第五章 19 世紀以來熟番政策與身分的變化
第三節 不分民、熟：光緒朝的番政變革
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
146
第三節 不分民、熟：光緒朝的番政變革
一、番人分類混同的發端
同治 13 年（1874）南臺灣發生牡丹社事件，徹底將清廷對臺治理的目光投 向居住在中央山地的「生番」群體。中央派遣福建船政大臣沈葆楨來臺辦理防務 與籌設善後事宜。沈葆楨棄絕原本對山地的封禁，轉以積極的「開山撫番」。此 態度的轉向，雖有外國勢力對山地覬覦的考量，另層面則是道光朝以來「番人身 分轉換與版圖擴張」的概念，正好提供這群官員們推動開放中央山地主張的基礎。
在與日本交涉的過程中，中央官員已透露對生番治理的看法：「生番究係天生赤 子，若漸仁摩義，則由生番成熟番，由熟番而成士庶。」108 從沈葆楨的善後摺，
也可清楚知悉他認為生番種類數十、番性不一，若透過設立番學、教化等措施，
是可有效被招撫。劉敖對此看法也表示贊同，在回覆沈葆楨的意見時，也寫下「以 學傳學，以番化番」，期待將來生番習俗仍逐漸改變。109
光緒朝臺灣官員盛行「化番為民」的觀念，也推動 18 世紀來番人分類體系 的崩解。光緒元年沈葆楨奏請撤除將乾隆朝規定「民人私入番境、官員失察民人 越界、民番結親」三條禁例獲准。在 12 月又因臺灣道夏獻綸的建議，奏請將南、
北兩路的理番同知分別移至卑南、水沙連，且各加「撫民」字樣，凡是與民番詞 訟有關，皆歸其審訊。細究奏改理番同知的言論，可知沈氏認為「理番」的性質，
因轉以生番為主，故在開闢番境的同時，專管番人的機關，需隨之移設內山。110 正如第三章所述，番界成立、民番結親禁例，實則是區辨界外生番、界內熟番與 漢民三者間的條例。上述這些變化說明在官方治理的制度層面：熟番身分流動被 正式允許；增添撫民權責的理番同知，讓熟番與漢民都被置於同層行政治理，身 份特殊性消失，漸走向「漢民」的同等待遇。
丁日昌在沈葆楨之後，主導了光緒初年開山撫番政策。細讀丁日昌《撫番善 後章程二十一條》、中路統領吳光亮《化番俚言》的撫番措施，不難發現曾是規 範熟番群體的措施，如薙髮、社學教化或設置社職等方式，皆被運用在生番歸化 相關事宜。此舉若長期實施，無疑會模糊長久以來原本生、熟番身分差異的外在 特質。丁日昌也不脫沈葆楨等官員的思維，保有濃厚「由生化熟，由熟化民」的 番人教化觀。111 因此他主政時期，致力於增設「番學額」。
108 文慶，《籌辦夷務始末第 7 卷》（臺北：臺聯國風，1972），頁 2160-2162。
109 劉璈，《巡臺退思錄》（臺北：臺灣銀行經濟研究室，文叢第 21 種，1958），頁 1-4。
110 中國第一歷史檔案館，《光緒宣統兩朝上諭檔第 1 冊》（桂林：廣西師大出版社，1996），頁 514-517
111 臺灣銀行經濟研究室編，《劉銘傳撫臺前後檔集》，頁 6-10；黃逢昶，《臺灣生熟番紀事》（南 投：臺灣省文獻委員會，1997），頁 41-54。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
147
關於熟番科舉事宜，在同治 8 年（1869）臺灣道黎兆棠就曾考慮在郡城設學 舍，先取屯千把及各頭人的子弟，次及選挑番民之子弟，入學讀書，先向其宣講 聖諭，再教授朱子、小學等經典，之後再讓其學習經札。並命各廳縣亦仿照舉行，
等熟番通曉文理後，再援照「黔省苗學例，另編字號考試，請設學額，一體鄉試。」
