第三章 各國現行災害防救體系研析
第一節 美、日災害防救體系分析
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第三章 各國現行災害防救體系研析
第一節 美、日災害防救體系分析
壹、美國災害防救體系之探析 一、美國之災害防救機制 (一)美國災害防救法制探析
美國對於災害管理之觀念甚早，於1933年即有緊急災難管理體系的運作，直 屬白宮總統辦公室之國家緊急會議(National Emergency Council)，性質上為總統 之災變管理幕僚單位，提供總統災害防救之諮詢意見。至1940年復改組為「緊急災 難管理辦公室」（Office For Eme rgency Management，OEM），以強化其執行能 力，提昇實際執行效率，可謂為災難緊急應變體系之濫觴。
1950年美國通過二項重要法案，即聯邦民防法（Federal Civil Defense Act）
與災難救助法(Disaster Relief Act)，於「緊急災難管理辦公室」加入民防業務，
並 將 「 緊 急 災 難 管 理 辦 公 室 」 改 制 提 昇 為 「 聯 邦 民 防 局 」 (Federal Civil DefenseAdministration)，旋改為「民防及動員辦公室」(Office of Civil Defense Mobilization)，藉由民防之基礎，以實際釐清各項災難救助的運作措施，如此一 來為美國聯邦政府未來危機管理與災害防救之制度化奠定基石。
在 1950 年至 1970 年間，聯邦政府與地方民防團體之間各存有不同的目標，因為 聯邦政府災變因應政策係著重在針對敵人之攻擊作準備， 而地方民防團體則戮力 於地區性之災難應變與因應為重心，因此聯邦政府與地方在政策目標上頗不一 致，致使聯邦政府與地方之間對於各項資源之協調運用出現不協調之緊張關係。
在1970年代，美國政府評估災害防救管理之行政體系時發現，就橫向支援協 調方面，災難之發生多跨越二個以上的行政區，而且災害防救之工作又牽涉許多單 位之業務與權責，故造成聯邦政府、各州及地方政府之情報資訊與資源相互支援之 協調支援不夠。就縱向垂直方面，因當時聯邦政府中有關災害防救管理之行政事
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務，分屬各不同單位之業務，在聯邦政府中缺乏一個中心觸控點（Central Point to contact），而加上各州各自為政，聯邦政府似乎缺乏一個專責獨立的機構負責協 調支援之任務，致整個災害救援之進行與管理，缺乏全國一致性的舒緩、準備、回 應、復原等步伐。換言之，當時之美國聯邦政府缺乏整合性之單位，導致在垂直面 向上之指揮與協調功能不足，反映在災害防救管理之政策制定上，難以制定明確、
有效的災害應變政策俾供遵行，弱化了聯邦政府之災害應變管理能力。65 (二)美國災害防救體制組織沿革探析
美國政府體系為聯邦、州、郡（市），各層級組織有一定職掌與做法，傳統上 對災害救援認為是屬於地方的責任，在地方政府對災害無法處理時，上級政府才 介入救災應變工作。
1、聯邦政府
災難處理中，聯邦政府的基本角色乃是保護災難中的生命及財產，並協助 州政府重建。聯邦政府專責處理緊急災難的單位為「聯邦緊急事件處理總署」
﹙Federal EmergencyManagement Agency 簡稱 FEMA﹚，該署是由美國卡特總統 於 1979 年將與災害處理相關之聯邦政府機關統合後成立的，它吸收了聯邦保險 局﹙Federal Insurance Administration﹚、聯邦火災預防管制局﹙ Federal Prevention and ControlAdministration ﹚ 、 國 家 氣 象 服 務 交 流 準 備 系 統
