第二章 非軍事行動之「災難救援」的角色與定位
第一節 有關「災難救援」意涵之探討
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第二章 非軍事行動之「災難救援」的角色與定位
第一節 有關「災難救援」意涵之探討
壹、災害(難)之概述
臺灣地區位於亞熱帶氣候區，及處於環太平洋地震帶上，也位於歐亞大陸板塊與 菲律賓板塊的邊緣，常遭受地震、颱風之侵害與威脅，有幾年更因地球溫室效應之影 響，造成超豪大雨及土石流等災害；近幾十年來之工商進步，人口大量向都市集中，
各種人為災害也日益增多。災害是每個人生活不可避免的一部分，不論是自然發生或 人為的造成，每天都可能發生災害；而重大的災害不但造成財物上的損失，更有可能 讓民眾喪失寶貴的生命。每當災害發生時，如何運用我國軍參與災害防救體系，給予 人民及時之援助，是本文所欲探討之問題，惟在這之前我們首先需要界定的是災害及 災害防救的定義，以確認災害防救之內容範圍及法源依據為何。
一、災害之定義：
由於本文以下所要探討的是國軍參與救災的行為，此種救災行為其內容及性質 究屬為何，是否為軍隊所應執行之任務及動用型態，何種災害軍隊必須參與，何種 不必，均是此處必需先界定之前提。惟參照我國相關法令，其內容多僅就軍隊參與 救災之行為及使用程序為規範12，並未提及軍隊動用參與救災之範圍及內容為何，
考量軍隊動用有其特殊性，須遵守前述之相關原則，避免肇生軍隊濫用之情形，是 本文需先就此災害作一明確定義。就災害這名詞而言，自然科學與法律等社會科學 所採取之定義並非全然相同。自然科學上謂：「災害係外力使自然與人類活動間諸 種關係受到損害。作為其地域、時代所具有的固有的社會矛盾的表徵，係各種發生 要因、被害要因、擴大要因等的綜合作用的結果，呈現了極端多樣且複雜的現象。」
12如國防法僅於第 5 章以下就全民防衛僅提及：「行政院為落實全民國防，保護人民生命、財產之安全，平 時防災救護，戰時有效支援軍事任務……」、全民防衛動員準備法第 6 條提及：「…，統籌策劃全國人力、
物力、財力及科技等動員能量，以備平時支援災害防救，戰時支援軍事作戰，及兼顧民生需求。或如國防 部宣示之國防政策：「…國防部亦已將「救災」納入國軍正常任務，強化「國軍救災機制」與整體編裝……。」
參閱國防部網站，ttp://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?cnid=23&p=38，到訪日 2010 年 3 月 3 日。
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另有謂：「人在對於環境的急遽變化無法對應的情形下所發生生活之破壞。」13更 有謂：「指任何會造成生命或財產的損失的事件。」14可見有關災害之定義，實非 統一，而要求用語精確之自然科學已如此多義，解釋人類活動行為之社會科學亦復 如是；法律為社會科學之一環，為避免適用解釋上發生疑義，其用語有使用上精確 之必要，故我國災害防救法有將災害一詞明文定義，依災害防救法第 2 條規定：本 法專用名詞，定義如下：(災害：指下列災難所造成之禍害)
(一)風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。
(二)火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交 通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。
另災害防救法施行細則第 2 條第 1 款第 2 目所定火災以外之各類災害，其定義如 下：
(一)爆炸：指壓力急速產生，並釋放至周圍壓力較低之環境，或因氣體急速膨脹，擠 壓周圍之空氣或與容器壁摩擦，造成災害者。
(二)公用氣體與油料管線災害：指公用氣體燃料事業或石油業之管線，因事故發生，
造成安全危害或環境污染者。
(三)輸電線路災害：指輸電之線路或設備受損，無法正常供輸電力，造成災害者。
(四)礦災：指地下礦場、露天礦場、石油天然氣礦場（含海上探勘、生產作業）等各 類礦場及礦業權持續中之廢棄礦坑或砂石場，發生落磐、埋沒、土石崩塌、一氧 化碳中毒或窒息、瓦斯或煤塵爆炸、氣體突出、石油或天然氣洩漏、噴井、搬運 事故、機電事故、炸藥事故、水災、火災等，造成人員生命及財產損害者。
(五)空難：指航空器運作中所發生之事故，造成人員傷亡、失蹤或財物損失，或航空 器遭受損害或失蹤者。
(六)海難：指船舶發生故障、沉沒、擱淺、碰撞、失火、爆炸或其他有關船舶、貨載、
船員或旅客之非常事故者。
13陳世偉，「災害防救法制之研究－以日本法為借鏡」，國立臺北大學法律學系研究所碩士論文，2002 年，
頁 7。
14行政院農業委員會水土保持局土石流防災資訊網：
http://246.swcb.gov.tw/School/school-whatisdisasters.asp，到訪時間 2010 年 2 月 21 日。
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(七)陸上交通事故：指鐵路、公路及大眾捷運等運輸系統，發生行車事故，或因天然、
人為等因素，造成設施損害，致影響行車安全或導致交通陷於停者。
