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第四章 研究設計與調查分析
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貳、捷運建設財務規劃之管考機制的功能
參與者對於討論議題中「捷運建設財務規劃之管考機制的功能」問項的看法 統計結果如表 4-6（可複選），本研究綜合各選項統計情形及各參與者在焦點團體 訪談及個別訪談中提供之口頭意見分析如下：
表 4-6：參與者對捷運建設財務規劃之管考機制的功能看法摘錄統計表
請問您認為捷運建設財務規劃之管考機制應發揮哪些功能？ 合計 比率 1 預防捷運建設財務狀況發生道德危機 6 86%
2 發揮財務預警功能 6 86%
3 提高捷運建設財務資訊透明度 5 71%
4 增加公民監督權確保民眾權益 2 29%
5 防止土地開發效益被轉用或誤用 3 43%
6 避免財政排擠問題 3 43%
7 促使地方政府達成財務承諾 5 71%
8 促使地方政府自行提升財政能力 3 43%
9 其他
專家 D：跨域加值的財務規劃是以確保周邊發展是否被同時發動 1 14%
（一）預防捷運建設財務狀況發生道德危機
有關「預防捷運建設財務狀況發生道德危機」是否屬捷運建設財務規劃之管 考機制應發揮的功能，參與者同意比例 86%，超過半數。關於道德危機專家 A 說明：「我現在發現中央對地方的管考，牽扯到道德危機管考的時間不太長，那 段時間只有興建完成的時候，計畫完成的時候還看不到 check TIF 和 TOD，因為 TIF 和 TOD 都是 30 年比較長期的，興建期針對 TIF 和 TOD 沒有辦法看到全貌，
那時候根本還不太發生」，專家 A 更進一步說明「那個長期的，地方政府應該更 關心，地方政府向中央少要錢了，為什麼？因為你答應 TIF 跟 TOD 了，自籌的 就要多了，反而要去管考當時答應的這些事情，會不會自己把自己的腳給砸了」。
至於預防道德危機措施方向，專家 A 表示：「TIF 跟 TOD 這麼長期，要做財 務永續的管考」、「道德危機是要長期看的，可以多做一點地方管考自己的東西，
避免財務排擠建立永續財務機制，中央、地方政府怎麼去管考那些項目，不要讓 財政破產了！」。
此外，專家 E 提醒：「財務計畫管考有幾個需要小心的地方，第 1 個是當時 的財務計畫都是預留的，假設、預定一大堆參數有的、沒的，實際上未來的發展 跟它一定完全不一樣…所以你拿這個當時我們這個規劃報告書上寫的那些東西，
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去作 Bible 一個一個去 check 會是自己打自己」，專家 F 表示：「我覺得這是中央 政府要去要求地方政府或規劃單位去說明清楚為什麼做這種假設，若假設合理，
他們應該尊重地方政府提的或專業團隊所評估出來的」。
根據訪談的結果，本研究發現中央在預防捷運建設財務狀況發生道德危機的 影響力只有到建設期，隨著捷運建設興建完成即結束其管制的任務。而地方政府 如何在營運期將 TIF、TOD 等自償性經費實現，才是管考的重點，因此，「財務 永續」才是管考機制的思考方向。此外，專家認為管考預測值和實際值的落差時 需要小心，本研究認同本項建議，認為在設計管考機制時，可預留預測值和實際 值的合理差距，以避免過度管考影響行政效能。
（二）發揮財務預警功能
有關「發揮財務預警功能」是否屬捷運建設財務規劃之管考機制應發揮的功 能，參與者同意比例 86%，超過半數。關於財務預警的功能，專家 F 表示：「管 考應該要有這個預警的功能，畢竟我們現在目前的建設因為像自償性經費都是在 建設末期或營運的開始的時候才會回收，所以變成說我們在建設期都是在貸款，
我們自己要負擔的款項是用公務預算編進來，其他的自償性經費都是用借款，我 覺得應該要有這個預警的功能…我們財務科對基金財務也會做這種管考…在營 運的前 1、2 年就可能要有一些策略，然後在開始營運的時候，營收不如預期的 時候，那就要另外有檢討的策略」，至於如何發揮財務預警的功能，專家 A 建議：
「那個管考的點應該是在每次給錢前，每一次分期付款前，你要做 check point」。
綜合參與者的意見，多數專家認同管考機制應該具備財務預警的功能，部分 專家補充因捷運建設自償性經費在建設期都是貸款有利息壓力，管考機制如有財 務預警的功能，將有助於地方政府在建設期或營運期中等不同階段，皆有依據準 備因應策略。管考的時點經專家建議可在每次中央給付補助前進行地方的管考。
（三）提高捷運建設財務資訊透明度
有關「提高捷運建設財務資訊透明度」是否屬捷運建設財務規劃之管考機制 應發揮的功能，參與者同意比例 71%，超過半數。專家 B 表示：「如果今天資訊 不透明的話，我高興也好不高興也好，馬上就被人家捅出來，現在網友太厲害了，
