第三章 進入脈絡中
第二節 從無到有的電影法
1. 要有法
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
實踐偏向於精簡和集中，而將新聞、出版、廣播、電影、電視悉數納入總局作為 國務院直屬機構，文化部則管理其他文化事業，這樣的設置也難免不讓人想像其 對傳播工具的重點關注。
在2018 年的組織機構調整中，中國共產黨更為明顯地展露出對於新聞出版 與電影重要性重新評估的態度，在原國家新聞出版廣電總局的基礎上組建的廣播 電視總局，作為國務院直屬機構，而將電影重新收回到中宣部手中。正如前文所 提到的，儘管中宣部對電影的實質影響從未減退，但其在名義上直接管理電影要 上溯到上世紀建國初期，這一次的改革有著非常複雜的政治背景，電影部分也極 易被很多看來與國計民生更為相關的組織機構調整內容所淹沒，但總體呈現出來 的政治收緊與促進產業發展的態度，不免讓人對中國電影接下來的發展心存疑慮。
第二節 從無到有的電影法
正如前文所說，改革開放以來的中國越來越重視法律的作用，但是「摸著石 頭過河」的「經驗主義立法」方式不可避免地造成立法上的缺失、重複甚至概念 混亂（紀海龍，2016，頁 17），回溯《電影產業促進法》的立法過程，不僅在一 定程度上說明這一問題，也能從中梳理出電影法的淵源所在，以利後文分析。
1. 要有法
文革結束以後，立法呼聲不絕。1978 年 11 月 13 日，《人民日報》略作刪 改後轉載了林春、李銀河的文章〈要大大發揚民主和加強法制〉，文中談及文革 時期「四人幫」之所以能夠倒行逆施正是因為沒有法律保障人民權益，人們不能 保護自己的言論自由和出版自由，因此「我們必須立即著手健全立法和司法」，
該文被認為是最早提出要為言論和大眾傳媒立法的有影響的文章（魏永征，2008）。
1981 年 1 月，1979 年剛復刊的《大眾電影》雜誌在當年首期刊登了署名「金戈」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
16的文章〈立電影法，杜絕橫加干涉〉（金戈，1981），並在同一頁的刊首語〈致 讀者〉（本刊編輯部，1981b）中就金戈的主張提出呼籲。前文針對過去一年電 影界遇到的行政干涉，提出「文藝需要立法，電影需要立法」，同時引用著名電 影演員趙丹逝世前發表在《人民日報》五版頭條的文章〈管的太具體，文藝沒希 望〉（趙丹，1980.10.8），再次強調以行政命令和層層審查來管理文藝創作、電 影創作之謬誤，要求以立法的形式保護創作自由。此文可以視作是新時期中國文 藝界要求電影立法的首倡，電影服務於政治的管理理念在建國初期受到質疑和討 論之後再次進入了公開場合的探討。
六個月後，1981 年 7 月該刊第七期刊載了金山〈沒有共產黨，就沒有新中 國的電影事業〉，肯定電影工作始終跟黨的領導分不開。到當年9 月出版的第九 期，《大眾電影》在編輯部文章〈正確開展電影評論〉（本刊編輯部，1981a）的 結尾就第一期〈致讀者〉和〈立電影法，杜絕橫加干涉〉兩文進行了自我批評，
認為其中存在「缺點錯誤」，不應該將一些正常的工作關係說成是「橫加干涉」。
時代劇變波瀾初歇，政治風向仍舊飄搖，忽左忽右，錢鋼在論及八十年代中國新 聞改革與政治改革時曾言「改革被高層政治鬥爭所左右，忽而萬眾喧騰，忽而萬 馬齊喑」（錢鋼，2008，頁 110），電影界也為此留下了生動的註腳。作為全國 政協委員多次在「兩會」17期間提交電影立法意見的編劇王興東曾透露，其實早 在1984 年電影法就有了第一稿，但此後遲遲沒有動作（章傑，2004.3.23）。曾 連任第五（1978-1983 年）、六（1983-1988 年）、七（1988-1993 年）、八（1993-1998 年）、九屆（年）、八（1993-1998-2003 年）全國人大常委的著名導演謝鐵驪，也是電影立 法的最早倡議者之一，他從第六屆人民代表大會起開始提議電影立法，此後二十
16據《南方人物週刊》報導，金戈正是該雜誌編輯部主任馬銳的筆名。