(八)森林火災：指火災發生於國有、公有或私有林地，造成林木損害或影響森林生態 系組成及運作者。
(九)毒性化學物質災害：指因毒性化學物質事故，造成安全危害或環染者。
由以上條文可知，其規範內容除涵蓋因自然力所發生之災害如風災、水災、土石 流等外，亦包含人為災害如火災、爆炸等，其主要的考量點應在於我國實際上較常發 生或發生時可能造成重大損害之天然或人為事變。其次，災害防救法第 1 條第 2 項有 明文規定：「災害之防救，本法未規定者，適用其他法律之規定。」可見本法之規範 地位為一特別法規，加上，本法立法當時適逢九二一大地之震慘痛經驗，立法院審議 行政院提報之草案時，即認為行政部門必須健全災害防救體制，強化我國災害防救體 質，應將本法地位界定為特別法，其規定內容應優先於其他法規之適用。15觀諸上述 我國對於災害所為之定義，可以發現「災害」之共通要素：第一、發生相當程度之損 害；第二、損害之發生係偶發或突發性的，且甚多皆十分急遽，因此亟須具體的對策；
第三、損害之原因超出受害人個人之意思及能力，同時許多是以與自然現象有關之型 態發生的；第四：關於損害發生之原因應負責任之人不存在或不明；第五：有關損害 之預防、擴大之防止、事後之救助有多數關係機關。16
二、災害之類型：
一般而言，災害的類型從災害風險管理角度上來看，可區分為下列二種：17 (一)天然災害：凡自然界所發生的異常現象，一但危害到人類生命財產或經濟活動時，
便形成天然災害。天然災害的發生，有著時間與空間上的差異。有的在瞬間突發，
受災面積由幾百平方公尺至數百平方公里不等，如地震、山崩、火山爆發；有些 則具移動性，牽涉的時間較常，範圍較為廣闊，如颱風、洪水、森林大火及病蟲 害；更有些災害持續時間十分長久，由數週至數年不等，受災面積無法估計，如 旱災、瘟疫等。
15張建興，災害防救法規與實務，鼎茂圖書出版股份有限公司，2007 年 3 月 2 版，頁 261。
16同註 13，頁 7。
17趙鋼，災難事故危機管理，研考報導，1998 年 7 月，第 43 卷，頁 52。
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(二)意外災害：指因人為的疏失所導致之災害。如空難事件、工業災害、工廠事故等。
學者 Barry Turner「社會-科技理論」(socio-technical)指出人類及其組織的探 討製造了大部分的災害。藉由「社會—科技」的角度研究災害明智，發現社會組 織及科技發展的互動造成許多災害。惟在法律層面上，因我國災害防救法第二條 已將災害定義明確界定，亦即「風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等 天然災害。火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸 上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。」依此，災害之類型可概分 為：
(一)因自然力所發生之天然災害：即泛指因地理、天候等自然因素直接或間接造成的 危害。而天然災害依其特性，可以區分為基因型及誘因型二類。基因型的天然災 害是指災害發生地的環境背景，例如山崩、土石流等；而誘因型的天然災害則是 指誘發這些背景成災的因子，例如地震、海嘯、洪水、龍捲風、暴風雪、火山爆 發、颱風或颶風等18。災害防救法第 2 條第 1 款第 1 目所指之「風災、水災、震災、
旱災、寒害、土石流災害等天然災害」。然其中依現在科學技術之能力又可再分 為人力所得預測與不可預測者：19
1、風災、水災、旱災、寒害、土石流災害係起因於台灣地區遭受颱風、豪雨、乾 旱、低溫或土石流所生。台灣地處溫帶與熱帶型交接之副熱帶季風氣候，每年 逢 7 至 10 月夏秋之際，颱風所挾帶而來之強風和豪雨往往發生風災、水災；
另外台灣地層多屬幼年期不穩定之地質，早年土地開發多不注意水土保持，而 有濫墾濫伐之情形，造成土壤無法涵養水分，進而引發土石流災害等；而每年 11 月至翌年 5 月，則因降雨短少亦發生乾旱。颱風、豪雨、乾旱、低溫或土石 流依目前科技之水準固然無法百分百精準的預測發生時間及其強度，但一般性 的預測已無問題。已目前颱風路徑預測或土石流之偵測，均可利用科學儀器作 一初步判斷。
2、震災係因地震所造成之災害。台灣地處太平洋板塊、菲律賓板塊與歐亞大陸板
18吳杰穎、邵珮君、林文苑、柯于璋、洪鴻智、陳天健、陳亮全、黃智彥、詹士樑、薩支平，災害管理學辭 典，五南圖書出版有限公司，2007 年 1 月 1 日 1 版 1 刷，頁 9。
19同註 13，頁 9。
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塊之交會地帶，受板塊擠壓作用影響，大小地震頻繁，每年有感地震平均多達 700 次以上20。然而地震之發生並無一定之前兆，係屬一突然發生之現象，依目 前科學技術尚無法精準預測地震將於何時、何地以及何種強度來襲。尤其地震
塊之交會地帶，受板塊擠壓作用影響，大小地震頻繁，每年有感地震平均多達 700 次以上20。然而地震之發生並無一定之前兆，係屬一突然發生之現象，依目 前科學技術尚無法精準預測地震將於何時、何地以及何種強度來襲。尤其地震