1.6 相關法律探討
中華工程股份有限公司為使工務所承辦人員了解繁雜之法律條文 及於執行契約發生爭執事件時，有助於現場工務人員可適時採用有效 法律條款向業主、監造單位解說並可維護承包商之基本權益；遂由法 務部門彙整有關爭議法律條款，另參閱王榮棻[21]工程爭議之相關法律 條文之說明，見附錄2.2。
2.2 營建工程處理爭議現況
依據內政部營建署(2003)[22]之統計調查顯示，台灣營造業之營業 收入以承包商工程收入佔94.1%為主要收入來源(不含發包工程款)，全 年在建承包工程中，又以公共工程佔49.7%為主要業務來源。因整體經 濟持續低迷，各企業縮減投資，加上房地產不景氣，迫使營造廠商轉 向投入爭取公共工程，在競爭激烈的壓力下，業者為獲取工程，低價 搶標，致使工程品質低落、工期延宕、工程款無法如期取得，工程爭 議時有所聞[23]。
公共工程因其契約金額龐大、施工期限長、專業技術性高、關連 性複雜、具時效性以及關係公共大眾的使用安全等種種特性，因此具 較高之風險與不確定性。且其關連的廠商眾多，除招標過程外，自工 程履約、付款、驗收、啟用等，每一階段均可能發生業主、承包商或 與第三人之間的糾紛[24]。
承包商為了彌補低價搶標所造成的損失，則利用爭議事件達到索 賠求償的手段，獲取應有的利潤，形成營建市場所流傳的「得標需低 價，獲利靠賠賠」的風氣，致使承包商投入在爭議索賠問題上遠超過 工程所需的努力[25]。
依戚淑芳[11]引述行政院成立「公共工程委員會」，統籌國內公共
工程的規劃、審議、協調及督導工作並於 85 年 11 月設置「公共工程 爭議處理委員會」，處理公共工程之爭議事務。政府採購法自 88 年 5 月27 日施行以來，於 88 年處理履約爭議調解案件 185 件，89 年處理 224 件，至 93 年底共達 2,950 件，仲裁協會每年也近 200 件的工程爭 議案件，可見國內工程爭議事件呈現大幅增加的趨勢。
另依理律律師事務所 [26]受行政院公共工程委員會委託研究調查 採購爭議事件成果報告，亦可發現公共工程爭議委員會受理爭議之對 象遍各機關，另又以受理工程爭議最多；截至八十九年九月底為止，
採購申訴審議委員會處理申訴案件375 件，履約爭議調解案件 409 件。
其中依據不同類型說明如下：
一、依年度
政府採購法自 88 年 5 月 27 日施行以來，採購申訴審議委員會於 88 年度(計有七個工作月份)分別處理採購申訴案件 144 件、履約爭議 調解案件 185 件，於 89 年度(計有九個工作月份)分別處理採購申訴案 件 231 件、履約爭議調解案件 224 件。就申訴案件而言，89 年度之平 均每月案件量 25.7(件/月)略高於 88 年度之平均每月案件量 20.7(件/
月)；就調解案件而言，89 年度之平均每月案件量 24.9(件/月)與 88 年 度之平均每月案件量26.2(件/月)。
表2.7 採購申訴、調解案件年度統計表
年度 88 年 89 年 小計
申訴
案件數 144 件 231 件 375 件
百分比 38.4% 61.6% 100%
月案量 20 件/月 25 件/月
調解 案件數 185 件 224 件 409 件
百分比 45.2% 54.8% 100%
月案量 26.2 件/月 24.9 件/月
二、依採購性質
採購申訴審議委員會處理工程採購申訴案件計有 158 件、財物採 購申訴案件140 件、勞務採購申訴案件 77 件。另外履約爭議調解案件 中，工程採購計有 305 件、財物採購 60 件、勞務採購 44 件。以申訴 案件而言，工程採購占有42.2%、財物採購 37.3%、勞務採購 20.5%，
其中工程採購與財物採購之申訴案件只相差近 5 個百分點，而勞務採 購也占所有案件數的兩成，各類採購之差異不是非常明顯。然而調解 案件中，工程採購卻高達74.6%，顯見採購申訴審議委員會在處理履約 爭議案件時，絕大部份是以工程採購案件為主。
表2.8 採購申訴、調解案件依採購性質統計表
