第三章 世界銀行借貸政策下之環境與社會保障政策
第三節 環境暨社會標準：環境完整性
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
而由世界銀行內部決定，原因是其與借貸國所有在法律上關於環境與社會的權利 義務關係，均規範於雙方合意的ESCP 之中，而世界銀行則透過盡責調查程序與 監管程序釐清落實ESSs 所需包含的措施，並納入 ESCP 之中。整體而言，世界 銀行與借貸國之間的責任規範誠如下圖四所示。
圖四、ESF 下世界銀行與借貸國之責任規範
（參考資料：World Bank, Review and Update of the World Bank’s Safeguard Policies, July, 2015, at 8）
第三節 環境暨社會標準：環境完整性
承上述，借貸國在環境面所須負擔之法律責任雖然僅限於ESCP 所列舉之義 務，但整體而言，ESSs 所列舉對於會員國之規範仍在世界銀行審核、籌備、執 行及監管的程序中，扮演著指導性的角色。此外，ESSs 承襲過去透過保障政策 管理計畫融資之社會與環境風險的經驗，其對於世界銀行和借貸國管理風險之價 值不言可諭。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
另一方面，就保障政策的演變來說，ESF 之創舉即是透過傘型政策將保障政 策予以統合，除了永續發展願景及上述的環境與社會政策外，在ESSs 之中，ESS1
「環境暨社會風險與影響之評估和管理」與 ESS10「課責與利害關係人之參與」
也是具有傘型特質、適用於所有計畫融資。如上所述，世界銀行在1990 年代後 的改革方向主要體現於「環境完整性」與「利害關係人的有效參與」，故下兩節 將對ESS1 與 ESS10 二項政策其特別詳述。
第一項、 環境與社會標準：環境暨社會風險與影響之評估和管理
ESF 目前取代了世界銀行絕大部分的保障政策220，並將其中特殊議題別的項 目列入環境與社會標準（ESSs）。值得注意的是，ESF 比過去保障政策涵蓋的範 圍更廣，如 ESS2「勞動與工作環境」即是前所未見的保障政策。世界銀行表示 ESF 將能提升環境與社會的保護程度，同時會透過能力與制度建構以及國家的主 導性，來確保其政策的永續發展，並強化貸款國與銀行的效力221。除此之外，各 項政策中亦新增關於透明度、不歧視、社會保全（social inclusion）以及大眾參與 和課責等要求222。以下，本文將就ESS1 的政策目的、政策架構與具體規範進行 詳述。
第一款、 政策目的
220 世界銀行被歸類在「保障政策」中的營運政策與標準共有十二項，ESF 包含 OP/BP 4.00
Environmental Assessment（包含附件）、OP/BP 4.04 - Natural Habitats、OP 4.09 - Pest
Management、OP/BP 4.10 - Indigenous Peoples、BP/OP 4.11 - Physical Cultural Resources、OP/BP 4.12 - Involuntary Resettlement（包含附件）、OP/BP 4.36 - Forests、OP 4.37 - Safety of Dams，共 九項營運政策與標準；但其並不包含以下三項營運政策與標準：OP/BP 4.03 Performance Standards for Private Sector Activities、OP/BP 7.50 Projects on International Waterways 和 OP/BP 7.60 Projects in Disputed Territories。
