第三章、 中國服務業對外開放的戰略
第一節、 中國服務業整體發展戰略
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第三章 中國服務業對外開放的戰略
1958 年美國經濟學家 Albert D. Hirschman 撰寫《經濟發展戰略》（The Strategy of Economic Development）一書，首先提出經濟發展戰略的概念。
Hirschman 認為，政府在經濟發展過程中扮演著「發動機」的角色，制定 政策「誘導」經濟活動，再隨著經濟活動「被誘導」制定出更加適合的政 策。而一國政府若能精心擬定發展戰略，必將對經濟發展助益良多。張勝 旺、方錫金（1994）則認為，經濟發展戰略是指一個經濟體帶有具全局性、
長期性和關鍵性的中長期發展謀略和計劃，其具有三個特徵：第一，具全 局性而非局部性；第二，要解決的是關係到經濟體長遠利益的問題，而非 眼前的短期問題；第三，要解決的是關鍵性重大問題，而非次要問題。中 國過往雖然沒有提及經濟發展戰略的概念，但自 1953 年起每隔五年定期 推出「五年計畫」指示國家未來發展方向（除了 1957 年至 1960 年「大躍 進」期間造成空窗之外），實際上已含有經濟發展戰略的意義。
本章欲分析中國各期五年計劃及各項重大政策，檢視中國服務業的發 展戰略與開放戰略。第一節先檢視中國服務業的整體發展戰略，第二節論 述中國服務業的多邊開放戰略，第三節探討中國服務業的雙邊及區域開放 戰略，最後於第四節做一小結。
第一節、 中國服務業整體發展戰略
1978 年 12 月 18 日至 22 日，中國召開第十一屆中央委員會第三次全 體會議（簡稱三中全會），在會議中確立改革開放的戰略方針，對於日後 中國經濟發展影響深遠。然而，儘管中國經濟在這 30 餘年間快速增長，
但是在服務業的發展卻始終相當緩慢。根據《2011 年中國統計年鑑》資料 顯示，2010 年中國服務業產值僅占整體 GDP 的 43.1%，遠低於世界平均
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水準。
李江帆（2005）認為中國服務業發展緩慢主要有三個原因。第一，經 濟理論偏差：中國過往將服務部門視為不創造社會財富的非生產部門，將 其比重增大視為帝國主義的腐朽性和寄生性的突出表現，此種偏差的經濟 理論導致服務業資源投入受阻，發展被遏制。第二，發展戰略偏差：中國 在農工業已有較大發展之時，沒有及時將服務業的發展列入國家經濟發展 戰略，「四個現代化」（現代農業、現代工業、現代國防、現代科學技術）
僅將農工業現代化列入議事日程，忽略了服務業現代化的發展。第三，政 策錯誤：長期實行服務低價制度，並將不少服務活動當做資本主義因素批 評，損害了服務業發展的利益與積極性。
本文檢視中國各期五年計劃，發現中國自 1953 年推出第一個五年計劃 之後，直到 1986 年的〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年 計劃〉（簡稱「七五計劃」）才首度提及「第三產業」，並首度為服務業設 立增長目標。而在前六期五年計劃、共計三十年的發展期間，中國完全沒 有論述與規劃服務業的發展，不難看出早期中國政府對於服務業的漠視。
中國於「七五計劃」首度將服務業納入五年計劃之後，於接下來的五 年計畫皆有論述與規劃服務業的發展。本文檢視這些五年計劃與相關重大 政策，歸納出中國服務業的五大發展戰略，以下分述之。
一、 要求服務業發展快於農工業，積極調整經濟結構
自「七五計劃」開始，加速發展服務業和積極調整經濟結構一直是中 國各期五年計劃的戰略重點。在「七五計劃」，中國設立產業增長目標，
希冀農業增長 22.9%、年均增長 4.2%；工業增長 45.2%、年均增長 7.7%；
服務業增長 71.3%、年均增長 11.4%。在服務業 GDP 占比方面，中國則是
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希望由 21.3%成長至 25.5%。由上述增長目標可知，中國自「七五計劃」
開始即希望加速發展服務業，並且提高服務業 GDP 比重。
在〈中華人民共和國國民經濟和社會發展十年規畫和第八個五年計劃 綱要〉（簡稱「八五計劃」），中國表示要「進一步重視第三產業，使之繼 續快於第一、第二產業的發展」，並且希冀至 2010 年，服務業 GDP 占比 能由當前的四分之一提高至三分之一左右。在〈中華人民共和國國民經濟 和社會發展“九五”計劃和 2010 年遠景目標綱要〉（簡稱「九五計劃」），
中國亦表示希望到了 2010 年，「第三產業在國民經濟中的比重明顯上升，
對發展社會主義市場經濟的服務功能大大加強」。
在〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要〉（簡稱
「十五計劃」），中國更明確指出「要堅持把結構調整做為主線，我國已經 進入必須通過調整結構才能促進經濟發展的階段」，並要求「以市場化、
產業化和社會化為方向，增加供給，優化結構，拓寬領域，擴大就業，加 快發展服務業」。可見中國對於經濟結構調整的需求愈來愈急迫，戰略層 級也有所提高。此外，自「十五計劃」開始，中國也轉而採用「服務業」
