三個元素的分析

民意與政策產出之間的關係一直是民主理論的主要關心重點。兩者的因果關 係一直是規範性政治理論的中心前提，也就是政府的決定應該是可被課責的，因 此它會對於民意脈動敏感。眾多的民意與政策一致性的經驗研究大致認為民意的 確驅動政策產出，至少在一些高知名度的議題(Devine 1970; Weissberg 1976;

Monroe 1979; Page and Shapiro 1983; 1992; Shapiro and Jacobs 1989; Stimson, Mackuen, and Erikson 1995)。這個政策被民意推動的模型可說是過去數十年來民 意與政策一致性的典範。

相反的，已經有一些在顯著議題上民意與政策不一致的例子，挑戰傳統的民 意驅動政策模型。例如，大多數美國人支持在學校祈禱、槍枝管制、減稅，但是

26 民進黨並未在每個選區提名候選人，例如新竹縣。因此，一些選區只有一名國民黨候選人。

27 五個科目包括社會保險、社會救助、福利服務、醫療體系、就業服務。

第 7 章

這些政策並沒有真正實施。再者，強調公共政策為民意所推動，前提是民眾有政 策方面的知識並且要求回應民意。一些研究已指出，多數公民並不特別瞭解正在 發生的議題(Smith 1989; Delli Carpini and Keeter 1997)。因此，一些學者主張政策 產生或許可被視為精英推動政策決定過程的結果，其中可能有一般民眾參與其 中，做為精英背後的指導者。在一些特定議題，政治精英有效地策動較無政治敏 感度的選民的支持，而能夠擁有更大的選擇政策偏好的權力。學者已經注意到精 英如何左右民意(Lazarsfeld, Berelson, and Gaudet 1948; Katz and Lazarsfeld 1955;

Oldendick and Bardes 1982; Margolis and Mauswer 1989; Page and Shapiro 1992;

Zaller 1992; Jacobs and Shapiro 2000)。然而，公民或多或少參與各種層面的社會 活動，以及公眾參與可以改變政府政策的證據也所在多有(Berry 1984; Echeverri-Gent 1992)，我們不能完全排除民意在政策決定過程的角色，即使精英驅動政策 模型比較有解釋力。

因此政策決定過程不免需要納入一般民眾，不管是在民意驅動還是精英驅動 模型。這兩者的區別在於民眾是帶領政策還是指導精英。從這兩個可能的民眾角 色的觀點，民意與政策產生之間的重點不在於民意與政策是否有關，而是兩者的 關係多麼緊密。

我們將民意概念化為政策的範圍設定者，而非政策帶領者或是指導者，這樣 才能將民眾在政策決定過程中的角色推論到其它研究。民意的設定範圍功能，或 者如 Key(1961)所說的「民意壕溝」，並非一個新的概念。Key 主張「民意的範圍 的實質在於它是基於每一天關於特殊事件的辯論」(Key 1961, 552)。Stimson(1991) 也提出「默許區｣的概念，指的是自由與保守意識形態的政策光譜之中，有一區 是公眾允許政策方案，即使公眾的理想立場與政府政策並不能結合。簡單來說，

公眾參與政策決定在比較寬的政策範圍可以是邊緣的，或者在比較窄的政策範圍 是集中的，取決於議題的複雜度與受重視度(Shaw 1998)。

在這個研究，我們並不企圖捕捉民意、精英以及政策產出之間的因果關係，

而只是跨出台灣民主的回應研究的第一步，也就是先檢驗其相關性。表 7-1 呈現 六個政策議題的民意、精英偏好與政策產出之間的相關係數。首先，可以看到民 意與精英政策偏好之間的相關。在精英代表民眾偏好的假設下，我們期待在每一 個議題上都有高度的民意與精英偏好的相關。表 7-1 顯示，在六個議題之中，僅 有交通建設一項，民意與精英之間的相關程度略高(0.42)，其它的相關係數都偏 低。這個結果表示民意與精英偏好之間的聯結偏弱。

民意與政策產出之間的關係則很微妙。做為範圍的設定者，民意與政策產出 之間可能有正向或負向的關係。例如，先前的政策產出若超出民眾需求，民眾可 能要求減少未來的該政策產出。然而，先前的高度政策產出亦可能會帶來高度的 民眾需求，因為該政策產出長期缺乏，以致於民眾期待更多。

圖 7-1 可以看出，台中市的民眾相較於其他縣市，更重視治安；嘉義市的民 眾相較於其他縣市，較不重視交通建設。相對而言，交通建設的預算重視程度平 均而言高於其他的預算。

(I) (II) (III) (IV) (V) (VI)

3.23.43.63.84.04.2

Policy Issue

OpinionScore

高雄縣

台東縣

澎湖縣 基隆市

新竹市

台東縣 花蓮縣

澎湖縣 台中市

苗栗縣

雲林縣 台東縣

澎湖縣

台東縣 花蓮縣

嘉義市

南投縣

台南縣 台東縣

圖 7-1 各縣市民眾的偏好分布箱形圖

圖 7-2 則顯示社會福利與交通相較於其他政策較受到候選人的重視，其中交 通受到台東縣立委候選人重視的程度特別高，有可能因為當地要求許多重大交通 建設。而雲林縣的候選人似乎較不注重交通建設，可能是因為近來當地已無鐵公 路或者是機場港口建設的需求。環保與治安似乎較不受到候選人的青睞，有可能 因為這兩者並非容易在政見中詳細條列，以致於可登錄的內容有限；也有可能因 為候選人本來就重視交通、福利、教育等政策，所以他們花較多的篇幅登錄這方 面的政見。從圖 7-1 與圖 7-2 可以看出精英偏好與民眾偏好之間似乎不是非常一 致；民眾似乎希望各項預算都能提高，而精英則較有所選擇。個別政策方面，縣 市之間的一致性也不高，例如台中市民眾希望增加治安預算，但是台中市的候選 人似乎不見得有同樣的感受。台東縣的候選人與選民似乎都重視交通，這一點值 得研究。

