第三章 世界銀行借貸政策下之環境與社會保障政策
第四節 環境暨社會標準：利害關係人之參與及課責
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由於棲地與生物多樣性之間的密切關連性，棲地可謂是ESS6 評估與保護 重點項目，而對生物多樣性有嚴重風險與負面影響的計畫中，借貸國必須發展 並實施生物多樣性管理計畫（Biodiversity Management Plan, BMP），並在有必 要時採取預防措施以免對環境造成不可逆的傷害，並針對受法律保護以及被區 域或國際所肯認的重要棲地加以保護262。值得注意的是，在借貸國的評估過程 中，任何領域的風險與影響均會納入，故無論是否於該國法規中加以規範，仍 應納入風險評估之中263。
第四節 環境暨社會標準：利害關係人之參與及課責
誠如上述，「利害關係人之參與及課責」是世界銀行過去在保障政策中改革 的重要面向。在ESF 中，雖然在環境與社會政策，即明確指出世界銀行應於每個 階段均考量利害關係人參與之策略，以及資訊揭露之義務，而上述 ESS1 亦然，
但關於利害關係人參與之完整義務則規範於ESS10，本節將予以介紹。除此之外，
從世界銀行的經驗中，已得知一個強有力、有效的課責機制，對世界銀行有效的 運作極其關鍵，環境與社會政策及ESS1 均要求借貸國應提供計畫內之課責機制，
且世界銀行亦有獨立調查工作小組，作為世界銀行及其融資計畫的課責機制，本 節也將就此一課責機制進行探討。
第一項、 利害關係人參與及資訊揭露
ESS10「利害關係人參與及資訊揭露」承認，利害關係人包括受影響之當 地居民公開、透明地參與，對計畫達成永續發展之成果至關必要，更能提升計
262 ESF, supra note 201, at 68, 70-71.
263 ESF, supra note 201, at 68.
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畫的接受度，有助前期的規劃與後續的執行264。在適用範圍上，其列出兩種利 害關係人，分別為「受影響群體」和「利益團體」。前者是指受到或極有可能 受到計畫負面影響之群體，例如當地之居民；後者則是指利益在計劃牽涉其中 之群體，如投資人或265。
整體而言，ESS10 規定了應如何參與的要求，包括和利害關係人間的磋商、
當計畫變化時通知利害關係人之義務、以及解決利害關係人疑慮的申訴機制三大 項目266。ESS10 規定在 ESS1 所言投資案完整的生命週期中，均須有利害關係人 的參與，故ESS10 在某種程度上可謂 ESS1 的補充，也適用 ESS1 所適用的所有 計畫267。其參與的性質、頻率則須依照計畫之規模與潛在風險與影響而定，為此，
借貸國必須提供及時、相關、可理解的資訊，並能為利害關係人所近用268。具體 來說，利害關係人之參與可分為六大階段：利害關係人認定、計畫參與之規劃、
資訊揭露、實質諮詢、解決與回應爭議、回報利害關係人269，茲以下分述之。
第一款、 利害關係人認定
借貸國首先須認定受到計畫影響之群體，無論是個人或組織，並辨別其顧 慮之差異270。而當計畫的環境或社會風險與影響較大時，則有仰賴第三方專家 參與此過程之必要性271。
