印度銀行業的制度環境

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第三節 印度銀行業的制度環境

銀行業緊密的結合了政治、經濟與制度的設計。這些要素提供了激勵與限制，深刻 影響銀行業的表現和發展。以下將分別說明印度的政治、經濟及制度環境對於銀行業發 展的影響。

一、政治體制對銀行業發展的影響。1947 年印度脫離英國統治成為獨立國家。由國 大黨領袖尼赫魯擔任總理， 尼赫魯十分推崇英國的議會制度，加上印度曾為英國的殖 民地，熟悉英國式議會制度的運行模式，所以獨立後的印度政治體制為議會民主制。1949 年制憲會議通過的憲法更明文規定印度為：聯邦制國家；議會民主制，由議會行使立法 權；總統是國家元首；以總理為首的部長會議協助總統並提供總統建議，行政權由總理 以總統的名義行使；聯邦司法權屬於聯邦司法機構。

選舉制度使得印度執政黨必須為選民負責，為選民帶來符合經濟利益的政策。印度 聯邦議會由總統兼聯邦院院長、聯邦院和人民院組成。聯邦院由各邦與各中央直轄區的 代表及總統指定的議員組成，類似英國的上議院；人民院由各邦選民選舉產生類似美國 下議院。總理由議會中的多數黨或黨派聯盟領袖擔任。民主選舉的制度限制了各政黨的 政治權力，避免侵害民眾的權利。因此，在此基礎之上，印度執政黨的政策傾向於滿足 選民的需求，而不是以其他方式來確保的執政地位。所以，印度的經濟發展能快的成長，

除了是因為經濟基礎較弱，有很大發展潛力外，另外一個主要原因就是民主制度對經濟 發展的保障。

議會政治為印度的經濟發展提供了穩定的政治環境。雖然印度存在許多複雜的問 題，如：種族問題、宗教問題和政黨問題等都可能成為社會動亂的根源。但是在印度，

這些問題都可以在議會進行討論，透過溫和、非暴力的方式解決，也為印度的經濟發展 提供了一個相對穩定的政治環境。

聯邦制的議會民主體制，雖然造成印度經濟改革的效率不如中國大陸或部分轉型經濟國 家；但是，印度的聯邦民主制度能確保經濟改革的持續進行（Singh，2003)。1991 年起

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出現的聯盟政治帶動區域性政黨的崛起。因此，地方發展被視為重要的議題，同時也減 少地方政黨對重要改革議題的反對。1998 年印度人民黨所領導的全國民主聯盟( National Democratic Alliance, NDA )上台時，地方和中央已經取得了加速改革的共識。印度人民 黨（右派）的經濟政策與改革有著密不可分的關係，當印度人民黨領導的 NDA 政府敗 選時被視為是改革的挫敗；但是，2004 年國大黨( Congress Party )（左派）領導的新執 政聯盟成立後，早期的改革舵手辛格博士( Manmohan Singh )與歷任數屆財政部長的齊 丹巴南( P Chidambaram)，分別出任總理和財長，組成一個強大的團隊，並帶來一連串 的改革也有利於經濟發展。印度人民黨領導的 NDA 聯盟執政期間( 1998-2004)，改革進 程已經推展到無法走回頭路的地步，因此，2004 年 5 月國大黨接任後改革可以持續進 行。因此，印度已經邁向穩定經濟的發展一途，即使執政黨由右派變成左派也不會改變 經濟改革的主要方向。

聯盟政治是印度目前最佳的治理形式。印度政治的多元化已經超越政黨及民主型 態。印度沒有「全國性政黨」，目前的政治生態代表著印度的政治本質：多元包含著各 種社會和經濟的議題，但又有的共同立場可以合作或化解差異。

可是印度的政治制度對經濟發展也有負面的影響。聯邦制的印度，中央與地方各自 擁有立法、行政及司法的權力，造成經濟改革的協調困難。地方政黨的興起代表地方政 府的政策可以成為全國性的議題（Echeverri-Gent，2001；Jalan，2005)。Echeverri-Gent 認為政黨體系散亂產生的挑戰不只影響到政治的結盟，而且政策協調不易。當國大黨主 導中央和地方國會，它能還能協調不同層級政府的政策。但是當印度的政黨政治分散混 亂，左派國大黨及右派印度人民黨，這兩大政黨的選民不斷流失，造成聯合執政的政黨 多達二十幾個黨，因此，在沒有任一個政黨可以主導的情形之下，中央與地方政府的協 調整合更為困難（Echeverri-Gent，2001)，印度為此也付出了政策形成困難，行政效能 不彰的昂貴代價。

印度選舉制度採取相對多數制。因此，在選舉中候選人只要在選區內得票最多，就 可以當選議員，而不必獲得半數以上有效選票的支持。使得候選人對於農民階層的選票 及利益不太會重視，因為，在這種選舉制度下，候選人即使沒有獲得多數農民的支持也