17即中華人民共和國全國人民代表大會會議和中國人民政治協商會議全國委員會會議，通常在 每年三月同期召開，故一般合併簡稱為「兩會」。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
年千呼萬喚從未忘懷（阮瑩、呼滿紅，2004）。遺憾的是，直到 2015 年 6 月謝 鐵驪導演過世，也未能得見電影法的正式面世。
即便當時要求立法的自由之聲迅速就被自我批評掩蓋，中國電影界對於電影 法的期待18仍舊反映出創作者在壓抑多年後對於自由創作環境的迫切需求。
1987 年國務院「七五」（即第七個五年計劃，1986-1990 年）期間立法規劃 的立法目標是「建立起比較完備的經濟、行政法規體系」，其中明確指出要「促 進廣播、電影、電視事業的發展，擬制定《廣播電視條例》《電影條例》等法規」。
立法的進程比想像的要艱難的多，度過了政治風波期的中國重新開啟社會主義建 設，電影立法也慢慢進入操作階段，電影條例的討論稿漸漸出爐。
1993 年條例討論稿發至全國電影製片廠、發行公司等部門徵求意見，1994 年4 月廣電部黨組討論後原則性通過送審稿，這已經是條例的第十一稿，次月正 式上報國務院；此後兩年多國務院法制局將送審稿發給中央各有關部委和各省、
自治區、直轄市，廣泛徵求意見，並在上海、北京、長春等地區電影系統、宣傳 部門召開座談會，直接聽取意見，還召開中宣部、文化部、財政部、新聞出版署、
國家工商行政管理局等部門的座談會、協調會，對送審稿反覆修改，形成條例草 案，並在 1996 年 3 月的全國電影工作會議上再一次討論，5 月國務院再次召集 相關部委對草案進行討論和修改（廣播電影電視部電影局、廣播電影電視部法規 司、國務院法制局教科文衛法規司，1997）。1996 年 5 月國務院立法工作安排中 明確指出廣電部《電影條例》擬由國務院發布，6 月 19 日，中華人民共和國國 務院令第200 號宣佈，經 5 月 29 日國務院第 45 次常務會議通過予以發布《電影 管理條例》，自1996 年 7 月 1 日起實施。
18 1981 年 10 月 13 日，經國務院批准，文化部、海關總署聯合發布《進口影片管理辦法》，這 部最早且適用至今的行政規章具體地規定了影片進口問題，並未涉及進口影片審查問題。可以 視為改革開放之初對於迫切需要規範的電影對外合作工作做出的收口型措施。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
儘管上述徵求意見、討論、修改看來歷時甚久，但在重要期刊和《中國電影 年鑑》中均未覓得任何有關討論的描述，即便是年鑑中以日為單位紀錄中國電影 重要事件的1993-1996 年〈中國電影紀事〉也無隻言片語與之有關，上文僅有的 訊息來自1997 年出版的《電影管理條例讀本》一書中的前言部分。報刊方面受 客觀條件所限19，就《人民日報》做細緻查閱，同樣無一字提及電影條例的立法 細節。
1996 年《電影管理條例》很快就無法跟上日新月異的電影行業改革步伐，特 別是中國積極謀求加入WTO 必須就服務貿易市場准入作出承諾，僅管數量不多 但大眾傳播傳播領域勉力就所謂「一法五條例」進行修訂和調整，其中就包括《電 影管理條例》（魏永征，2003）。因此新的條例既在原基礎上改革新形勢對管理 措施和處罰條例進行補充和加強，又將一些行之有年的政策、措施加入進來，再 補充符合入世承諾的開放外商投資建設、改造電影院，由當時的國家廣播電影電 視總局草擬《電影管理條例（修訂稿草案）》於2001 年 4 月 12 日送交國務院審 批，國務院法制辦公室就草案徵求意見、研究和修改後形成《電影管理條例（修 訂草案）》20（史敏、劉建中、朱虹，2002）。2001 年 12 月 25 日，國務院令第 342 號宣佈，經 12 月 12 日國務院第 50 次常務會議通過修訂案，發布《電影管 理條例》，自2002 年 2 月 1 日起實施，1996 年版本同時廢止。