民意、公共政策與民意代表

第七章 政策傾向、地方財政、議題立場

本章將聚焦在政策制定與民眾偏好之間的因果關係，利用我們收集的總體資 料，探索民眾偏好是否受到政策產出的影響，還是反過來？我們的分析將呈現民 意與政策之間雖然沒有顯著的相關，但是方向如預期的為正向。

第一節 前言

選舉政治對於台灣發展的重要性不言可喻，因此吸引許多學者投身研究。目 前已有諸多投票研究探討民眾如何決定其投票方向。因為有全國性樣本的民意調 查，研究者可以確定什麼樣的人會支持政黨，以及什麼因素影響其支持程度。更 進一步，議題與政黨認同對於選民決定的影響經常被探討。研究者因而辨識出一 些長期而重要的議題(Hsieh and Niou 1996a)。經驗性證據顯示個人願意支持議題 位置位於中間的候選人(Wang 2001; 2003)。選舉策略的影響亦被證實(Hsieh and Niou 1996b; Tsai, Cheng, and Huang 2005; Tsai, Hsu, and Huang 2007)。

雖然學者能以選舉調查資料評估個人根據他們的議題位置或其他因素投票 的程度，他們對於檢視民意對於公共政策的影響卻止步不前。或許是被選前、選 後調查資料所限，學者明顯地避開民眾對於公共政策的偏好，特別是地方政治方 面。相對的，他們高度地聚焦在具有可見度的選戰議題，例如統獨、族群、社會 經濟議題等等(Hsieh and Niou 1996a; 1996b; You 1996a; Hsieh, Lacy, and Niou 1998; Hsieh 2005; Hsieh and Niou 2005)。他們指出政治傾向的確可以被測量，而 且對於政治行為的作用深遠，然而他們的發現缺乏對於政策以及尋求公職的政治 人物的意涵，而且公民被當成只關心選舉以及全國性議題的一群人。

再者，觀察民意、菁英偏好以及政策輸出的聯結，或許可以確認一些許多研 究者無形中同意的假定的效度，例如每一個政黨在每一個選舉有同樣的議題偏 好，而且政黨對於公民偏好的回應不因選區有所差別。

接下來我們首先簡短回顧民意、公共政策與民意代表的文獻。然後我們以資 料分析挖掘這些變數之間的關係。最後將我們獲得的結果做一報告。

第二節 民意、公共政策與民意代表

民主的前提之一是透過選舉控制政治領導者。自由、有競爭的選舉確保一個 政體可以容納各種意見(Dahl 1971)，反對黨有機會挑戰執政黨。一個自由的政體 應該可以讓偏好呈現在政策決定過程中(Dahl 1971, 26)。從社會心理學的角度，

Fiorina(1981)主張個人的政黨偏好受到自己過去的偏好以及政府表現的評價的影 響，也就是政府的表現有可能影響心理支持而改變投票行為。而從理性抉擇的角 度，Przeworski, Stokes, and Manin(1999)主張選民的投票可能根據勝選候選人可

* 本章部分初稿曾發表在美國政治學會 2008 年會，波士頓，8 月 28 日至 8 月 31 日。作者感謝 Shelley Rigger 的評論。

能執行的好政策，也可能是處罰政客怠惰或是尋求自身利益的政府。公民或許無 法選擇出那一個政策比較好，但是他們可以用處罰來控制政府。

經濟表現是公民懲罰政府的理由之一(Bloom and Price 1975; Tufte 1975; Fair 1978; Kinder and Kiewit 1979; Miller and Wattenberg 1985; Markus 1988;

Abramowitz, Lanoue, and Ramesh 1988; Erikson 1989)。如果選民不滿意他們自身 的經濟狀況或是國家的經濟狀況，他們可能放棄執政黨。Slomczynski, Shabad, and Zielinski(2008)的資料分析顯示個別的政治人物可能會敗選，如果他們的總統無 法處理選區中的失業問題。一般而言，政府與政治人物都被認為要為經濟負責。

政策決定反應民眾偏好的程度是另一個構成政治控制的因素。民主的理念是 選舉促成民意有效地反應出來，而且政策隨之而來(Erikson, Wright, and McIver 1989)。在一些國家，多數的人民偏愛追求經濟成長，不管政治上及所得的不公 平。即使他們視經濟發展為最優先，但是他們的偏好如果已經被充分考慮，那麼 這樣的國家仍舊符合民主的標準。「代表｣的前提是每一個公民都不會被排斥於政 治之外，而且民眾偏好控制立法者的方向與政府的偏好。

Miller and Stokes(1963)檢視選區民意與議員的投票行為，他們發現在各種議 題上政黨與選區的利益均影響國會中的表決。例如在民權方面的議題，議員的立 場以及所意識到的選區立場之間有高達 0.6 的相關係數。Jackson(1974)分析每一 個參議員的投票是否受到他的選區、政黨領袖、委員會或是兩種以上因素的影 響。他發現不同的選區議員都會受到選區民意的影響。Achen(1976)用迴歸分析 重新分析 Miller and Stokes(1963)的資料，並且發現現任者與挑戰者都可以為了民 意而改變他們的意識形態。他的結論是民意代表性的測量應該有其實質的效度，

