第二章 中國大陸銀行業的制度性結構
第三節 中國大陸銀行業市場化改革的策略與動因
社會主義國家的經濟轉型有「震盪療法」（shock therapy）21及「漸進法」（gradual approach）兩種改革模式。中國大陸從 1978 年開始的改革開放，是採取「漸進法」的經 濟改革策略；因應國內經濟發展及金融環境的改變，它同時也驅動了中國大陸銀行業的
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畫，按計畫吸收存款、發放貸款，同時為各級政府及企業管理資金，並為中央計畫官僚 監督基層執行計畫的情況。「單一銀行體系」主要經手的資金為財政撥款、銀行貨幣發 行與吸收存款功能運用在對政府及企業進行短期的資金融通，與其稱之為銀行，不如視 為政府財政出納。
在 1983 年撥款改為貸款的財政體制改革後，金融市場成為補貼國有企業的主要管 道。「撥改貸」政策不但要求銀行開始負責國有企業所有流動資金的需求，並漸漸地將 企業固定資產投資所需資金也轉到銀行的責任範圍，儘管人民銀行開始廣設分行，不計 成本地吸收存款以滿足國有企業的貸款需求，但仍無法滿足各級政府及企業因財政權下 放而造成的「投資飢渴」，人民銀行只有以增加貨幣發行來填補資金空缺，當發行貨幣 的速度超過經濟轉型貨幣的需求時便造成通貨膨脹，因此，金融市場上表現出的各種亂 像，與金融市場承擔補貼國有企業的政策性負擔、缺乏公平競爭的市場環境和健全的法 制等因素，都有直接的關係。於是，在 1983 年決定將人民銀行的貨幣發行業務與信貸 業務分開，建立所謂「兩級銀行體系」，由人民銀行專司中央銀行業務，而另外成立四 大國有專業銀行負責存貸款業務。
但是，「兩級銀行體系」的建立並没有解決通貨膨脹的問題，中國大陸仍在 1985 年、
1988-89 年及 1993-94 年追求高速經濟成長的時期發生通貨膨脹及經濟失序的現象。究 其主要原因，乃是因為在這段期間，大陸銀行體系的資金配置仍依照國家信貸計畫執 行，從中央到地方各級政府、企業乃至銀行，普遍仍將銀行視為政府財政的一部份，銀 行不具備行為主體性。儘管人民銀行希望透過與國有銀行間的「存款準備金/再貨款」機 制與信貸規模的兩個管道來控制總體貨幣穩定，但在執行的過程中，發生嚴重的「道德 風險」問題，「存款準備金/再貸款」與信貸規模的機制反而成為國有銀行的各級分行用 來「倒逼」中央銀行多發貨幣的機制。
因此，在 90 年代中期以前，銀行業從計畫軌轉換到市場軌的過程中，明顯呈現出 計畫軌遠多於市場軌的現象。所以，中國大陸銀行業在當時除了形式上完成了兩級銀行 體系的建立之外，市場化的轉型實際上仍未啟動，直到 90 年代中期之後，大陸銀行業 的市場化改革才真正展開。因此，銀行業成為中國經濟改革 中最遲進入市場化轉型的
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部門。
二、80 年代「放權讓利」的政策。市場化改革的核心是使企業的經理人獲得管理的 權力，才能直接運用生產資源，這是「放權」。自主經營權必須要和足夠的動機搭配，
才能促使經理人願意充分地運用他們所獲得的授權，這就是激勵機制的問題，也就是「讓 利」。市場化改革放權讓利的結果，對中國大陸的經濟體制產生了深遠的影響。從 1984 年開始的全面市場化改革是以企業為對象的放權讓利，但是這一波市場化的改革之下，
對企業的放權讓利還是有限的。第一，缺乏所有制的改革；第二，市場的範圍受到「雙 軌制」的約制；第三，在實行市場調節的部分，國家繼續用經濟槓桿來操縱企業的行為；
第四，企業留存雖然增加，但是利潤分配的形式還是由政府決定（吳玉山，1996）。
在銀行體系內也不例外的實施「放權讓利」的政策，為鼓勵銀行各級分行多吸收存 款，銀行體系內的各級分行實行所謂的「差額包幹」制度，銀行吸收的存款扣掉計畫規 定的貸款後必需上繳一定額度的存款，在信貸規模內的剩餘存款，銀行可自行運用。據 人民銀行的調查，在 1980 年國家財政撥款占國有企業固定資產投資資金來源的 44.5%，
而銀行貨款佔 19%；到 1994 年國家財政撥款僅佔 4.9%，而銀行貸款則高達 46.5%（樓 繼偉、徐美征、謝平，1998：32）。
從 1978 年到 1993 年當中國大陸 GDP 大約成長了十倍時，中國大陸國有銀行的存 款則成長了二十倍，而其中一般個人儲蓄存款更成長了四十倍。23 國有銀行之所以能夠 這麼有效地將社會上因非國有經濟興起而產生的大量資源轉化為銀行存款，除了中央決 策者能夠長期維持較高的實質利率之外，便是因為在銀行體系內實施各種「放權讓利」
的政策，提供各級分行誘因，積極吸收存款，這樣的誘因也成為中國大陸銀行業朝向市 場化轉型的動力。
此外，中國大陸之所以可以採取漸進的改革模式，從 80 年代起持續保持對國有企 業大量資金的投入，與國家掌握的銀行體系能有效動員國內儲蓄來支持國有經濟的投資 有密切的關係。
23 參見《中國金融年鑑》相關各期統計資料。
