總體面的政策意向

所有人都能夠參與經濟活動，還是可讓每一位公民分享經濟發展的成果。這種政 策偏好某種程度符合傳統上所謂「自由—保守」的議題面向，但是在此強調的是 發展或是分配優先的選擇。

第四節 「重分配型」與「發展型」政策類型

過去和政策偏好相關的民意調查研究多半從立場分歧(Issue Cleavage)的角 度出發——譬如「統一對獨立」、「環保對發展」、「改革對穩定」、及「減少社福 對擴大社福」等等。這樣的測量方式是採取一個宏觀的角度，利用多個面向來呈 現民眾的價值體系。由於本文旨在從預算偏好的角度探討民眾對經濟發展與社會 公平的看法，我們考慮近年來的台灣社會現況，仿效 International Social Survey Project(ISSP)的問卷設計，針對六項政策類別，詢問受訪者應該增加或減少該項 政策類別的預算，並且詢問受訪者最想要增加以及減少那一項預算。為了提高效 度，在題組前面增加一段說明：「在縣市政府預算有限的情形下，有些預算增加，

有些預算就會減少。如果您可以影響地方政府社會福利、地方建設方面的預算，

請問您會如何調整？是增加、減少，還是維持不變？」在這段說明語中提到「縣 市政府」的用意有兩個：首先，雖然縣市政府的財政權相當有限，但是地方政府 可向中央政府爭取補助，所以地方建設、社會福利、治安、環保等工作，皆屬於 縣市政府可以著力的範圍。財政學者針對預算支出的研究多半將地方官僚體系、

利益團體、及地方民代三者視為預算分配的鐵三角(Iron Triangles)（徐仁輝 1998），因此探討預算分配時將地方的概念融合在問卷題目裡符合民眾的認知，

能夠引導民眾在回答問題時具體地思考，方便其回答。其次，這項調查結果也可 以做為日後建構各縣市民眾對縣市政府預算分配的看法，以方便探討民意與地方 預算編列及與民意代表政見等變數之間的關聯性。題組中的各項預算隨機出現，

並請訪員追問強弱度。預算題組的題目包括：勞工福利、老人福利、環境保護、

發展觀光、交通建設、維護治安等六項。參考 Peterson 的功能性分類標準，前三 項題目主要是探討受訪者對重分配型政策的態度﹔後三項題目則旨在詢問受訪 者對於發展型政策的態度。

除了預算之外，根據以往的研究，我們詢問受訪者經濟發展或環境保護孰重 孰輕，以及在統獨議題及族群認同方面的立場。另外，受訪者在上次縣市長選舉 的投票選擇是重要的政治行為，也是民意的表現。此外，教育程度、年齡、地區、

性別等資料讓我們觀察態度的差異來源。研究資料來自於 2006 年所執行的「政 策偏好與政治行為」計畫。

第五節 總體面的政策意向

如同上一節所述，我們詢問受訪者在地方政府預算有限的情況下對於勞工福 利、老人福利、環境保護、發展觀光、交通建設、社會治安等政策的預算態度為 何？表 6-1 綜合民眾對於六項政策是否應該增加的意見。

表 6-1 民眾贊成增加六項政策預算的百分比

重分配型政策 要求增加(%) 發展型政策 要求增加(%)

勞工福利 66.7 發展觀光 59.7

老人福利 68.9 交通建設 57.0

環境保護 70.2 社會治安 73.3

三項平均 68.9 三項平均 63.3

資料來源：「政策偏好與政治行為」計畫，2006。

說明：各項政策項目的樣本總數分別為：勞工福利 2,020 個；老人福利 2,169 個；發展觀光 2,028 個；交通建設 2,107 個；環境保護 2,132 個；及社會治安 2,138 個。要求增加的百分比含

「增加一些」和「增加很多」。

表 6-1 顯示，不論是重分配型或是發展型政策，多數民眾希望增加各項政策 的預算，意即各項政策都有超過一半以上的受訪者要求增加預算。這可能有兩個 原因：第一，儘管問卷題目有提示政府預算的排擠性，但民眾在回答個別問題時 並沒有認真考慮這項前提，影響了測量的效度。第二，由於過去數十年台灣預算 分配的經驗，民眾已將大幅預算支出及預算赤字視為常態，不論是哪一種政策類 別，也不管是為了經濟發展還是社會公平，民眾或許總認為政府都應該多負擔一 些。從這六題的結果我們多少可以看出，多數民眾似乎已養成了大政府的思惟模 式，總認為政府現在做的還不夠，要求更多的社會福利以及各項建設。²²細部而 言，在重分配型政策方面，要求增加勞工福利預算的比例最少，但也達到 67%。

另外，要求增加老人福利與環境保護的預算分別為 69%及 70%。整體而言，民 眾對增加這三項政策預算的支持度差異不大，平均約有 69%的台灣民眾支持政府 增加重分配型政策的預算支出。

相對地，民眾對發展型政策的支持度似乎較低。三項發展型政策預算的平均 支持度略超過 63%，其中分項的差異程度也較重分配型政策大。民眾支持增加發 展觀光及交通建設預算的比例差不多，分別占 60%及 57%。然而同樣是發展型 政策，民眾對社會治安的需求卻相對較高——超過 73%的民眾認為政府應該增加 社會治安方面的預算。事實上，社會治安的預算是六項政策中最受歡迎的。