採購類別 工程採購 財物採購 勞務採購 小計 申訴 案件數 158 件 140 件 77 件 375 件
百分比 42.2% 37.3% 20.5% 100%
調解 案件數 305 件 60 件 44 件 409 件 百分比 74.6% 14.7% 10.7% 100%
三、依採購機關層級
採購申訴審議委員會處理採購申訴案件中，屬於中央機關有 206 件、直轄市政府73 件、縣市政府 77 件、鄉鎮公所 19 件。另外履約爭 議調解案件中，屬於中央機關有271 件、直轄市政府 64 件、縣市政府 51 件、鄉鎮公所 23 件。不論是申訴或調解案件，中央機關的案件數都 超過了五成。
表2.9 採購申訴、調解案件依採購機關層級統計表
機關 中央 直轄市 縣市 鄉鎮 小計 申訴 案件數 206 件 73 件 77 件 19 件 375 件
百分比 54.9% 19.5% 20.5% 5.1% 100%
調解 案件數 271 件 64 件 51 件 23 件 409 件 百分比 66.3% 15.6% 12.5% 5.6% 100%
2.3 公共工程爭議之特性 2.3.1 公共工程爭議特性
公共工程係指各級政府或其他建造公共營建物而興建之工程。大 型公共工程由機關自行辦理者，均須依政府採採購法透過公開招標、
比價、議價等程序委託公營民間營造業者承辦，但這類工程之業主即 定作人係為政府機關，依邱雅文[27]整理衍生公共工程爭議三種特性：
一、業主為政府單位，所訂立之契約，在法律上認為是國家以私法當 事人地位成立之私法契約，原則上公共工程契約與一般工程契約 在法律上之地位應無差異。
二、由於公共工程為政府行政行為的一種，而非單純的私法契約行為，
亦當事人之自主原則又不能完全適用。公共工程契約之內容及公 共工程契約之成立，必須受到一般民商法以外的行政法規拘束或 須經由「強制同意的方式加以適用」。
三、公共工程另一項特點就是業主的承辦人均具有公務人身份，倘於 執行公務階段發生法律責任，公務人員除須面對刑、民事責任外，
另須承擔行政責任，所以公務人員於履約階段心態較保守的原因 之一，故於公共工程爭議時，不可忽略的人為因素。
另就公共工程爭議的主要特性，依吳啟光[5]歸納為五個特點：
一、高額性：公共工程因契約金額比一般商務契約大，所以一旦產生 爭議，其爭議的標的金額相對也具高額性。
二、技術性：公共工程施工之工法常涉及專業性高的技術，若發生爭 議相關的工程技術問題，責任較難歸屬，所以於處理公共工程爭 議時，相關人員倘須具備專業技術與知識。
三、複雜性：公共工程的界面較廣，若發生爭議涉及的關連的廠商眾 多，其問題責任歸屬亦難認定。
四、定型性：由法律觀點而言，公共工程爭議均具有固定的態樣，例 如：中部份的契約工期均不足，致使承包商向業主請求延展的工 期及另外請求契約展延所衍生的管銷費用。由其可知技術層面所 生之爭議較複雜，但法律層面會較具明確性。
五、時效性：公共工程事涉公共安全及利益，工程進行若發生爭議，
將造成工期延宕或終止契約，往往會造成社會面的重大影響。
2.3.2 公共工程爭議發生原因之分析
公共工程的特性主要為工程契約金額大、資源投入性高、施工期
限長、使用的期限長、影響性也高等，間接造成執行關機與承辦廠商 之立場對立，因而造成工程爭議，一旦發生工程爭議，則可能衍生之 工期延宕、工程資源閒置與浪費、承辦廠商的商譽受損及利益損失等，
直接造成承包商對業主的不滿情緒發生。依吳家德[28]，彙整爭議主要 原因茲摘要如下：
一、工程契約條款不明確、不公平、不完整
國內營建工程長久以來均係屬於買方市場，契約規範條款等均係 由業主方面製作，廠商只有依循辦理，施工過程中的主要風險都落在 承辦廠商；對於此類契約的不公平及風險的分擔都是造成工程爭議的 主要原因。糾紛發生時談判之強弱觀點而言，居於強勢者往往可將風 險轉嫁給弱勢的一方，而弱勢者勢必會感受到不平；所以公部門對於 契約的風險移轉，增加工程爭議的可能性。
二、公部門的本位主義作祟
