第二節 中國對內稀土管制規範
二、 稀土開採限制規範
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主管機關審核程序之區別標準，而係以資源之規模和重要性分級來作為礦 權審批之標準，使公司型態之礦產企業亦得享有探勘及開採之權利49
修法前外商於中國勘查、開採礦產資源之數目日益增多，而原法未確 立私營和外商投資礦業的法律地位，使此類礦山的管理和監督於法無據，
鑒於憲法已經確立私營企業和外商投資之法律地位，且為保障包括外資企 業在內之採礦者之合法經營和公平競爭，而將第4條第1款修改為：「國家 保障依法設立的礦山企業開採礦產資源的合法權益。」此所謂之企業，包 括了所有之企業，而將外資企業亦納入保障範圍
。
50，並依礦產資源法第50 條規定51
二、 稀土開採限制規範
，於2008年由商務部和國土資源部頒訂「外商投資礦產勘查企業 管理辦法」，作為規範外商投資礦產勘查之審批和管理之依據。
隨著中國工業化、現代化腳步的加快，礦產資源作為經濟社會發展的 基礎及保障功能愈顯重要。截至2007年底，全國共發現礦產171種，已查 明的礦產資源總量和儲量居世界前幾名，其中，鉛鋅、鎢、錫、銻、稀土、
菱鎂礦、石膏、石墨、重晶石等資源儲量居世界第1位，原煤、鐵礦石、
鎢、錫、銻、稀土、菱鎂礦、石膏、石墨、重晶石、滑石、螢石開採量連 續多年居世界第一。隨著礦業經濟快速發展，礦業增值達到1.36萬億元，
約佔GDP的5.5%，礦產資源的開發利用促進了區域經濟的發展，已成為推 動中國經濟蓬勃發展的重要動力52
礦產資源雖然成為中國主要經濟成長之重要來源，惟礦產資源之使用
。
49 同上註，頁 10。
50 同上註，頁 10。
51 礦產資源法第 50 條規定，外商投資勘查、開採礦產資源，法律、行政法規另有規定的，從其
規定。
52 國土資源部，全國礦產資源規劃（2008～2015 年），2008 年 12 月 31 日。
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也面臨新的挑戰，其挑戰主要表現在：礦產資源供需問題仍然存在、礦產 資源配置亦不盡合理、開發利用佈局結構仍存在歧異、開發利用效率不 高、礦山地質環境保護與恢復治理仍顯停滯等53。上述種種矛盾，中國政 府當局認為亟需通過編制及實施礦產資源規劃來化解，透過新的規劃來統 籌礦產資源勘查、開發、利用與保護，建構保障和促進科學發展新機制，
用以形成良好的礦業秩序、保障礦業可持續健康發展和礦產資源長期穩定 供應54
中國對於礦產資源和產業發展之重視，可由其於1991年將鎢、錫、銻、
離子型稀土列為國家保護性開採的特定礦種初見端倪，「礦產資源法實施 細則」第6條規定：「國家規定實行保護性開採的特定礦種，是指國家根據 國民經濟建設和高科技發展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由 國務院有關主管部門按照國家計劃批准開採的礦種。」此外，礦產資源法 第17條明文規定：「國家對國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦 區和國家規定實行保護性開採的特定礦種，實行有計劃的開採。」
。
國土資源部作為資源管理部門，按其法定職責，近年來採取了一系列 管理措施，包括持續對保護性開採特定礦種開發秩序進行專項整治，並在 此基礎上，公告了符合開採資格的全國鎢、錫、銻和稀土礦山名單，且進 一步規範了鎢、錫、銻和稀土的探礦權和採礦權發證權限，並於2007年將 新設之鎢、稀土探礦權和採礦權發證權限劃歸由國土資源部統一辦理55
國土資源部於2008年依據礦產資源法及實施細則等規定，頒布「全國 礦產資源規劃（2008～2015年）」，該規劃係作為礦產資源勘查、開發利用
。
53 田春華，全面提高礦產資源保障能力－部規劃司負責人談新一輪《全國礦產資源規劃》，中
國國土資源報，2009 年 1 月 8 日，網址：
http://big5.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200901/t20090108_683813.htm。
54 同上註。
55 鈕東昊，國土資源部對保護性開採特定礦種新規定作解讀，中國網，2009 年 12 月 5 日，網址：
http://www.china.com.cn/policy/txt/2009-12/05/content_19012051.htm。
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與保護的指導性文件，亦是依法審批和監督管理礦產資源勘查、開採活動 的重要依據，並以2007年為基期，2015年為規劃期，展望到2020年56。關 於稀土於該規畫中所著重之重點，主要是體現在礦產資源開發利用的總量 調控和加強礦產資源綜合利用等方面，其實踐方針包括：加強重要優勢礦 產保護和開採管理、實施礦產資源儲備57
在加強重要優勢礦產保護和開採管理上，該規劃說明應針對保護性開 採的特定礦種，實行有計劃勘查和開採，並對鎢、錫、銻、稀土等國家規 定實行保護性開採的特定礦種的勘查和開採實行規劃調控、限制開採和綜 合利用，嚴格實行保護性開採的特定礦種年度開採總量指標控制，嚴禁超 計劃開採和計劃外出口
。
58