第二款、 計畫參與之規劃
264 ESF, supra note 201, at 97.
265 ESF, supra note 201, at 98.
266 ESF, supra note 201, at 98-100.
267 ESF, supra note 201, at 97-98.
268 ESF, supra note 201, at 98.
269 ESF, supra note 201, at 98.
270 ESF, supra note 201, at 98.
271 ESF, supra note 201, at 98.
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在認定利害關係人後，借貸國及必須著手上述利害關係人參與計畫之規 劃，製作並執行利害關係人參與計畫（Stakeholder Engagement Plan, SEP）。
SEP 會描述利害關係人參與計畫生命週期之各階段的時間點與方法，並針對利 益團體與受影響群體作出差異化272。SEP 同時必須明確描述利害關係人參與之 可能障礙，並予以排除以確保其能有效參與，尤其是對於受影響群體之溝通，
應提供更多資源與不同的手段來確保其取得所需資訊，且必須確保參與溝通之 代表在該群體中之代表性273。在計劃細節尚不確定時，亦須羅列一般原則與合 作策略274。
第三款、 資訊揭露
借貸國應於計劃審議階段前，儘早揭露關於風險與影響的資訊，且該資訊應 能為受影響之族群理解，以確保有足夠的時間讓利害關係人獲得有實質的諮商275。 相關資訊應包括以下六項內容：計畫的目的、性質、規模；計劃活動將持續的時 間；計畫潛在風險與影響以及減緩衝擊的具體措施，以及對受影響群體和差別待 遇措施；利害關係人具體參與途徑；公聽會的時間與地點、程序，而公聽會後亦 須提供紀錄、摘要與回報；爭議提出之程序、方法，以及解決過程276。借貸國所 揭露的資訊，應以相關的當地語言為主，且需以為文化上適當且大眾種可取得的 方式揭露277。
第四款、 實質諮詢
272 ESF, supra note 201, at 98-99.
273 ESF, supra note 201, at 99.
274 ESF, supra note 201, at 99.
275 ESF, supra note 201, at 99.
276 ESF, supra note 201, at 99.
277 ESF, supra note 201, at 99.
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借貸國應執行一系列且有意義的諮詢，以提供利害關係人傳達其對於計畫 風險、影響與應採取之減緩措施的觀點之機會，以供借貸國參考，而此程序應 隨著計畫持續進行278。一個實質的諮詢應是雙向的，從一開始規劃的過程就應 納入利害關係人意見，並取得利害關係人的意見反饋279。為確保資訊公開與正 確，諮詢之過程應免於外部操縱、干預、脅迫、差別待遇或威脅，並在每次諮 詢應予以記錄並公開280。
第五款、 解決與回應爭議
借貸國應透過現存之正式或非正式的機制，提供受影響群體計畫就相關爭議 的解決機制，並依計畫情況於必要時進行補充281。惟此爭議解決機制有別於該國 的司法或行政救濟，僅係針對計畫所造成影響對當事國做即時、透明且能為當地 於文化上所接受的回應，且不得成為利害關係人採取司法或行政救濟途徑之阻礙
282。
第六款、 回報利害關係人
借貸國須根據SEP 持續提供所有利害關係人參與之機會，並給予關於其所 牽涉之利益的相關資訊283。同時，借貸國亦有義務持續諮詢利害關係人對於其 ESCP 之反饋，而當計畫有重大變更並可能帶來額外的環境或社會風險時，其 有義務向受影響群體諮詢解決辦法，更新減緩措施並公開新的ESCP284。