Wlezien(1995)曾提出「恆溫器」(Thermostat)的理論，指出民眾對某項政策 的偏好一直上升之後，政府一開始會跟著調高該項政策的支出，但是到了跟民眾 所要求的水準之後，政府反而會調降該項政策的預算，以免民眾開始覺得花在這 個方面的錢過多。反之亦然。Wlezien 採用的測量方式便是詢問受訪者在軍事、

福利、解決大都市問題等的預算是花得太多、太少、還是剛剛好。因此套用 Wlezien 的理論，許多台灣民眾或許認為過去幾年來政府在發展型政策上的支出，尤其在 發展觀光及交通建設方面已達相當的程度，比較不需要再增加。相反地，民眾對 於重分配型政策的需求仍然很高，顯示過去幾年政府在這方面所挹注的預算仍嫌

22 Dalton(1996)對於歐美國家的研究也有同樣的發現，他認為這種「繳稅少、要求政府支出多」

的思維，是一種保守主義的表現。

第六章

不足。

以上的趨勢和美國的經驗相比較有些不同。利用美國的 General Social Surveys，Peterson 發現相對於發展型政策，美國一般民眾對於重分配型政策是比 較排斥的。根據 1988 到 1993 年間做的民調數據，平均而言，超過 50%的民眾傾 向支持增加發展型政策的支出，但是約僅有 40%的民眾傾向支持增加重分配型政 策的支出。當然，各個分項的支持度或許不同，譬如發展型政策中的交通建設支 出只有約 30%的人認為不夠，而重分配型政策當中的社會安全(social security)支 出就獲得約 50%的人認為應該增加。總括而言，發展型政策比較受到美國民眾的 老人福利 20.14 8.79 28.93 11.35 交通建設 11.65 15.87 27.52 -4.22 環境保護 12.64 7.79 20.43 4.85 社會治安 28.84 5.76 34.6 23.08 三項平均 15.86 8.04 23.90 |7.82| 三項平均 15.94 19.34 35.28 |18.78|

資料來源：同表 6-1。

相對的，發展觀光是最多受訪者認為最應減少的預算，佔了 36.4%；其次是 交通建設，約有 16%的受訪者認為最應減少該項預算。然而同為發展型政策的社 會治安預算則僅有不到 6%的受訪者認為最應減少該預算，比例佔所有六項預算 項目之末。其餘三項重分配型政策則分別有約 8%到 9%不等的受訪者認為最應 減少該預算。

我們可以進一步假設，受訪者在回答哪項預算支出最應增加或最應減少時，

想到的是哪個預算項目的支出最應調整。依此，兩項百分比相加的結果（表 6-2 的 A+B 欄位）顯示的是哪一個預算項目支出是民眾最盼望改變的。數值越高的 表示該項預算支出的調整越受民眾關注，但是由於最應增加與最應減少有互斥 性，兩者相加值不應超過 100%。舉例而言，倘若有 50%的受訪者認為最應增加 某項預算，則認為最應減少該項預算的比例不應高於 50%，除非有受訪者提供了

「不一致」的回答，即回答最應增加及最應減少的是同一項預算。另外，我們可 以利用兩項百分比相減來呈現民眾對某項預算增減的共識程度（表 6-2 的 A–B 欄位）。相減後的正負號表示共識的方向為增加或減少，相減數值的絕對值越高 者則表示民眾對該項預算調整的共識越高。如前例，若各有 50%的人認為最應增 加及最應減少某項預算，50%減 50%的結果顯示民眾對該預算是否增減毫無共 識。同樣地，對於受訪者而言，理論上不應認為某項預算同時是最應增加且最應 減少，因此兩項比例相減所得的數值範圍應在-100(0 –100)到 100(100 –0)之間。

六項預算支出當中，發展觀光是最少民眾認為需要增加且是最多民眾認為最 需要減少的項目，因此減少該項預算支出的共識度最高（A–B 的絕對值為 29.05）

。為何發展觀光的預算支出在民眾心目中的優先程度相對較低，值得進一步的研 究。可能的解釋是，近年來由於週休二日的實施，全台各地不斷有新的觀光景點 被開發，使得許多民眾認為政府不應再投入過多的資源發展觀光。相對地，社會 治安的預算是最少民眾認為需要減少且是最多民眾認為最需要增加的項目，是民 眾最有共識應該增加的項目。

儘管也有一定比例的受訪者關注老人福利的預算（A+B 超過 28%），認為最 應增加老人福利預算的受訪者不少，但相對地反對聲浪也很大，消減了增加該預 算的共識程度。認為最應調整交通建設預算的比例次於前三項排第四，但由於最 應增加與最應減少的比例差不多（約 12%對 16%），因此民眾對於該預算應如何 調整的共識很低。最後，勞工福利與環境保護是六項預算項目當中較少被受訪者 提到應增加或減少的項目。就這兩項預算而言，雖然認為最應該增加的比例皆略 多於認為最應該減少的，但共識度偏低（A–B 的絕對值皆為個位數）。

儘管也有一定比例的受訪者關注老人福利的預算（A+B 超過 28%），認為最 應增加老人福利預算的受訪者不少，但相對地反對聲浪也很大，消減了增加該預 算的共識程度。認為最應調整交通建設預算的比例次於前三項排第四，但由於最 應增加與最應減少的比例差不多（約 12%對 16%），因此民眾對於該預算應如何 調整的共識很低。最後，勞工福利與環境保護是六項預算項目當中較少被受訪者 提到應增加或減少的項目。就這兩項預算而言，雖然認為最應該增加的比例皆略 多於認為最應該減少的，但共識度偏低（A–B 的絕對值皆為個位數）。