以色列對美國公眾外交政策：納坦雅胡政府時期案例研究(2009-2013) - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院外交學系碩士班論文. 以色列對美國公眾外交政策：納坦雅胡政府時期案例研究(2009-2013) 政治. 大. 立 Public Diplomacy Policy The Israeli. ‧ 國. 學. toward the United States of America:. ‧. A Case Study of the Netanyahu Period (2009-2013). er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：黃奎博 e n g c h i U博士. 研究生：張維軒學號：101253023. 中華民國一○四年七月三日.

(2) 謝辭. 這篇論文完成後，我的學生生涯也要告一段落了，在邁向下一段旅程前，回首看看這條路，心中百感交集，要不是有這麼多人在旁邊指導、鼓勵及輔助我，我是絕對沒有辦法順利完成的。. 首先，我想感謝指導我的師長們。我的指導教授黃奎博老師不但願意收我這個學生，還一路帶著我完成這份論文，事實上，黃老師在我求學過程中已經不知. 政治大彭芸教授和劉長政教授，在論文審查時給予我專業的見解與建議，讓我能夠改善立. 道出手幫過我多少次了，在此至上最誠摯的謝意。此外，還要感謝我的口試委員. ‧. ‧ 國. 學. 並且豐富這篇論文。. 再來，我想要感謝就讀政大外交系碩士班認識的好朋友們。感謝三位助教持. sit. y. Nat. 續耐心的為我們解決疑難雜症，感謝 101、102、103 和 104 級的各位，也要感謝. n. al. er. io. 這段期間認識的所有朋友們，每個人都是我的好榜樣，希望大家都能平安健康。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，我想感謝我的爸爸、媽媽、姐姐，以及兒玉博充先生，謝謝各位的栽培、鼓勵，還有包容，讓我能夠心無旁鶩的作自己想作的事情，這幾年辛苦了，接下來就讓我盡一份心力吧。. 張維軒於汐止白雲山莊 105 年 1 月 7 日. 2.

(3) 摘要. 公眾外交在世界各地逐漸受到重視，本文試圖藉由研究以色列這個強敵環伺下的國家對其盟國美國的公眾外交政策，觀察這兩個同盟國家之間的軟實力外交關係。. 本文從以色列對美國公眾外交的歷史實踐中證明，美國對以色列友好的原因除了硬實力外，公眾外交等軟實力因素也有重要影響力。其次，本文認為影響以. 政治大素。最後，本文介紹納坦雅胡（Benjamin Netanyahu）政府時期，以色列對美國立色列對美國之外交策略的內外要素主要包含衝突、宗教、民主和政府態度等要. ‧ 國. 學. 的兩大公共外交利基：「新媒體」和「族裔外交」，分別以「點對點外交」及「美國以色列公眾事務委員會」（the American Israel Public Affairs Committee, AIPAC）. ‧. 的機會與阻礙作為主軸。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(4) Abstract Public Diplomacy’s value is gradually increasing around the world. This thesis focuses on Israel and its Public Diplomacy policy toward its ally, the United States of America, in order to observe the soft power diplomatic relationship between the two.. This thesis proves that besides Hard Power, Soft Power is also a crucial factor that improves the relations between Israel and the U.S. Also, this thesis states that. 政治大 the main factors that influence Israel’s diplomatic strategy toward the U.S. Finally, by 立. “conflicts,” “religion,” “democracy,” and “the attitude of domestic leaderships” are. describing “the Peer-to Peer Diplomacy,” and “the American Israel Public Affairs. ‧ 國. 學. Committee (AIPAC),” this thesis introduces the two main “Niches” in Israel’s Public. ‧. Diplomacy Policy towards the U.S.: “New Media,” and “Diaspora Diplomacy.”. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(5) 目錄第一章、緒論 ............................................................................................................... 8 第ㄧ節、研究背景、動機、問題與目的 ........................................................... 8 第二節、文獻檢閱 ............................................................................................. 12 第三節、研究方法與分析架構 ......................................................................... 20 第四節、研究範圍與研究限制 ......................................................................... 23 第二章、以色列對美國公眾外交的歷史實踐 ......................................................... 25 第一節、公眾外交 ............................................................................................. 25. 政治大第三節、納坦雅胡政府之前的以色列對美國公眾外交政策 ......................... 40 立第二節、以色列公眾外交之特性 ..................................................................... 30. ‧ 國. 學. 第三章、以色列官方在美國的「新媒體公眾外交」（2009-2013） ...................... 57 第一節、背景 ..................................................................................................... 57. ‧. 第二節、開始改變的以色列官方公眾外交 ..................................................... 61. sit. y. Nat. 第三節、以色列政府的新公眾外交政策：「點對點外交」 ........................... 65. al. er. io. 第四節、以色列官方對社群媒體的使用 ......................................................... 73. v. n. 第五節、小結 ..................................................................................................... 83. Ch. engchi. i n U. 第四章、以色列在美國族裔外交（2009-2013） .................................................... 87 第一節、美國以色列公眾事務委員會（AIPAC） ......................................... 87 第二節、從 2010 年通過的對伊朗制裁法案看 AIPAC 的運作 ..................... 99 第三節、族裔外交的機會與障礙 ................................................................... 112 第五章、結論 ........................................................................................................... 136 第一節、研究發現與反思 ............................................................................... 136 第二節、未盡之處與未來研究方向 ............................................................... 143 參考文獻.................................................................................................................... 145. 5.

(6) 圖目錄圖 1：以色列駐美大使館於 2012 年的貼文 ........................................................... 77 圖 2：華盛頓時報和以色列大使館 ......................................................................... 79 圖 3：以色列大使館製作的「President Obama Goes to Israel」影片 ............... 81 圖 4：AIPAC 官方網站提供「聯絡你的議員」選項 ............................................ 97 圖 5：ANSWER 的組織旗幟 ................................................................................. 114 圖 6：IAK 的網站標語 ........................................................................................... 115 圖 7：IAK 創辦人 Alison Weir .............................................................................. 116. 政治大圖 9：SJP 組織旗幟 ................................................................................................ 118 立. 圖 8：JVP 的組織旗幟 ........................................................................................... 117. ‧ 國. 學. 圖 10：USCEIO 的組織標誌 ................................................................................. 119 圖 11：CODEPINK 的組織標誌 ........................................................................... 120. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(7) 表目錄表 1：本文之分析邏輯 ............................................................................................. 22 表 2：「對以色列的喜好程度」問題 ....................................................................... 34 表 3：「較同情以色列或是巴勒斯坦」的問題 ....................................................... 34 表 4：以色列平均每人每月花費 11.1 小時在社群網路上，為全球之冠 ............. 66 表 5：美國主流媒體報導以色列相關消息的 65 個頭條 ....................................... 74 表 6：在 Facebook 和 Twitter 上的美國民眾 ........................................................ 76 表 7：美國猶太組織對伊朗的政策主張 ............................................................... 131. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(8) 第一章、緒論. 本章共分三節，首節簡述本研究之研究背景、動機、問題與目的，再藉文獻檢閱分別檢視公眾外交（Public Diplomacy）、以色列與美國雙邊關係，及以色列對美國公眾外交三個面向，緊接著，第二節介紹研究方法與分析架構，第三節則解釋研究範圍及研究限制，希望為本研究打下扎實基礎。. 第ㄧ節、研究背景、動機、問題與目的. 立. 一、研究背景：. 政治大. ‧ 國. 學. 二次大戰以後，公眾外交的角色日益受到各國外交部門重視。冷戰結束後，. ‧. 公眾外交不僅沒有式微，反而更形重要；由於國際傳播媒體的發達、民主政治的. sit. y. Nat. 逐漸普及，以及全球性非政府組織（non-government organization）的蓬勃發展，. al. n. 目標，必須投入更多的心力與全球的公眾進行溝通。1. Ch. engchi. er. io. 導致權力本質的改變，同時限縮了國家的行動自由。因此，一國若想追求其政策. i n U. v. 以色列和美國之雙邊關係長期以來相當穩固，雙方在政治、軍事和經濟三方面已有長期合作。在強敵環伺的情勢下，以色列自建國以來便在以巴衝突、和阿拉伯國家關係和經濟資源等議題上大幅依賴美國之資源與協助。不過，即便兩國在政治、軍事和經濟方面大量合作，兩國同時也對對方實施民間或文化方面的公眾外交政策，以更深刻地穩固雙方關係。. 1 卜正珉，公眾外交之概念探討與應用-各國經驗對台灣的啟示（臺北：行政院新聞局94年度研究報告彙編，2005），頁6-7。 8.