關於實施礦產資源儲備之目的，該規劃說明係為逐步建立適合中國國 情的礦產儲備體系，並實行戰略礦產儲備制度，增強應對突發事件和抵禦 國際市場風險的能力
。到2015 年的年開採總量，鎢控制在 7.8 萬噸左 右，錫15 萬噸左右，銻 14 萬噸左右，稀土 14 萬噸左右。
59。為達成該目標，該規劃強調應促進建立石油、特 殊煤種和稀缺煤種、銅、鉻、錳、鎢、稀土等重點礦種的礦產資源儲備，
並建立完善礦產資源戰略儲備的管理機構和運行機制，形成國家重要礦產 地與礦產品相結合、政府與企業合理分工的戰略儲備體系，並進行鎢、錫、
銻、稀土等國家規定實行保護性開採特定礦種的重要礦產地儲備，建立10 到30 個大中型礦產地儲備 60
從2006 年開始，依照「中華人民共和國礦產資源法和」和「全國礦產 資源規劃（2008-2015 年的通知）」，國土資源部連續 5 年對全國稀土礦開
。
56 前揭註 52。
57 同上註。
58 同上註。
59 同上註。
60 同上註。
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此外，中國自2009 年開始至 2012 年 6 月 30 日為止，除國務院批准的 重點項目和使用中央地質勘查基金、或省級地質專項資金開展的普查和必 要的詳查項目，得設置鎢、銻和稀土礦探礦權外，全國暫停受理鎢、銻和 稀土礦勘查許可證、採礦許可證申請；使用中央地質勘查資金或省級地質 專項資金開展鎢、銻和稀土礦勘查者，須制訂鎢、銻和稀土礦勘查專項規 劃，通報國土資源部同意後始得按計劃設置探礦權 65
國土資源部開始暫停受理鎢、銻和稀土礦勘查許可證、採礦許可證申 請，主要原因主要有三方面：一是以往暫停頒發有關礦種採礦許可證進行 整體調控發揮了積極作用。中國認為，過去幾年鎢礦、稀土礦等中國優勢 資源礦產品國際市場價格明顯偏低、而其產量明顯偏大，故為調控價格、
保護和合理利用資源，曾經採取暫停頒發有關礦種採礦許可證等措施，且 產生了積極作用。如1999 年頒發了「關於對稀土等八種礦產暫停頒發採 礦許可證的通知」、2000 年制訂「關於繼續對稀土等八種礦產暫停頒發採 礦許可證的通知」、2005 年制訂「國務院辦公廳轉發發改委等部門關於加 強鎢錫銻行業管理意見的通知」等，而國土資源部亦曾於2006 年在下達 鎢礦、稀土礦開採總量控制指標時也停發了採礦許可證，這些措施有效提 升了其國內優勢礦產在國際市場之地位；二是現有資源儲量可以滿足一定 時期內的開採需求。據估計，目前按照中國已查明資源儲量及開採比計算 的靜態保障年限，輕稀土礦為1023 年，中重稀土礦為 87 年；三是現有探 礦權可提供資源儲量保證，而目前有效的稀土探礦權有172 個，其探礦成 果在近幾年展現
。
66
65 國土資源部，關於下達 2009 年鎢礦和稀土礦開採總量控制指標的通知，2009 年 4 月 10 日；
國土資源部，關於下達2010 年鎢礦和稀土礦開採總量控制指標的通知，2010 年 3 月 4 日；國土 資源部，關於下達2011 年鎢礦和稀土礦開採總量控制指標的通知，2011 年 3 月 24 日。
。
66 前揭註 62。
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另依照「中華人民共和國礦產資源法」，國土資源部於2009 年 11 月 24 日頒布「保護性開採的特定礦種勘查開採管理暫行辦法」，該辦法之頒 訂，係因礦產資源法規第17 條雖規定，對於保護性開採的特定礦種實行 有計畫開採，卻並未對礦產之勘查作進一步規定，使得礦業權佈局仍不合 理，部分礦種礦產地採礦權仍成多、小、散之局面，且偷挖盜採等行為仍 時常發生67，因此自2008 年以來，依國土資源部之要求所召開之保護性開 採的特定礦種管理專題會議中，在聽取各相關產業協會及部門等關於加強 保護性開採的特定礦種管理的意見和建議後，頒訂該辦法68
該辦法主要內容為：1.對保護性開採的特定礦種實行有計劃勘查、開 採制度。國土資源部按照礦產資源規劃，根據相關產業政策、資源儲量變 化、市場需求等因素，按年度分礦種下達保護性開採的特定礦種勘查、開 採計劃，依法設立探礦權、採礦權，並加強監管。保護性開採的特定礦種 資源調查評價和礦產地儲備工作由國土資源部統一組織實施
。
69。2.國土資 源部按照規劃對保護性開採的特定礦種實行開採總量控制管理，分年度下 達分省（區、市）控制指標。綜合開採、綜合利用保護性開採的特定礦種 的，納入開採總量控制管理，且除特殊情況備案外，保護性開採的特定礦 種開採總量控制指標不得買賣和轉讓 70。3.確立保護性開採的特定礦種開 採總量控制指標執行情況實行月報和季報統計制度。 礦山企業每月應按規 定向當地國土資源管理部門報送保護性開採的特定礦種開採總量控制指 標執行情況；各有關省（區、市）國土資源管理部門每季度向國土資源部
69。2.國土資 源部按照規劃對保護性開採的特定礦種實行開採總量控制管理，分年度下 達分省（區、市）控制指標。綜合開採、綜合利用保護性開採的特定礦種 的，納入開採總量控制管理，且除特殊情況備案外，保護性開採的特定礦 種開採總量控制指標不得買賣和轉讓 70。3.確立保護性開採的特定礦種開 採總量控制指標執行情況實行月報和季報統計制度。 礦山企業每月應按規 定向當地國土資源管理部門報送保護性開採的特定礦種開採總量控制指 標執行情況；各有關省（區、市）國土資源管理部門每季度向國土資源部