第一章 導論
一個國家被稱做民主的前提之一是政府應該不斷回應公民的偏好，而且每個 公民的要求應該被平等地對待(Dahl 1971, 1)。而 V.O.Key 也曾說，如果民眾的政 策偏好無法落實，即民意無法決定政策，那麼民主將是空談(Key 1961, 7)。民眾 形成偏好之後，可以透過集會、出版、投票、甚至競選公職，來表達自己的偏好，
而政府必須保障候選人公平競爭以及民眾參與的權利，而逐漸會出現政黨進入政 府的決策過程，以反應更多的民眾偏好。一旦各種偏好與利益進入政府，政府用 高壓手段逼迫民眾同意某些政策的可能性便會大為降低(Dahl 1971, 26-29)。
對於新興民主國家如台灣，民主是否真的鞏固是一個值得探討的問題。除了 政府回應民眾偏好之外，還需要民眾與精英皆對於民主有高度的共識與深度的認 同感(Diamond 2002, 214)。根據學者分析，台灣民眾目前對於民主尚未有完全的 忠誠度，例如會因為經濟不好而認為不需要民主。然而，對於民主的忠誠度有可 能取決於政府回應民意的程度；如果回應程度高，民意影響政府決策的層面與深 度更大，那麼民眾或許會更加堅持民主的程序、制度與規範，不因為政權的更替 或是景氣的循環而放棄對於民主的信念。
每一個國家均有其自身的社會分歧、政治分歧與價值信念。例如，社會階級 的分歧、宗教的分歧、種族的分歧，以及地域的分歧常見於西方工業化國家(Lipset and Rokkan 1967; Lijphart 1984, 127-149; Dalton 2002)。這些社會分歧有可能轉化 成政治分歧，影響選民的投票，進一步影響政策的決定過程。美國的左——右政 治分歧亦相當程度影響其政黨政治與選民行為，左右分歧涵蓋諸多社會議題，包 含外交、民權、婦女平等議題。Lipset and Rokkan(1967)研究歐洲的政黨體系，
認為在十九世紀的國家興起以及經濟整合的過程中產生不同階級、國家與民間、
城市與鄉村之間的利益衝突，時至今日仍可見到這些衝突所造成的社會分歧，成 為全國性的重要政治議題。日本的社會分歧並不明顯，但是政黨之間一度在保守 與改革的立場上針鋒相對，形成「自由／保守｣的意識形態。雖然這樣的對立在 九○年代隨著政黨體系的改組，漸漸變成個別議題的攻防辯論，而非壁壘分明的 分歧對抗。
隨著世代交替以及冷戰結束，傳統的社會分歧與政治分岐雖然對於投票行為 仍有影響，但是許多新議題出現(Dalton 1988)。這些新議題包括性別、環境保護、
少數族群權利等等。這些議題背後可能隱含物質與後物質主義的價值取向。不論 是社會分歧、政治分歧或價值信念以及轉化衍生的政黨認同，都影響民眾對政治 人事物的看法，也就是所謂的政治傾向，這些都是民意的重要部份。精英在議會 中或是政黨內，必須要反應這些政治傾向，否則新的政黨可能取代舊的政黨，例 如英國的自由黨原有的第二大黨地位在 1920 年代被工黨所取代。或者議會的控 制權可能會輪替，例如在 1994 年的美國國會大選，民主黨喪失了保持三十多年 的眾議院多數。
學者認為公民的偏好並非隨機產生，而是奠立在許多政治傾向的基礎上。其
趨勢及分布應該是有跡可尋，而非突如其來無法解釋(Page and Shapiro 1992)。另 外有學者認為民眾偏好來自對於精英訴求的回應(Key 1966)。民意如何產生、發 展本身就是一個相當有意義的課題，但是本研究的重點在於台灣民眾的民意如何 與精英、政策之間互動。根據 Downs(1957, 115-122)的中位選民理論，選民的偏 好固定不動，而且選民根據與候選人的偏好距離遠近投票，距離越遠越不會投票 給該候選人。由於多數選民的意見聚集在重要議題的中間，亦即不偏向極端的兩 邊，所以政黨會向中間意識形態靠攏以獲得選票。換言之，中間選民的政策偏好 將是政府施政的主要依歸。因此在民主代議政體，民意主要透過選舉機制來表 達——即選民透過選票選出代表他們意識形態的民意代表或政府官員，透過對人 或政黨的選擇影響制訂政策的過程(Erikson and Wright 1980, 94-95; Erikson, Wright, and McIver 1989, 740-741)。但是也有學者認為，即便是民主政體，政黨 或政治人物仍能透過媒體精心設計的訊息誤導民眾。事實上多數政治人物並未回 應多數採溫和意識形態的選民，反而是以激化社會對立而贏得選舉(Jacobs and Shapiro 2000, 64-65)。
雖然美國學界已經深入瞭解民意的特質，並且以各個實際的政策形成過程來 探討民意與政策的連結，但是仍有許多值得研究的空間。例如 Carmines and Stimson(1989)說明為何議題會出現，並且強調議題出現之後不僅有可能改變政黨 體系，而且會反過來影響民意的形成，迸發精英與大眾之間的政策回應
(representation)。Page and Shapiro(1992)深入探討各項議題的長期趨勢以證明美國 民眾會經由學習而產生其議題立場，藉以說明民意是理性的意見集合，而且民意 的改變通常領先於政策的轉變。Martin Gilens(2000)的“Why AmericansHate Welfare”探討美國民眾對於社會福利政策的看法，他指出大部份美國民眾雖然同 意要幫助窮人，但是不喜歡增加社會福利的預算，而這種態度多半來自於對於少 數族裔的偏見以及個人主義。不過，近年來美國政府漸漸以民眾所希望的方式而 增加對於低收入者的補助。而在外交與國防政策方面，Graham (1994)以及 Ole R.
