第二章、 以色列對美國公眾外交的歷史實踐
第二節、 以色列公眾外交之特性
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第二節、以色列公眾外交之特性
一、以色列發展公眾外交之背景
在探討以色列公眾外交的特性之前，我們必須先瞭解以色列的對外關係。在 瞭解了以色列外交的根基和影響其決策的重要因素之後，我們才能精確的描述其 公眾外交的特殊之處。
（一）影響以色列外交的重要因素：以色列建國以及以阿衝突
中東具有重要的地緣戰略地位，石油資源存量又豐富，向來是強權必爭之 地。「以色列-阿拉伯衝突」便是在中東影響美國利益的關鍵要素之一。就以阿衝 突而言，傳統上美國擁有較多話語權，美國對以色列有強大的經貿影響力，美國 不論從歷史關係、地緣政治經濟或是安全的角度來看都擁有許多理由和以阿衝突 密切聯繫。
在以色列建國前後，對該地區影響力較大的國家是英國。數個世紀以來缺乏 祖國和生存空間的猶太人（the Jews）持續試圖返回耶路薩冷結束其流散狀態，
部份猶太人提出建國主張，稱為錫安主義者（Zionists）。一次大戰後列強雖然遭 到削弱，但為了爭奪中東之主導權，開始鼓動猶太人重返阿拉伯的巴勒斯坦
（Palestine）。英國在成為巴勒斯坦的委任統治國後為了主宰中東，試圖藉拉攏 錫安主義者來達到目標，因此於 1917 年發表「貝爾福宣言」（The Balfour Declaration），支持在巴勒斯坦建立一個猶太國家。隨後，國際聯盟（The League of Nations）委託英國管轄巴勒斯坦。二次大戰後，由於英國無力控制中東局勢，
遂將巴勒斯坦問題交給聯合國。德國對猶太人的大屠殺事件為猶太人取得大量國 際支持，而戰後實力大漲的美國也藉由對聯合國的控制掌握了猶太人建國問題的
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立地位。隔天，第一次中東戰爭（The first Middle East War）11爆發，伊拉克、敘 利亞、埃及、約旦和黎巴嫩等五國進攻以色列，而以色列在美國的支持下獲勝並 奪取了五分之四的巴勒斯坦，將近百萬的巴勒斯坦人逐出巴勒斯坦。其後，以色 列在 1956 年蘇伊士運河危機導致的第二次中東戰爭（The Second Middle East War）中，又一次取得大量領土。1967 年 6 月 5 日的第三次中東戰爭（The Third Middle East War）12中，以色列領土擴張為建國時的數倍。針對此結果，聯合國 安理會做出第 242 號決議，要求以色列從戰爭中佔領的領土上撤回軍隊，成為日 東戰爭（The Fifth Middle East War）前後，聯合國、美國和部份歐洲國家扮演了 協調者的角色，持續推動以色列和阿拉伯國家間之和平。‧
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好景不常，在 2000 年的第二次巴勒斯坦大起義（the Second Intifada）17後，
以色列的國際聲譽戲劇化的急遽下跌。以色列領導人被拿來和納粹德國的領導人 相比，以色列對巴勒斯坦的政策也被比做南非種族隔離政策，甚至是納粹對猶太 人於二次大戰之所為；以色列面臨的是政策正當性的挑戰。18
這段時間裡，反對國、聯合國和其他國際組織持續攻擊以色列對巴勒斯坦政 策。許多國家對以色列祭出撤資、杯葛貿易和中斷學術交流的手段，國際組織如
「人權觀察組織」（Human Rights Watch）和「國際特赦組織」（Amnesty International）則認為以色列嚴重違反人權並持續發表批評報告。以色列的敵人
16 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 715.
17 或稱：以色列-巴勒斯坦戰爭（Palestine-Israel War, PIW）。
27 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 715.
27 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 715.
20 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 732.
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取得較高分數，並在「較同情巴勒斯坦」取得較低分數。21由此可知，即便以色 列的國際形象持續下滑，美國民眾對以色列還是相對友好的。
表 2：「對以色列的喜好程度」民調問題22
表 3：「較同情以色列或是巴勒斯坦」民調問題23
21 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 716.
22 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 716.
23 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 716.
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把自己視為以色列的積極支持者。杜魯門總統（President Harry S. Truman）之所 以會在以色列獨立的十一分鐘內火速承認以色列，也只是不想讓蘇聯搶先罷了。艾森豪總統（President Dwight D. Eisenhower）則試圖和以色列保持距離。甘迺 總統（President John F. Kennedy）曾提到建立「以色列-美國特殊關係」，但此 事也被古巴和柏林危機耽擱。詹森總統（President Lydon B. Johnson）曾表達對 以色列的仰慕，但美國也在此時陷入越戰泥淖，注意力無法顧及中東。從此時到 年「以色列-埃及消耗戰爭」（The War of Attrition）25被更加強化。尼克森總統
24 Steven Spiegel, “the American - Israeli Relationship : Past and Future,” Israel Journal of Foreign Affairs, Vol.11, (2008): 16–17.
