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第四章 研究設計與調查分析
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第二節 訪談分析
本節資料來自焦點團體座談會及個別訪談中，參與者對於捷建建設財務規劃 實施現況及管考機制的看法，綜合歸納參與者對討論議題之對話內容，分析管考 機制可能發展的方向。本研究設計之焦點團體座談會計有 5 位參與者，個別訪談 則有 2 位受訪者，合計有 7 位研究參與者。為收斂管考機制的方向，本研究設計 7 位受訪者在訪談的過程中均填寫同一份問卷，獲得過半數受訪者同意之選項分 析成因後列入管考機制設計，其他未獲得過半數受訪者同意之選項的選項不列入 參考，並於訪談過程中探詢原因。於本節訪談分析中，將同時呈現受訪者看法統 計數據以及訪談意見，進而充分統整、分析受訪者意見。
壹、捷運建設納入跨域加值策略後之問題或疑慮
參與者對於討論議題中「捷運建設納入跨域加值策略後之問題或疑慮」問項 的看法統計結果如表 4-5（可複選），綜合各選項統計情形及各參與者在焦點團體 訪談及個別訪談中提供之口頭意見分析如下：
表 4-5：參與者對捷運建設納入跨域加值策略後之問題或疑慮看法統計表 請問您認為捷運建設納入跨域加值策略後會發生何種問題或疑慮？ 合計 比例
1 財務規劃時，美化財務參數 6 86%
2 進行決策時，民眾參與不足 1 14%
3 高估增額容積，影響整體都市規劃 5 71%
4 高估租稅增額數額 6 86%
5 地方政府違背財務承諾 3 43%
6 產生各局處財政排擠問題，影響其他公共建設財源 3 43%
7 跨域加值方案長期或整體效益不如預期 3 43%
8 誤導公共建設需求之合理性與必需性 4 57%
9 其他 0 0%
（一）財務規劃時，美化財務參數
有關「財務規劃時，美化財務參數」問項，參與者同意比例達 86%超過半數，
訪談中專家 C 說明：「現在所有核定的路線裡面，除了初期路網的淡水線、新店 線、板南線是正效益，其他從蘆洲線開始往後全部都是 MC（邊際成本）大於
MR（邊際效益）。那表示說他原來預估的運量都不對的，都比原來預估運量低，
這樣其實對地方的營運風險很高」，專家 D 認為：「當時為了美化數據，去提出 高自償率爭取經費，這都是事實我們都很清楚…算這種東西都是先射箭再劃靶，
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我就先設定一個目標，想一個自償率 4%，再想辦法兜進來」，專家 F 則認為：「如 果假設（自償率）門檻是合理的話，我們先不考量地方政府是否會美化財務，假 設我們算出去的是 26%或 27%，那基本上這代表，這個案子具有他的合理性和 必要性…或許地方政府在爭取地方建設有些案子的確會美化，但是所謂的美化也 不能說是美化，只能說地方政府要去增加他的財務風險，這是地方政府的選擇」。
至於美化財務參數的原因，專家 F 認為：「這種美化財務參數的事情，我會 解讀為幾個部分，一個是這個案子本身可回收自償能力就不足，但地方政府又有 這樣的政策壓力或民意壓力需要去推的時候，的確我們會用最樂觀的情境去計算 它的財務。但有些案子我們達到門檻的時候，其實中央並不滿意，他會希望我們 一加再加、一加再加。…因為中央是試圖提高自償率來減低中央的負擔，而增加 地方的負擔，所以這可能是雙方面要去討論的。」，專家 G 有另外的看法表示：
「真正的自償率應該比那個高，票收可能灌水，因為運量可能沒有想像的高，其 他包括土地開發部分、租稅增額融資的部分地方就有所保留，以防房地產跌價，
先為自己留了退路。」。
依上開統計內容及專家討論意見，多數專家同意捷運建設納入跨域加值策略 後可能發生「財務規劃時，美化財務參數」問題，符合賴宗裕、蘇偉強（2013：
41）提及地方政府為利爭取公共建設通過可行性評估中自償率之檢驗傾向美化財 務效益。但對於此項問題的成因，專家認為地方基於政策壓力、民意壓力將會樂 觀評估自償率，亦有可能因應未來風險就部分自償性經費保守估算，此外中央為 減低其財政負擔會促使地方提高自償率，綜合以上意見，本研究認為確有「美化 財務參數」的現象，但所謂美化不僅限於樂觀估計亦有保守估計部分，究其成因 並非是地方政府一意孤行，而是中央政府、地方政府、民意壓力多方角力的結果。
（二）進行決策時，民眾參與不足
有關「進行決策時，民眾參與不足」問項，參與者同意比例僅 14%未超過半 數，專家 F 認為：「其實政府所有的公共建設，很多的計畫他都會要求，我們要 辦說明會，或是辦多一點民眾參與，實際上那個參與度我覺得不一定和跨域加值 有關，我覺得目前的公共建設對民眾參與的這一塊其實都不足，假設說我們要真 正做到很落實的公共參與的話，對推動公共建設又有相當的難度」，其又補充：「有 民眾參與之後，民意代表就跟著進來，民意代表會去影響規劃，我們規劃都希望 秉持專業，至少工程面上要可行」。