Holsti(1996)都發現民意在政策制定過程中產生影響。Holsti 的“Public Opinion and American Foreign Policy”一書則是分析民意對於美國外交政策的影響。他指出在 後冷戰時代，外交政策牽涉貿易、移民、人權等議題，使得總統或行政部門制定 外交政策時不得不考慮民眾與民意代表的意見。而 Erikson, Wright, and McIver (1993)對於各州的民意的結構與對於政策的影響研究，讓我們瞭解各州在意識形 態與政治文化上的差異以及精英與政策的回應。最後，Erikson, MacKuen and Stimson(2002)更強調民意影響選舉結果，而兩者將影響政策的制定，政策制定之 後又會反過來影響民意以及選舉結果。
在台灣，省籍問題一度是相當嚴重的社會分岐，而後漸漸轉化為民主價值分 歧，之後國家認同以及統獨議題深深影響選民的投票選擇與政黨的立場。國內研 究選舉行為的著作指出，除了族群與政黨認同之外，選民的投票行為主要受到統 獨立場的影響（Hsieh and Niou 1996a, 231; Wang 2001; Hsieh 2005；徐火炎 1993，1996, 113-122；游盈隆 1996a, 76； 王鼎銘 2001；2005；盛杏湲 2002；
第一章
陳義彥、盛杏湲 2003）。近年來，許多和統獨議題不相干的政策辯論似乎都不太 容易成形。換言之，重要的政策偏好似乎或多或少都會和統獨議題扯上關係。少 見探討民眾政策偏好的著作例如游盈隆（1996b, 145-235），焦點亦放在國家認 同、族群關係、政府體制、公民投票等議題上的共識與分歧，然而他的研究缺乏 理論架構來統攝所有的議題。Hsieh and Niou(1996)曾以空間理論探討議題投票的 重要性，以及 Lin, Chu, and Hinich(1996)也討論社會經濟議題的重要性，但是他 們並未發現社會議題具有顯著的影響，而且他們的測量也侷限在抽象的經濟意識 形態。一方面由於台灣的民主政治發展時間相當短，民眾似乎只關心政治議題。
另一方面可能如同 Jacobs and Shapiro(2000)所說的，政治人物刻意激化政治議 題，藉此忽略多數民眾在其它議題的意見。
台灣平和地經歷了 2000 及 2008 年的兩次政黨輪替，從民主化的進程來看，
台灣實已進入所謂民主鞏固的階段，即社會對於民主制度具有相當的共識，精英 之間也能同意相互尊重彼此利益的制度與規則。就議題而言，如林佳龍（2000, 47）
指出，多重議題面向的交錯與切割將有助於民主鞏固。然而，近年來台灣的民意 與選舉相關研究多半圍繞在國家認同與統獨議題上，並認為所謂的「台灣人／獨 立 vs. 中國人／統一」面向主宰了一般民眾的選舉及政策偏好。本研究發現，其 實在統獨議題之外，現今台灣一般民眾對公共政策其實是存有不同的偏好。民眾 並不是只對統獨議題有意見。台灣民眾對於各項社會經濟議題也存有不同的偏 好，而且表達出的民意有可能影響政府政策。
過去台灣學界重視的民主化、統獨、國家認同等議題，以及衍生的兩岸關係 等議題。這些議題雖然為民眾所熟知，但是民眾影響這些議題形成的政策的可能 性甚低，即使有任何影響，時間拉長的相當可觀。所以我們即使收集到長期的民 意趨勢資料，也並不易收集相對應的政策回應資料。因此若要檢驗政府回應民意 的理論，我們需要特定的研究設計並關注在與政府預算相關的民意。但是，我們 仍然重視統獨議題與國家認同這兩個長期議題，並且將分析個體層次的議題作 用。
大致而言，本報告的研究架構可以表格表示如下：
表 1-1 研究架構
全國 地方
個體 民眾的政黨認同與議題態度 地方民意比較
總體 --- 政策傾向、地方財政、議題立場
第二章我們將回顧西方學界與台灣學界對於民意的探討，特別著重在民意回 應的部份。第三章介紹我們使用的資料以及方法論。第四章分析長期的政治分 歧—統獨議題與國家認同。第五章以總體層次分析幾項政策議題的地理分布。第 六章說明我們所發展的政策民意，以及政策民意與社會分歧及投票的因果關係。
第七章分析總體層次的民意資料，以縣市為單位來描述政策民意，並且探討民眾 偏好、精英偏好與政策產出之相關。第八章為結論。