政策議題

民眾政策偏好

環境保護 社會福利 社會治安 中小學教育 交通建設 觀光

第 7 章

(I) (II) (III) (IV) (V) (VI)

02468

Policy Issue

PreferenceScore

高雄縣

新竹縣

基隆市 嘉義市

宜蘭縣

新竹縣

南投縣 台中市

雲林縣 台東縣

宜蘭縣

新竹縣 南投縣 基隆市

圖 7-2 各縣市精英偏好的分布箱形圖

候選人政策偏好

政策議題

環境保護 社會福利 社會治安 中小學教育 交通建設 觀光

(I) (II) (III) (IV) (V) (VI)

051015

Policy Issue

Policy(expenditure)

彰化縣 高雄市

新竹縣 澎湖縣

台南市

台北縣 台東縣 花蓮縣 澎湖縣

高雄市

台北縣 台東縣 澎湖縣 台北市

基隆市

新竹市

嘉義市 高雄市

新竹縣

高雄縣 台東縣

花蓮縣

圖 7-3 各縣市的決算分布箱形圖

政策產出方面，圖 7-3 顯示教育的決算平均而言比起其它的預算高，環保與 觀光較低。教育的部份佔決算平均高於其它政策的原因可能在於人事的預算相當 高。交通預算的全距最大，各縣市在這方面的支出可能因為是否有重大工程而有 不同的支出。而教育在各項政策中最為凸出的情形，與民眾以及精英的偏好並不 一致，有可能因為教育的固定支出相當高，但是對於民眾或是精英而言，教育的 品質固然重要，但是他們感受不到教育的實際支出，而希望交通、福利與治安等 能夠不斷改善。

接下來探討三個政策偏好之間的相關。表 7-1 的結果顯示民意與政策產出之 間的關係比起民意與精英偏好之間的關係緊密。除了教育與交通建設，民意與公 共政策之間的相關係數落在環保的 0.36 到社會治安的 0.78 之間。也就是說，若 不論因果關係，民意與政策之間的一致性相當高。

最後我們檢視精英偏好與政策產出的關係。表 7-1 顯示兩者之間的相關係數 很低，最高是社會福利的 0.29，最低是教育的 0.01。

政策議題

縣政府政策︿人均支出﹀

環境保護 社會福利 社會治安 中小學教育 交通建設 觀光

第 7 章

表 7-1 民意、精英偏好、政策產出的相關²⁸

環境保護 教育

民眾 精英 民眾 精英

民眾 1 民眾 1

精英 0.1182 1 精英 -0.0074 1

政府 0.3621 -0.0203 政府 -0.0355 -0.0111

社會福利 交通

民眾 精英 民眾 精英

民眾 1 民眾 1

精英 0.0961 1 精英 0.4228 1

政府 0.6461 0.291 政府 -0.1419 -0.0994

社會治安 觀光

民眾 精英 民眾 精英

民眾 1 民眾 1

精英 0.2385 1 精英 -0.1056 1

政府 -0.7849 -0.1563 政府 0.5778 -0.1235 為了進一步了解重分配型與發展型的民意、精英偏好與政策產出之間的關 係，我們應用結構方程模式的測量模型分析資料。結構方程模式允許我們假定若 干個潛在變項，這些變項由幾個可觀察的指標所構成，而且潛在變項之間具有因 果關係，也就是由線性迴歸方程式所估計出的係數顯示變項的作用。由於重分配 預算的指標較少，最大概似法的估計並不易達到最佳化，因此我們只呈現發展型 政策偏好的估計。再者，由於治安相較於其他政策為多數民眾同意，因此我們只 處理教育、觀光、交通等三個政策。根據我們的理論，政策產出應該受到民意與 精英偏好的影響，而且民意影響精英偏好，不過民意與精英偏好之間有可能互相 影響，彼此之間互相說服與影響而達到偏好漸趨一致的情況，因此我們設定兩者 之間有共相關。

檢視圖 7-4，可以看到發展型政策產出受到發展型民意的正面影響(0.89)，但 是在統計上並不達到 95%的顯著水準。亦即民意越偏好發展型政策，政府不一定 越往這個方向產出政策。政策產出受到精英偏好的負面影響，不過在統計上也不 顯著。民意與精英偏好之間的共相關很低，而且在統計上不顯著。個別潛在變項 方面，交通是構成發展型政策偏好的主要指標（係數 1.11，p<0.05），教育也是 發展型偏好的重要指標（係數 0.842，p<0.05），意謂越需要交通及教育預算的縣 市越屬於發展型。大致上而言，民意以及精英偏好影響政府決策的關係尚不明 顯。²⁹

28 民意、精英偏好與政策產出的兩兩資料點散布圖置於附錄 7-7、7-8、7-9。

29 模型中的政府決算乃是根據該政策決算佔全部決算的比例。若改用每人平均決算為指標，得

圖 7-4 民意、精英偏好、政策產出之結構方程模型