﹙ NationalWeather Service Community Preparedness Program﹚、聯邦準備 局﹙ Federal Preparedness Agency﹚以及聯邦災害協助局﹙Federal Disaster Assistance Administration﹚等等聯邦機構。FEMA 直屬總統，是美國平時及戰 時處理廣泛緊急事件的聯邦專責單位，它除了在首都華盛頓特區設有總部外，在 全國設有 10 個地方性辦公室﹙regional office﹚以及 2 個區域辦公室﹙area office﹚每個地方性辦公室負責數個州，協助其建立災害處理計畫、發展災害減 輕系統，並負責協調申請聯邦政府之支援事項，以及對國家級災難﹙Presidental Disaster﹚的宣告申請與評估。到了 911 事件之後，該署任務轉著重於國土安全 的準備，以應付大規模殺傷性武器。2003 年 3 月，該署與其他 22 個聯邦機構，
65參閱美國聯邦緊急事件處理總署網站：http://www.fema.gov/about/history.shtm。
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併入國土安全部。2006 年 10 月 4 日，美國總統小布希因颶風卡崔娜造成之災害 而簽署緊急改革法案，賦予聯邦緊急事件處理總署大量與新的權力，重新調整其 業務職掌，並且修正國土安全法，調整國土安全部66的各個單位。聯邦緊急事件 處理總署成立迄今的使命仍然是：引導美國對於災害之整備、預防、應對和復原 重建之進行。
2、州政府
州政府在救難緊急處理中扮演著關鍵性的角色。它要決定急難所產生的需求以及 下級政府能力之範圍。除此之外，它也扮演州與聯邦資源輸送至地方政府的管 道，包含訓練、技術支援，以及運作上的支援。緊急處理在州的層級，其責任 及指揮屬於州長及州長所指派之代表。平時常見的緊急狀況，通常由州長委派 給州內的責任機構，通常名為「緊急事件處理處」﹙Office of Emergency Services ﹚，簡稱OES。當災難超出地方政府能有效應變之能力時，州政府的 緊急事件處理處﹙OES ﹚ 亦會開始運作，進行整合以支援地方轄區。因此，州 的緊急事件處理處﹙OES﹚係在地方政府之合作下，協調處理州內發生之重大災 害，當發生天然、人為或戰爭災害時，OES 應迅速採取因應措施，並協助地方 政府進行重建工作。當重大災害發生時，其他州政府機關如州國民兵﹙National Guard﹚、高速公路警察隊、森林部及交通部等單位，亦以其專業能力協助OES 處 理災害事件。
3、郡（市）政府
緊急處理在地方政府的層級，包括了市、縣的地方官員，市、縣官員須要負責轄 內尚未整合救難行動的地區，在地方性的緊急事件中，可能也會擔任整合的角 色。地方法令與決議會建立一緊急事件處理的責任分工，配合州政府的緊急處理 組織，對於緊急事件，地方政府負有處理上最重要的責任。在大部份的小城鎮，
緊急處理的責任落在與救災職務相關的官員身上，例如市長或消防隊長，在縣裡 通常有兼職或全職的救災處理官員負責。
由於災害事故不斷發生且造成嚴重後果，考驗美國政府災害應變處理能力，在
66參閱美國國土安全部網站：http://www.dhs.gov/index.shtm。
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1977 年全國州長協會反映地方的需求，並要求聯邦政府應發展綜合性緊急災變管 理體系，因此於 1979 年 3 月 31 日，由當時美國總統卡特依據「總統之第三號行政 體系重組計畫」（President Reorganization PlanNO.3），以 12127 及 12148 號 行政命令，將美國聯邦政府五個部門之十項有關災害防救業務予以重組合併，正式 成立「美國聯邦災難緊急管理署」（FederalEmergency Management Agency 簡稱 FEMA），負責聯邦政府對大型災害的應變、救濟、災前的準備與演習、災後的復原 重建，以及整體減災的規劃等事項；美國聯邦災難緊急管理署並非直接實施各種災 害之搶救，其主要任務乃是在於強化州及地政府之災害應變能力。一旦地方發生重 大災害，如超過其救援能力所及時，地方政府應即向州政府請救各項所需之支援；
