第三章 世界銀行借貸政策下之環境與社會保障政策
第一節 世界銀行環境政策演進
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以下，本文將於第一節闡述迫使世界銀行環境政策形成之過程與背景，和推 動的力量，以釐清世界銀行所以被迫面對正當性危機之原因。接著，於第二節介 紹2016 年後所通過之 ESF 的形成背景，概述其願景及對於世界銀行職員的規範。
最後，於第三節和第四節，本文將著重於描述 ESF 如何透過下設的標準約束借 貸國，提升計畫品質與國內相關建制，透過「環境管理框架」以及「利害關係人 參與及課責」以達計畫之環境完整性。
第一節 世界銀行環境政策演進
在1970 年代，世界銀行常被視為國際組織中環境保護政策的先驅，因其於 1973 年設立了環境事務辦公室（Office of Environmental Affairs）並聘請環境專家 顧問，使其成為當時第一個將環境事務納入其政策與投資決策的國際金融組織122。 然而，其卻在1980 年代面臨一連串足以撼動其投資之正當性的危機，並因而迫 使其面臨一連串的改革運動，改革後之成果延續至今。然而，何以此正當性危機 會形成？世界銀行理當引以為傲的環境政策何以反撲其身？而後其改革方向為 何？以下，本節將就世界銀行所面臨的正當性危機背後的因素以及重要的時點進 行闡述。接著，探討促使世界銀行改革的力量，包括社會公民團體推動之策略、
會員國政府的制衡，以及世界銀行為因應外部質疑，於其內部所進行的改革作為。
第一項、 世界銀行的正當性危機
誠如上述，在1970 年代世界銀行常被視為國際組織中環境保護政策的先驅，
但諷刺的是，當時世界銀行已是數目多達六千人的龐雜貸款體系，世界銀行環境
122 Daniel Nielson & Michael Tierney, Delegation to International Organization: Agency Theory and World Bank Environmental Reform, INTERNATIONAL ORGANIZATION 57, Spring 2003, 241, at 253.
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查標準。此外，第五屆總裁麥克納馬拉（Robert McNamara）任期自 1968 年始並 於1981 止，其在任期間，世界銀行行政體系瀰漫著一股貸款文化（approval culture）124。貸款文化所指涉的是，為求貸款績效，世界銀行不論計劃數量或貸款金額均
123 Id.; Robert Wade, greening the bank: the struggle over the environment, 1970-1995, THE WORLD BANK: ITS FIRST HALF CENTURY, vol. 2, 2002, 611, at 620-629.
124 段家誠，《世界銀行與 NGOs：終止納瑪達水壩計畫中的倡議型 NGO 影響力》，群學出版
社，2014 年，第 212 頁。
125 段家誠，同上註 124，第 6 頁。
126 Id.; see also David Milobsky & Louis Galambos, The McNamara Bank and Its Legacy, 1968-1987, BUSINESS AND ECONOMIC HISTORY, Vol. 24, No. 2, Selected papers presented at the forty-first annual meeting of the Business History Conference (Winter 1995), 167, at 173-181, available at
https://www.thebhc.org/sites/default/files/beh/BEHprint/v024n2/p0167-p0196.pdf (last visited 2017/6/10).
127 段家誠，同上註 124，第 7-8 頁。
128 詳見 Thayer Scudder, the Relocation Component in Connection with the Sadar Sarovar (Narmada) Project, Nov. 1983.
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是各國社會公民團體（civil society organizations, CSOs）的推動以及會員國政府 制衡130。以下，本文將詳述CSOs 與會員國的制衡策略及其連動關係，以及世界 銀行改進其正當性的具體作為。第一款、 社會公民團體
對於世界銀行的改革而言，CSOs 基於其功能大致可分為兩類，分別為運作 型組織（operational organizations）和倡議型組織（advocacy organizations）131。 前者功能在於規劃與執行發展計畫，包括協助與受影響之居民溝通、協助進行技
130 社會公民團體（CSOs）與非政府組織（non-governmental organizations, NGOs）時常是可以 互通的詞彙。然而，根據聯合國發展署定義，CSO 可被視為 NGO 的上位概念，凡追求公領域
中共享利益之群體，非官方、非市場組織均可視為CSOs，雖然 NGOs 並沒有明確界線，但在
某些特定情境下難以替代CSOs，舉例來說聯合國組織下的群組（constituency）並不會自視為
NGOs，但卻屬於 CSOs 的一種，詳參 United Nations Development Programme, NGOs And CSOs:
A Note On Terminology, WORKING WITH CIVIL SOCIETY IN FOREIGN AID:POSSIBILITIES FOR SOUTH -SOUTH COOPERATION?, Aug. 2013, at 123-125, available at
http://www.cn.undp.org/content/china/en/home/library/south-south-cooperation/working-with-civil-society-in-foreign-aid.html (last visited 2017/5/13).