(9) 2009 年，以色列完成公眾外交策略改革，雙方政府亦皆產生政黨輪替，以色列方面由納坦雅胡（Benjamin Netanyahu）當選總理，美國方面則由歐巴馬（Barack Obama）當選總統，雙方面臨大幅人事異動。而 2009 年亦是資訊科技進步、社群網路蓬勃發展的開始。傳播工具的變革帶動了公眾外交的改變。隨著公眾外交作為一外交工具的影響力開始增強，雙方的交往也開始產生變數。. 本文認為，隨著改革、雙方政黨輪替和資訊科技的發展，以色列納坦雅胡政府勢必調整其對美國之公眾外交策略以切合其理念，因應新型態的以色列-美國雙邊關係。. 立. 二、研究動機：. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 本文針對以色列對美國公眾外交分析之原因有二：首先是對公眾外交此一軟. y. sit. io. er. 性。. Nat. 實力工具之興趣，再來是想要了解強敵環伺下一國對其盟國軟實力交往的重要. al. n. v i n 硬實力外交已多有研究成果，軟實力外交的相關研究則仍正在發展中，又逢 Ch engchi U. 資訊科技蓬勃發展，國際傳播的型態逐漸轉型，導致公眾外交的型態產生不同變化。在此情況下，公眾外交作為一種特殊的外交工具展現出其重要性，被認為能夠達成許多單靠硬實力無法完成的任務。不過軟實力和公眾外交的概念範圍廣闊，兩者和國際傳播的關係在科技環境的快速變動下亦有待釐清，因此本文希望. 能對此深入探討。另外，國內對於公眾外交的研究仍為少數，並缺乏完整的分析架構，因此，本文將藉由探討以色列對美國之公眾外交政策，對我國公眾外交研究增加研究成果。. 9.

(10) 國際政治情勢多變，隨著大環境的變動，一國可能遇到許多狀況，在強敵環伺的狀況下，一國尋找盟友並且與對該國友善並共享實際政治、經濟和軍事利益的國家達成同盟關係的情況在歷史上並不少見，但從軟實力角度切入，觀察同盟國家之間公眾外交關係的研究則是少之又少。以色列國情特殊，國際處境困難，其地處地中海邊緣，被許多不友善國家圍繞，宗教、歷史、資源和地緣政治等因素使以色列週邊國家不承認以色列民族的自決，也不承認其對自身土地的持有。多次中東戰爭見證了以色列在此區域的不受歡迎。不過，以色列在戰略上最好的盟友是當前世界上的超級強國-美國，兩國間的盟友關係不僅保障以色列的生. 政治大式十分值得研究，以往許多文獻描寫了兩國在硬實力上的外交關係，但缺少兩國立存，還更進一步穩固了其政治、經濟和軍事發展。因此，以色列和美國的相處模. 在軟實力上的著墨，而本文便是希望觀察兩國軟實力面向的相處模式。. ‧ 國. 學 ‧. 因此，研究以色列近年來對美國公眾外交的目標、策略和影響對各國推動類. y. Nat. 似政策將有相當助益。藉由了解其政策脈絡，更可作為各國公眾外交政策的借. n. er. io. al. sit. 鏡，去蕪存菁，以提高綜合實力。. 三、研究問題與研究目的. Ch. engchi. i n U. v. 首先，「公眾外交」是否為促使美國對以色列友好的重要因素？兩國雙邊關係的穩固一般認為牽涉到政治、經濟和軍事等硬實力，以色列和美國之間的關係也時常被認為是依賴硬實力的同盟，但本文希望看到公眾外交在維持兩國關係時所扮演的角色，並證明其影響力。. 第二，以色列對其最大盟友–美國的公眾外交政策為何？藉由觀察史料，希望找出影響以色列對美國之外交策略的內外要素，如以美外交關係和以色列政府之組成，並考察以色列歷年來對美國公眾外交的目標與實 10.

(11) 踐。望能找出納坦雅胡政府之前（1948-2009），及其第一任期(2009-2013)對美國公眾外交之內涵。. 第三，納坦雅胡政府時期，以色列如何利用其公共外交的兩大利基：媒體與遊說來達成其公共外交政策？。後冷戰時期，全球化和資訊科技的發展使公眾外交之重要性增加，各界學者亦對公眾外交各種層面提出不同見解。現代資訊傳播科技蓬勃發展下，國際傳播媒體作為一個足以達成或形塑一國外交政策的領域，對公眾外交的成敗影響佔有重要地位。. 立. 政治大. 尤其是 2009 年前後，納坦雅胡總理就職和社群網站的崛起時間點重合，本. ‧ 國. 學. 文試圖發現該項變數對以色列對美公眾外交的影響。本文希望藉由綜整各家學者. er. io. sit. y. Nat. 交的目標以及國際傳播工具和公眾外交之關係。. ‧. 至今對國際傳播和公眾外交的各種定義、內涵和演變，解釋以色列對美國公眾外. 最後，「遊說」作為以色列對美國發揮強大影響力的工具是眾人皆知之事，. al. n. v i n 但希望能找出 2009 年以色列和美國各自的政黨輪替對向來親以色列的在美猶太 Ch engchi U. 人有何影響、對以色列對美公眾外交政策的執行有何影響，而美國又有何反應？. 希望藉由檢視歷史資料，討論以色列對美國之公眾外交策略。並檢視在國際資訊科技快速發展、以美兩國政黨輪替的背景下，以色列對美國公眾外交政策之具體目標、策略和具體方式。. 11.