公部門之官僚體系，造成本位主義之思想，若有任何的缺失或阻 礙工程推動情事，均責成廠商負責到底，業主部門更以「能推就推」、
「能不辦就不辦」的心態面對工程問題事件，更不用談主動協助解決，
尤其爭議事件發生後，業主一方恐有圖利他人的法律界限，造成執行 公務的保守心態，另工程爭議發生時，常有擴大解釋或解釋偏差的結 果，導致爭議發生。
三、未建立適當之爭議處理條款
公共工程屬於民法的承攬契約，複雜的工程契約訂定與執行，無 法完整規範所有的情況，尤其是涉及風險與一般不確定之變異因素，
更無法於契約書中載明。以工程契約的管理者而言，契約的條款應為
明確可行，如工程的契約範圍、契約的條款、甲乙雙方的權利與義務、
市場風險、政府新頒法令等均應明確訂立共同分擔原則，於爭議發生 時可依循辦理。
四、潛在之工程糾紛風險
當前公共工程，常因用地取得困難、發包時流標、營建人力短缺 等因素，直接影響預算、進度、品質，尤其營建專業人才短缺，更直 接衝擊契約執行與糾紛產生。
五、廠商糾紛求償意識抬頭
1993 年時法商馬特拉公司向台北市捷運局求償，經提請仲裁獲判 新台幣10 億餘元，造就國內承包商興起求償案索賠風氣，行政院公共 工程委員會則於1996 年頒布「公共工程爭議暫行作業要點」經當事人 同意，申請調處解決契約爭議，於1998 年公布，規定廠商申請調解者，
機關不得拒絕，另行政院為增進仲裁效能又於1998 年頒布「仲裁法」
取代商務仲裁條例，由此可見，近十年來爭議之解決制度，己快速發 展。
2.4 國內公共工程契約特性 2.4.1 營建工程契約之規範
依吳啟光[5]論述契約是當事人兩方或兩方以上，彼此為達成某特 定目的，而為之合意之意思表示。工程契約之履行，貴在雙方基於誠 信原則基礎下，所以民法第 219 條規定：「行使債權，履行債務，應 依誠實及信用方法。」此條文於法律界稱為「帝王條款」，凡在業主 執行工程過程中，對契約顯有不公平或權利濫用之情事發生時，廠商 均會予以引用作為求償索賠之法律請求權基礎。
另依吳庭珺[29]亦彙整國內、外有相關工程標準契約範例，均可於 訂立工程契約時，做為參考。摘要其論文針對國內工程契約文件範本 如下:
一、根據中國土木水利工程學會「工程契約範本」，至少包括：
(一)契約主文、契約條款、施工總則及特定條款。
(二)投標須知及其附件、投標補充說明、開標記錄。
(三)標單、包括明細表及單價分析表。
(四)設計圖、施工規範及補充說明。
(五)嗣後雙方簽認之修正文件。
二、內政部營建署契約範本﹕
(一)契約條款。
(二)契約附加條款或補充說明。
(三)決標文件﹕(1)招標公告、投標須知、開標紀錄等。(2)標單﹕
包括工程詳細表、標單總表、分項工程明細表、單價分析表、供給材 料表等。(3)說明書：包括施工總則、施工說明書、補充說明書、工程 材料及設備規範。(4)投標前澄清、釋疑文件及得標廠商之投標文件。
(5)投標廠商聲明書。(6)工程設計圖與工程施工圖。(7)其它決標要項，
如保證書、領款印鑑等相關文件。(8)綜合保險補充規定。
三、行政院公共工程委員會採購契約要項包括：
(一)契約主文及其變更或補充。
(二)招標文件及其變更或補充。
(三)投標文件及其變更或補充。
(四)契約附件及其變更或補充(附加條款)。
照相、微縮、電子數位資料或樣品等方式呈現之原件或複製品。
四、中華民國營造業研究發展基金會發行之工程採購契約範本：
(一)契約主文部分
契約主文為工程契約之基本條款，主要包括有契約雙方當事人名 稱、工程名稱、工程地點、契約文件、工程範圍、契約金額、工程期 限等。
(二)重要之一般條款
一般條款係為完成工程之共通需求項目。因工程契約除重視設 計、施工等技術外，更涉及資金、勞力等繁雜事項，若於多項契約文 件均須加以規範，恐致繁複。故為方便查閱，統一訂為一般條款。條 款內容包括有名詞定義及契約解釋、權益之轉讓、工程師之職權、工 程計價、付款辦法、工程金額之調整、工程延期、工程檢驗、工程保 險、災害處理、工程變更、完工驗收、逾期賠償、工程保固、爭議解 決方式、工程停工、解除契約、終止契約、契約時效等。當雙方發生 爭議時，此等契約條款往往為最直接之引據主張，故於訂定此等條款 時，必求明確、詳盡規範雙方權利義務範圍。