隔年又准許熟番子弟另行列榜，給予津貼，以投考明志、學海兩書院。可惜這樣 的辦法，因番童入學過少，未能成功。112 光緒 3 年（1877）丁日昌在臺巡查南 北二路，舉行歲試時，考慮熟番歸化已久，若無讀書應舉之路，恐會受奸人所誘，
私通生番、洋人，故建議朝廷先取番童一名入府學，113 後再援引苗學例，另編 字號於正額外。光緒 4 年（1878）獲中央准許，在正學額外，另編一名非定額的 番學額。114 可惜終清一代，番學額並未取進任何番人。
制度的轉變，將熟番身分帶向崩解道路。光緒 7 年（1881）福建巡撫岑毓英 為處理北臺熟番與漢民互相仇雠，於是要求新港社土目胡新發等人，前往開導約 束番人，並發出曉諭。該諭提及：
本部院深知漢人遷居此地，迄今富貴疊出。番民乃臺灣本籍，反困於岩 穀深山，度理撥情，深堪憫惻。我朝廷一視同仁，不分番漢，順則撫而 用之，逆則剿而誅之，甚撫也。115
這個曉諭被伊能嘉矩用來證明光緒朝正式取消番人身分的起點。若仔細閱讀曉諭 文脈，即知岑毓英表達的是在地方治安考量下，無論是漢、番都是一視同仁，而 非從此番、漢不分。不過，反過來看此諭也隱晦傳達官員對熟番「特殊性」保護，
開始動搖。我們可約略感受出光緒朝官員們幾項番政變革的趨勢，在「番人教化 觀」與「普天之下皆是赤民」的雙重前提下，原有的番人分類標誌不再有存在必 要，官員開始刻意讓原本清晰的番人類屬趨向混同。也就是說作為乾隆朝中葉以 來官方賦予番人行政性「熟」的特性，至此開始動搖、消解。
二、劉銘傳番租清賦與社職改革
（一）番租調查
光緒 12 年（1886）4 月 18 日首任臺灣巡撫劉銘傳向中央奏請清賦，理由是 地方紳民包攬賦稅嚴重，且稅目過多，導致正供的稅額，卻無法續報陞科，故建 議於臺灣、臺北二府設立清賦總局，展開土地田園的調查。清賦事業與後來劉銘 傳施行的減四留六稅收改革有關係密切。清賦內容包含熟番社的番租、屯租等項。
不同於漢人的田土大小租，番社的屯租、番租等因涉及熟番制度，略為複雜，因
112 陳培桂，《淡水廳志》，頁 142。
113 該名番童為淡水廳陳寶華。唐贊袞，《臺陽見聞錄》，頁 88。
114 屠繼善，《恆春縣志》（南投：省文獻會，1993），頁 225-226；溫廷敬，《丁中丞政書》，頁 510-512。
115 伊能嘉矩，《臺灣蕃政志》（臺北：南天書局，1997），頁 311-312。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
148
此歷經官員們一系列討論、調查後才決議納入。也難怪《劉壯肅公奏議》的編者 陳澹然在〈清賦略序〉寫道：清賦事業最為成功是在屯田一事。116
劉銘傳在 4 月 25 日又命臺灣道陳鳴志調查屯務，道臺委由理番同知蔡嘉穀 議查，指出屯丁「養贍之地，輾轉佃耕，百弊叢生。或私自賣買，或竟被侵佔；
埔地日削，幾無聊生。」因此提出包含清屯餉、選精壯等五項措施建言巡撫。7 月 29 日又要求各廳縣調查屯租、番租等項。12 月各廳縣先調查屯地，月底蔡嘉 穀已將淡、竹兩縣的屯田甲數上報。爾後，劉銘傳更命總兵朱名登、通判金提整 頓屯丁。117 沒有史料說明劉銘傳對將屯、番租納入正供的主張，最遲在隔年 6 月劉銘傳給臺灣知府程起鶚的札中已明確提及「裁併屯租、番租等項雜款歸入正 供」。118
在調查完畢後，光緒 13 年（1887）8 月 2 日閩浙總督楊昌濬、臺灣巡撫劉 銘傳在考量屯租徵不足額、屯餉減半放支，加上屯丁有名無實，餉額多由書吏、
屯弁冒領瓜分等諸多情況下，正式向朝廷奏請〈整頓屯務以除積弊而裕供賦〉，