25 埃及試圖奪回被以色列佔領的西奈半島，和以色列僵持不下，最後達成停戰協議時，西奈半
島的分界線退回戰前狀態，埃及之目標可謂失敗。
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（President Richard M. Nixon）任內遇上 1973 年第四次中東戰爭，在石油危機壓 力下，美國決策圈產生了不知是否該壓制以色列的辯論。福特總統（Gerald R.
Ford）任內則是透過國家安全顧問季辛吉（Henry Kissinger）的穿梭外交達成了 以色列和埃及的和約。卡特總統（President James E. Carter）任內則是開始認識 到若要解決能源危機問題，可能必須先解決以色列和阿拉伯人之間的衝突。雷根 總統（President Ronald Regan）可能是第一位將以色列視為美國戰略資產的總 統，不過他對以色列的好感也隨著「美國對阿拉伯軍售」以及「1982 年以色列 攻打黎巴嫩事件」中的美以政策衝突而下降。布希總統（President George H.W.
Bush）亦然，在波灣戰爭和以巴衝突等數個事件間對以色列報著搖擺的態度。26
第三階段則是自 1993 年柯林頓總統（President Bill Clinton）上台後至今，
美國對以色列轉為堅定的支持。柯林頓總統對以色列友好的政策延續到布希總統
（President George W. Bush）任期，即便柯林頓和布希兩人在外交手段、技巧和 方向都有所不同，兩人都視以色列為美國的夥伴，甚至是同盟。雖然在納坦雅胡
26 Steven Spiegel, “the American - Israeli Relationship : Past and Future,” Israel Journal of Foreign Affairs, Vol.11, (2008): 17-18.
27 Steven Spiegel, “the American - Israeli Relationship : Past and Future,” Israel Journal of Foreign Affairs, Vol.11, (2008): 18-19.
28 Jim Zanotti, “Israel: background and US relations,” Congressional Research Service Report, (2012), https://www.fas.org/sgp/crs/mideast/RL33476.pdf. （檢索日期：2015.2.20）
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二、以色列公眾外交
以色列公眾外交在希伯來語又稱為「Hasbara」，有「說明」和「解釋」之 意。Hasbara 一詞曾被批評為「只重防守」和「有道歉意味」的高度局限性詞彙。
29它是整體國家政策的輔助，也是以色列國防外交政策的一環。30
以色列絕對不能算是個超級強國，其國土總面積為 22,145 平方公里，和美 國的 9,857,306 平方公里以及英國的 243,610 平方公里有明顯差距。以色列國內 的人口總數為 800 萬人，亦無法入大國之列。不過，以色列的經濟力量強大，在 面臨國家安全和大量移民移入的情況下仍能建立高水準的公共服務、建設現代化 基礎設施、清除外債、降低通貨膨脹，並且增加外國投資及出口總額31，絕非「小 型國家」所能及。因此，稱以色列為中等國家應屬合理。
中等國家的公眾外交有幾項挑戰：需承受來自世界的偏見、只有發生醜聞才 會被注意，以及其公眾外交資訊強度與廣度的不足。以色列需要高能見度，但它 的形象在各國眼裡不能算好，它每每躍上國際新聞版面，但幾乎都是對其不利的 消息；也因此以色列必須持續不斷地解釋其政策和目的。總體而言，它被視為硬 實力的愛用者，難以建立受人喜愛的形象，並且缺乏施政合法性，因此學者認為 以色列的外交政策必須找到硬實力和軟實力之間的平衡。32
29 Greer F. Cashman, “PR Chief: Don’t Use the Word Hasbara,” Jerusalem Post, Vol. 22, (January 2004).
30 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5）
31 以色列新聞資料中心，以色列的昨日與今日（台北：基督教以琳書房，2010），頁 314。.
32 Dov Shinar, A Study on Israeli Public Diplomacy, (Haifa: The Samuel Neaman Institute, 2010): 152.
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支援，以色列便嘗試以利基外交（Niche Diplomacy）34的方式開展其公眾外交，將施政目標集中在其「利基」，也就是他們佔有優勢的領域。
33 Davida Kozer, Israel’s Hasbarah War: Learning in Israeli Public Diplomacy, (Haifa: University of Haifa, 2010).
34 前澳洲外長 Gareth Evans 所提出。「利基外交」認為中等國家既然不像大國一樣強大，就應該 要集中現有資源於對該國有利的特定領域，而不是想要廣納所有領域。站在偏向經濟層面的思考 方向，Evans 認為這樣的政策能比較有效率的為中等國家爭取值得擁有的報酬，也比較容易爭取 到與該國有相同利益、和該國意見相近，甚至同意該國政策之國家的支持。
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性。媒體自由和民主制度對以色列的公眾外交帶來了一些麻煩，也因此，堅持民 主自由觀念的以色列必須在堅持之下找到得以加強以色列國際形象的方法。
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