(三)特別條款
特別條款係針對工程契約特性所需而訂定，或為補充一般條款之 不足或缺漏，以因應實際需求，其效力優於一般條款。
2.4.2 營建工程契約分類
依陳建安[17]探討營建工程契約分類，本研究摘要如下：
一、總價承攬契約
總價承攬式契約(Lump-Sum Contracts or Fix-Price Contracts)，或許
是最單純的營建工程契約，也是最常見的工程契約形式，顧名思義，
乃為承包商完成契約約定數量的工作後，業主即須給付固定金額的報 酬，不因施工過程中成本上可能的變化而有所調整，建築工程契約多 屬之，契約中所載之個別工作項目的數量、單價僅供各期估驗付款的 參 考 。 而 按 價 金 固 定 的 程 度 ， 又 可 分 為 絕 對 固 定 價 金 契 約 (firm-fixed-price contracts)、帶有經濟價格調整機制之固定價金契約 (fixed-price contracts with economic price adjustment)、固定價金誘因契 約(fixed-price incentive contracts)、帶有價金再決定機制之固定價金契約 (fixed-price contracts with price redetermination)及以包商努力程度為付 款條件之固定價金契約(firm-fixed price，level-of-effortermcontracts )等 五 種 ， 我 國 公 共 工 程 實 務 較 常 使 用 的 是 絕 對 固 定 價 金 契 約 (firm-fixed-price contracts)及帶有經濟價格調整機制之固定價金契約 (fixed-price contracts with economic price adjustment)中之依工資或物價 成本指數調整價金(在我國通稱為物價指數條款)。就工程實務上來看，
不同的階段，有不同的契約金額名稱，決標時稱為「決標總價」，訂 約時在契約條款中明訂的金額為「契約總價」，在竣工結算時則稱為
「結算總價」，除非有契約變更、物價指數調整工程款或因可歸責於 當事人之事由，致增、減工程款外，「決標總價」、「契約總價」及
「結算總價」應是一致的。
此種契約類型看似單純，承包商卻必須付出最大的注意和關心並 負擔最高的成本風險；因一旦簽訂此種契約，從業主的角度來看，不 論發生何事，將必然地堅持契約價格包含為完成工作所應做的任何工 作項目，承包商必須謹慎地檢視並計算所有應完成的工作，包括所有 的材料、設備及相關的事務。然而由於公開招標之等標期通常並不長，
因而讓承包商通常沒有足夠的時間進行工地勘查及依據業主的契約及
圖說計算成本，大多是依照業主所提供之標單文件中所載之工作項目 及數量估價，若是因為業主提供之圖說、標單發生錯誤或遺漏，造成 承包商估價錯誤，是否一概不准承包商尋求救濟？投標須知多會載明
「標單文件所附之價目單上所載數量僅供參考，投標廠商有依圖說自 行詳細估算數量之義務」，且在契約中約定承包商必須完成「所有必 須完成的工作(everything necessary)」，業主也就以這些規定反駁承包 商的補償請求，堅持完成工作的所有費用及即使現實的不可預期的工 作，承包商仍須完成工作，而不可額外請求追加工程款，如此，風險 及糾紛乃油然而生。但此種方式不也提供了承包商採取各項風險管理 對策，以降低風險的誘因。故最好適用於工程細部圖說已繪製完成，
且可正確估價，或是工程性質簡單，無法掌控的程度小之情形。
二、單價承攬契約
所謂單價承攬式契約(Unit-Price Contracts)指按實做數量計算的契 約，這種類型的契約最適合於工作數量實際上變動大的工程，通常在 一般土木工程契約都是此契約形式。這類型的契約將整個工程細分為 各式工作項目及數量，如挖土填方、棄土運棄、混凝土、鋼筋等，而 將每一工作項目的單位價格固定，承包商依據契約約定完成工作物 後，即按照約定的各工作項目的契約單價，及最終實際完成的數量，