提出幾點建議。第一，考量番地雖免正供，因田土多典賣漢民，所以導致漢民竟 以「糧田納番租而冒番業者，比比皆然」。屯丁既經官方撫養百年，應視同赤子，
所屬番地（養贍地）應分別陞科，且將各屯丁編籍為民。
第二，屯租改租為賦，一律陞科，所有屯丁支出仍於「改徵項下，提存支放」。
第三，屯丁訓練猶勝綠營，將番丁留四千原額，逐加淘汰，酌裁土勇，就其原餉 數目每年按屯抽調，以六個月為輪替，出防內山生番，每月仍給番銀 4 圓，由原 屯弁分轄；未調防者，則歸臺灣鎮轄下統屬。119 由此可知，劉銘傳雖無取消屯 丁編制，但利用屯丁的思維已不同於原本將屯制綁定於熟番身分，而改將屯番編 籍為民，取消番的特質。各屯所轄養贍地、屯租被取消免正供優惠，一律納入賦 稅改革，這無疑削弱各社來自屯制的收益，也降低番人對番社的緊密關係。
在屯租事宜獲得皇帝批示「著照所請」後，劉銘傳隨即令各廳縣著手調查各 熟番社番租類型。120 10 月清賦總局回報臺灣各縣番租、隘租收穀數目情形，見 表 5-3-1。由該表可知，各廳縣番租類型並不一致，且所佔租額比例也有不同。
在隘租方面，南臺灣的隘，應無隘租的徵收，隘田被用於勻納屯租。新竹、淡水 等縣則是隘租由隘田所出。不同隘租的形式，反映各廳縣隘番制、山區移墾者在 19 世紀發展歷史的不同。
116 劉銘傳，《劉壯肅公奏議》（南投：臺灣省文獻委員會，1997）， 頁 31、303-305。
117 連橫，《臺灣通史》（臺北：臺灣銀行經濟研究室，文叢第 128 種，1962），頁 360-362；臨時 臺灣土地調查局編，《清賦一斑》（臺北：臺灣日日新報，1900），頁 209-218。
118 臺灣銀行經濟研究室編，《臺灣私法物權篇上冊》（臺北：大通書局，1995），頁 228。
119 中國第一歷史檔案館，《光緒朝硃批奏摺第 117 冊》（北京：中華書局，1995），頁 164-166。
120 在《臺灣私法物權篇》中留有一張光緒 13 年 8 月恆春縣給清賦總局番隘租調查的稟文，顯示 早在此時各縣就著手調查番租類型。臺灣銀行經濟研究室編，《臺灣私法物權篇上冊》，頁 225-2 26。
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
151
即向小租戶收完，仍含小租戶轉向佃人，將大小各租一併全收，以昭公 允。124
正如李文良研究所指，劉銘傳最終不再考慮新、舊田園等因，一律以大租戶所收 大租減四成給小租完納，同時明白規定大租種類，125 包含番業戶、番丁私口糧、
屯丁養贍租。
不過，我們也注意到與番社有關的「通土經手口糧租穀」（番社公租）則另 籌章程規劃。目前未見實際章程，可是在 5 月臺北知府雷其達給新竹縣方祖蔭的 札文，提及回覆巡撫通土口糧大租處置辦法：一、為除漢人兼併口糧，需革除從 前舊設的通事、土目，吊回原給戳記。另外，招攬可靠之番丁，更改其名為番頭 目，由各社眾番保結充當。二、光緒 14 年（1888）起，令各頭目按照前年所收 田賦租額、社課等項，分為十成，以四成貼小租戶完糧，番社實收六成。三、至
不過，我們也注意到與番社有關的「通土經手口糧租穀」（番社公租）則另 籌章程規劃。目前未見實際章程，可是在 5 月臺北知府雷其達給新竹縣方祖蔭的 札文，提及回覆巡撫通土口糧大租處置辦法：一、為除漢人兼併口糧，需革除從 前舊設的通事、土目，吊回原給戳記。另外，招攬可靠之番丁，更改其名為番頭 目，由各社眾番保結充當。二、光緒 14 年（1888）起，令各頭目按照前年所收 田賦租額、社課等項，分為十成，以四成貼小租戶完糧，番社實收六成。三、至