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第三章 TIF 管考機制與捷運建設財務自償問題
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成本由地方分攤再藉稅基增加而受益，易受地方政府操控預算或濫用（Man, 1999:2-6）。1995 年明尼蘇達州政府修法減少 TIF 計畫市政府補助款並嚴格限制 TIF 計畫的審核標準，包括「明定窳陋定義、提高計畫適用標準、改變稅金增額 評估方式」等（吳佳如，2001：65）；加州最高法院 2011 年 12 月 29 日公布 California Redevelopment Association v. Ana Matosantos 案判決宣布解散現有再發展機構
（Suppeme Court of California, 2011：1-3），另愛荷華州及伊利諾州運作 TIF 亦產 生許多弊端，致 TIF 制度之道德危機愈來愈受重視。
貳、TIF 道德危機
道德危機（moral hazard）指各相關單位為了合乎公共建設計畫自償率的新 設算方式與門檻需求，而承諾的財務條件，於計畫核定後違反原來承諾之現象（馮 正民，2012：44）。儘管 TIF 制度同時兼具有財務、土地開發、投資的功能（賴 宗裕、蘇偉強，2012：188），然而該 TIF 制度並非完美無缺，O'Toole（2010）
曾批評「TIF 不是免費的錢」3-16意即使用 TIF 有潛在風險。本研究藉由以下案 例，提出美國實施 TIF 制度產生之負面效應，凸顯實施 TIF 應注意道德危機可能 性，並整理美國州政府因應是項道德危機後續反思及改進作為，作為本研究研擬 TIF 制度管考機制之參考。
一、
加州聖克拉拉郡
為因應加州財政排擠引發之財政危機，2011年夏天，加州立法機關制定了兩 項議案，通過減少或消除社區再發展機構挪用學區財産稅收入的措施，穩定學校 的經費。加州再發展協會（California Redevelopment Association）等不服，以加 州財政局長（Ana Matosantos，任期2009-2013）為被告，向加州最高法院提出訴 訟（California Redevelopment Association v. Ana Matosantos）。案經加州最高法 院判決結果加州政府終止現有的再發展機構（Suppeme Court of California, 2011：
1-3）。
有關上開兩項議案，分別為第26號議會法案（Assembly Bill 1X 26）及第27 號議會法案（Assembly Bill AB 27），第26號議會法案防止再發展機構從事新業 務，並命令它們解散，第27號議會法案提供了另一個選擇：如果創建再發展機構 的市縣同意付款挹注州政府的學區和特區基金，再發展機構則可以繼續運作。加 州再發展協會、加州城市聯盟和其他受影響人士（統稱協會）即於該院請求特別 救濟，認為以上法案皆違憲，尤其違反加州22號提案（Proposition 22）3-17，該等
3-16 TIF is Not “Free Money”。
3-17 加州 22 號提案（Proposition 22）立法目的為修訂州憲法限制州政府為其利益要求再發展機
構付款的能力。
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再發展機構認為，根據憲法一旦創建及從事再發展計畫，再發展機構法定解散或 受保護的權利存在不受立法機關拘束，另再發展機構與他們的贊助者有不支付各 種基金予學校及特區繼續營運的權利。關於第26號議會法案，加州政府認為行使 解散措施是一種由國家憲法賦予立法機關的立法權。這種權力對於被創建的實體
（如：再發展機構）具權威性，立法機關有權建立或解散那些實體。加州第22 號議會法案，州憲法修正係對立法機關的財政權力施加新的限制，削減立法機關 解散再發展機構的權力。州憲法第16條授權再發展機構的物業稅的收入分配將損 害立法機關權力。加州政府希望以第27號議會法案協調再發展機構，額外支付機 構的社區贊助商、受益學校和特殊地區的國家資金。而加州第22號提案明文禁止 立法機關作出此類付款要求。加州財政局長則認為該付款要求是有效的，因為再 發展協會自願付款是TIF持續運作的基本要求。判決結果第26號議會法案合憲而 第27號議會法案違憲，因此加州政府終止現有的再發展機構且該等機構不可藉由 每年捐贈換得繼續存在。由以上案例可知加州實施TIF制度遭遇以下問題：
1.財政排擠效果
TIF制度使再發展機構挪用原屬學區財政稅收，投入再發展目的事業計畫，
將排擠其他公共事業財政預算，如校務基金等可能因TIF制度而產生赤字。
2.TIF 難有退場機制
由以上判決可發現，TIF 再發展機構營運受其他法令保護，如有未及時付款 或營運不善情形，亦難使該機構退場，須以判決終止再發展機構或特許公司，才 得將 TIF 收益強制回歸市庫。
二、愛荷華州約翰遜郡
愛荷華州的 TIF 相關法令最早制定於 1969 年（Thornton, 2012:6）市區重建 法（Urban Renewal Law）（廖子強，2003：100），2011 年該州有 2,125 個運作中 的 TIF 區，其中有 1,527 個產生 TIF 稅，約 309 個無 TIF 稅或尚在基期階段，全 部的 TIF 稅入總計有 2.797 億美元（Thornton, 2012:7）。Thornton（2012）以科洛 威爾市 TIF 區（Coralville TIF）3-18為例，提出當地政府以 TIF 為經濟發展融資工 具時面臨以下問題：
1.政府輕忽財務風險
TIF 以增加的稅收償債具有自償性，主政者廣泛認為 TIF 是一個「封閉的完
3-18 科洛威爾市 TIF 區位於愛荷華州約翰遜郡（Johnson County）內的科洛威爾市（Coralville），
