第三章 世界銀行借貸政策下之環境與社會保障政策
第二節 檢視環境暨社會框架
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利益時，給予獨立判斷以解決重大分歧。192」此一創設獨立調查工作小組的決議 中最大的價值，是透過給予受影響之利害關係人直接申訴世界銀行體系內的獨立 機構，提供利害關係人一個課責世界銀行的正式管道，其並於日後持續的被檢討 與更新，直到2016 年 8 月的更新，以下將於本章第三節與第四節進行詳述。
第五項、 小結
整體來說，世界銀行過去所面臨的利害關係人，包括CSOs、會員國，以及 世界銀行內部專家，均不樂見於一個原具有公共政策目的之資金使用，最終導致 環境破壞或社會衝擊的發生，並最終使得資源豐富，且甚至在環境領域中曾扮演 領頭羊角色的世界銀行被迫終止開發案，並修正框架。透過此一經驗足以想見，
目前正在發展之綠色債券，倘若未能搭配良好的環境管理框架以及適當的利害關 係人參與機制，無論其目的具有何種公共價值或效益，恐仍將難以說服投資人，
更遑論各國CSOs 與會員國政府。
第二節 檢視環境暨社會框架
基於上述背景，世界銀行針對其貸款，從1990 年代開始制定了一連串的政 策，以保護自然環境、人類文明等免於大型投資案所可能造成之衝擊，但直到 1997 年，這類政策才重新被歸類為「保障政策（safeguard policy）」193。易言之，
保障政策過去一直是數個營運政策與程序的總稱，並非有計畫、整合性的政策，
192 World Bank, Operations inspection Function Objectives: Mandate and Operating Procedures for an Independent Inspection Panel, Memorandum from the President, R93-122/2, September 10, 1993, at para. 7.
193 World Bank, supra note 179, at 1; Review and Update 2012, , supra note 179, at 3.
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Framework, ESF）後，相關政策才納入一整合性的框架中。在1990 年代制定了數項保障政策後，執行不力的情況卻時有耳聞194。世界 銀行內部改革的聲浪，最初源於獨立評估小組（Independent Evaluation Group, IEG）
於2010 年所作之報告，報告中指出世界銀行內部體系有待改善之處，包括世界
與安置的相關政策有失完善，詳參World Bank, Action Plan: Improving the Management of Safeguards and Resettlement Practices and Outcomes, March 4, 2015, available at
http://pubdocs.worldbank.org/en/71481425483119932/action-plan-safeguards-resettlement.pdf (last visited 2017/5/29).
195 Independent Evaluation Group, Safeguards and Sustainability Policies in a Changing World, 2010, at xxi-xxiii, available at
http://siteresources.worldbank.org/EXTSAFANDSUS/Resources/Safeguards_eval.pdf (last visited 2017/5/29).
196 關於世界銀行內部改革之報告，詳參 World Bank, The World Bank’s Safeguard Policies – Proposed Review and Update: Approach Paper, 2012; 關於外部研究意見，詳參 Jochen von Bernstorff & Philipp Dam, Reforming the World Bank’s Safeguards: A Comparative Legal Analysis, July 2013.
197 Review and Update 2012, , supra note 179, at 1.
198 World Bank, Review and Update of the World Bank’s Safeguard Policies, July 2015, at v, available at https://consultations.worldbank.org/Data/hub/files/consultation-template/review-and-update-world-
bank-safeguard-policies/en/materials/consultation_paper_for_es_framework_second_draft_for_consultation_july_1_20 15_0.pdf (last visited 2017/6/1)