所以資訊透明是必走的一條路」，專家 F 認為：「我們會希望財政局的財務單位能 夠透明，因為這樣我們才能實際掌握到，我捷運所帶來的 TOD 或 TIF 到底有多 少挹注，姑不論市長最後是給我們一半，還是我們根本沒有這麼多，他給我們更 多，這都有可能，但最起碼我們能掌握捷運對稅收到底有多少的貢獻，但是對民 眾或是對議會部分，可能要再去思考 」。
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第四章 研究設計與調查分析
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受訪專家多數認同資訊公開是未來可以發展的方向，關於資訊公開的方式，
專家建議地方各權責單位對內共同揭露自償性收益情形，以便捷運單位掌握捷運 執行成效，但對外如民眾及議會公開資料時，則需要再思考相關資訊公開的方式 及內容。
（四）增加公民監督權確保民眾權益
有關「增加公民監督權確保民眾權益」是否屬捷運建設財務規劃之管考機制 應發揮的功能，參與者同意比例 29%，未超過半數。專家 C 說明捷運建設增加 公民監督權比例偏低的原因：「若是很理性的團體或者是公民監督機制可能可以 操作，可是我覺得現在這個氛圍裡面，大概很難有很理性的團體跟很理性的媒體 去作監督機制，所以我覺得反倒是體制內的監督機制可能會發揮比較好的效果」， 另專家 F 建議：「可以要求公部門在基金委員會擴大民間專業團體參與」。
根據專家提供的意見，本研究認為我國捷運建設如需推動對財務規劃的管考 措施，宜先由體制內的各委員會增加民間專業團體的比例開始做起，如社會已形 成理性的公民社會再進行公民監督權操作。
（五）防止土地開發效益被轉用或誤用
本研究想探究我國捷運建設的土地開發如有類似本研究第三章中美國的 TIF 制度受到裙帶資本主義影響的案例，即主政者將土地開發效益投入個人屬意的企 業或建設項目，管考機制是否可以防止此項問題發生，故於捷運建設財務規劃之 管考機制應發揮的功能問題中設計「防止土地開發效益被轉用或誤用」選項，參 與者同意比例 43%，未超過半數。
專家 F 認為：「捷運的 TOD 分成幾塊，第一個是捷運場站的土地開發、聯合 開發，這個絕對不會被轉用或誤用，我們的操作的方式是用捷運的錢去用地取得，
然後用捷運的錢去辦理土地開發，所以未來的收益一定會回到我們的捷運。…如 果把變現的（聯合開發住宅）拿去當社會住宅，用租的，就會變得收益時間拉得 很長，沒有辦法這麼快償還本金，所以利息就會持續來增加，這是一個社會福利 的做法，但他和捷運聯合開發想要來挹注捷運的款項，本意其實是不同的」，專 家 F 進一步說明：「目前財務計畫書裡面寫的都是整體開發區會有盈餘，假設在 平均地權基金裡面，我們其實是把盈額的一半挹注我們的軌道建設基金。就整體 開發區及平均地權基金挹注的這件事情，土地開發也不會被誤用或轉用。除非有 一種狀況，比如說他盈餘有 50 億好了，我們會把這 50 億區分成很多部分，我編 很多計畫，結果議員不讓我們編、不讓我們挹注捷運建設，但這不是我們行政機 關能處理的。」。
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綜合以上意見，專家認為目前捷運建設土地開發效益是由政府基金挹注到政 府基金，不會發生轉用或誤用到私人企業的情事，但民意機關若不允許將基金挹 注捷運建設，或主政者改變捷運聯合開發的處分方式，皆會影響捷運建設償債情 況。因此，為維持捷運建設償債的穩定性，本研究認為捷運建設財務規劃之管考 機制似可思考制定自償性經費運用規範，以降低上開情事對捷運財務的影響。
（六）避免財政排擠問題
有關「避免財政排擠問題」是否屬捷運建設財務規劃之管考機制應發揮的功 能，參與者同意比例 43%，未超過半數。
關於地方的管制角色，專家 C 說明：「那其實依照公債法第 5 條的規定，舉 債自償性經費是要經過各級政府的公債委員會去審議、通過確定會有這些財源收 益，不過看他們（地方）實際的營運狀況，是調度式」，專家 D 進一步說明：「就 是預算排擠的部分，針對捷運的部分我們成立了 1 個部分叫特別預算，特別預算 跟總預算那邊是切開來處理的…自償性的部分都要去先舉借，一部分就是我從 30 個基金來籌來籌去…其他基金的錢，不會直接進入到捷運建設基金是分開來 處理」，專家 F 則表示：「如果管考可以把東西切清楚，該多少錢給捷運，該多少 錢給其他建設，分清楚之後他的結果是不會互相排擠的，是分不清楚才會排擠。
譬如平均地權基金是盈餘的一半給軌道基金，如果原則很清楚就不會排擠」。
譬如平均地權基金是盈餘的一半給軌道基金，如果原則很清楚就不會排擠」。