相乘以累積計算應得的工程款。換言之，即工程數量於訂約時並不固 定，確實的數量必須等到完工後才能確定。在美國經常被應用在政府 的重大營建工程(heavy construction projects)，例如興建高速公路、橋 樑、隧道等，在我國亦然。這種契約看似公平，但是承包商投標時決 定各工作項目的單價，係依照業主邀標時，所提供的招標文件中之工 作數量進行估價，因此工作數量的多寡往往會影響承包商投標時單價 成本的計算，當工作數量變化程度劇烈時，對雙方當事人均可能會產
在風險，例如因採購一大批零件的單價後因數量的追減剩只需採購一 部份時單價必定會增加即是。
三、數量精算式總價承包契約
係混合總價承攬式契約與單價承攬式契約，以求取兩者之優點，
即在招標時，由標價最低者得標，再以得標價與底價的比例，比例調 整業主的各工作項目單價為契約單價，而施工中的估驗計價及結算驗 收，則是以調整後的契約單價乘上實際施作的數量，再加上約定比例 的管理費、稅捐等計價。
四、成本加酬金契約
所謂成本加酬金式契約(Cost Reimbursement Contracts)係指承包商 在完成契約約定的工作後，業主以承包商完成工作所花費的成本(含直 接成本、間接成本及管理費)，再加上契約約定的報酬(成本的一定比例 或固定的金額)，支付工程款， 而此種契約又分為「成本外加一定百分 比利潤契約cost-plus-a-percentage-of-cost contract )」及「成本外加固定 利潤契約(cost-plus-a-fixed-fee contract)」 二種。這種契約主要是適用 在訂約時，工作無法或無法清楚地確定的情形。
五、統包契約
所謂統包(Turn-key)，泛指將工程或財物採購中之設計與施工、供 應、安裝或一定期間之維修等併於同一採購契約辦理招標而言。而統 包契約最早是源自國外的制度，完全由統包廠商負責工程設計與施 工，完工後再將工作物(key)轉回(turn)給業主。跟一般契約不同的是，
統包契約除了要負責施工外，還要就設計、融資、工程評估與用地取 得等原須由業主提供的不分，皆由承包商一攬概括。國際工程顧問聯
盟(Federation Internationale desIngenieurs-Conseils)簡稱 FIDIC：統包是 指統包商進行各項工程設計、供應與施工，以提供配備完整之設施，
由其負責整個工程之設計、施工直至營運為止，並擔負營運後某些營 運成效之責任，在某些情況下，這種方式可能還包括工程之財務籌措。
我國政府採購法的統包則介於Turn-Key 及 Design-Build 之間，少了工 程融資、用地取得與工址評估，但仍比設計－施工契約多了測試、訓 練、營運及維修等項目。由於統包之特性，讓承包商擔任了工程絕大 部份的角色，以致於承包商的能力是導致工程成敗與否重要的因素；
故適合統包之性質如需特殊技術或專利之工程、工程急迫之工程、機 密性之工程、採用新技術之工程、龐大而無法預料的工程等情況下，
使用統包契約較適當。
六、設計－施工契約
設計－施工契約(Design-Build)，顧名思義，就是從設計方面到施 工都由承包商獨自承做，業主事先以訂定了預計達到的計畫範圍與目 標，再將建築/工程設計和施工之工作決標給單一承包商來執行，與典 型的業主將規劃設計讓代表業主的顧問公司代為設計，承包商主要部 份是以設計公司所設計的圖說按圖施工，完工後再交付工作物為給付 有所不同；此契約的優點能減少主承包商與設計單位界面溝通協調的 問題，但是相對的承包商也要負責較大的風險於無法預料的工程部 份。設計－施工契約雖然精神與統包契約雷同，但就提供的服務範圍 而言不甚一致，設計施工契約較小，主要僅負責工程的設計與施工部 份。
美國建築師學會(AIA)：「統包」經常與「設計－施工」適用，但 是統包契約通常超出設計及施工之範圍，可由廠商提供其他服務，如：
土地取得、融資、營運及維護或人員訓練等。