同樣地州政府如力有未逮，亦得向美國聯政府請求支援。總統若對該區宣布為災區 時，美國聯邦災難緊急管理署即成立災變救援申請中心，擔任統籌協調所有可供支 援州及地方政府的聯邦機構及各種團體，而該中心的聯邦政府、州政府、地方政府 或私人團體，均可對受害的災民提供援助。
美國聯邦災難緊急管理署（FEMA）如前所述係由卡特總統將聯邦政府五個部門 之十項有關災害防救業務予以整合重組而成立，該五個部門十項有關災害防救業務 為：
(1)國防部所屬之「民防準備署」（Defense Civil Preparedness Agency，DCPA）
所主管的業務。
(2)房屋及都市發展局（Department of Housing and Urban Development，HUD） 所 轄之「聯邦災難協助處」（Federal Disaster Assistance Administration，
FDAA）與「聯邦保險處」（Federal Insurance Administration，FIA）的主管 業務，包括水災保險、天然災害、暴動等之重建保險業務。
(3)總務處（General Services Administration，GSA）所轄之「聯邦準備署」（Federal Preparedness Agency ，FPA）之主管業務。
(4)總統辦公室（Executive Office of President）主管之「水壩安全協調」（Dam Safety Coordination）、「地震災害防護」（ Earthquake Hazard Reduction）、
「反恐怖事件管理」（Consequences Management in Terrorism）與「聯邦警
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告與災變廣播系統」（Federal Warning and Emergency Broadcast System）
之業務。
(5)商業部（Department of Commerce）主管之全國火災預防控制處（National Fire Prevention and Control Administration ） 與 全 國 氣 候 服 務 區 準 備 計 畫
（National Weather Service Community Preparedness Program）之業務。67 二、美軍救災機制
前述可知，美國軍隊之組成不但包括隸屬於聯邦政府的正規部隊，另外亦包括 了派駐在各州的國民兵﹙National Guard﹚部隊，就後者而言，州國民兵除應召參 加聯邦部隊時外，係以州長為總司令，州長因為是總司令，得使用國民兵執行州法 律、鎮壓叛亂及防止或終止騷動。因此以州的層級而言，州國民兵可以依州長的命 令﹐隨時出動協助災害的處理。至於聯邦層級而言，依據「災害救濟與緊急援助法 案」﹙Disaster Relief and Emergency AssistanceAct﹚第403節﹙sec.403﹚之規 定，災區州長可要求總統指揮國防部長，利用國防資源，以維護災區人民之生命與 財產的安全。
另外，依據FEMA之「聯邦緊急應變計畫」中之「緊急支援功能第九項任務」﹙ESF-9 都市搜救﹚規定，國防部在救災事件中具有下列之任務﹕
(一)全盤綜理民間及軍方的都市搜救作業。
(二)提供輔助性後勤支援，包括後勤、醫療、運輸、通訊等。
(三)研擬狀況報告及任務後檢討報告。
(四)與相關支援機構合作，負責研擬「緊急支援功能第九項任務」實施計畫。
事實上，美國防部參與國內救災行動已有多年歷史，也建立了執行的程序與計 畫。國防部長已指定陸軍部長，擔任提供民政當局「軍事援助」﹙MACA﹚之執行代 理人；同時指定陸軍參謀部之「軍事支援處處長」﹙DOMS﹚，作為陸軍部長執行上 述計畫之行動代理人。若緊急事件需要動用軍隊或軍事資源，軍事支援處會派遣適
事實上，美國防部參與國內救災行動已有多年歷史，也建立了執行的程序與計 畫。國防部長已指定陸軍部長，擔任提供民政當局「軍事援助」﹙MACA﹚之執行代 理人；同時指定陸軍參謀部之「軍事支援處處長」﹙DOMS﹚，作為陸軍部長執行上 述計畫之行動代理人。若緊急事件需要動用軍隊或軍事資源，軍事支援處會派遣適