(12) 第二節、文獻檢閱. 一、公眾外交. 現存研究公眾外交之學術文獻可以分為三大類：公眾外交之理論研究、公眾外交與國際傳播、以及公眾外交在各國的演變研究。. 首先，公眾外交之理論研究部分，將焦點集中於公眾外交之本質、與各學科. 政治大（Jarol Manheim）和梅利森（Jan Melissen）作為代表。立. 如社會學、心理學及傳播學之關係，以及公眾外交發展至今之概念演變。以美瀚. ‧ 國. 學. 美瀚於 1994 年的文章”Strategic Public Diplomacy and American Foreign. ‧. Policy: The Evolution of Influence”綜合相關研究，認為公眾外交包括了由傳播. y. Nat. 學、新聞學、政治學、心理學等學門所組成的知識基礎，可以在進行策略傳播行. er. io. sit. 為時，提供相對精密的指引，並進而增進國家的利益。因此越來越多國家在從事對外傳播時，重視策略性公眾外交的潛在效益。2策略性公眾外交以國家利益優. al. n. v i n 先，強調國家對公眾外交之主導性，重視實質效益。就以色列而言，似乎可以 Ch engchi U 3. 認為其公眾外交政策符合策略性公眾外交的描述。. 梅利森於 2005 年的著作 The New Public Diplomacy 蒐集了公眾外交至今的各種研究發現，包含新舊公眾外交之定義、辨析、限制和未來發展等面向。並介紹中國、美國、加拿大及挪威等國之公眾外交演變。4是針對公眾外交較全方位之. 2 卜正珉，公眾外交：軟性國力—理論與策略(台北：允晨文化，2009)，頁 31。 3 Jarol Manheim, Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy: the Evolution of Influence. (Oxford: Oxford University Press, 1994). 4 Jan Melissen, The New Public Diplomacy-Soft Power in International Relations, (New York: Palgrave Macmillan, 2007). 12.

(13) 著述。其關於公眾外交的發展和定義對本文有非常大的輔助作用，相對而言，本文也以本書之內容為根基，融合其他學者的意見，對公眾外交的內涵做出補充。. 再來，公眾外交與國際傳播部分則研究國家與媒體在公眾外交過程中扮演的角色，討論大眾傳媒如何塑造國家形象以及影響國家利益，以及國家如何透過國際傳播貫徹其外交政策。以吉波亞（Eytan Gilboa）和安特曼（Robert Entman）為代表。. 政治大 Mediators.”則把公眾外交依照行為者不同分為三類，「公眾外交」(Public 立. 吉波亞於 2005 年的文章”Media-Broker Diplomacy: When Journalists Become. Diplomacy)為國家和非國家行為者利用媒體影響外國民意之作法。「媒體外交」. ‧ 國. 學. (Media Diplomacy)則單指國家對媒體的利用。「媒體代理外交」(Media-broker. io. sit. y. Nat. 其中，即便其並未明確定義，以色列在不同時期上可說充分運用了這三種分類。. er. 5. ‧. Diplomacy)則將記者視為暫時代理的外交官，在國際關係裡扮演調解者的角色。. 安特曼於 2008 年的文章“Theorizing mediated public diplomacy: the U.S.. al. n. v i n case.”提出「中介公眾外交」(Mediated C h Public Diplomacy)之概念，試圖以目標取 engchi U. 向、較有效率的方式，運用大眾媒體來影響海外閱聽者，使其支持該國的特定外交政策。6其理論根據為原作者於 2004 年提出的「串連網路活化模型」(Cascading Network Activation Model)。「串連網路活化模型」被認為是當前最能連結政策、媒體和民意的模型。該模型認為一國菁英如總統、外交部長或媒體會爭奪設定議題的權力，最後獲勝者將有主導最後釋放何種議題給大眾的權力，為國內層次之研究。. 5 Eytan Gilboa, “Media-Broker Diplomacy: When Journalists Become Mediators,” Critical Studies in Media Communication, Vol. 22, No. 2, (2005): 99–120. 6 Robert Entman, “Theorizing Mediated Public Diplomacy: the US Case,” The International Journal of Press/Politics, Vol. 13, No. 2, (2008): 87–102. 13.

(14) 而安特曼於 2008 年的「中介公眾外交」正是成功將其模型提昇至國際層次的研究。本文第三章提到的美國大學報告正是利用此模型產出之研究。7. 最後，公眾外交在各國的演變研究部分，則是以歷史研究之途徑檢視公眾交在各國的實踐，以個案研究之方式研究各國政策之發展、組織和工具等。其中不乏探討公眾外交理論和實務差距之論述。在眾多個案中，又以研究美國公眾外交政策之著作數量最多。其中以塔克（Hans N. Tuch）作為代表。. 政治大 overseas 定義公眾外交為政府外交方式之一，認為公眾外交是國際通訊革命、意立塔克於 1990 年的著作 Communicating with the world: U.S. public diplomacy. 識型態衝突和國家間互賴之下的產物。8 塔克解釋了美國自二戰以來的公眾外交. ‧ 國. 學. 政策演變。聚焦在美國對外雙向溝通的手法、媒介和經驗，是理論和實務並重之. ‧. 著述。本文除了參考其對公眾外交之定義，也在寫作過程中參考了公眾外交研究. er. io. sit. y. Nat. 的寫作體例，並納為己用。. 由以上文獻檢閱中，筆者認為現存研究中對於「公眾外交的定義及演變」、. al. n. v i n 「各國公眾外交實務」，以及「國際傳播」的相關論述已有相當數量，但將三者 Ch engchi U 貫串，利用國際傳播途徑研究一國公眾外交實務之研究尚在少數。筆者希望能充分利用此作法，為公眾外交領域之帶來不同面向之研究。. 二、以色列與美國雙邊關係. Robert Entman, “Theorizing Mediated Public Diplomacy: the US Case,” The International Journal of Press/Politics, Vol. 13, No. 2, (2008): 87–102. 8 Hans Tuch, Communicating with the world: US public diplomacy overseas (London: Macmillan, 1990). 14 7.

(15) 現存對於以色列和美國兩國間關係的學術文獻則分有兩大類，分別是美國對以色列援助和中東區域安全。. 首先，在美國對以色列援助方面，主要論點是認為美國對以色列援助是美以關係的重要支柱，多數由軍事和經濟方面探討美國對以色列援助之原因、方式和目標。以布里根（Frida Berrigan）和馬克（Clyde R. Mark）做為代表。. 布里根於 2009 年的文章” Made in the USA: American Military Aid to Israel”. 政治大以色列武器銷售和援助具有強烈政治性，由硬實力的角度探討兩國關係。立. 聚焦在美國對以色列的武器銷售和對以色列國內軍火產業的援助上，認為美國對 9. ‧ 國. 學. 馬克於 2005 年的文章”Israel: US foreign assistance”針對文章美國文章對國. ‧. 文章以色列章經濟援助提出大量數據，綜整其政策的特殊性，包括無償貸款、對. y. Nat. 以色列貸款數量之承諾和軍事技術交換等他國沒有的項目10。是針對經濟方面硬. n. al. er. io. 法討論的面向。. sit. 實力援助的文獻。相對於上述兩類文章，本文則是希望由軟實力的角度探討其無. Ch. engchi. i n U. v. 再來，在中東區域安全方面，主要論點是在討論中東區域、中東國家和其他領土、自然資源等問題對以色列-美國關係的鞏固或分離。相關學者則包括杭士基（Noam Chomsky）、史匹格爾（Steven Spiegel）和吉波亞等。. 杭士基於 1999 年的文章” The fateful triangle: the United States, Israel, and the Palestinians.”聚焦在以色列、美國和巴勒斯坦三方之間的關係。認為美國和以色. 9 Frida Berrigan, “Made in the USA: American Military Aid to Israel,” Journal of Palestine Studies, Vol. 38, No. 3 (Spring 2009): 6-21. 10 Clyde Mark, “Israel: US Foreign Assistance,” Congressional Research Service Reports, (2005), https://www.fas.org/sgp/crs/mideast/IB85066.pdf.（檢索日期：2015.2.2） 15.

