第四章 中國大陸與印度銀行自由化的比較分析
第三節 中、印銀行自由化的比較
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第三節 中、印銀行自由化的比較
以下就上一節所整理的自由化過程的指標，比較與分析中、印兩國銀行業自由化的 發展。
指標 1：總體經濟穩定與監管制度的建立，為銀行業自由化之前應先具備的條件。
印度經濟自由化的觸發點，是 1991 年的國際收支平衡危機。通貨膨脹和預算赤字 最嚴重的失衡情況迅速得到控制，因此 1992 年的第一波銀行業改革在相對穩定的環境 下進行。印度可以不受亞洲金融危機的影響，所以 1991 年開始的整體改革過程是在相 當理想的總體經濟環境下進行。
印度的組織架構也已達到預設標準。民營銀行的存在，確保了監督管理的能力和規 範的架構完成，37因此，這項指標在印度獲得施行。
1978 年中國大陸經濟改革開放的觸發點則不是政經危機，而是因為計畫經濟體系管 理困難、鄰近經濟體享有高成長率、文化大革命後需要調整路線，所以希望進行市場化 改革。總體經濟環境在改革之初相當理想，1980 年 GDP 成長率達到 8%，通貨膨脹降 到 5%以下(IMF: 2006b)。
中國大陸因為向來都是單一銀行體系，導致監管組織架構不足。單一銀行主要是行 政機關，而非利益導向的商業銀行，所以，在改革之初並沒有建立監管體系架構。38因 此，指標 1 在中國大陸只有部分的實行。
指標 2：漸進利率自由化，首先自由化批發利率，接著是貸款利率，最後是存款利率。
在印度，利率自由化是根據一般規定。自 1980 年代晚期開始嘗試自由化批發利率。
1991 年開始經濟改革後，貸款利率在存款利率之前自由化。貸款利率和存款利率自由化 的間隔只有一年，所以調整的時間相當短。但是，指標 2 在印度的執行上是符合的。
37 印度所有法律的制度架構在 1991 年開始改革時已經相當完備，印度的法治體系是以英國的習慣法為基 礎。當時在執法上可能產生問題是由於司法體系案件的積壓所致，這在當時是一個主要的因素。
38 在中國大陸所有的制度架構都不及於印度，特別是法治體系的不足，兩個主要的理由是中國大陸的法 治體系主要是建構在「關係」的基礎之上，以確保契約的執行，因此，以西方的標準而言它只是「準法 治」的系統；其次，中國共產黨的權力凌駕於法律之上，具有絕對的統治權(Chow: 1997; 2004)。
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中國大陸也遵循一般的政策建議，先進行批發利率自由化，然後是貸款利率。直至 2007 年底，存款利率都還由政府決定。即使中國利率自由化尚未完成，這個主張因為中 國大陸執行利率自由化的順序符合指標 2 仍屬於有實行。
指標 3：以雙軌制或漸進的方式逐步淘汰指導性的信貸計畫。
在印度，雖然納拉辛哈委員會建議將指導性信貸目標調降至 10%，但是在國內銀行 仍維持 40%的指導性信貸，外國銀行則維持在 32%。雖然整體目標不變，還是可以減輕 負擔，其方法是透過擴大優先產業的定義，調升優先產業的貸款利率，並透過捐助國家 農業與鄉村發展銀行(對國內銀行)與小型企業開發銀行(對國外銀行)補足貸款差額。印 度至今仍未廢除指導性的信貸計畫，因此指標 3 仍未實行。
中國大陸指導性的信貸工具，主要是信貸計畫，以確保信貸分配能由各級政府確實 管理。因此，1998 年廢除信貸計畫，是縮小計畫性信貸體系的一大步。就法律面來看，
計畫性的信貸在中國大陸已經廢除；然而實際操作面則仍存疑。例如，國營企業取得的 信貸，依舊不成比例的高。
這種模式在其他轉型國家中也存在。然而，說中國大陸國營企業與國營銀行的關係 較久，只能部份解釋中國大陸的情況。其更重要的因素是，國家仍然能夠針對特別的營 收計畫來要求銀行貸款，即便是負債累累的國營企業也不例外。因此指標 3 在中國大陸 只有部份的實行；指導性的信貸計畫並未廢除，所以，國家仍然能夠影響信貸的分配。
指標 4：法定優先購買權僅適用於貨幣政策目標。如果法定標準與目標不符，則應循序 漸進降低。
在印度，法定優先購買權已逐漸減少。印度儲備銀行已宣布目標，要將現金準備率
（CRR）與法定流動率（SLR）各自降到法定最低標準 3%和 25%。這部份已經完成：
2005 年，CRR 剛好達到最低標準之上，SLR 則剛好是 25%。同時有效存款準備率也調 低，1989 年時曾高達 17%，2004 年調降至 7%。因此指標 4 在印度已經達成。
中國大陸則沒有律定準備率或流動率的法定上下限的要求。因此，必須用有效存款
