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第五章 建構捷運建設財務規劃管考機制
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與績效且相關罰則僅有扣減、緩撥或充補助款，未如美國有詳盡之績效管理及資 訊公開等管制作為。經檢討該方案整體內容，雖有多元化的開源方案，節流方案 顯有不足。因此，本研究提出一套補強現行體制的捷運建設財務規劃管考機制，
為使此一機制能有效運作，本研究根據焦點團體座談會及個別訪談結果，應用 5W1H 的方式歸納、界定管考機制的重要課題，再結合專家學者補充之配套措施，
建構「捷運建設財務規劃之管考機制」。 本研究建構管考機制之目的如下：
1.供中央據以監督地方政府興辦捷運建設綜合規劃執行成效，避免地方政府過度 操作「跨域加值公共建設財務規劃方案」，促使地方政府盡力達成財務承諾，
預防地方捷運建設財務規劃發生道德危機，造成債留子孫的後果。
2.警示我國地方政府操作跨域加值策略興辦捷運建設應注意潛在的風險，同時提 供地方政府作為自主管理自償性經費收支運用之參考，避免地方產生財政排擠 問題，協助地方財政健全發展。
貮、管考機制之架構
圖 5-1 為本研究針對捷運建設財務規劃所研擬之管考機制架構，由圖可知，
執行管考機制大致可分為功能、分工、時機、措施、定位、程序等子面向，各面 向之執行大要分別略述如下：
一、為促使地方盡力達成財務承諾及自償目標，本研究將「預防捷運建設財務狀 況發生道德危機」、「避免財政排擠問題」、「發揮財務預警功能」、「提高捷運 建設財務資訊透明度」，列為管考機制的 4 大功能。
二、考量捷運建設過程中，給付建設經費可視為促進地方政府執行計畫的誘因，
因此管考機制的分工，依捷運建設期程可區分為「中央政府監督地方政府」
及「地方政府自主管理」，其中中央政府為國家發展委員會，地方政府則為 各直轄市或縣市政府。
三、考量捷運建設不同時期建設經費來源不同，管考的時機應分別設計，故本研 究依「審議期」、「建設期」、「營運期」及「全生命週期」分別設計管考時點，
在審議期，中央即應明定管考機制的各項原則及辦法供地方遵循；在建設期 每次中央補助前設定 check point 檢驗工程進度；在營運期，則由地方每年向 公共債務管理委員會，提報自償性經費年度績效，另中央每 5 年設定 check point 命令地方通盤檢討綜合成效；為達成捷運建設財務永續，依全生命週期 管考概念在管考機制中設計更新或再生的評估時點。
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四、管考的措施區分為中央及地方。審議期中央依捷運貢獻審議各計畫租稅增額 投入捷運建設比例。計畫核定後之建設期及營運期，中央執行預防道德危機 之管考措施，分別於同一計畫及不同計畫間訂定不同措施，同一計畫間中央 根據地方財務績效評定下年度補助款額度，不同計畫間，中央依地方既有計 畫執行情形交互檢核新興計畫。地方政府預防財政排擠之自主管理措施，包 括定期編製年度績效報告、賦予公共債務管理委員會新任務、定期檢討票箱 收入及附屬事業收入、定期通盤檢討大眾捷運建設租稅增額專戶或相關特種 基金營運績效、確保捷運周邊土地發展，以及定期檢討土地開發效益。
五、為使管考機制在執行面的定位明確化，本研究設計管考機制由中央制訂上位 財務監督及輔導原則、資訊公開原則提供地方政府遵循，而地方政府必須依 中央所訂之相關原則制定自治條例及相關配合辦法。
六、為使捷運計畫執行品質持續改善，本研究設計以計畫、執行、檢查、改進
（Plan-Do-Check-Act）的程序循環檢核捷運計畫執行情形，確保達成財務計 畫目標，持續提升捷運建設自償性財源收益。
七、為使中央及地方可以順利推動管考機制，本研究針對管考機制研擬 5 項配套 措施，包含中央對地方建立彈性獎勵策略促使地方達成財務目標；建議中央 建置系統整合資訊並開放民眾及地方應用，藉由分享規劃資源、列管工程進 度、提報自償情形，開放民眾查詢資料，進而達成資訊公開增進行政效率、
促進民眾權益；另外，再由地方改善地價評定制度，與中央共同對民眾落實 財政透明及公共課責健全管考機制。