(16) 列是拒絕和平的兩個國家，美國尤之，而巴勒斯坦則是多年來盡力配合妥協的一方11。杭士基在當年首先以系統性的架構和豐富的資料整理將美國納入作為以巴衝突的其中一個行為者，至今仍為此領域之重要著作。而本文亦參考了其相關歷史研究之寫作體例。. 史匹格爾於 2008 年的文章” The American–Israeli Relationship: Past and Future.”以歷史研究途徑整理美國和以色列自以色列建國以來在中東各國反對下的關係。將歷史分成三個階段來描述以色列對美國而言的重要性變化。12. 政治大吉波亞於 2008 年的文章” Obama and Israel: A Preliminary Assessment”則是立. 在 2009 年美國歐巴馬總統和以色列納坦雅胡總理上台後對兩國關係的總體檢，. ‧ 國. 學. 對美國對以色列政策和美國的中東政策做了初步預測，認為歐巴馬政府希望為中. ‧. 東和平帶來新頁，但以色列人則是對其政策抱持保留立場13。. er. io. al. sit. y. Nat. 三、以色列對美國公眾外交. n. v i n 如前所述，現存相關文獻對於以色列-美國雙邊關係的討論大多由戰略安全 Ch engchi U. 或中東問題等外部層次切入，重點多聚焦在硬實力如軍事和經濟的討論。對兩國關係的內部層次探討亦僅止於以色列對美國遊說團體的影響，極少由公眾外交之層面探討以色列和美國之雙邊關係。. 11 Noam Chomsky, Fateful Triangle: The United States, Israel, and the Palestinians (London: Pluto Press, 1982). 12 Steven Spiegel, “the American - Israeli Relationship : Past and Future,” Israel Journal of Foreign Affairs, Vol.11, (2008): 15. 13 Eytan Gilboa, “Obama and Israel: A preliminary assessment,” Israel Journal of Foreign Affairs, Vol. 3, No.5, (2009): 51–58. 16.

(17) 吉波亞於 2011 年的文章”Rebuilding Public Diplomacy: The Case of Israel.” 則詳盡的介紹以色列公眾外交的改革目標、過程、方法和未來之方向。14. 趙可金於 2007 年的「族裔外交模式︰以色列對美公共外交的發展」一文概述了以色列藉由在美國猶太族群對美國外交政策的影響，由在外國之本國族裔角度切入探討公眾外交之其中一種中介途徑。15. 以色列智庫莫拉德（Molad）於 2012 年的”Israeli Hasbara: Myths and Facts”. 政治大上述文章不但為本文提供寫作靈感，也是本文寫作時的重要參立. 一文則討論以色列公眾外交至今的演變，包括先前被各方批評的失敗模式和改革 16. 後的現有模式。. 學. ‧ 國. 考資料。. ‧. 最後，在猶太人對美國遊說方面，則是大量強調猶太人對美遊說團體對以美. y. Nat. 關係的重要性和影響力。主要代表人物有米爾斯海默（John Mearsheimer）和沃. 議題上產生數次攻防。簡述如下。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 特（Steven Walt）等人。而 Robert Lieman 則是學界持反對意見者，雙方曾在此. i n U. v. 米爾斯海默和沃特在 2007 年的 The Israel lobby and US foreign policy 一書中延伸兩人於 2006 年的同名文章內容，將美國猶太人對美遊說定義為一種「由想要形塑對以色列有利之美國外交政策的眾多個人結合而成之鬆散聯盟。」全書聚焦在在美猶太人對美國外交政策之影響和其對美國甚至以色列本身利益之損害。其中認為美國花在以色列的經費遠遠大於其所能獲得的回報，認為以色列其實不如美國人想像中的脆弱，並認為美國以色列公共事務委員會（the American. 14 Eytan Gilboa, and Shai, Nachman, “Rebuilding Public Diplomacy : the Case of Israel,” Trials of Engagement: the Future of US Public Diplomacy, (2011): 35. 15 趙可金，公共外交的理論與實踐(上海：上海辭書出版社，2007)。 16 Shivi Greenfield, Israeli Hasbara : Myths and Facts (Jerusalem: Molad, 2012). 17.

(18) Israel Public Affairs Committee, AIPAC）是造成美國對以色列過量援助的主要原因。17此文章和此書的出版引起美國政界和學界的震撼，許多人認為兩位作者有反猶太傾向，猶太團體、歷史學家和媒體幾乎是一面倒的批評。例如，猶太世界評析（Jewish World Review）網站的記者吉利克（Caroline Glick）便認為，美國本來就存在各種合法利益團體，對國會遊說也是常態，米爾斯海默和沃特把猶太人對美遊說的正當性單獨拿出來討論，除了顯示對猶太議題的無知，也否認了其他合法團體存在的正當性。18. 政治大 Special Relationship with Israel”文章中針對學者史雷特（Jerome Slater）對”The 立. 米爾斯海默和沃特在 2009 年的”Is It Love or The Lobby? Explaining America's. Israel lobby and US foreign policy “一書的批評做出回應，認為以色列和美國之利. ‧ 國. 學. 益並不相符，美國猶太人的對美國遊說是支撐美國和以色列特殊雙邊關係的唯一. ‧. 支柱。19. y. Nat. er. io. sit. 利柏曼（Robert Lieberman）隨即在 2009 年發表了” The “Israel Lobby” and American Politics”一文，在一面倒的激進批評聲浪中由較理性的角度提出他的反. al. n. v i n 對觀點。利柏曼首先承認 AIPAC C h對美國政治的影響力，但認為兩位作者的方法 engchi U 論有問題，未能將遊說的資金和 AIPAC 的成功遊說個案做出連結，並認為影響. 美國對外政策的因素很多，兩位作者未能找出實證數據來連結「AIPAC 的遊說」和「美國對外政策」之間的因果關係。20. 17 John J. Mearsheimer, and Steven M. Walt, the Israel Lobby and US Foreign Policy, (New York: Farrar, Straus and Giroux, 2007). 18 Caroline B. Glick, ”The Jewish Threat,” http://www.jewishworldreview.com/0306/glick032406.php3. （檢索日期：2016.1.6） 19 John J. Mearsheimer, and Steven M.Walt, “Is It Love or the Lobby? Explaining America’s Special Relationship with Israel,” Security Studies, Vol.18, No.1, (2009): 58–78. 20 Robert C. Lieberman, “The ‘Israel lobby’ and American politics,” Perspectives on Politics, Vol.7, No.2, (2009): 235–257. 18.

