第一章 緒論
第二節 文獻探討
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第二節 文獻探討
壹、文獻回顧：
為探討本文採文獻回顧與比較分析法，故參考了書刊、論文、期刊、政府報告及報 章雜誌等相關資料探究我國救難機制中國軍參與救災之範疇，並藉各種研究了解實際救 災成效，故彙集專家學者之研究，加以分析、整理其研究及建議，作為本研究之參考，
有關文獻回顧摘要如後：
一、張中勇在「現行災害防救體系結合民防與全民防衛動員機制之相關研究」中探討，有 關地方政府與國軍關係，各縣市在「災害防救會報」與「全民防衛動員準備會報」以 及「全民戰力綜合協調會報」自今（92）年開始，在實際運作上已初步整合在一起（三 合一）開會，惟尚待更精緻的制度設計；另針對國軍救災有一定的標準與程序，一般 政府機關可以執行的工作應由政府機關自行處理，不應動輒請求國軍支援。並強調依 據災防法第29 條第1 項及第34 條第4 項之規定，協調或申請國軍執行或救災工作，
並非與全動體系相結合之實踐。因此各級政府要求國軍參與救災工作，均需依據「申 請國軍支援災害處理辦法」申請，並符合「不影響國軍戰備」、「不破壞國軍指揮體系」、
「不超過國軍支援能力範圍」等「三不原則」，故而，未來於災害救助工作中，地方 政府之全動體系平時即應與同級之災害防救或緊急事故應變體系充分協調與相互結 合，發揮統合功效，能夠運用公私人力與資源，自主處理與因應各項災害和緊急事故，
不能過度依賴國軍之協助。1
二、許文章在「兩岸災害就應變體系及運作之比較」碩士論文中對我國與中國軍隊參與救 災之比較，說明中國在「軍隊參加搶救險救災條例」中明顯規定諸如：賦予軍隊搶險 救災任務，對媒體實施救災行動報導管制，部隊救災行動由軍隊負責指揮，人民政府 對救災部隊提供生活、醫療和衛生等保障，將搶救列為正規軍事訓練日程和考是大 綱，明定公部門和機構隊執行搶險救災任務的部隊提供優先規定；而我國在參與救災
1張中勇，「現行災害防救體系結合民防與全民防衛動員機制之相關研究」，行政院災害防救委員會委託研究 報告，2003 年 12 月。
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事務上，並未如中國對解放軍搶險救災上有詳盡的規範與保障，相形之下，中國解放 軍在執行搶險救災任務較有保障，且較受重視與尊重。其中針對兩者救災作法規定做 法規地位階層、申請方式、救災機具與費用、媒體救災行動報導管制、支援兵力派遣 與任務賦予、救災指揮、獎勵與傷亡撫慰、官兵照顧與軍隊酬勞、教育訓練及任務支 援等項目實施比較分析。2
三、施邦築在「我國防災體系之檢討與建議」提到，對當時之防救災體系有諸多批評，並 提出我國防救災體系之架構主要承襲日本災防體系，對於整個架構與計畫之構想堪稱 周延與完整，但是近年來經歷多次之考驗，卻發現沒有發揮像日本防救災體系的效率 及功能，主要原因包括防災體系尚未完全建、防災通訊網尚未建立、其中地方防災會 報以鄉(鎮、市)未發揮預期功能。地方層級之防災會報與災害應變中心均由地方首長 擔任召集人或指揮官，但地方首長對於防災體系運作認知與專業知識不足、危機意識 不夠，致使作業流程流於形式，且未能依據地方特性實際擬定適合該地區之防災計畫 而親自督導、指揮、統籌，因此災難來臨時，應變能力薄弱，甚至對於如何整合救災 資源及不知如何救災等因素，致使防救災體系之運作無法落實。3
四、梁杏娟在「我國緊急應變體系整建之研究—以九二一地震為例」中論述，我國從頒行
「災害防救方案」以來所建立的防救災體系，不斷出現瑕疵，例如：就防災業務而言，
中央與地方政府在各項防災事項之執行，有流於形式之虞，一遇災害來臨，不能得心 應手依據防災計畫之指引行事；加以平時防災宣導不落實，相關業務人員掉以輕心，
民眾危機意識不足，更容易使得災害效應擴大。就救災方面而言，整體救災能力仍出 現強中央、弱地方之情況；災難發生，地方政府首當其衝，卻沒有充足的救援人力、
設備、經費，連較精良的通訊設備都普遍缺乏，地方缺「錢」與「權」，經常於面對 災難時束手無策。而中央「錢」與「權」均在握，卻都無法及時提出正確方案應急，
充當地方政府的後援。專家學者在歷次災難後，均不遺餘力提出建言，例如：建立一 個專司災害防救的機構、強化地方政府的救災能力、落實防災宣導、防災演習等；但 防救災工作一直未加以改善且提升為決策的重要議題，致使防救災體系建立以來相同 的缺失一再重演，甚至愈演愈烈，直至九二一大地震發生，整個緊急應變體系形同癱
2許文章，「兩岸救災機制應變體系及運作之比較」，世新大學行政管理學系碩士論文，2006 年 7 月。