199 Id. at viii, 2 & 33.
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將能獲得7 年的緩衝期，暫時適用保障政策，從 2025 年起全面適用 ESF200。以 下將簡介其架構與內容。
第一項、 簡述環境暨社會框架與永續發展願景
整體而言，ESF 由三個部分組成，分別是永續發展願景、世界銀行投資與計 畫融資之環境暨社會政策（The World Bank Environmental and Social Policy for Investment Project Financing, 下稱「環境與社會政策」）、以及 10 項環境和社會 標準（Environmental and Social Standards, ESSs）。其中，環境與社會政策適用於 世界銀行職員，而 10 項 ESSs 則適用於計畫獲得融資的會員國，兩者均具有強 制效力201。此次改革的一項特色，是將保障政策以傘型結構的方式整合成 10 項 保障政策，所謂傘型政策，即所有類型之計畫均須適用之政策。以下，將分述在 傘狀層次的永續發展願景、環境與社會政策。此外，在約束會員國之ESSs 中亦 有兩項層級次之的傘型政策，包括ESS1「環境暨社會風險與衝擊之評估與管理」
和 ESS10「利害關係人參與和資訊揭露」，其餘 ESSs 項目係屬個別議題政策，
關於ESSs 的具體內容將於下一節闡述。
與其他政策不同的是，永續發展願景是一篇宣示性文字，對於借貸國或是世 界銀行職員不具強制力。即便如此，過去世界銀行多是透過保障政策確保投資「無 害（do no harm）」202，而今將永續發展納為政策之上位概念，將成為世界銀行 轉換其投資與政策方針的重要里程碑。其中，不僅闡明其對於低碳與韌性投資以 應對氣候變遷之需求，更強調在貸款過程中公平、不歧視地對待所有人的政策目
200 World Bank, supra note 179.
201 World Bank, ENVIRONMENTAL AND SOCIAL FRAMEWORK, 2017, DC: World Bank, Overview of the World Bank Environmental and Social Framework, para. 2, available at
http://documents.worldbank.org/curated/en/383011492423734099/pdf/114278-WP-PUBLIC-13-4-2017-11-23-38-EnvironmentalandSocialFrameworkWeb.pdf (last visited 2017/5/29). [hereinafter ESF]
202 World Bank, supra note 179, at 2.
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標，以及對於普世人權宣言的重視，並明白指出這些原則必須被實踐於 ESF 的 所有政策之中203，足見未來永續發展在世界銀行計畫貸款中之重要性。
第二項、 世界銀行投資與計畫融資之環境暨社會政策
世界銀行在 ESF 的環境與社會政策釐清了在一計畫中，世界銀行與借貸國 的責任歸屬，以回應過去保障政策中，會員國與世界銀行間的責任歸屬及角色定 位模糊的問題。以下，本文將就其概要、適用範圍、盡職調查與監管之內容進行 詳述，以期呈現完整綱架，藉此釐清世界銀行義務，其餘技術性內容則不加贅述。
第一款、 環境與社會政策概要
世界銀行的責任是針對會員國所提案之計畫進行盡責調查（due diligence）
204，以及根據環境與社會承諾計畫（Environmental and Social Commitment Plan, ESCP）進行計畫執行的監控，並在相關義務未被落實的情況下啟動救濟措施205。 除此之外，亦須協助借貸國發展風險辨識與風險管理之手段，以及在必要的情況 下，協助借貸國執行早期與持續的利害關係人諮詢，最後，經借貸雙方同意後，
考量借貸國本身既存之社會與環境體系與規範，將借貸國應額外採取之具體措施 納入「環境與社會承諾（Environmental and Social Commitment Plan, ESCP）」，並 給予明確的執行時限，此一承諾則成為法律文件的一部份，構成雙方具體的權利 義務206。
第二款、 適用範圍
203 ESF, supra note 201, at 1-2.
204 盡職調查應包含「環境風險與影響」和「社會風險與影響」，而其分別包含之細項，詳見
ESF, supra note 201, at 4.
