草案初次審議稿

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儘管徵求意見稿在結束為期一個月的意見徵集之後政府主管機關並未做出 任何公開回應，但上述的觀點或爭議不少都在幾年後的草案中體現出來。電影產 業促進法的雛形已經基本完成。

2. 草案初次審議稿

2015 年 10 月 12 日，全國人大科教文衛委員會在全國人大常委會正式審議 前，先就國務院提交的草案進行審議，於次日向人大常委會遞出審議報告，建議 將其加入十二屆全國人大常委會第十七次審議議程，同時提出四點建議：草案應 該體現對電影創作生產的重視和支持；明確對電影產業的扶持和促進；推動電影 的海外推廣；加強電影人才隊伍建設，增加從業人員自律規定（全國人民代表大 會教育科學文化衛生委員會，2017）。

不久後的10 月 30 日，國家新聞出版廣電總局局長蔡赴朝（2017）在十二屆 全國人大常委會第十七次會議上對草案作出說明，與此前徵求意見稿面世時媒體 披露的立法思路相近，草案圍繞三個理念：第一是轉變政府管理方式，積極發揮 市場在資源配置中的促進作用，收放有度；第二是發揮政府的引導和激勵作用，

加大對產業的扶持力度；第三是既要促進產業發展，又要保障文化安全。大體而 言就是在保障「文化安全」的前提下，放開管制、大力扶持，草案的主要內容也 由此發展而來，簡述如下：

一是政府簡政放權，取消電影攝製許可證（單片），保留電影攝製許可證；

簡化劇本審查，一般題材的劇本只需對劇本梗概作備案；降低電影活動的准入，

下放多種審批權。涉及的草案條款包括第十五條、第十六條、第二十一條、第二 十七條和第三十五條。

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二是規範產業發展和電影市場秩序，主要針對電影行業和市場中的管理者和 參與者。電影主管部門要加強日常監督管理，建立社會信用檔案制度並向社會公 佈；電影行業組織要依法指定自律規範，開展業務交流和職業技能認證，加強職 業道德教育，維護成員的合法權益；從事電影的攝製、發行、放映活動，需要有 相應的人員、資金等條件；執法部門要依法保護與電影有關的智慧產權，查處侵 權行為；戲院需安裝符合國家標準的計算機售票系統，依法核算，如實統計；從 事戲院放映和流動放映者要保障放映質量，設備設施要符合國家規定的技術標準；

在中國大陸境內舉辦影展需要經過電影主管部門批准等。涉及條款有第七條、第 十一條、第十五條、第二十七條、第三十三條、第三十五條和第四十四條。

三是針對電影創作、攝製、發行、放映等主體，擴大產業扶持。政府要將電 影產業發展納入本級國民經濟和社會發展規劃，制定相關產業政策引導統一開放、

公平競爭的電影市場的形成；引導相關文化產業專項資金、基金擴大對電影產業 的投入，提供稅收優惠，鼓勵金融機構提供支援，保障電影用地需求，加大境外 推廣；各地政府為電影創作者提供基層生活的便利和幫助，協調有關部門為攝製 電影提供便利和幫助；鼓勵社會力量以投資、捐贈等方式發展電影產業，並依法 給予優惠；扶持農村地區、邊疆地區、貧困地區和少數民族地區開展電影活動，

加強電影的少數民族語言文字譯製工作。主要涉及第五條、第九條、第十四條、

第十八條、第三十七至四十條、第四十二條、第四十三條。

第四點則就維護文化安全作出相應規定，包括明確電影的正面導向作用，堅 持為人民服務、為社會主義服務，禁止含有違憲、危害國家安全和社會公德等內 容；禁止境外企業、其他組織在中國大陸獨立從事電影攝製，境外個人禁止在境 內從事電影攝製，禁止從事過損害中國國家榮譽和利益、危害社會穩定、傷害民 族感情等活動的境外企業、其他組織參與合作攝製電影；未通過審查的影片，不

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得發行、放映、參見影展，也不得通過任何資訊網路傳播，不得製作音像製品。

具體參見草案第三條、第十七條、第二十條和第二十五條。

與徵求意見稿相比，提交人大常委會審議的草案作出了不少的增改。當時媒 體報導中談及的問題有不少都被採納，例如魏曉陽（2012.1.19）認為含糊而籠統 的徵求意見稿第三十九條第二款被具體明確，體現在初次審議稿第三十三條第四 款「未經權利人許可，任何人不得對正在放映的電影進行錄音錄像；發現進行錄 音錄像的，電影院工作人員有權予以制止」，明確保護電影的智慧財產權。編劇 王興東呼籲的增加對電影創作的扶持和保護也在草案初次審議稿中有所體現，突 出表現在第四條新增第二款「電影創作自由應當受到尊重。國家保障電影創作自 由」，新增第十四條「國家鼓勵電影題材、體裁、形式、手段等創新，鼓勵電影 學術研討和業務交流。縣級以上人民政府電影主管部門根據電影創作的需要，為 電影創作人員深入基層、深入群眾、體驗生活等提供便利和幫助」。

又如受到廣泛關注的電影禁載內容，曾被很多人詬病的禁載內容條款不減反 增的問題被解決，草案初次審議稿第二十條的禁載內容條款從十三項變為八項，

但通過實際內容比較可以發現這些條款沒有一個被刪減，只是做了非常「靈活」

的合併和文字上的潤色。電影審查的內容標準並無一點變化。不過審查制度有所 完善，初次審議稿第二十一條寫入了省、自治區、直轄市人民政府電影主管部門 的審查權，也就是將已經行之有年的「屬地審查」合法化，同時在該條中加入一 款「國務院電影主管部門應當制定完善電影審查的具體標準，並向社會公佈。制 定完善電影審查的具體標準應當向社會公開徵求意見，並組織專家進行論證」，

即使暫時無緣分級制，但若能將審查的具體標準進一步明確，或許也能在一定程 度上起到曹建（2012.1.19）主張的越詳細越自由的目的。

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此外，第十二條第一款「國家建立電影評價體系，鼓勵開展電影評論」也是 新增內容，這與中國大陸逐漸培養起的新一代電影觀眾和互聯網的發展息息相關，

影評文化日益成為看電影之外的重要內容。