131 Carmen Malena, Working with NGOs: A Practical Guide to Operational Collaboration Between the World Bank and Non-Governmental Organization, NGO unit, Washington D.C.: world bank, 1995, at 14-15, available at http://documents.worldbank.org/curated/en/814581468739240860/pdf/multi-page.pdf (last visited 2017/5/13).
132 Id.
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的功能，而非組織本身，因一組織完全可以在不同時空背景兼具兩種角色，故下 文雖以此區分，其實所述更接近CSOs 所體現的功能。
第二款、 運作型組織
世界銀行從許久以前就極為清楚地體認到運作型組織之價值所在，也一直試 圖與其合作，並找出此類型之CSOs 參與世界銀行業務之價值與優勢133。從早期 世界銀行之貸款計畫，即存在 CSOs 參與之身影，而到 1980 年代末期，運作型 CSOs 的參與程度更是快速攀升，1988 年則是重要的分水嶺，由於世界銀行發佈 了作業指導方針5.30，確立了運作型 CSOs 在投資案中的角色，使得其參與之世 界銀行投資案從13 件上升至 46 件之多。舉例而言，在納瑪達水壩案中，樂施會
（Oxfam）便是協助居民之疏散的重要組織134。簡言之，運作型組織相當程度的 補足了世界銀行不足的功能，並由內而外的與世界銀行職員共同修正其運作。
第三款、 倡議型組織
相對於運作型組織，倡議型組織與世界銀行則存在緊張關係。在 1970 年代 末期，CSOs 之所以將目光轉移到世界銀行的貸款案，主要是自然資源保護協會
（Natural Resources Defense Council, NRDC）、環境政策研究所，以及全美野生 動物聯盟（National Wildlife Federation, NWF）三個美國的環境組織135，由於跨國 的污染問題逐漸嚴重，因此其將關注焦點從國內企業、環境政策，轉移到了國際 投資所造成的環境問題上，此時貸款規模最大的世界銀行自然變成其主要抨擊的
133 Carmen Malena, supra note 131, at 13-15.
134 M.J. Peterson et al., Narmada Dams Controversy – Case Summary, international dimensions of ethics education in science and engineering case study series, at 12 &25, Sep. 2010, available at http://scholarworks.umass.edu/cgi/viewcontent.cgi?Article=1015&context=edethicsinscience (last visited 2017/5/15); 關於納瑪達水壩案，將於下文中詳述其背景脈絡和 CSOs 與該案之關聯性，
在此不多加贅述。
135 段家誠，同上註 124，第 24 頁。
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目標，而著名的倡議型CSOs 如地球之友（Friends of the Earth International, FOEI）、 環境保衛基金（Environmental Defensive Fund, EDF）也加入了此波運動136。
儘管1970 年代開始，CSOs 即對於世界銀行之投資計畫感到不滿，但卻難以 撼動世界銀行的實際產出。直到 1980 年代初期，以美國 CSOs 為首開始遊說美 國國會議員，對世界銀行有效的制衡才終於開始。當時，以美國為首的七大工業 國組織（Group of 7 countries）對世界銀行的制衡最為顯著137138。
CSOs 首次透過遊說影響世界銀行，是在 1980 年代初期讓美國國會針對貫 穿亞馬遜叢林、長達一千五百公里的波羅諾耶斯特公路（Polonoroeste Road）投 資案展開一連串的聽證會，並依嚴重的環境破壞要挾拒絕撥款給世界銀行139。該 投資案正式名稱是巴西西北部開發計畫（Brazil Northwest Development Program）， 儘管此計畫最初係為透過此一公路讓移民者便於獲取自然資源與農業用地，提升 當地經濟水平，但乏善可陳的環境評估與缺發監督等因素，不僅因伐林造成雨林 被嚴重破壞，大量湧入的移民更侵佔了當地原住民的土地，甚至因而引入外來疾 病140。雖然最後美國國會仍然批准了撥款，但仍是倡議型CSOs 首次成功遊說並 影響世界銀行之運作。
第三款、納瑪達計畫中的社會公民團體
136 同上註，第 25 頁。
137 七大工業國組織（group of seven）即所謂「G7」。是八國集團（group of eight, G8）之前
身，創始於1973 年，成員包括美國、加拿大、英國、法國、德國、義大利及日本。該七國在
2000 年時投票權總和已達世界銀行投票總數之 50%。
138 Daniel Nielson & Michael Tierney, supra note 122, at 254; 段家誠，同上註 135，第 54-78 頁。
139 Robert Wade, Boulevard of Broken Dreams: The Inside Story Of The World Bank’s Polonoroeste Road Project In Brazil’s Amazon, Grantham Research Institute on Climate Change And The Environment, Aug. 2011, at 5, available at http://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/wp-content/uploads/2014/02/wp55_world-bank-road-project-brazil.pdf (last visited 2017/5/15).
140 Bank Information Center, Jan. 2013, Tools for Activists: An Information and Advocacy Guide to The World Bank Group, at 2-4, available at
http://www.bankinformationcenter.org/wp-content/uploads/2013/01/tools+for+activists-+wbg.pdf (last visited 2017/5/6).