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第二節 管考機制之運作
一、 管考的功能
本研究綜合焦體團體座談會及個別訪談中專家學者建議，設計管考機制四大 功能，即 1.預防捷運建設財務狀況發生道德危機；2.避免財政排擠問題；3.發揮 財務預警功能；4.提高捷運建設財務資訊透明度，茲說明如下：
（一）預防捷運建設財務狀況發生道德危機
由中央執行下列管考措施，促使地方達成預期建設效益，預防捷運建設財務 狀況發生道德危機，避免地方捷運建設財務規劃出現「美化財務參數」、「高估增 額容積」及「高估租稅增額」問題：
1.中央政府監督地方政府興辦某一捷運計畫時，審議期間中央應視捷運建設貢獻 因素佔地價上漲比例務實審議各計畫租稅增額投入捷運建設比例；建設期間中 央則根據該計畫建設進度及周邊土地開發計畫執行情形評定年度補助款額度；
俟建設完成進入營運期，則訂定監督及輔導原則供地方政府自行管理自償性經 費，如：土地開發、TIF、TOD、增額容積之執行績效，並依地方自償性財源 執行狀況擇優提供獎勵，或預留部分補助款俟地方政府達成預期目標值後再提 供補助；捷運營運滿 30 年後，督促地方政府檢討全案捷運整體效益並研商設 備更新、修繕延續捷運建設生命週期。
2.如地方政府申辦新興計畫，中央依地方既有計畫建設期、營運期執行情形交互 檢核地方對新興計畫執行能力。
（二）避免財政排擠問題
避免財政排擠是管考機制的重要功能，因捷運建設審議時設定之租稅增額劃 分比例涉及該地方政府爾後的財政分配，故管考機制設計中央政府視捷運貢獻審 議各計畫租稅增額投入捷運建設比例，避免中央高估地方能力，造成營運期地方 其他地區稅入不足，產生財政排擠效果。此外，雖然地方興辦捷運建設目前係成 立特別預算不直接影響一般預算，但捷運建設經費龐大，各路線興建成本仍是地 方政府財政累積性負擔。因此，管考機制設計由地方政府明定其他基金挹注軌道 基金之比例及財政調度原則，使租稅劃分更明確，其他單位在財政調度規則明確 下，較可能提前準備因應措施降低財政排擠風險，而明定劃分財源原則之另一優 點，則為可避免地方主政者輕忽使用自償性財源之風險，將其視為免費的財源，
用於其屬意而非必要之公共建設。
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第五章 建構捷運建設財務規劃管考機制
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（三）發揮財務預警功能
捷運建設規劃年期長達 30 年，若等計畫年期結束再進行檢討顯得緩不濟急，
本研究設計管考機制將由地方捷運主管單位定期檢討票箱收入、附屬事業收入、
土地開發效益，財稅主管機關定期通盤檢討大眾捷運建設租稅增額專戶或相關特 種基金營運績效，另由都市發展局定期檢討增額容積實現效益，並由地方財主單 位彙整相關權責單位資料編製年度績效報告，提報公共債務管理委員會檢討。
自償性經費年度績效報告及績效檢討結果，將成為地方財政先行指標，使地 方政府得以掌握捷運建設興建及營運成本及非自償性經費及自償性經費收支情 況，方便地方政府在建設期或營運期不同階段，有依據提前針對捷運建設財務狀 況提前研議相關策略，發揮管考機制財務預警功能。
（四）提高捷運建設財務資訊透明度
管考機制設計地方政府必須定期向議會或民眾揭露其所編製的年度績效報 告，揭露捷運建設盈餘或債務餘額、自償性經費收支數額、特種基金績效以及其 他基金挹注數額等資訊，或由立法院要求中央彙整、報告其補助單位相關執行情 形，藉由開放各類型自償性經費資訊，幫助地方政府內部掌握捷運建設所產生成 效，協助民眾了解公共建設辦理情形及政府財源的使用狀況。
另因捷運建設所需公共資源來自民眾繳納的稅金，地方政府之捷運計畫通過 中央補助門檻後，該計畫是否能發揮效益，又地方政府是否有效運用中央補助款 或其他非自償財源，而地方政府為爭取中央政府補助所作之財務承諾能否實現，
以及計畫目標效益達成，皆應受民眾檢視，故提高捷運建設財務資訊透明度以落 實公共課責，為管考機制的重要功能。
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