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準備金評估這方面的進展。資料從最早的 1985 年到 2004 年為止，有效存款準備率已從 33%降到 17%。雖然顯示減少過程為循序漸進，此種水準的存款準備率僅作為貨幣政策 的工具是值得存疑，特別是因為這種水準較其他亞洲國家較高。因此高存款準備率可能 是因為中國大陸缺乏間接的貨幣政策機制，或是以銀行資源籌措預算資金所致。因為不 能完全排除後者的可能性，所以，指標 4 在中國只有部分實行。
指標 5：透過「一筆勾銷」的穩定計畫解決歷史呆帳問題，以調整銀行資本達到最低資 本標準。
1990 年代，印度開始了一個計畫，廣泛調整各銀行資本。然而，穩定計畫反而造成 嚴重的道德風險，因為有幾家銀行獲得四次以上資金的挹注。雖然資金挹注的條件，都 已經記載在銀行管理階層與印度儲備銀行之間的備忘錄上，但是這些條件並沒有被執 行，因此表現不佳的銀行實際上有恃無恐，至使不良貸款的問題仍然無法解決。
中國大陸銀行已經歷經了幾次的資本調整了。特別是四大國有商業銀行，自 1998 至 2005 年間已經調整過三次。中國大陸和印度的經驗顯示，一般認為國營銀行「大到 不能倒」：政府會在有需要時提供資金的挹注。在這種情況下，倒閉將不會對它們構成 威脅。因此，指標 5 在中國大陸和印度都未達成。
指標 6：國營銀行不需等處理完市場失靈等必要前提完備之後，才進行私有化。外國銀 行應視為策略合作夥伴，它有助於迅速提升銀行的技術層次以符合國際標準。
印度進行國營銀行私有化之前的環境就已準備好了，有些私營銀行在歷經兩波國營 化之後，仍然在印度營運，並且在 1990 年初期就已開始進行監理體系升級的步驟。因 此在改革的初期時，政府在幾家國營銀行減少持股。印度國家銀行在 1993 年進行部份 私有化，開啟了一連串的減資過程。但是，對於 1991 年改革初期所有收歸國有的銀行 來說，印度政府至今仍是最大股東，並且決定維持國有銀行的公營性質。因此，出售持 股應解釋為籌資的手段，而非交出控制權。此外，10%投票權的上限，限制了外國人的 參與。即使現在仍需要國營銀行為鄉村或貧窮人口提供金融相關服務，但是國營銀行現
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今持有資產比例和整體規模卻與此目標不符。因此，指標 6 在印度並未實行。
在中國大陸，四大國有商業銀行的部分私有化開始於 2005 年底，中國建設銀行列 名為全球排名前 10 的上市公司，之後中國銀行也於 2006 年中上市。外國投資人可在中 國銀行持有多達 20%的股份，所有權上限則是 25%。雖然政府減少持股，但仍想維持大 型國營銀行的主要所有權。因此指標 6 在中國大陸也未實行。
指標 7：市場導向的銀行體系須具備資本適足規範、透明的會計標準、監管機制和存款 保險，而且必須在轉型期間建立上述制度
1992 年銀行業改革開始不久後，印度儲備銀行即發布指導方針，以提升印度銀行業 的組織架構。重點為：引進符合國際標準的資本適足規範，並導入更為嚴格的會計規定 以應付不良貸款。1994 年建立的金融監督管理委員會，引進 CAMEL 指標系統，並轉為 非現場監管，強化了銀行監理體系。改革開始時，存款保險體系已經建立完畢。印度先 前試著強化、提升組織架構和系統保障以建立市場導向的銀行體系，因此，指標 7 在印 度有實行。
在自由化過程中，中國大陸提升銀行體系的組織架構起步相對較晚。監管標準也未 確實到位。舉例來說，雖然資本適足標準或會計標準在 1990 年代開始修改，但卻未立 即執行，原因包括銀行財務狀況不佳，以及監管功能不足。中國大陸在這方面的進一步 努力，包括於 2003 年建立中國銀行業監督管理委員會以取代中國人民銀行的監管責任，
中國銀行業監督管理委員會的主要目標為執行巴賽爾資本協定的標準並減少壞帳。2005 年時，中國大陸的正式存款保險體系仍未完成。整體來看，指標 7 在中國只有部份實行。
指標 8：降低國內和國外銀行的進入障礙，使銀行業能進行結構轉型。
在印度，新銀行的進入障礙在改革初期已經降低。新的民營銀行在 1993 年開放進 入市場，一年後外國銀行也開始進入市場。然而外國銀行進入的模式仍然受限，因為它 們不能在印度民營或公營銀行中持有多數股份。雖然已經開放銀行體系接受新的競爭，
體系本身結構卻沒有大幅改變，因為國營銀行一年僅失去 1%的市占率。2007 年，銀行
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體系仍舊是國營銀行的天下，主要是因為國營銀行在鄉村和半都市區域的地位十分重 要，以及國營銀行的資產規模龐大，讓它們可以進行較大的交易。新進入的銀行則是能 佔到新的市場利基，例如大都市，所以競爭是愈發激烈。因此，指標 8 在印度僅部分實
體系仍舊是國營銀行的天下，主要是因為國營銀行在鄉村和半都市區域的地位十分重 要，以及國營銀行的資產規模龐大，讓它們可以進行較大的交易。新進入的銀行則是能 佔到新的市場利基，例如大都市，所以競爭是愈發激烈。因此，指標 8 在印度僅部分實