第二章 中國大陸銀行業的制度性結構
第二節 中國大陸銀行業的制度環境
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第二節 中國大陸銀行業的制度環境
改革開放以來中國大陸的經濟發展出現所謂「治亂循環」的現象。胡鞍鋼觀察到了 中國大陸改革開放期時的經濟波動與每五年一次黨政權力交替的政治週期間的相關性 ( 胡鞍鋼，1994)，但是並没有提出一個因果解釋。Lowell Dittmer 和吳玉山則提出中國 大陸由派系政治所引起的改革政策週期與經濟景氣循環週期的因果論證，並將它稱為
「政治派系的現代化」(modernization of factionalism) (Dittmer &Wu 1995)；他們發現從 70 年代未到 90 年代初，中國大陸經歷了四次「派系政治(鄧小平為首的成長派 vs. 陳雲 為首的穩定派)、經濟改革(改革 vs.緊縮)與景氣好壞(擴張 vs.衰退)」的循環；當成長派 佔上風時推動改革，改革總是會帶來經濟擴張，擴張會造成經濟過熱而使得穩定派再度 回到上風推動緊縮政策，而緊縮派造成經濟衰退後又使得成長派再佔上風帶動下個循 環。
這樣的循環反映了中國大陸非正式政治(informal politics)的制度化以及政策制訂的 理性化（陶儀芬，2007）。因此，中國大陸政治鬥爭後所形成的政治環境對於其經濟發 展策略及銀行業的發展都產生了直接的影響。以下分別從政治環境、政治指導的銀行業 發展，說明中國大陸銀行業發展的制度環境。
一、政治環境：派系鬥爭下的經改策略。中國大陸在毛澤東死後的經濟發展可以分 為三個階段：華國鋒的「洋躍進」(1977~1978)、陳雲主導的「調整」(1978~1983)和鄧 小平主導的「市場化改革」(1984 至今) (Dittmer &Wu 1995)。
第一個階段是市場改革派和官僚改革派聯合對抗華國鋒的左派。毛澤東在 1976 年 死亡，由華國鋒繼承。在華國鋒所指導的「十年規劃」當中，加強對重工業的投資，因 此被稱為「洋躍進」。這種「洋躍進」的發展模式完全沿襲毛澤東的「超趕」策略，希 望利用大規模生產因素的投入來刺激經濟成長。結果適得其反造成國家財政困難，並產 生了經濟危機。因此，中共黨內以鄧小平為首的改革派和華國鋒為代表的左派以此展開 了一場權力鬥爭。
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從 1978 年 5 月到 11 月改革派和左派在「實踐是檢驗真理的唯一標準」的議題上展 開論戰。這場論戰是由改革派所挑起的，其目的是在打擊左派。1978 年 12 月中共十一 屆三中全會後，華國鋒黨政軍的各項職務就被取消，黨主席的職位則在十二大的時候被 解除，而由胡耀邦接任黨的總書記，軍委主席由鄧小平接任，國務院總理一職則由改革 派的趙紫陽接任，此時改革派已完全掌握住權力。從此，中國大陸正式展開經濟改革開 放的政策。
第二個階段是市場改革派和官僚改革派聯合掌權，由鄧小平控制政治、陳雲主導經 濟。鄧小平雖然在政治鬥爭中勝出，但在經濟的決策上他還是尊重陳雲的意見，所以，
十二大所提出的經濟路線是以陳雲的計畫經濟為主，市場調節為輔(Fewsmith 1994; 吳 玉山，1996)。陳雲的「調整」在緊縮投資、抑制通貨膨脹、改善部門比例關係和平衡 貿易逆差等方面都創造了好成績。對陳雲而言，用市場來搞活經濟必須在計畫的架構下 進行，有如放鳥在籠中飛，一方面不至於抓的太緊，一方面也不用擔心鳥會飛掉，這就 是所謂「鳥籠經濟」的理論。因此，從 1979 年開始，鄧小平和陳雲聯手全面調整華國 鋒的經濟發展策略，兩人的合作關係直到 1984 年趙紫陽取代陳雲的地位推動市場化改 革為止。
第三個階段則是市場改革派和官僚改革派相互鬥爭，市場改革派是以追求快速經濟 成長為目標的市場化策略。在 1984 年 10 月的十二屆三中全會中，市場改革派壓倒了官 僚改革派，開始下放經濟權力，引進市場機制。在市場改革派的主政下，經濟的成長率 固然增加，但是總需求和總供給之間的缺口也擴大的很快，容易造成景氣過熱、通貨膨 脹，和對外貿易鉅額逆差等總體經濟失衡的現象。這個結果造成官僚改革派有反擊的機 會，如果經濟情況持續惡化，經濟政策的主導權就會易手。而官僚改革派的整頓治理没 有辦法創造經濟的高速度成長，所以當經濟過熱的情形逐漸消失了之後，市場改革派便 會向官僚改革派奪權。如此派系爭鬥不斷，經濟也隨之起伏，兩者互為因果。
從 1986 年 6 月上旬到 9 月中旬，鄧小平連續四次談到政治改革問題。他說：「只搞 經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙」。
又說要「真正把權力下放，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層組織的積極性調動起
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來」(阮銘，1993；吳玉山，1996)。這些談話在知識分子中起了很大的作用，而且胡耀 邦也在 9 月舉行的十二屆六中全會中，大力倡言民主化。然而此時鄧小平已經意識到政 治改革繼續講下去會有很大的副作用，所以緊急踩煞車。到了年底爆發了民主運動，鄧 小平感到政權的安危受到挑戰，一方面站到官僚派的一邊贊成鎮壓，一方面決定罷黜主 張民主最有力的胡耀邦，而以趙紫陽代之。接下來 1987 年前半年的「反資產階級自由 化」運動，雖然没有過度波及到經濟領域，卻也使得經改喪失動力，直到當年 10 月的 十三大才徹底轉變過來。中共十三大提出了「社會主義初級階段論」，決定要建設「有 中國特色的社會主義」，其原則就是發展生產力。在十三屆一中全會中，趙紫陽真除黨 的總書記，官僚派的李鵬擔任總理，但是趙紫陽仍然掌握經改的決策權，於是改革的週 期又開始全面往上發展。