根據上開意見，專家多未同意捷運建設納入跨域加值策略後會產生「進行決 策時，民眾參與不足」問題，其原因係我國公共建設普偏民眾參與不足，與跨域
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第四章 研究設計與調查分析
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加值未必有關，且民意規劃內容於工程專業上未必可行。
（三）高估增額容積，影響整體都市規劃
有關「高估增額容積，影響整體都市規劃」問題，參與者同意比例為 71%
超過半數。訪談中專家 D 表示：「TOD 這種東西會不會去實現，我是打個大問號，
跟都發局在那邊談，因為目前還有一些容獎的部分，還有包括一些公共設施保留 地容移的部分，這個門一直沒辦法關起來，當沒辦法關起來的時候，我們再談增 額容積的話，他就很難被實現，非常難實現，因為他的門檻是比較高的，除非把 一些容獎和容移的門關掉，但是現實的問題是不可能關，包括公共設施保留地的 都非常難關」，其更進一步表示：「TOD 才是真正的 1 個大問題。因為這個有沒 有這麼大的一個市場…而且 TOD 那個算出來的值往往是 TIF 的好幾倍，算出來 值都 50、60 億，這 50、60 億從哪裡籌出來是 1 個大問題」。另專家 F 表示：「國 發會的想法是說希望我們政府會有一些增額容積讓他們去買這個容積，然後來改 造地方，這個想法是對的，但是很難說這個能夠操作，因為民問在改建的時候，
他會考慮的是他買這個容積，他可能成本是多少，所以變成是說，這些假設出來 的增額容積的話，未來他的實現性本來就有風險」。
依上開統計內容及專家討論意見，多數專家同意「高估增額容積，影響整體 都市規劃」，其同意理由為操作增額容積方式模糊，且在現行容積獎勵及容積移 轉的規定門檻較低的情況下，增額容積誘因不足未來不易實現。
（四）高估租稅增額數額
關於「高估租稅增額數額」問項，參與者同意比例為 86%超過半數。專家 F 指出：「比如在一個計畫裡面我們認為稅收成長率每 3 年成長 2%是合理的情況，
假如說財務自償算出來是 26%，中央會認為投入一個公共建設，不動產交易更為 火熱的情況下，理論上會高於這個數字。…中央透過審議希望提升至 4%或更高。
因為自償性經費都是地方政府負擔，所以我們提高了某些假設的、預估的成長率 的話，那地方政府相對就會負擔比較多，中央負擔比較少。」，專家 G 補充：「其 實我們租稅增額並沒有全部歸功捷運，有一部分是自然的地價上漲，或是因為整 體的經濟發展造成地價的調升，與有沒有捷運無關。」，但專家 D 認為：「TIF 這 件事情的話我覺得風險不大，以我們自有財源的稅收 1 年就有大概 630 億，你的 1 個 TIF 60 億好了，我分 30 年各籌個 2 億出來，其實那不是問題，財政調度是 可以做的。」。
多數專家同意捷運建設納入跨域加值策略後會產生「高估租稅增額數額」疑 慮，其問題成因專家認為部分可歸因於中央考量為減少其自身負擔或對地方政府
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建設計畫成效過度期待，於審議時將促使地方政府提高財務參數的假設。但部分 專家認為地方自有財源充沛的前提下，經財政調度後 TIF 的風險不大。
（五）地方政府違背財務承諾
關於「地方政府違背財務承諾」問項，參與者同意比例為 43%未超過半數，
觀察此項勾選情形發現，參與者中 1 位學者代表及 2 位中央政府代表均同意此問 項，但 4 位地方政府代表均未同意，顯示中央和地方對於「地方政府違背財務承 諾」看法不同。
中央政府代表專家 C 表示：「現在常常會發生的是，計畫就根本還沒有開始 營運，他就過來修自償率」，並補充：「只要是自償性經費，中央就要經過公債委 員會的審查，地方的自償性經費要經過地方公共債務委員會審查。審查的階段，
就已經要財主單位來，不管是中央還是地方都一定要財主單位來，所以理論上他 應該是接受當時所提的計畫」。專家 B 表示：「如果第一期就重算自償率就完了，
重算自償率是不對的，中央要補貼更多錢，這樣會有道德危機，會有這樣的風險 在，我可能要讓遞延付款再加上一個機制」。
而地方政府則持不同意見，其中專家 F 表示：「財務承諾這件事應該不算承 諾，應該說不管是自償還是非自償都是地方政府要負擔，我覺得跟承諾沒有關，
自償多一點公務預算就補少一點，自償少一點自然是由公務預算來補足。我覺得 應該沒有那個效果，因為財務計畫核定，我該負擔的錢就是要生出來。」、「不管
自償多一點公務預算就補少一點，自償少一點自然是由公務預算來補足。我覺得 應該沒有那個效果，因為財務計畫核定，我該負擔的錢就是要生出來。」、「不管