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逐漸形成的資本市場。改革開放開始後，大陸的經濟生活發生了三個重大改變：一、
農業由人民公社集體經營變為家庭經營，這擴大了貨幣活動的範圍；二、獨立經營並在 一定程度上由市場導向的民營工商企業有了發展；三、國有企業融資自主權有所擴大。
這些因素都使得銀行作為金融中介的重要性提高，使得建立金融體系的多元功能成為大 陸改革開放的重要課題。
企業融資的方式改變。改革開放以後，原來由國家無償撥付國營企業固定資金和定 額流動資金的方式有了改變。第一，自 1983 年 6 月起國營企業需要的流動資金不足部 分逐步改由銀行貸款供應。第二，為了通過「有償使用」加強對基礎建設的貨幣監督，
從 1985 年起，計畫內的基礎建設全部由撥款改為貸款。於是企業來自國家預算的比例 逐年降低，來自銀行貸款的比例則大量增加。國有企業固定資產投資來自政府預算撥款 的比重，從 1979 年之前的 70％，到了 80 年代中期降低到 25％(中國統計年鑑，1992)。
資本市場的形成與金融工具的增加。在計畫經濟體制下，現金和存款是主要的金融 資產。改革開放以後，隨著家庭儲蓄在社會儲蓄總額中比例的增加，產生了對新融資工 具的需求。人民銀行順應了這種需求：1980~1985 年各專業銀行陸續開辦商業票據貼 現。1986 年中國人民銀行開始辦理對專業銀行的重貼現業務，並允許商業銀行進入市 場轉讓。1981 年起國財政部恢復發行國債。1987 和 1988 年分別開放企業債券和國庫券 交易市場。1990 和 1991 年上海和深圳交易所相繼成立，進行集中的股票交易，並於 1993 年和 1994 年分別開辦國債期貨交易業務。
三、國際金融環境的挑戰。1997 年的亞洲金融風暴及在 2001 年底中國大陸加入世 界貿易組織，都令中國大陸的銀行業必須面臨國際金融的影響與挑戰。因此，如何降低 金融風險並增強銀行業在國內、外金融市場上的競爭力，都是中國大陸銀行業所要面對 的重大課題。
維持銀行業體系的穩定。中國大陸銀行業在金融體系中擔負著較發達國家更重要的 角色。因此，維護銀行體系的穩定就具有特別重要的意義。
東亞金融危機以後，中國大陸採取了一系列措施來降低國有銀行不良債權所占比重
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並要求提高它們的資本適足率。1998 年發行了 2700 億的特別國債，用來充實國有銀行 的資本金。1999 年陸續成立了信達等四家資產管理公司(AMCs)，承接了四家國有商業 銀行 1 兆 4000 億人民幣的不良債權。但是到 2002 年中，四大國有商業銀行的不良債權 又高達 1 兆 7000 億人民幣（吳曉靈，2008）。而且除中國銀行外，都没有達到巴塞爾資 本協議所要求的資本適足率（中國人民銀行，2002）。
因此，為了要加速降低不良債權、提高資本適足率及減少金融風險，中國大陸採取 了以下的措施：(1)國家注入新的資本金；(2)逐次剝離不良債權；(3)銀行改善經營，自 行吸收不良債；(4)降低商業銀行的營業稅；(5)建立審慎財務制度，按貸款五級分類，
增加呆帳準備金提撥；(6)減少銀行對資本市場的風險暴露。這六項作為雖然無法完全解 決中國大陸銀行業不良債權問題，但對於維持銀行體系的穩定仍然發揮了相當的功效。
國有商業銀行的改革。四大國有商業銀行的根本問題，在於產權關係不清，治理結 構缺失。由於長期以來中國大陸一直把國有銀行當作行政機關對待，致使其不僅缺乏嚴 格的董事會制度，甚至連行長的任免都缺少規範的程序。因此，如果無行政上的壓力，
没有人會真正關心國有銀行的資金風險和經濟效益。
四大國有商業銀行若要真正脫胎換骨，還是要從四大銀行公司治理的機制徹底轉變 開始做起。因此，必須改變四大銀行以國家的資金為主，向國家負責的現況，使它的產 權結構更多元化，引進私有資本與外國資本，使其能對市場負責，才能徹底改變它們的 信用文化。
全力發展民營銀行。中國大陸加入世界貿易組織的五年之後，外資銀行將享有與中 資銀行相同的待遇。2001 年 12 月 11 日國家計畫委員會的《關於促進和引導民間投資的 若干意見》和同年 12 月 3 日國務院的《「十五大」期間加快發展服務業若干政策措施的 意見》都明確要求，「凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均應鼓勵和允許民間投資 進入」。國有經濟比重較高的金融、保險等行業也要逐步放寛對非國有經濟的准入限制
全力發展民營銀行。中國大陸加入世界貿易組織的五年之後，外資銀行將享有與中 資銀行相同的待遇。2001 年 12 月 11 日國家計畫委員會的《關於促進和引導民間投資的 若干意見》和同年 12 月 3 日國務院的《「十五大」期間加快發展服務業若干政策措施的 意見》都明確要求，「凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均應鼓勵和允許民間投資 進入」。國有經濟比重較高的金融、保險等行業也要逐步放寛對非國有經濟的准入限制