205 ESF, supra note 201, at 3-4, 11.
206 ESF, supra note 201, at 9.
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外，相關設施（Associated Facilities）亦應適用環境與社會政策210。性質上，其與 ESSs 相互呼應，尤其是 ESS1「環境與社會評估」和 ESS10
以確保其符合ESSs 與「減緩措施分層等級（mitigation hierarchy）」213。除了上 述資料外，世界銀行亦得將計畫類型之特定風險與影響、特殊計畫性質可能導致
207 關於「計畫」之定義，係指在會員國境內並符合世界銀行協議條款（Articles of
Agreements）的計畫，計畫範圍之細節則由會員國和世界銀行的法律文件定之，詳見 ESF, supra note 201, at 5.
208 ESF, supra note 201, at 5.
209 ESF, supra note 201, at 5.
210 關於「相關設施（Associated Facilities）」之定義，係指雖非獲得貸款計畫的一部份，但該單 位或是活動符合以下任一條件者：(1)與計畫直接且顯著相關；(2)將執行、現正執行或曾執行該 計畫；(3)對計畫的成敗係屬必要，且一旦計畫不執行，就不會被建造、擴建或是執行，詳見 ESF, supra note 201, at 5.
211 ESF, supra note 201, at 3.
212 ESF, supra note 201, at 3.
213 ESF, supra note 201, at 7-8; 關於「減緩措施分層等級（mitigation hierarchy）」，詳參下節關於 ESS1 之介紹。
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的風險214、以及貸款國在依據ESSs 籌備與執行之承諾與能力納入考量215。原則 上，盡職調查須包含兩項內容，其一是透過檢視借貸國所提供之資料，評估可能 風險，其中世界銀行得依其責任與職權要求借貸國提供額外資料；其二則是提供 於盡職調查中所發現風險之具體應對措施的建議給借貸國參考216。
具體而言，其羅列共八項具體義務217。首先，其應針對貸款之計畫進行初步 的風險分類，在世界銀行中風險可分為高風險、重大風險、中等風險與低風險四 個級別，不同的分類對應到不同的管理措施；接著，在規劃環境與社會框架前，
應優先考慮使用會員國既有之框架，包括環境法規、主管機關之各類環境管理行 政安排；接著，世界銀行之職員透過環境與社會盡責調查，初步了解計畫可能涉 及之風險；在審議階段，世界銀行會考量會員國的環境與社會框架不足之處，要 求其執行額外的環境保護特定措施，以強化原框架，並將此類要求加入 ESCP，
作成借貸法律文件之一部分；在審議過程結束後，世界銀行會進一步公佈ESCP 之內容，並將計畫環境面之資訊公開予利害關係人知悉；在上述資訊揭露與其他 透明度要求的基礎上，邀請利害關係人參與給予計畫反饋；並在其後持續監督借 貸國履行ESCP；最後，針對上述措施均無法解決之問題，提供爭議解決與課責 機制218。
綜上述，在 ESF 前言中指出，環境與社會政策雖是一套列舉世界銀行應盡 義務之列表219，但其實精準來說是從世界銀行職權之角度出發，劃分其與借貸國 權利義務關係之規範。關於借貸國應如何、是否落實ESSs 所列之要求，權責反
214 關於文中之特殊計畫定義、牽涉風險，及世界銀行的應對政策，詳參 ESF, supra note 201, at 8.
215 ESF, supra note 201, at 8.
216 ESF, supra note 201, at 7-8.
217 ESF, supra note 201, at 6-11.
218 Id.
219 ESF, supra note 201, at ix.
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而由世界銀行內部決定，原因是其與借貸國所有在法律上關於環境與社會的權利 義務關係，均規範於雙方合意的ESCP 之中，而世界銀行則透過盡責調查程序與 監管程序釐清落實ESSs 所需包含的措施，並納入 ESCP 之中。整體而言，世界 銀行與借貸國之間的責任規範誠如下圖四所示。
圖四、ESF 下世界銀行與借貸國之責任規範
（參考資料：World Bank, Review and Update of the World Bank’s Safeguard Policies, July, 2015, at 8）