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有當選機會，所以，印度農民及弱勢團體的權益經常被忽略。從印度土地私有制的政策 上可以看出，印度在政治上忽略弱勢的權益及行政失能的狀況。例如，當農民生活困難 時，為解決一時之需而出賣土地，農民在失去土地之後，由於農村社會保障機制不足及 工作機會少，他們會向城市遷徙，而導致城市中產生許多的貧民窟。此外，在城市中的 土地私有制度造成政府不得任意徵收土地，致使大規模的基礎建設受阻，這也是印度城 市的基礎建設遠遠落後於經濟發展的主要原因之一（Roland，2008）。

二、經濟制度。印度 1947 年獨立後著重於經濟成長，為了達成社會正義和經濟自 給自足的目標，在尼赫魯及其繼承者的領導下，印度政府不僅僅提供基礎建設和法律規 範 的 架構 ，更投入國 家 經 濟發展 。 所以， 獨 立 後印度 遵循費邊 社會 主義 ( Fabian socialism )，又稱為「尼赫魯社會主義」( Nehruvian socialism)，在經濟政策上，採取 “混 合經濟體制”，強調政府在工業發展中的角色，重工業幾乎都被國家壟斷經營。尼赫魯，

為了追求蘇聯式的重工業化模式和中央計畫經濟，主張國家應該承擔重大投資的責任以 達成印度成為工業大國的目標。因此，印度政府控制大部分的資源，決定使用的優先順 位，民間部門只是國家的延伸，不能處理勞工、資本或原料使用，許多產業還有政府規 定的行銷限制。如果公司虧錢也不能倒閉，國家通常會提供某種補貼以維持這類公司的 營運，以避免裁員。直到 1991 年拉奧（P.V. Narasimha Rao）政府公布新的工業政策聲 明，才取消對私營部門的限制。

印度政府依據 1951 年通過的《工業政策決議案》，實施蘇聯式五年期的計畫經濟，

以推動國家發展。而《外匯管制法案》 (Foreign Exchange Regulation Act，FERA 1973) 和《壟斷與限制性貿易慣例法案》(Monopolies and Restrictive Trade Practices Act，MRTPA 1969)的實施，都是為了保護印度的市場，讓投資的機會留在印度，除了少數符合國家 利益的產業才允許外國者投資，但是持股上限不得超過 40％。因此，在尼赫魯政府時代 民間部門僅扮演輔助的角色的，並受到許多的限制，包括擴充產能，都需要政府的核准。

這種強制性的授權制，即所謂的「許可證為王」(license raj)的政策，沒有獲得許可證的 民間產業就不能開工或擴大產能。藉由許可證賦予的特許權，政府可以決定誰去做什

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麼，及做到何種程度（Chaze，2006）。以 80 年代的為例，印度政府平均駁回 50-60％的 許可申請，理由大多是既有產能已經足夠。印度政府的這種作法，部分原因是先占的企 業利用與政府恩庇的關係繼續壟斷市場，而印度政府則利用許可證的政策來控制市場的 競爭者。

尼赫魯社會主義走到尾聲時，印度政府幾乎已控制一切，包括 70 年代國有化的大、

中型銀行。最後導致經濟效率低落，政府債台高築，外債幾乎跟年度的 GDP 總額一樣 多，財政赤字高達 GDP 的 85％。預算赤字擴增，經營不善的國營企業仰賴政府的預算 補貼，金融體系脆弱，民間部門毫無競爭力。印度政府明白稅率再高，稅收也有限，而 且國債融資也有極限，於是透過優先承購權、設定現金準備率及法定準備率等方法，挪 用國營銀行的存款，結果政府吸收了銀行四成以上的存款（Chaze，2006）。這就是前文 提到過的，銀行是政府的財政工具。銀行還得把大部分資金放款給農業等優先部門，並 以低於市場的價格買進公債。扣除這些社會目標和政府公債，民間部門要取得銀行的資 金不僅不易，而且成本高昂。此外，印度政府還藉由設定存放比、存款利率上限和放款 利率下限來達到收支平衡。所以，國營銀行的官員除了必須顧及銀行業務與社會責任 外，還要達到預期的放款目標，根本無暇關注信用品質和放款風險。

混合經濟持續到 80 年代，此時印度的經濟政策開始朝市場機制轉向。至 1991 年印 度財政瀕臨崩潰邊緣後，印度政府才全面推動各項經濟改革，90 年代中期以後，印度政 府已經大幅減少經濟干預，此意味著由國家控制經濟活動的時代結束，資源分配逐漸改 由市場力量決定，各經濟部門的價格和供給已產生競爭，而不再是寡占的市場。

資本帳與匯率也受到經濟管制體制的影響。資本帳的自由化對銀行業有重要的影 響，它影響匯率、利率、存款和投資。印度金融部門的改革策略包括有限度開放資本帳，

在 1991 年之前資本帳受到嚴格的管制，資本的流動有很大的限制，也受到國際收支平 衡及匯率的影響。1992 年起收支平衡的狀態有改善，印度公司的資本帳開始自由化，允 許從國際的債券市場取得資金，因此較大的公司能夠從資本市場直接取得資金（Kohli，

2001)。但是資本的流動對於印度的民眾仍有很大的限制。所以，民眾投資的機會仍以

2001)。但是資本的流動對於印度的民眾仍有很大的限制。所以，民眾投資的機會仍以