278 ESF, supra note 201, at 99.
279 ESF, supra note 201, at 99-100.
280 ESF, supra note 201, at 100.
281 ESF, supra note 201, at 100.
282 ESF, supra note 201, at 100.
283 ESF, supra note 201, at 100.
284 ESF, supra note 201, at 100.
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第二項、 獨立調查工作小組及其他爭議解決機制
為了落實上述政策，並避免過去世界銀行投資計畫為行政體系難以落實有效 課責的案例，世界銀行在各界的呼籲下，終於在1993 年成立獨立調查工作小組
285。創設此一獨立調查工作小組的決議中最大的價值，是透過給予受影響之利害 關係人直接申訴世界銀行體系內的獨立機構，提供利害關係人一個課責世界銀行 的正式管道。以下將分述獨立調查工作小組之設立宗旨與授權，以及其調查的程 序與調查結果的效力，最後說明新的 ESF 制度下獨立調查工作小組可能面臨的 問題。
第一款、 設立宗旨與授權
就世界銀行的借貸體系來說，獨立調查工作小組之功能呈現於兩個面向。其 一，其提供因世界銀行的資助而權益受損的貧困或脆弱族群，在體制內申訴的管 道286，這種由下而上的機制給弱勢族群更大的發聲機會，使世界銀行的計畫更具 包容性與永續性；其二，其提供了利害關係人與理事會權力平衡（check-and-balance）的機制，提供關於對居民之傷害與不遵守世界銀行政策的情況一個具有 獨立性的評估機制287。
根據1993 年於 IBRD 與 IDA 所通過設立獨立調查工作小組的決議，獨立調 查工作小組的設立宗旨，是受理被 IBRD 與 IDA 融資之計畫所影響的居民所提
285 Resolution of the Executive Directors establishing the Inspection Panel (No. 93-10 for the IBRD and 93-6 for IDA), circulated as document No. SecM3-988 (IBRD) and SecM93-313 (DA)
(September23, 1993), see The Inspection Panel, Panel Mandate and Policies,
http://ewebapps.worldbank.org/apps/ip/Pages/Panel-Mandate.aspx (last visited 2017/6/7).
286 值得注意的是，在獨立調查工作小組的當事人適格規範中，並不包含個人申訴的受理，提出
申訴者必須為受影響社群的組織，或是足以代表該社群的個人代表該社群提出申訴，詳參The
Resolution, supra note 184, ¶ 12.
287 World Bank, The Inspection Panel at the World Bank, OPERATING PROCEDURES, April 2014, at 6.
[hereinafter Inspection Operating Procedures]
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出的申訴288。由於世界銀行未遵守關於受到計畫設計、審議或執行之世界銀行營 運政策或程序289，而此行為或疏失致使居民之權利或利益受到威脅或實質的負面 影響，此時居民即得向獨立調查工作小組提出申訴290。排除部分情況將不適用獨 立調查工作小組291，獨立調查工作小組執行調查之結果，將會匯報理事會，關於 居民所宣稱受損的權益，世界銀行應承擔多大部分的責任，但不具拘束力292，最 後之決議仍交由執行理事會依據共識決決定293。不過，就世界銀行投資案的性質 而言，獨立調查工作小組其實只是爭議解決的其中一個選項。其他解決爭議之途 徑，可以是計劃本身設立的爭議解決機制、會員國內既存的機制等等294。
第二款、 調查程序
獨立調查工作小組的工作大致可分為四個階段，分別為申訴受理、調查建 議肯認、調查階段，與調查後行動295。茲以下分述之。
「申訴受理」啟動之開端是其收到外界之申訴後，獨立調查工作小組必須確 立一系列的要素與資訊296，甚至進一步請申訴者提供資訊，以確保該申訴得以立 案297。接著，若該案符合調查條件，則其必須發送立案通知（Notice of Registration）
給申訴者、銀行行政體系與總裁；而若該案不符調查條件，則須發不立案通知
（Notice of Non-Registration）298。
288 The Resolution, supra note 184, ¶ 12.
289 文中所提及的營運政策與程序，並不包含世界銀行指導方針（guidelines）或是最佳實踐。
290 The Resolution, supra note 184, ¶ 12.
291 詳參 The Resolution, supra note 184, ¶ 14.
292 Id. at 6.
293 Id. at 8.
294 Id. at 6.
295 Id. at 8.
296 相關條件詳參 Inspection Operating Procedures, supra note 287, ¶ 25.
297 Inspection Operating Procedures, supra note 287, at 12-13.
298 Id. ¶ 28-31.
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「調查建議肯認階段」，以收到立案通知為始點，理事會必須決議此調查是 否予以啟動299。此前，行政部門應於收到立案通知的 21 天內對申訴予以回應，
「調查建議肯認階段」，以收到立案通知為始點，理事會必須決議此調查是 否予以啟動299。此前，行政部門應於收到立案通知的 21 天內對申訴予以回應，