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式縮寫之名稱為「沙達薩羅瓦（Sardar Sarovar）計畫」141。該計畫主軸是在納瑪 達河的流域上游建立一大型水壩、1,200 MW 之發電設備、與長達 460 公里的運（Narmada River Development (Gujarat) Sardar Sarovar Dam and Power Project, and the Narmada River Development (Gujarat) Water Delivery and Drainage Project）」。
142 Ibrahim Shihata, THE WORLD BANK INSPECTION PANEL, Oxford University Press, at 9-11, available at http://documents.worldbank.org/curated/en/967841468764401525/pdf/multi-page.pdf (last visited 2017/5/24); M.J. Peterson et al., supra note 134, at 1.
143 包括斯里賽樂姆水壩計畫（Srisailam dam project）、印德拉瓦提水壩計畫（Indravati Dam project）、卡利水壩計畫（kali dam project）和彭水壩（pong dam project）等強制迫遷紀錄，詳 參Michael Cernea, India: Narmada-Sardar Sarovar dam project appraisal of resettlement, world bank, office memorandum, sp. 1983, at 1; see also Ravi Hemadri et al., dams, displacement, policy and law in India, world bank, Vlaeberg, cape town: world commission on dams.
144 段家誠，同上註 124，第 12 頁。
145 Thomas Blinkhorn & William Smith, India’s Narmada: river of hope, TOWARD SUSTAINABLE DEVELOPMENT?STRUGGLE OVER INDIA’S NARMADA RIVER, M.E. Sharpe, 1995, at 92-93.
146 Development Credit Agreement No.1553-IN, and Loan Agreement -No. 2497-IN.
147 關於計畫的詳細規模、世界銀行與印度政府關係等，詳見段家誠，同上註 124，第 8-11
頁。
148 段家誠，同上註 124，第 61-78 頁。
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工作小組（Inspection Panel）的設立奠定良好基礎。而今，包含世界銀行本身在內，各界均肯認無論何種類型之CSOs 在世界銀
150 Rukuba Ngaiza et al., Public Consultation in Environmental Assessments 1997-2000: Findings from The Third Environmental Assessment Review, Washington, DC: The World Bank. Environment Department Paper No. 87; Alnoor Ebrahim & Steve Herz, Accountability in Complex Organizations:
World Bank Response to Civil Society, KSG Working Paper No. RWP07-060, Oct. 2007, at 4, available at https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?Abstract_id=963135 (last visited 2017/5/6).
151 World Bank, Non-Governmental Organizations and Civil Society Engagement in World Bank Supported Projects: Lesson from OED Evaluations: Lesson and Practices No. 18, Washington, DC:
Operations Evaluation Department, 2002; World Bank, Issues and Options for Improving Engagement Between the World Bank and Civil Society Organizations, Washington, DC: External Affairs,
Communications and United Operations Policy And Country Services Network, at 5-6.
152 Daniel Nielson & Michael Tierney, supra note 122, at 254-258.
153 World Bank, Voting Power, http://www.worldbank.org/en/about/leadership/votingpowers (last visited 2017/5/4).
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16.39%的投票權，根據現行協定（IBRD Articles of Agreements）規定，要修正協 定章程必須有超過85%同意的門檻154，意即任何組織章程與體制的修正，均須經 過美國同意，美國因而不僅坐擁世界銀行決策之主導地位，對於世界銀行協定修 正更有否決權的優勢。
整體而言，美國影響世界銀行的策略有三，分別為政策指引（policy guidance）、 投票限制（voting restriction）與有條件撥款155。政策指引是透過國會或行政部門 來試圖引導世界銀行之政策；投票限制則是透過美國所指派之理事（executive director），對足以帶來重大環境影響的投資計畫予以反對；有條件撥款，則是在 世界銀行滿足特定條件後，才撥款給世界銀行。美國之所以有意願積極干預，主 要原因是其所捐贈的資金本質上是國家稅收，一旦國內質疑，其捐贈資金的正當 性即面對龐大壓力。本文將從1980 年代開始，就美國國會如何透過此三軌並進 的方式，逐步影響世界銀行之環境政策予以概述。
整體而言，美國影響世界銀行的策略有三，分別為政策指引（policy guidance）、 投票限制（voting restriction）與有條件撥款155。政策指引是透過國會或行政部門 來試圖引導世界銀行之政策；投票限制則是透過美國所指派之理事（executive director），對足以帶來重大環境影響的投資計畫予以反對；有條件撥款，則是在 世界銀行滿足特定條件後，才撥款給世界銀行。美國之所以有意願積極干預，主 要原因是其所捐贈的資金本質上是國家稅收，一旦國內質疑，其捐贈資金的正當 性即面對龐大壓力。本文將從1980 年代開始，就美國國會如何透過此三軌並進 的方式，逐步影響世界銀行之環境政策予以概述。