一詞取代慣用的「第三產業」。
在〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要〉（簡 稱「十一五規劃」），中國依然指示要「把調整經濟結構作為主線，促使經 濟增長由主要依靠工業帶動和數量擴張帶動，轉向三次產業協同帶動和結 構優化升級帶動轉變」。在「十二五規劃」，中國更明確表示要「堅持把經 濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向，加快發展服務 業，促進經濟增長向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變」，並要求 各部會「把推動服務業大發展做為促進產業結構優化升級的戰略重點」。
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由上述各期五年計劃的演變，不難看出中國亟欲加速發展服務業和調 整經濟結構的決心。此外，從中國頒布的各項重大政策，包括 1992 年 6 月國務院頒布的〈關於加快發展第三產業的決定〉、2001 年 12 月國家發展 計劃委員會推出的〈關於“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意 見〉、2007 年 3 月國務院頒布的〈國務院關於加快發展服務業的若干意見〉
和 2008 年 3 月公布的〈國務院辦公廳關於加快發展服務業若干政策措施 的實施意見〉等政策，皆可明顯看出中國欲加速發展服務業的戰略意圖。
二、 要求東部地區大力發展服務業
聶華林、馬紅翰在 2009 年出版的專書《中國區域經濟格局與發展戰略》
內指出，中國在前四個五年計劃，通過加大投資力度、優先配置資源等宏 觀調控手段，將經濟建設的重點投注於中西部地區，然而卻始終未見經濟 發展成效。因此自第五個五年計劃開始，中國逐步將建設重心轉向東部沿 海地區，尤其在 1979 年之後更加明顯。
本文觀察各期五年計劃後發現，中國亦將服務業發展重心置於東部沿 海地區。自「七五計劃」開始，中國便不斷要求東部沿海地區大力發展服 務業，並在「十一五規劃」和「十二五規劃」進一步要求大城市要逐步形 成以服務經濟為主的產業結構。另一方面，中國於各期五年計劃皆未指示 中西部地區發展服務業，僅要求大力發展農工業，加強基礎建設。而東北 老工業地區也是到了「十二五規劃」才首度指示要發展金融、物流、旅遊、
軟件和服務外包等服務業。
因此，經由上述分析，本文認為中國服務業的發展戰略之一，是希望 由經濟較發達和對外貿易較興盛的東部沿海地區率先發展服務業，以帶動 中國整體服務業之增長。
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三、 重視新興服務部門的發展
中國自「七五計劃」開始規劃服務業發展以來，皆在各期五年計劃指 示重點發展的部門。除了要求繼續發展如旅遊和運輸等傳統部門之外，亦 不斷強調發展新興服務部門的重要性。中國於「七五計劃」和「八五計劃」
指示重點發展的部門包括諮詢、金融、保險、信息、旅遊、房地產和生活 服務業等部門，在「九五計劃」則是新增法律和會計等中介服務業，並特 別強調發展商業服務業、旅遊業和信息諮詢業。而自「十五計劃」開始，
中國將服務部門分為消費性服務業和生產性服務業兩大類，分述重點部門。
在消費性服務業方面，中國特別注重房地產、旅遊、餐飲、商貿、家庭社 區和體育等服務部門；在生產性服務業方面，則特別強調金融、現代物流、
信息、商業及各項中介服務業的發展。本文整理中國各期五年計劃指示重 點發展的部門，如下頁表 3-1 所示。
另一方面，中國在「十二五規劃」更進一步表示未來要朝向高技術服 務業發展，同時於 2011 年 12 月頒布〈國務院辦公廳關於加快發展高技術 服務業的指導意見〉，條列八個高技術服務業重點發展領域，分別為研發 設計、知識產權、檢驗檢測、科技成果轉換、信息技術、數字內容、電子 商務和生物技術等服務領域。此指導意見的實施，充分顯現出中國欲發展 新興服務部門的戰略意圖。
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提升服務業利用外資比重等等，本文將於下兩節詳述中國服務業對外開放 的戰略。
五、 營造有利於服務業發展的政策環境
本文觀察各期五年計劃後發現，中國自「十五計劃」開始皆從三個面 向論述服務業的發展戰略。除了指示加速發展消費性服務業和生產性服務 業之外，第三個面向即為營造有利於服務業發展的政策環境。論述要點包 括打破壟斷、突破體制障礙、放寬市場准入，以及加強對外開放以促進內 部改革等等。本文整理中國自「十五計劃」開始對於服務業體制改革的論 述重點於表 3-2。
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綜觀中國各期五年計劃，本文歸納出中國服務業的五大發展戰略，分 別為要求服務業發展快於農工業，積極調整經濟結構、在東部地區大力發
綜觀中國各期五年計劃，本文歸納出中國服務業的五大發展戰略，分 別為要求服務業發展快於農工業，積極調整經濟結構、在東部地區大力發