第四章 中國參與《世界遺產公約》的內容與成果
第三節 中國保護世界遺產的規劃與推動成果
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自然景觀 黃龍風景名勝區
九寨溝風景名勝區
武陵源風景名勝區
杭州西湖文化自然景觀
生物棲息地 四川大熊貓棲息地
武夷山
峨嵋山與樂山大佛
黃山 資料來源：作者自行整理。
總的來說，中國擁有豐富的世界遺產項目，一方面可歸因於其地大物博，各 種地質與自然資源富饒；另方面也源自其文明發展的悠久歷史，吸納匯聚眾多文 化精華之關係。然而，最重要的還是莫過於中共當局對於這些具有突出普遍性價 值的文化與自然遺產提名申登的推動，並將之納入世界遺產公約規範下進行改善 與保護，以列名於世界遺產名錄所做的努力。
第三節 中國保護世界遺產的規劃與推動成果
承續上述，本文在此一部分，將依據聯合國教科文組織於 1972 年通過世界 遺產公約所附帶的關於在國家一級保護文化和自然遺產的建議之內容，從國家政 策，到組織規劃與法制保護，再到國際合作、教育與文化行動幾個方面，檢視中 國在世界遺產項目上的規劃與推動成果。
一、國家政策
首先在國家政策方面，中國雖於 1985 年正式加入世界遺產公約，但世界遺 產事業受到官方重視並迅速於全國開展的時間點，應始於 1990 年代末期。1998 年 5 月 25 日，「世界遺產證書」、「中國世界遺產標牌」的頒發儀式在北京人民大 會堂隆重舉行，這是中國世界遺產項目成功申登並列名世界遺產名錄近十多年後 首次廣泛的受到關注，並隨之帶起各項相關工作的日益發展。17同年 12 月，中 國第一個世界遺產專業研究機構——北京大學世界遺產研究中心正式成立，復旦 大學的文化遺產研究中心當時正緊鑼密鼓籌畫中，這都象徵著「世界遺產」逐漸 成為一個專業的學術領域，需要人才的培訓以及各種研究成果的產出，以加強中
17 一文，「25 年 中國世界遺產之路」，中國文化遺產（北京），第 6 期（2010 年），頁 20。
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國遺產保護與管理的落實與完善。2000 年，中國第一次世界遺產地工作會議在 蘇州召開，以此總結過去十幾年來中國世界遺產保護與管理工作的成績與缺陷之 處，並使得未來官方無論是在政府意見通知還是在黨的報告中，都逐漸加大對於 遺產工作的關注。
最早便為 2002 年文化部、國家文物局、建設部、教育部等共九個部委聯合 發布的關於加強和改善世界遺產保護管理工作的意見。內容除了點出當時中國在 保護世界遺產工作上，存在著法制建設、保護資金不足，專業人才缺乏，重大專 案決策程序不夠完善以及開發利用過度、忽視保護，甚至出現一些建設性破壞等 等的問題現象；並針對上述問題提出諸如完善法制、做好規劃，樹立公約意識，
端正對遺產保護的認識，釐清保護與利用兩者間關係等建議。18這份文件為中國 政府首次以「世界遺產」的保護與管理工作作為主要內容所發布，體現出世界遺 產事業已被納為國家政策的重要組成部分。同年 11 月中共召開「十六大」，「文 化遺產」一詞第一次被撰寫進報告之中，被視為發展文化事業的內容之一。
2004 年 2 月，國務院辦公廳轉發文化部、建設部、文物局等部門關於加強 我國世界文化遺產保護管理工作的意見，指出一些世界文化遺產被超負荷利用和 破壞性開發，存在商業化、人工化和城鎮化傾向，並提出要確保世界文化遺產的 真實性和完整性，建立國家文物保護規劃，協調解決保護管理工作中的重大問題。
19自此，2005 年末國務院再度正式下發關於加強文化遺產保護的通知，此通知不 僅被視為文化遺產保護工作的一個綱領性文件，更具有重要的指導性意義。在理 想層面上，通知寫明到 2010 年中國要初步建立比較完備的文化遺產保護制度；
到 2015 年，要基本形成較為完善的文化遺產保護體系的總體目標。在實踐層面 上，通知指出今後將著力解決幾個突出的問題，譬如做好文物調查研究、不可移
18 「關於加強和改善世界遺產保護管理工作的意見」，中華人民共和國中央人民政府網，2002 年 4 月 25 日，檢索日期：2013 年 2 月 1 日。<http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62 552.htm>
19 「中國世界遺產保護大事記」，南京大學文化與自然遺產研究所，檢索日期：2013 年 2 月 1 日。
<http://www.njucni.com/news_show.asp?id=934>
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動文物保護規劃的制定實施，抓好重點文物維修工程，加強歷史文化名城（街區、
村鎮）保護等方面，而且對下一步工作重點進行部署，涉及的內容很全面、很具 體，具有很強的操作性。20總而言之，自此通知之後，包括世界遺產在內的中國 遺產保護事業可謂是又進入一個新的歷史階段。