221 World Bank, supra note 179, at 1.
222 Id.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
ESS1 的制定係為統整其他 9 項 ESSs，以確保在辨認、評估與管理投資計畫 所帶來之環境和社會風險與衝擊時，符合其他ESSs 的規範223。ESS1 在管理風險 與衝擊的核心精神是「減緩措施分層等級（mitigation hierarchy）」，意即在面對 風險與衝擊時應先試圖避免之；在不可行的情況下最小化或減少風險與衝擊至可 接受等級，並在執行過程試圖進一步減緩其效果；若即使如此，仍遺留顯著、殘 存的影響時，應在技術或財務情況允許的情形下予以補償，且須同時透過有差別 的待遇，確保風險與衝擊不至使弱勢團體蒙受不成比例的代價224。另一方面，
ESS1 亦要求世界銀行將各國的環境與社會框架225，即相關體制、法規、行政程 序等，納入其環境與社會評估之中，藉此確保投資案能符合該會員國之永續發展 優先項目、確保國家所有權與意識，並修正該國國內相關法規與資源分配，以確 保借貸國的相關風險與衝擊管理能力能獲得提升226。
第二款、 適用範圍與具體規範
ESS1 的適用範圍與上述的環境與社會政策相似，原則上適用所有計畫融資，
並在有其他金融機構或是多邊銀行參與時，保有彈性227，關於國際水道與爭議性 領土則不適用ESF 環境評估之規範228。
據其要求，借貸國須提供一環境與社會框架供世界銀行優先使用，在計畫審 議前進行環境與社會評估，並作成ESCP；計畫籌備與執行期間也須根據 ESS10
223 ESF, supra note 201, at 16.
224 Id.
225 注意此處所述之「環境與社會框架（ES Framework）」與前述之「環境暨社會框架（ESF）」
不同。後者是世界銀行用於統合保障政策的政策框架；前者，則泛指會員國國內所有涉及環境 或社會議題的國際義務、國內行政體制、法規、行政程序、資源分配等。在世界銀行的投資案
中，前者不盡然會全部被採用，後者則自然適用所有世界銀行之融資活動。關於ES Framework
所包含的詳細項目，詳參ESF, supra note 201, at 19, ¶ 26(a).
226 Id.
227 ESF, supra note 201, at 16-17.
228 應適用 OP 7.50 與 OP 7.60，詳參 ESF, supra note 201, at 25.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
透過資訊揭露與反饋管道，根據利害關係人參與計畫（Stakeholders Engagement Plan, SEP）提供利害關係人參與機會；此外，借貸國也須根據 ESSs 與 ESCP 執 行計畫，並定期針對環境與社會層面進行監控與回報；除了上述義務外，其承包 商與供應鏈亦須納管於其中229。另方面，ESS1 亦有三份附件，分別針對環境與 社會評估、環境與社會承諾計畫、與承包商管理，進行補充230。以下，本文將針 對「使用會員國的環境與社會框架」、「環境與社會評估」、「環境與社會承諾 計畫（ESCP）」、「計劃之監控與報告」、「利害關係人之參與及資訊揭露」以 及「承包商之管理」進行介紹
第一目、 使用會員國的環境與社會框架
在會員國提出投資提案時，基於上述關於國家主體性和促進國家相關規範與 資源分配優化的考量，世界銀行應考慮在評估、發展與執行該計畫時，是否使用 部分或全部借貸國的環境與社會框架231，並應藉此完善借貸國國內相關機制，包 括法規與資源分配的要件232。如果借貸國或世界銀行提議使用該國環境與社會框 架，則借貸國必須提供相關資訊供世界銀行進一步評估，而若在評估後發現會員 國的環境與社會框架與ESSs 存在落差，則世界銀行須協助該會員國採取措施彌 補此落差，並於後續採取必要措施以避免執行不力，而相關內容均須載於法律文 件的ESCP 之中233。
第二目、 環境與社會評估
會員國在提出計畫前，須針對該投資案之完整週期循環進行環境與社會評估。
229 ESF, supra note 201, at 15-22.
230 ESF, supra note 201, at 23-29.
231 ESF, supra note 201, at 17-18.
232 ESF, supra note 201, at 24-25.
233 ESF, supra note 201, at 17.
‧
當計畫係由多個小型計畫（subproject）所構成時239，高風險計畫須完全適用 ESSs，其餘則以國內法規為主，但得在世界銀行之要求下適用相關之 ESSs240。
234 ESF, supra note 201, at 23-24; 其中，環境與社會衝擊評估（Environmental and Social Impact Assessment, ESIA）、環境與社會監控計畫（Environmental and Social Management Plan, ESMP）
與環境與社會審計（Environmental and Social Audit, ESA）則於 ESF 附件一中名列其應包含之指 標。
235 評估項目有三大類型，包括國內的環境與社會架構、可適用之 ESSs 要求，以及外部規範，
如前述的EHSGs 與其他相關之良好國際行業慣例（Good International Industry Practice, GIIP），
詳參ESF, supra note 201, at 19, ¶ 26.