3施邦築，「我國防災體系之檢討與建議」，第二屆全國防災學術研討會，1998 年 5 月。
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瘓，無法發揮救災功能。4
五、賀忠文，「國軍參與災害防救之研究─危機管理理論之研究」中敘述台灣近年危機不 斷，災難頻仍，儘管政府部門投入可觀人力、物力、財力從事災害防救，仍屢因救援 不得要領、處置不當，甚至束手無策，而備受指責。每年的天災人禍徒使人民生命與 財產損失難以計數，政府部門如何有效管理各型危機與緊急災變，業已成為急迫且必 須正視的課題。故以「危機管理理論」與「安全概念」探討對國家危機管理與全民國 防概念及全民國防與國軍災害防救之間關係，並藉由921大地震、阿瑪斯貨輪漏油污 染事件、支援SARS「嚴重急性呼吸道症候群」疫情醫療救援等實際案例中分析國軍支 援救災從應變、處理至復原階段能力評估及動員效能，並從實務探討國軍支援救災中 還是有其存在的問題。5
六、林昇德，在「我國緊急災難管理機制建立之研究」中論述我國現代化救援裝備與物資 準備嚴重不足，以及流於紙上談兵而未能予以落實的應變計畫，使得政府未能於第一 時間內充分掌握各地災情，以致整個救援行動呈現遲鈍與混亂的情形。而我國的決策 運作過程，依據災害防救法規定，分為中央－直轄市、縣（市）－鄉（鎮、市），而 鄉(鎮、市)等基層地區是否有足夠的人力與救災器材，發揮基層防救的功能，有待商 榷，因此作者提出應強化地方政府的決策自主性之構想，未來的「緊急災難管理體 系」，宜摒棄以往由中央政府主導掌控的老大心態，賦予地方政府更大的決策自主空 間，而地方政府也必須有身處於救災最前線的認知與擔當。6
七、梁景聰，於「救災組織體系之研究—以九二一大地震南投縣政府為例」中論述指揮官 在救災行動中扮演成敗的角色，而鄉(鎮、市)層級地震災害應變中心係由鄉﹙鎮、市﹚
長擔任總指揮官，由於民選地方首長任期關係，當九二一大地震發生後，部分鄉﹙鎮、
市﹚長未能有效統籌指揮、協調相關單位，採取適當應變措施，也未能迅速蒐集災情 綜合研判，未能作出正確的決策，卻對發放物資上有所著墨；導致未能及時請求上級 支援，使得中央或縣府災害應變中心無法掌握災情。因此必須先行做到下列幾點：第
4梁杏娟，「我國緊急應變體系整建之研究－以九二一地震為例」，國立暨南國際大學公共行政與政策研究 所碩士論文，2001年6月
5賀文忠，「國軍參與災害防救之研究─危機管理理論之研究」，國立中山大學政治學研究所碩士在職專班碩 士論文，2004 年 6 月。
6林昇德，「我國緊急災難管理機制建立之研究」，國立政治大學公共行政研究所碩士論文，2000 年 9 月。
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一、 蒐集各區域災情，掌握狀況。第二、 平時召開防災會報時，要依據轄區特性訂 定適合於該鄉(鎮、市)的地區災害防救計畫。第三、平時更應與轄區各不相隸屬的救 災組織體系取得聯繫，並辦理訓練、演習，當災變發生時，可立即動員發揮功能。7 八、黃英於從「洛杉磯大地震談我國防災救災體」中論述美國無論是聯邦、州或地方政府，
都有處理緊急事件的組織與標準作業程序，且都有受過專業訓練的人員，因此遭逢災 變時，能迅速應變及處理。在交通與電訊的搶修，水電與瓦斯的修復，災民的安置及 建物之檢查等，均能有效處理，使得整個災區情況，立即受到監控，秩序迅速恢復，
而使災害的影響降至最低。結論並提出我國從中央至地方均應有適當之組織負責災變 管理、執行災變計畫、擔負災難防救教育與訓練工作及常備的先進救難設備、設施，
並強化災變時動員與指揮作業，方能對抗突發之災變。8 貳、分析：
綜整上述文獻回顧，以上作者之論述多為對於我國中央、地方政府災害救難機制 之間關係做探討，惟對於國軍在災害救難機制中所扮演之角色及地位僅做概略性之敘 述，但從各論述中提到實務執行災害救援時所存在之問題，如中央與地方救災機制之 整合，災害資訊平台為建立、救援資源、設備、經費及專業知識及人員訓練都普遍缺 乏等種種因素，提供研究本篇論文之靈感，然上述文獻所探討之實務距今已歷經多 時，而現今國軍經歷八八水災後的現在，於災害防救中的角色及地位將藉由我國救災
綜整上述文獻回顧，以上作者之論述多為對於我國中央、地方政府災害救難機制 之間關係做探討，惟對於國軍在災害救難機制中所扮演之角色及地位僅做概略性之敘 述，但從各論述中提到實務執行災害救援時所存在之問題，如中央與地方救災機制之 整合，災害資訊平台為建立、救援資源、設備、經費及專業知識及人員訓練都普遍缺 乏等種種因素，提供研究本篇論文之靈感，然上述文獻所探討之實務距今已歷經多 時，而現今國軍經歷八八水災後的現在，於災害防救中的角色及地位將藉由我國救災