2006 年 11 月，中共黨的第十六屆六中全會召開，文化遺產保護再度成為中 共構建社會主義和諧社會理念的內容部分。同時「人與自然環境相和諧」亦促成 完善環境保護法律法規和管理體系等環境治理與保護的相關字句納入該次報告 中，突顯中共開始加大對於環境生態的重視與論述，而環境生態正與自然遺產的 保護息息相關。2007 年中共「十七大」召開，文化遺產毫無疑問的成為中共推 動社會主義文化發展繁榮的內容，更是弘揚中華文化，建設共有精神家園的重要 支柱。另外，在生態文明建設的新觀念下，生態環境被視為可增強可持續發展的 能力，亦對自然遺產的保護發展之工作帶來穩定的作用。
2010 年，建設部有鑑於部分地方「申遺」過熱、「重申報、輕管理」、「重 開發、輕保護」的問題，下發關於進一步加強世界遺產保護管理工作的通知，同 時再次強調科學申報、依法開發保護，以及強化制度、機構等相關方面建設的重 要性。2012 年中共黨第十七屆六中全會召開，在以推動社會主義文化大發展大 繁榮的主題上，中共於建設優秀傳統文化傳承體系的部分內寫明，需加強國家重 大文化和自然遺產地、重點文化保護單位、歷史文化名城名鎮名村的保護建設。
21此外，2012 年 11 月初召開的「十八大」，於論述建設文化強國的部分依舊不 忘提及優秀傳統文化傳承體系，而生態文明建設的部分，更首次獨立出來以專門
20 「關於加強文化遺產保護的通知」，中華人民共和國中央人民政府網，2005 年 12 月 22 日，檢 索日期：2013 年 2 月 1 日。<http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_185117.htm>；「文物 局長解讀『關於加強文化遺產保護的通知』」，新浪網，2007 年 5 月 21 日，檢索日期：2013 年 2 月 1 日。<http://city.finance.sina.com.cn/city/2007-05-21/86569.html>
21 「中共中央關於深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定」，中 國網，2011 年 10 月 26 日，檢索日期：2012 年 8 月 23 日。<http://www.china.com.cn/policy/txt/2 011-10/26/content_23726299.htm>
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分篇描述之，而與自然遺產相應的加大自然生態系統和環境保護力度之內容自然 不會被忽略。
歸結上述，很顯然的自 1990 年代末期開始，中國藉由政府的文件通知拉抬 全國各地區對於世界遺產事業發展的認識與重視，並以這些類似綱領性的文件統 合遺產保護與管理的工作，亦每每針對當時工作情勢所產生的問題現象提出批評 糾正、給予建議。此外，遺產的保護、生態環境的保護等相關字句，往往也都能 在中共黨的報告中搜尋而出。也因此，無論是從黨的內部還是國家政府方面，都 多少可以參透出中國致力於把世界遺產的保護與管理納入國家施政規劃與政策 內容的努力。
二、組織規劃與法制保護
在組織規劃與法制保護上，誠如羅佳明所述，中國世界遺產的管理與規劃，
承繼了計畫體制下條塊分割的管理特徵。22遺產項目不僅會因為資源性質的不 同，有相關的職能管理部門從中央到地方仰賴各自的法規政策相互對應，形成完 整的「條條」序列；同時也會因為地方政府作為一個實際的管理主體，將個別遺 產地實行集人事、資金等方面的統一管理，亦呈現出「塊塊」的格局。以下，本 文將著重描述國家層面的管理與法制框架，並以申報監督與實際管理兩方面作為 區分依據。
首先在申報監督上，中國世界遺產提名監督主體主要是由中國聯合國教科文 組織全國委員會、國家文物局文物保護司世界遺產處以及住房和城鄉建設部城市 建設司風景名勝處三個主體所構成。三者的世界遺產相關職能如下：
22 羅佳明，中國世界遺產管理體系研究（上海：復旦大學出版社，2004），頁 87。
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也因此，在近十年來，許多地方政府也開始嘗試為個別的世界遺產項目建立 一套地方性的專門法規，以釐清管理權責，如湖南省武陵源世界自然遺產保護條 例、山西省平遙古城保護條例、江西省三清山風景名勝區管理條例、福建省武夷 山世界文化和自然遺產保護條例等等。至於 2002 年四川省頒布的四川省世界遺 產管理條例，更是中國首部地方性世界遺產的綜合保護條例。
總體而言，中國在世界遺產保護與管理上，雖延續著計畫體制的「條塊分割」
之特徵，但相應的法制建設與組織劃分都還是能起到一定的規範與實踐作用。不 僅在全國方面，不同資源性質的遺產皆有相應的保護與管理之依據，專職部門的 權責分配也能從中央到地方一脈相承；甚至在各地方區域方面，也皆相繼通過遺 產項目保護的單行法規，加以明確保護的內容與範圍。
然而，不可諱言，這樣的管理制度在經濟改革與對外開放的發展下，制度的 缺陷將開始顯露，多方的管理主體代表著多重的管理目標，加上大眾旅遊的發展
然而，不可諱言，這樣的管理制度在經濟改革與對外開放的發展下，制度的 缺陷將開始顯露，多方的管理主體代表著多重的管理目標，加上大眾旅遊的發展