而相關分析無法顯示這一點。

代表的研究從國會政治延伸到地方政治。Erikson and Wright(1980)檢視眾議 院的候選人如何回應選區民意，他們發現現任者的意識形態與總統得票分布所代 表的民意相關。這項發現說明選舉會影響代表性因為現任者必須要比挑戰者更貼 近選區民意才能連任。而 Wright, Erikson, and McIver(1985)的研究方法展現了如 何從調查資料獲得州層次的民意，他們發現州民意可以比政黨認同解釋更多的總 統投票結果。Wright, Erikson, and McIver(1987)提出的發現為民眾偏好與由政府 預算來測量的自由主義之間有高度相關，證實了州的政策回應民意。Erikson, McIver, and Wright(1987)也估計州的政治文化，他們所用的指標是調查所測量的 政黨認同與意識形態。做為一種環境脈絡，州的政治文化影響總統投票結果。

Erikson, Wright, and McIver(1989)則發現民意代表整體而言回應州的民意以及州 的政策。由上可知，Erikson 等學者確認州民意的確存在，並且挖掘出它與州政 策及立法者之間的關連。

根據美國學者所提供的方法以及理論，我們檢驗台灣的政治體系是否回應民 意。我們的目標是要探討縣市層級的民意、精英的政策偏好以及政策產出。使用 縣市層級為分析單位的理由有二：第一，雖然台灣不像美國採聯邦制，中央政府 仍然每年大量補助縣市政府，但是讓它們自己分配預算。第二，由於缺乏長期趨

第 7 章

勢資料，只能利用縱時資料的變異量來探討縣市層級政府的回應民意。

第三節 資料分析

我們的資料包括民意調查、立委候選人的政見以及政府的決算。首先，我們 取得在 2006 年與 2007 年所做調查中的民眾政策偏好，將個體層次的資料以縣市 為單位得到總體層次的估計。接下來以縣市為單位登錄立委選舉公報的內容以測 量精英的政策偏好，我們假設候選人瞭解選民的偏好以及政府的政策，並且將它 們寫入其政見中。最後，我們收集每個縣市的政府決算資料，因為政府花費預算 的方向可以反映出其政策的優先順序，我們假設它可能被選民或是精英的偏好所 影響。

一、民眾的政策偏好

在 2006 年與 2007 年的「政策偏好與政治行為」計畫中，受訪者被問到政府 是否應該在下列預算花更多、更少還是維持不變（參考附錄 7-1 的問卷）。我們 採用以下的題目進行分析。

重分配型政策：

I. 環境保護（2006、2007 調查）

II. 社會福利（2007 調查）

發展型政策：

III. 社會治安（2006 調查）

IV. 國中小學教育（2007 調查）

V. 交通建設（2006，2007 調查）

VI. 觀光（2006 調查）

我們根據政府的決算資料來選擇這六項題目，並排除一些可能某些縣市特有

（例如農業）或是定義不清的決算，盡量讓政府決算資料與調查資料有明確的相 關。

根據 Paul Peterson(1995)的政府預算類型，預算可分為重分配型與發展型，

前者重新分配社會資源從「所有者」到「一無所有者」，而發展型預算則是提供 經濟發展所需的有形與無形的基礎建設。比方說，社會福利可被視為重分配預 算，而觀光建設則應該是發展建設的一部份。雖然 Peterson 認為環保也是發展的 一部份，我們歸類為重分配預算，因為台灣民眾經常認為環保與經濟發展之間有 衝突。附錄 7-1 是兩波調查中民眾政策偏好的基本資料，除了觀察值的數目外，

還有在 1 到 5 分的尺度上的平均值以及標準差。附錄 7-2 則為各縣市的民眾偏好 估計值，而附錄 7-3 列出各個縣市的觀察值。之前的章節已經提到，多數受訪者 偏好花更多經費在所有的六項預算上，可能是因為我們的測量讓受訪者沒想到預 算的限制，或者未能讓他們分辨政策之間的異同，不過我們還是可以在增加各種 預算的情形中，看出民眾還是有所選擇。例如，治安是各種預算中最受歡迎的，

有 73%的受訪者希望增加治安預算，平均值達到 3.97，也就是說在 23 個縣市平

均對於社會治安的希望接近「增加很多」，在 1 到 5 分的尺度上，平均值是 3.97。

相對最不受到重視的政策是交通建設，平均值約 3.56，只有 52%的受訪者希望增 加預算，在 1 到 5 分的尺度上，平均值是 3.56。使用預算資料的目的是找出一個 我們可以比較受訪者在各個政策領域偏好的指標，以對應民眾在各個領域的偏 好。接下來我們分析精英的政策偏好。

二、精英的政策偏好

立委選舉的候選人應該能反應民意。即使台灣的立委一直強調他們的選民服 務以及在媒體上曝光，他們仍然在選舉公報上表現出他們的某種偏好。而且，民 眾的確會閱讀選舉公報。劉從葦（2004）登錄 1989 年至 2001 年的國民黨、民進 黨、新黨的黨綱，而劉從葦（2006）也分析國民黨、民進黨、新黨、親民黨、台 聯候選人的議題立場。在這兩篇文章，他計算候選人的立場平均數以測量政黨的 議題位置。

這篇文章並非測量政黨的立場，而是政治精英的議題位置。藉著登錄國民黨 與民進黨候選人在 2008 年立委選舉的選舉公報上所刊登的政見，我們可以分析

這篇文章並非測量政黨的立場，而是政治精英的議題位置。藉著登錄國民黨 與民進黨候選人在 2008 年立委選舉的選舉公報上所刊登的政見，我們可以分析