(19) 隨後，米爾斯海默和沃特也在2009年以”The Blind Man and the Elephant in the Room: Robert Lieberman and the Israel Lobby”一文對利柏曼的批評做出反擊。在澄清利柏曼對其在方法論和因果關係方面的指控之後，兩位作者認為利柏曼其實是「從不同的角度」證實了兩位作者對以色列遊說的論點。21. 除了上述文章以外，在文獻檢閱的過程中筆者發現報章雜誌多半只有提到 AIPAC「屬於猶太勢力」、「很有錢」和「影響力很大」等近乎刻板印象的描述，普遍未能深入分析他們的作為，而且大部分資料都是出自於米爾斯海默和沃特在. 政治大一、片面、淺薄並不符合時效的，無論是猶太人對美遊說、以色列公眾外交，甚立. 2006 年出版的專書，甚少提到 2009-2013 的作為。由此可看出，現存研究多是單. 至是族裔外交，皆簡短的碰觸到部份議題。. ‧ 國. 學 ‧. 因此，本文希望藉討論，以耙梳、綜整及分析以色列納坦雅胡總理第一任期. y. Nat. 時對美國公共外交政策的目標、策略、成果和影響，融合以上各種要素，廣博且. 議題同時做出具有深度和廣度的分析。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 深入地探討包含族裔外交、遊說和以色列對美國公眾外交等議題，希望能對這些. i n U. v. John J. Mearsheimer, and Steven M.Walt,”The blind man and the elephant in the room: Robert Lieberman and the Israel Lobby,” Perspectives on Politics, Vol. 7, No. 2, (2009): 259–273. 19 21.

(20) 第三節、研究方法與分析架構. 一、研究方法. 研究方法幫助研究者選擇有效的執行工具來獲取研究所需的資料，並從中得到所欲求的結論，為蒐集和處理資料的技術和進行的程序。本文將採用質性分析方法，試圖先觀察事件的內涵與脈絡，再以作者之解讀試圖達到研究結果。. 政治大過去、發展和現在狀態，藉由歸納和重新詮釋事件以得到有意義的結果。在此分立. 再來，本文採用「文獻分析法」，藉由檢視前人的研究結果，以釐清事件的. 析法下需要檢視的文獻分為兩類，第一類為「第一手資料」，包括了由政府發出. ‧ 國. 學. 的官方聲明、統計資料以及政策白皮書等；第二類為「第二手資料」，包括了相. ‧. 關期刊、文獻與專書等，也包括學者們對於相關議題的評論與看法。. y. Nat. er. io. sit. 本文將首先檢閱公眾外交相關文獻，例如奈伊（Joseph Nye）、塔克，及吉波亞等人所著專書，以釐清公眾外交之定義、相關論述及其發展。再來參閱介紹. al. n. v i n 過去以色列及美國之間關係的相關學術性文獻，以了解各國學者以何種角度解釋 Ch engchi U 兩國關係。本文也將檢視官方文書、政府部門談話、政府出版資料、新聞評論性. 文章或其他機構統計之各項資料，以歸納以色列歷年來對美國公眾外交的總體目標、方式、成果和影響。. 在歷史文獻分析法之外，本文也預計採用「個案分析法」。「個案分析法」強調檢視個案內的主體和客體在限定時段內互動的含意。而本文將檢視以色列對美國公眾外交的個案，特別是納坦雅胡政府於 2009 年執政之後實現媒體外交和遊說之案例，以進一步檢視以色列對美國公眾外交的具體內容，尤其是引入新式傳播科技後的變化，並分析其成果和影響。 20.

(21) 二、分析架構. 本文結合中英文新舊學術成果進行延伸研究。全文大致依循「概念之系統性整理」、「過去狀況之演變」和「現存狀況之檢視」之邏輯來確定基本的研究結構。本文之分析架構可分為三個部分，分述如下：. 首先，緒論將介紹本文之研究背景、動機、目的、方法、架構和章節安排，. 政治大第二，本文將釐清至今為止有關以色列對美國公眾外交之論述，首先討論公立. 以求給予讀者一個清晰的閱讀大綱。. 眾外交為何，再整理公眾外交之概念分歧，對其定義作較清晰的界定。. ‧ 國. 學. 第三，介紹以色列公眾外交之發展、背景以及以美關係，討論造成以色列公. ‧. 眾外交特性的外部因素。接著由內部因素如以色列外交政策之形成過程看到以對. n. al. er. io. sit. y. Nat. 美公眾外交政策的基礎要素。. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(22) 硬實力交往工具. 目標. 納坦雅胡執政前. 納坦雅胡時期. （傳統、鬆散）. （網路、整合）. 硬實力軟實力表 1：本文之分析邏輯. 政治大作為上皆沒有有效認識，其傳統戰略和鬆散架構造成執行效率低落，未能符合公立如表一，以色列在納坦雅胡總理執政前雖然重視公眾外交，但在觀念和實際. 眾外交之概念。此時期的政府宣傳和遊說重點也仍擺在政治、經濟和軍事等硬實. ‧ 國. 學. 力上。但到了納坦雅胡政府時期，其對公眾外交之熟練程度大增，不但認知正確，. ‧. 開始利用網路、整合其政府架構，其政策目標也改為對軟實力的追求。. y. Nat. er. io. sit. 最後，第三和第四章將介紹納坦雅胡政府執政時的以色列對美國公眾外交，先由制度層面觀察「媒體」和「族裔」兩方面的案例，再由實際案例觀察兩大領. n. al. 域的公眾外交實踐。. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(23) 第四節、研究範圍與研究限制. 研究範圍方面，變數限制於以色列對美國的公眾外交實踐，以以色列之政策目標與實踐和美國針對以色列公眾外交的反應為主要研究對象。透過各種文獻，觀察和上述變數相關之歷史事件的發展，因此不涉及美國對以色列之公眾外交。. 時間起訖部份，政策涵蓋範圍以 2009 年納坦雅胡受以色列總統命，擔任總理，並於該年 4 月 1 日組織聯合政府為起點，含括期間增設「公眾外交和僑民事. 政治大政策定名為「點對點外交」（Peer-to-Peer Diplomacy）、以及在 2010 年通過對伊立務部」（the Ministry of Public Diplomacy and Diaspora Affairs）、將新公眾外交. 朗制裁法案等事件，直至 2013 年為止。. ‧ 國. 學 ‧. 研究限制方面，作者試圖以盡可能完備的方式整理以色列對美國的公眾外交. y. Nat. 政策，無論是以不同的研究途徑切入，或是以更大範圍的時空作為研究範圍皆在. n. al. er. io. sit. 作者原先的想像範圍內。無奈作者受限於以下限制，無法盡善盡美。. ㄧ、語言限制. Ch. engchi. i n U. v. 作者僅識中文及英文，不識以色列官方語言希伯來文，因此只能透過翻譯文書瞭解以色列相關之資料。由此可能遇到幾項問題。第一，即便可由各大媒體尋找將希伯來文文件翻譯為英文的資料，但寫作過程仍不免遭遇到翻譯品質問題。第二，預期以色列未將所有本文所需之官方文件由希伯來文翻譯為英文，因此勢必遺漏部份資訊。. 23.