236 Id.
237 一般來說，世界銀行的風險評估結果分為「高風險（high-risks）」、「重大風險（substantial-risks）」、「中度風險（moderate-risks）」、「低風險（low-risks）」關於世界銀行的風險評估評等與 方法等細節，詳參World Bank, April 10, 2013, Investment Project Financing Operational Risk Assessment Framework Guidance Note, available at
http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/40940-1365611011935/Guidance_Note_Risk_Assesment.pdf (last visited 2017/6/4).
238 ESF, supra note 201, at 18.
239 關於該種計畫類型之定義，與下文所論及之規範適用範圍，詳參 ESF, supra note 201, FN 76.
240 ESF, supra note 201, at 20.
241 World Bank, supra note 197, at 5.
242 ESF, supra note 201, at 20.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
環境與社會承諾計畫，是借貸國與世界銀行協商的結果，也是其融資法律文 件的一部份243。ESCP 必須包含借貸國將採取何種手段解決投資計畫所帶來之環 境與社會風險和衝擊、採取該類措施與行動的組織架構、落實措施與行動的訓練、
期間所需投注的各類資源、以及監控計畫與系統，在必要時尚須透過利害關係人 補充或查核借貸國的監控活動244。
ESCP 會考量環境與社會評估之後的結果、世界銀行所進行的環境與社會盡 責調查（due diligence, DD）、以及利害關係人參與之結果，以列出應採取之措施 和行動及其應完成之時間；其亦要求在不可預見的環境發生變化以致必須進行計 畫變更時，借貸國所應採之措施及其程序，包括立即通知世界銀行、提供相關資 訊，以及因此修正ESCP 後公開的義務245。
第四目、 計畫監控與報告
借貸國須根據 ESCP 持續監控，並經常性地基於 ESS10 的要求回報計劃執 行情況，及其是否符合 ESCP 與 ESSs246，意即須隨時確保相關資源投注於監控 活動中247。若有必要，在 ESCP 中得載明監控活動是否需包含 CSOs、當地居民 或專家的參與248。基於監控之結果，借貸國應羅列必要的修正與預防行動，並將 其修正進ESCP 之中249。在潛在重大危害的變化發生時，借貸國須立即通知當地 居民、世界銀行大眾與場址工作人員250。
243 ESF, supra note 201, at 21.
244 ESF, supra note 201, at 28.
245 ESF, supra note 201, at 21.
246 ESF, supra note 201, at 21-22.
247 ESF, supra note 201, at 21-22.
248 ESF, supra note 201, at 22.
249 ESF, supra note 201, at 22.
250 ESF, supra note 201, at 22.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第五目、 利害關係人參與和資訊揭露
根據ESS10，在投資計畫執行週期的每一過程，借貸國均須持續參與並提供 足 夠 的 訊 息 給 利 害 關 係 人251。 在 高 風 險 與 重 大 風 險 的 計 畫 正 式 進 入 審 議
（appraisal）之前，必須提供足夠的訊息給世界銀行以供決策252。由上可見，相 關規範在ESS1 中並未有太多著墨，主要的要求仍在 ESS10 中規範。
第六目、 承包商之管理
ESS1 要求所有參與計畫之承包商，均須遵守 ESSs 與 ESCP，不過針對承包 商之監督，則主要由借貸國進行管理253。具體來說，借貸國應透過何種策略在何 種情境之中，對其承包商管理，則詳述於其ESS1 之附件三中。另方面，其亦要 求投資計畫中主要供應商遵守ESS2「勞工與工作條件」與 ESS6「生物多樣性保 護」的規範254。
ESS1 要求所有參與計畫之承包商，均須遵守 ESSs 與 ESCP，不過針對承包 商之監督，則主要由借貸國進行管理253。具體來說，借貸國應透過何種策略在何 種情境之中，對其承包商管理，則詳述於其ESS1 之附件三中。另方面，其亦要 求投資計畫中主要供應商遵守ESS2「勞工與工作條件」與 ESS6「生物多樣性保 護」的規範254。