在 1988 年最重要的經改措施是從 5 月開始的第二次「闖物價關」，開放城市農產品 和菸酒的價格，於是改革的重心又回到市場化。在 1984－85 年第一次大規模的經改時，
市場改革派就已經體認物價改革是市場化最核心的環節。1985 年的「闖物價關」失敗，
造成 1961 年來最嚴重的一次通貨膨脹及 1986 年的緊縮，並連帶影響到社會的浮動，與 胡耀邦的下台。1988 年的物價改革又是在經濟已經過熱的狀況下提出的。在這種情形之 下進行物價改革，自然加速通貨膨脹，迫使當局不得不採取緊縮政策，提高利率和準備 率，減少投資，刪減信貸。在 1988 年 9 月十三屆三中全會當中，官僚改革派李鵬、姚 依林等取得了經改的掌控權，並且立即加強了中央對於投資計畫的控制，從 1988 年的 第四季開始全面緊縮，通貨膨脹不易壓抑，到了 1989 年更爆發了天安門事件。此時的 狀況和 1979 至 1982 及 1986 年先前兩次實行緊縮的時候一樣。在政治動亂和經濟停滯 的情況下，官僚改革派又再度掌控了中央的政治經濟決策權，陳雲派的政策主張重新當 道。
到了 1991 年經濟狀況開始好轉， GDP 的成長率達到 9.1%。1992 年鄧小平利用南 巡的機會鼓吹加速改革(鄧小平，1992)，重新領導市場改革派取得了經濟的決策權。在 1992 年 12 月的十四大，由市場改革派的朱鎔基出任總理，改革的目標定位為建立社會 主義市場經濟體制，也就是以市場取代計畫做為協調和分配機制。1993 年 7 月朱鎔基兼
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大會召開時所引發的派系鬥爭產生連結。這樣的關聯一方面如 Dittmer 和 Wu(2005)所 言，反映了高層派系政治本質的變化，也就是從經改路線之爭到繼承結盟之爭。中國大陸改革開放後，許多的研究都認為大陸經濟成長的動力主要來自地方政府的 投資擴張，例如，在 90 年代初鄉鎮企業的研究發現，在中國大陸財政收入與支出的權 力下放的情況下，地方政府的行為模式越來越像市場經濟中的企業家，因此有「地方國 家公司主義」(local state corporatism)、「地方企業國家」(local entrepreneurial state)、「地 方發展型國家」(local developmental state)等名詞的出現，17來形容大陸對地方政府「放 權讓利」的現象，及地方政府「投資飢渴」的經濟行為（劉雅靈，2001）。此外，有些 經濟學者從改革開放以來連續性的總體經濟數據證明中國大陸經濟成長速度與固定資 產投資的關係密切(Kwan, Wu, and Zhang，1999；Yu，1998)；部分學者則從投資擴張所 帶動的經濟成長與效率進行探討，認為這種投資擴張而引起的生產力增加會有很大的限 制(Rowski，2002; Zhang，2003)。
黃亞生認為大陸地方政府不斷追求投資擴張帶來地方經濟成長的結果，也是造成中 2001: 368-393; 「地方發展型國家」，見 Zweig, 1995: 253-274;有關財政下放與地方政府投資飢渴的關係，
參見 Bahl, 1998: 125-149; Oi, 1999: 99-126;Wong, 1991: 691-715; Wong, 1992: 196-227;。
18 「平衡發展的最後提供者」一詞是由中央銀行一般被稱為「最終借款者」(lender of the last resort)一詞
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態所產生的結構關係，使得中國大陸的地方政府先天上的經濟利益就在投資擴張，而中 央政府先天的經濟利益就是要壓抑個體投資擴張所引發的總體通貨膨脹（陶儀芬，
2007）。這就造成了改革時期中國大陸中央與地方政府在經濟擴張步調上的不同。
所以，中國大陸在改革時期不同的政治派系對於經濟改革有不同的策略，當市場派 佔上風時經濟改革的速度會加快；反之，官僚派主政時經濟改革的速度將趨緩。此外，
中央與地方在經濟擴張的步調上，也會因為官僚派的上台或是景氣過熱時中央進行宏觀 調控而產生不一致的現象。這些都說明了中國大陸的派系政治及景氣循環與經濟擴張策 略的關聯性(如圖 2-3)；它也會直接影響到貨幣政策的走向及資本控制的範圍，及中國大 陸銀行業的發展與改革。
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圖 2-3 中國大陸的政治派系鬥爭與經濟擴張的循環
（Dittmer and Wu，1995；Shih，2008）
經濟高速的成長 擴張性貨幣政策
市場改革派主導經濟政策
投資飢渴 通貨膨脹
官僚改革派主導經濟政策
緊縮性貨幣政策 價格穩定 成長平緩
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二、政治指導的銀行業發展。中國大陸歷經三十多年的經濟改革後，銀行業已從財 政部的附屬機構漸漸轉變成為多元化的金融組織。它是中國大陸資本調度與信用分配的
二、政治指導的銀行業發展。中國大陸歷經三十多年的經濟改革後，銀行業已從財 政部的附屬機構漸漸轉變成為多元化的金融組織。它是中國大陸資本調度與信用分配的