(24) 二、經費限制. 若要瞭解以色列對美國的公眾外交成效，實際走訪以美兩國進行訪談並取得第一手資料為其中一種研究方法，但受限於經費，筆者無法實地到訪以色列和美國，以訪談法實地訪談當地政府、機構，或民眾對於本主題之感想。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(25) 第二章以色列對美國公眾外交的歷史實踐. 本章共分三節，分別探討公眾外交、以色列公眾外交之特性，以及納坦雅胡政府之前的以色列對美國公眾外交政策。本章首先藉定義公眾外交並介紹其演變。再來介紹以色列公眾外交之特性，分別以以色列建國及以阿衝突、衰敗的以色列國際形象，和持續升溫的美以關係解釋以色列公眾外交的形成，並討論以色列公眾外交的特色。最後，以編年史方式將納坦雅胡政府之前的以色列對美國公眾外交政策切分為 1948-1967、1967-1977、1977-1991、1991-1996，以及 1996-2009. 政治大. 等五個時期分別介紹，以了解形成以色列當前公眾外交政策之脈絡，方便本研究. 立. 學. ‧ 國. 之進行。. 第一節、公眾外交. ‧ sit. y. Nat. 「公眾外交」顧名思義為和「公眾」相關之「外交」，然而其實際意義是否. al. er. io. 如其字面意義般淺顯？是否有不同的解讀方式？這些問題將影響以色列對美國. v. n. 公眾外交的實質目標與作為，因此，本節將定義「公眾外交」，並確認其意含的演變。. Ch. engchi. i n U. 「公眾外交」一詞雖是個近年才在國際關係學界竄紅的名詞，但公眾外交其實是個具有相當歷史，內涵豐富的概念，不僅各家定義複雜，還包涵多種學科領域，在政治學、傳播學、新聞學、國際關係學，甚至商學都有它的身影。隨著時代演進，公眾外交被各領域的學者賦予多重意義，在組成要素、方式、行為者、行為對象和目標等方面都有不同定義。但吾人不可迷失於學術詞彙所堆砌出來的茫茫大海中，本文嘗試綜整具有代表性各家定義之精隨，歸納出公眾外交定義之交集。首先，若要定義其歸屬，應由「外交」兩字下手。. 25.

(26) 「外交」一詞可區分為「傳統外交」（traditional diplomacy）與「非傳統外交」（non-traditional diplomacy）二種。前者是指一國取得獨立地位並得到他國承認後，進行主權國家間的交往；後者則是主權國家與非主權國家間的交往。1此定義由行為對象之角度切入，認為主權國家為傳統外交之一部份，而非主權國家則是非傳統外交的行為對象。亦即提昇了非國家行為者作為行為對象的重要性。. 1965 年，美國前外交官，Tufts 大學佛萊契法律外交學院（Fletcher School of. 政治大為它是「政府、民間團體與個人設法影響其他政府與人民之態度、意見，以影響立 Law and Diplomacy）院長古里安（Edmund Guillion）首次定義了公眾外交，認. 他國政府之外交決策。」「旨在處理民眾態度，對政府外交政策的形成和實施所. ‧ 國. 學. 產生的影響。」「包含了非傳統外交、政府營造他國民意、私人團體間的交往、. er. io. sit. y. Nat. 公眾外交的核心，是跨國的資訊流通。」2. ‧. 對外國事務的報導、對政策的影響、傳播者之間的傳播以及跨文化溝通。」「而. 由上述定義可見，作為首次定義公眾外交者，古里安給予公眾外交較寬廣的. al. n. v i n 內涵，其行為者可以是國家，也可以是民間團體或個人；其使用的工具是傳播和 Ch engchi U 溝通；其目的則是在於影響外國政府的政策。而其中公眾外交的行為對象被認為是非主權國家行為者，這讓公眾外交能被歸屬於非傳統外交之一部份。. 美國國務院於 1987 年出版的《國際關係用語辭典》，將公眾外交定義為「政府透過出版、電影、文化交流、廣播和電視節目等方式達成的計畫，目的在向他. 林碧炤，台灣的非傳統外交，戰略安全研析，第10期（2006），頁7。 Tufts Fletcher School, “What is Public Diplomacy?” http://fletcher.tufts.edu/murrow/diplomacy. （檢索日期：2015.1.16） 26. 1 2.

(27) 國傳遞訊息或影響輿論。」其目標為「讓世界瞭解並接受美國的價值和政策，以消除對美國的錯誤認知。讓美國在國外社會保有影響力。」3. 學者兼外交官塔克於 1990 年的 Communicating With the World 一書中則認為公眾外交是「政府試圖型塑外國溝通環境，以減少外國民眾對本國的誤解與偏見，進而實踐對外政策的手法。」是「政府與國外民眾溝通的過程，以協助國外民眾了解其想法、理念、制度、文化、國家目標及現行政策。」4. 政治大 Policy: The Evolution of Influence”則認為公眾外交包括了由傳播學、新聞學、政立. 學者美瀚於 1994 年的文章” Strategic Public Diplomacy and American Foreign. 治學、心理學等學門所組成的知識基礎，可以在進行策略傳播行為時，提供相對. ‧ 國. 學. 精密的指引，並進而增進國家的利益。因此國家在從事對外傳播時，應重視策略. er. io. sit. y. Nat. 交之主導性，重視實質效益。6. ‧. 性公眾外交的潛在效益。5策略性公眾外交以國家利益優先，強調國家對公眾外. 由上述三個定義可發現，公眾外交的行為對象仍是「非主權國家行為者」，. al. n. v i n 但是行為者被限縮為僅有「政府」「民間團體」和「個 C h，和古里安的定義相比少了 engchi U. 人」，是為了國家利益而存在的外交手段。而「政府」為了實踐其對外政策，分別從消極面和積極面對外國民眾傳遞訊息。消極面是要減少外國民眾對本國的誤解與偏見，積極面則是要幫助外國民眾充分瞭解本國的相關資訊。至於其使用工具仍是傳播、溝通和資訊傳遞等要素。. United States Government Accountability Office, “U.S. Public Diplomacy: Interagency Coordination Efforts Hampered by the Lack of a National Communication Strategy,” (2005), http://www.gao.gov/new.items/d05323.pdf.（檢索日期：2015.1.17） 4 PublicDiplomacy.org, “About U.S. Public Diplomacy,” http://pdaa.publicdiplomacy.org/?page_id=6. （檢索日期：2015.1.16） 5 卜正珉，公眾外交：軟性國力—理論與策略(台北：允晨文化，2009)，頁 31。 6 Jarol Manheim, Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy: the Evolution of Influence. (Oxford: Oxford University Press, 1994). 27 3.