係為促進該州最大的購物中心 Coralridge 商城發展而創設。
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第三章 TIF 管考機制與捷運建設財務自償問題
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美財政自主系統」，地方政府認為 TIF 不影響所有權人的財產稅，因為 TIF 是「免 費的錢」（Thornton, 2012:4），忽略 TIF 區可能不是市場機制下產業發展的最適區 位，因而存在財務風險。
2.涉及裙帶資本主義3-19使資源錯誤配置
TIF 使少數人可以簡單地決定這筆錢的用途或引誘親信企業經營（Thornton, 2012:12），導致城市與私營部門資源可能偏向市長、議會等主政者屬意的飯店、
辦公室等商業大樓（Thornton, 2012:4），而非民生必需的公共建設。
3.政策透明度不足欠缺監督機制
TIF 制度缺乏民眾參與機制，政策透明度不足（Thornton, 2012:13），另外 TIF 投資項目的融資或核准無納稅人監督（Thornton, 2012:12）。
4.適用標準不明確
TIF 標準過於籠統及不明確，使地方政府開始將 TIF 廣泛運用於各式各樣的 方案（Thornton, 2012:7），部分地區未達「衰敗」的程度即進行 TIF。地方政府 將 TIF 區域作為永久的搖錢樹，將 TIF 稅資助至與城市營運經濟發展無關的項目
（Thornton, 2012:12）。
5.稅收轉移 TIF 區以外地區變相增稅
原本稅收會進入科洛威爾市的一般基金，用於服務整個城市而不僅僅是 TIF 區域，然而應稅財產集中於在 TIF 區的趨勢愈來愈明顯，部分社區學校預算產生 短缺（Thornton, 2012:11），為了維持學區的基本運作，大部分從地方轉至 TIF 的 稅收，不足的經費將由愛荷華州政府補助，州政府個人課徵的所得稅中分配更多 的稅去填補財務缺口，使得稅率有提高現象3-20（Thornton, 2012:9）。
6.TIF 區不保證經濟發展
根據 Thornton（2012:9）的觀察，愛荷華州 32 個獲得最多 TIF 稅的城市中 僅有 22 個可課稅價值成長高過州平均，13 個 TIF 區稅收成長在州平均以下，且 其中有 8 個事實上在下跌。因此 TIF 機制不保證經濟發展成功（Thornton, 2012:9）。
3-19 裙帶資本主義（Crony capitalism）最初指某人因自己妻子或其他女性親屬的關係而獲得官職。
後泛指因血親、姻親和密友關係而獲得政治、經濟上的利益，以及政治領導人對效忠者、追 隨者給予特別的庇護、提拔和獎賞。或可譯作權貴資本主義、關係資本主義、朋黨資本主義、
密友資本主義（MBA 智庫，2014）。
3-20 愛荷華州近 20 年中類此金額快速增加，1992 年只有 500 萬美元，到了 2011 年補助的金額已 超過 4 千 5 百萬美元（Thornton, 2012:9）。
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7.城鎮間惡性商業競爭產生零和遊戲效果
1998 年，愛荷華州 Coralridge 商城開業時，J.C. Penney 和西爾斯(Sears)離開 愛荷華市至 Coralridge 商城設點。2011 年，科洛威爾市運用 TIF 融資「誘惑」位 於愛荷華市的 Sycamore 購物中心中的 Von Maur 百貨公司至不到五英里遠的新 愛荷華河畔設址，導致 Sycamore 購物中心 2013 年 6 月倒閉而科洛威爾市需給 付該購物中心搬遷的違約金（Thornton, 2012:10），城鎮間剽竊性的招商形成惡性 競爭及公共資源浪費。Man（2001:5）認為地方政府吸引企業赴當地投資，隱含 該企業自另一地區撤離。以州整體觀察，TIF 機制將使投資增減效果相抵銷，致 整體淨效果不彰產生「零和遊戲」疑慮。
三、伊利諾州芝加哥市 1.TIF 長期效益不彰
2002 年鄰里資本預算小組（NCBG）研究 36 個芝加哥 TIF 區的發展和稅收 的歷史發現，所有 TIF 區在結束前，財產稅率連續上升 5 年（Thornton, 2012:5），
另有研究發現，雖然芝加哥在整個 TIF 期間斥資 16 億，經過 23 年實際產生只產 生 3 億元新稅收（McGraw, 2006 ）。
2.缺乏監督過度借貸
Man（2011:10-11）指出 2008 年芝加哥前市長3-21將該市 75 年停車費收費權 以 11.5 億美元出租予摩根士丹利，該公司再將權利賣給阿布達比，然而約 1 年 市政府就將權利金花費殆盡。其批評地方政府透過類此抵押未來價值的增額稅收，
是迴避分類為債務的作法，另外芝加哥的 TIF 決策過程缺乏透明度, 不受市民監 督，地方政府難以抗拒的使用 TIF 收益應付短期的需求，增加過度借貸的機會。
參、小結
綜合以上案例，本研究歸納美國 TIF 制度各階段面臨的道德危機分別為，初 期準備階段適用標準不明確，而稅收用途未具公益性、必要性；規劃構想及申請 與核定階段，地方決策不透明，裙帶資本主義使少數主政者決定 TIF 投資項目，
以及過度借貸的問題；改善與執行階段增額被轉用非公益用途、增額不如預期、.
稅收分配過程缺乏監督、忽略原有公共需求仍會成長以及財政排擠問題；估價與 終止階段，則面對 TIF 不斷展期無法結束欠缺退場機制，長期或整體效益不如預 期、其他非營利公共事業財源枯竭、使政府間接調升稅率或轉用其他稅源問題。
3-21 理查·邁克爾·戴利（Richard Michael Daley）是芝加哥前市長，在其任內（1989 年 4 月 24 日
至 2011 年 5 月 16 日）芝加哥預算赤字達到歷史新高（Wikipedia，2014）。
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