(28) 學者梅利森於 2005 年的 The New Public Diplomacy 一書中為在全球化時代下的「新公眾外交」定義，強調現在的公眾外交應該不同於傳統的定義，認為在資訊社會下，公眾外交和國內公共事務的界線將變得模糊，行為者和行為對象的資訊流動方向也會由「上對下」的單向流動轉變為雙向流動。7. 學者奈伊在 2008 年的文章"Public diplomacy and soft power."則認為，在資訊爆炸的時代裡，擁有資訊就是擁有實力，國家若能成功為民眾過濾資訊，傳達足. 政治大硬實力相輔相成，成為落實「巧實力」的外交政策工具。立. 以提昇國家形象的消息，便能以公眾外交作為手段取得軟實力。公眾外交必須和 8. ‧ 國. 學. 學者庫爾（Nicholas J. Cull）在 2009 年南加州大學的出版物 Public Diplomacy:. ‧. Lessons from the Past 中清楚定義了「新公眾外交」的要素，其中包含非傳統國際. y. Nat. 行為者和非政府組織的份量增加、運用新穎資訊科技、國內和國際事務界線的模. er. io. sit. 糊化、跨領域概念如行銷和品牌的利用、軟實力、行為者和行為對象資訊流動方向的轉變，以及「建立關係」（relationship building）的概念。9. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 上述三個學者的定義共同點在於，面對觀念和資訊科技的進步，公眾外交有了新的面貌，隨著新變數的產生，原有的變數間也產生了新的交流模式。巧實力概念的引進讓公眾外交能夠以軟實力工具之名輔助傳統的硬實力外交方式。新傳播科技的發展則讓公眾外交的發展變得多元，不但行為者和行為對象在數量上和類型上都增加了，它們也擁有更多的溝通方式，雙方作為的影響力也與日俱增。. 7. Jan Melissen, the New Public Diplomacy-Soft Power in International Relations, (New York: Palgrave Macmillan, 2007). 8 Joseph S. Nye, “Public diplomacy and soft power.” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.616, No. 1, (2008): 94–109. 9 Nicholas Cull, Public Diplomacy: Lessons from the Past, (Los Angeles: University of Sothern California, 2009): 12. 28.

(29) 以上各家學者對公眾外交的定義各有千秋，各個定義的年代相差可達數十年之久，但吾人仍可由多種定義中觀察出縱貫公眾外交的核心概念。綜合上述學者之定義，公眾外交應該包含下列幾個概念：. （一）屬於非傳統外交，是一國軟實力的一部分（二）行為者主要為一主權國家之政府（三）以傳播媒體和跨國資訊流動為溝通工具. 政治大（五）目的是藉由改變外國非國家行為者的觀念，使其發揮影響力，最終貫立（四）行為對象是外國的非國家行為者. 徹本國政策。. ‧ 國. 學. （六）全球化時代下，公眾外交開始進化，新觀念和新科技導致多元行為者. ‧. 和行為對象的加入，不但擴大了影響範圍，也加深了影響力道。. y. Nat. n. al. er. io. 眾外交。. sit. 之後章節可以看到，筆者試圖以官方和非官方的角度切入以色列對美國的公. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(30) 第二節、以色列公眾外交之特性. 一、以色列發展公眾外交之背景. 在探討以色列公眾外交的特性之前，我們必須先瞭解以色列的對外關係。在瞭解了以色列外交的根基和影響其決策的重要因素之後，我們才能精確的描述其公眾外交的特殊之處。. 政治大. （一）影響以色列外交的重要因素：以色列建國以及以阿衝突. 立. 中東具有重要的地緣戰略地位，石油資源存量又豐富，向來是強權必爭之. ‧ 國. 學. 地。「以色列-阿拉伯衝突」便是在中東影響美國利益的關鍵要素之一。就以阿衝. ‧. 突而言，傳統上美國擁有較多話語權，美國對以色列有強大的經貿影響力，美國. y. sit. io. er. 密切聯繫。. Nat. 不論從歷史關係、地緣政治經濟或是安全的角度來看都擁有許多理由和以阿衝突. al. n. v i n 在以色列建國前後，對該地區影響力較大的國家是英國。數個世紀以來缺乏 Ch engchi U. 祖國和生存空間的猶太人（the Jews）持續試圖返回耶路薩冷結束其流散狀態，. 部份猶太人提出建國主張，稱為錫安主義者（Zionists）。一次大戰後列強雖然遭到削弱，但為了爭奪中東之主導權，開始鼓動猶太人重返阿拉伯的巴勒斯坦（Palestine）。英國在成為巴勒斯坦的委任統治國後為了主宰中東，試圖藉拉攏錫安主義者來達到目標，因此於 1917 年發表「貝爾福宣言」（The Balfour Declaration），支持在巴勒斯坦建立一個猶太國家。隨後，國際聯盟（The League of Nations）委託英國管轄巴勒斯坦。二次大戰後，由於英國無力控制中東局勢，遂將巴勒斯坦問題交給聯合國。德國對猶太人的大屠殺事件為猶太人取得大量國際支持，而戰後實力大漲的美國也藉由對聯合國的控制掌握了猶太人建國問題的 30.

(31) 決定權。1947 年聯合國大會的第 181 號決議規定英國結束其委任統治、巴勒斯坦分治，分別建立猶太和巴勒斯坦國，以及將聖地耶路薩冷「國際化」。此一被視為偏袒猶太人10的政策引起巴勒斯坦阿拉伯人的強烈不滿。. 隨著時間演進，英國對以色列的影響力開始逐漸被美國取代。而五次中東戰爭也型塑了以色列外交方向。1948 年 5 月 14 日以色列建國，美國隨即承認其獨立地位。隔天，第一次中東戰爭（The first Middle East War）11爆發，伊拉克、敘利亞、埃及、約旦和黎巴嫩等五國進攻以色列，而以色列在美國的支持下獲勝並. 政治大列在 1956 年蘇伊士運河危機導致的第二次中東戰爭（The Second Middle East 立. 奪取了五分之四的巴勒斯坦，將近百萬的巴勒斯坦人逐出巴勒斯坦。其後，以色. War）中，又一次取得大量領土。1967 年 6 月 5 日的第三次中東戰爭（The Third. ‧ 國. 學. Middle East War）12中，以色列領土擴張為建國時的數倍。針對此結果，聯合國. ‧. 安理會做出第 242 號決議，要求以色列從戰爭中佔領的領土上撤回軍隊，成為日. y. Nat. 後巴勒斯坦建國相當重要的依據，建立了日後「以土地換和平」的原則。1973. er. io. sit. 年 10 月 6 日，第四次中東戰爭（The Fourth Middle East War），埃及和敘利亞其他阿拉伯國家的支援下突襲以色列，其為近代中東爆發最大之現代化戰爭，震撼. al. n. v i n 西方世界，阿拉伯國家展現出的軍事實力使西方各國不能再忽視阿拉伯各國之影 Ch engchi U. 響力，開始調整中東政策，也為未來中東和平進程產生影響。1978 年的「大衛. 營協定」為美國、以色列和埃及三方談判之結晶。131982 年 6 月 6 日的第五次中東戰爭（The Fifth Middle East War）前後，聯合國、美國和部份歐洲國家扮演了協調者的角色，持續推動以色列和阿拉伯國家間之和平。. 其後，以巴衝突不斷，但大部分局限於零星衝突，而國際協調、斡旋和談判. 10 11 12 13. 當年猶太人之居住面積原本只有巴勒斯坦總面積的 6%，但猶太人取得了 57%的土地。或稱「以色列獨立戰爭」（The Israel Independence War）。或稱「六日戰爭」（The Six-Day War）。陳志奇，巴勒斯坦人建國權利之研究（台北，黎明文化事業公司，1983），頁 87-88。 31.

(32) 之努力也未曾斷絕。該地區的局勢起起伏伏，但美國、聯合國、歐洲和以巴雙方仍為衝突中的重要行為者。14 1991 年的「馬德里和會」和 1993 年簽訂的「奧斯陸協定」，其正向發展使國際社會對以巴問題開始產生希望。1996 年納坦亞胡政府的強硬立場和諸多如擴大屯墾區的政策更使以巴問題降到冰點。15不過，隨後納坦雅胡和巴勒斯坦主席的會議在美國的協調下又向前踏進一步，簽署「希布倫議定書」討論以色列之軍隊部屬。2000 年，美國總統柯林頓促成「大衛營會談」，以色列總理巴拉克和巴勒斯坦主席阿拉法特皆參加會談，史無前例地深入討論以巴問題之細節，可謂和平發展之高峰，可惜的是最後仍未能完成雙方最終地位之. 政治大首次承認巴勒斯坦，並以雙方以往已達成的協定為基礎。由被指定的巴勒斯坦當立. 決定。2003 年，美國、俄羅斯、歐盟及聯合國四方會談，聯合提出「路線圖」，. 局總理阿巴斯發佈。. ‧ 國. 學 ‧. 上述期間至今，以色列、巴勒斯坦以及各協調者皆軟硬兼施，在國際上利用. y. Nat. 物質權力和公眾外交試圖將局勢轉為對自己有利。以色列的立場則是維持強硬，. er. io. sit. 外交政策不肯退讓，造成其國際形象持續下滑。我們可以總結，以色列的獨立問題以及其與巴勒斯坦的衝突為影響以色列外交的重要因素，「生存」和「合法性」. al. n. v i n 絕對是其外交行動的根源。而國際間的各行為者，尤其美國，對以巴衝突各方的 Ch engchi U 態度也有重要的影響力。. （二）衰敗的以色列國際形象. 以色列的國家地位自獨立以來便經常受到挑戰，其首都耶路薩冷（Jerusalem）地位只有少數國家承認。不過以色列在 1948 年到 1967 年建國初期在海外維持了良好形象，即便遇到三次中東戰爭，以色列在數次和阿拉伯的談判、1977 年-1979 陳翼均，聯合國在巴勒斯坦問題中的角色研究（1947-2010）（台北：淡江大學國際事務與戰略研究所，2011）。 15 朱張碧珠，九零年代以巴關係之分析，政治科學論叢，第十一期，（1999），頁 129。 32 14.

(33) 年的以色列-埃及談判、1993 年-1994 年奧斯陸談判等國際場合挽回了相當的聲譽。就算是在 1991 年的波斯灣戰爭遭到伊拉克飛彈攻擊，以色列也以不還擊的政策獲得國際同情。16. 好景不常，在 2000 年的第二次巴勒斯坦大起義（the Second Intifada）17後，以色列的國際聲譽戲劇化的急遽下跌。以色列領導人被拿來和納粹德國的領導人相比，以色列對巴勒斯坦的政策也被比做南非種族隔離政策，甚至是納粹對猶太人於二次大戰之所為；以色列面臨的是政策正當性的挑戰。18. 政治大這段時間裡，反對國、聯合國和其他國際組織持續攻擊以色列對巴勒斯坦政立. 策。許多國家對以色列祭出撤資、杯葛貿易和中斷學術交流的手段，國際組織如. ‧ 國. 學. 「人權觀察組織」（Human Rights Watch）和「國際特赦組織」（Amnesty. ‧. International）則認為以色列嚴重違反人權並持續發表批評報告。以色列的敵人. y. Nat. 和對手，甚至部份猶太人都視以色列為世界人權的侵害者，違反聯合國憲章和多. er. io. sit. 項國際人權法。國際媒體對此事件的報導也幾乎一面倒，在伊斯蘭世界和西方都傳出反猶太言論，同情巴勒斯坦的聲音遠遠超過對以色列的認同。19. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 此期間，以色列只有一個盟友，那就是美國。依下方表 2 及表 3 的民調結果，在「對以色列的喜好程度」問題中，只有美國民眾在「較喜歡」獲得了較高的分數。而除了美國以外的其他國家，對以色列的「不喜歡」趨勢都是逐年昇高的。 20. 在「較同情以色列或是巴勒斯坦」的問題中，只有美國民眾在「較同情以色列」. Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 715. 17 或稱：以色列-巴勒斯坦戰爭（Palestine-Israel War, PIW）。 27 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 715. 27 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 715. 20 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 732. 33 16.

(34) 取得較高分數，並在「較同情巴勒斯坦」取得較低分數。21由此可知，即便以色列的國際形象持續下滑，美國民眾對以色列還是相對友好的。. 立. 政治大. 表 2：「對以色列的喜好程度」民調問題22. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 表 3：「較同情以色列或是巴勒斯坦」民調問題23. Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 716. 22 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 716. 23 Eytan Gilboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy,” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, (2006): 716. 34 21.

(35) （三）持續升溫的美以關係. 學者史匹格爾認為以色列建國六十餘年以來，美國對以色列的外交政策可以分為三個階段。. 第一階段是從 1948 年以色列建國到 1967 年第三次中東戰爭（六日戰爭），兩國之間尚有距離，美國甚至視以色列為負擔，是冷戰期間突然蹦出來的累贅。即便以色列擁有民主制度、和基督教文化相近的猶太教文化，以及聖地耶路薩冷. 政治大把自己視為以色列的積極支持者。杜魯門總統（President Harry S. Truman）之所立等足以拉近以美兩國民間關係的優勢，當時沒有任何具有影響力的美國高級官員. 以會在以色列獨立的十一分鐘內火速承認以色列，也只是不想讓蘇聯搶先罷了。. ‧ 國. 學. 艾森豪總統（President Dwight D. Eisenhower）則試圖和以色列保持距離。甘迺. ‧. 總統（President John F. Kennedy）曾提到建立「以色列-美國特殊關係」，但此. y. Nat. 事也被古巴和柏林危機耽擱。詹森總統（President Lydon B. Johnson）曾表達對. er. io. sit. 以色列的仰慕，但美國也在此時陷入越戰泥淖，注意力無法顧及中東。從此時到六日戰爭間，美國政策是保證以色列可以由其他國家（如法國、德國、英國等。）. al. n. v i n 獲得武器等支援，美國武器其實並沒有對以色列的戰爭勝利做出多大的貢獻。 Ch engchi U. 24. 第二階段是 1967 年第三次中東戰爭（六日戰爭）到 1992 年，隨著時局變換，美國對以色列的觀點開始產生轉變。六日戰爭對以美關係而言是個巨大轉折，對美國領導人而言，以色列在六日戰爭中的表現證明了以色列的中東軍事強國地位，也證明了以色列對美國而言是有潛在戰略價值的；這個想法在之後的 1973 年「以色列-埃及消耗戰爭」（The War of Attrition）25被更加強化。尼克森總統. Steven Spiegel, “the American - Israeli Relationship : Past and Future,” Israel Journal of Foreign Affairs, Vol.11, (2008): 16–17. 25 埃及試圖奪回被以色列佔領的西奈半島，和以色列僵持不下，最後達成停戰協議時，西奈半島的分界線退回戰前狀態，埃及之目標可謂失敗。 35 24.

(36) （President Richard M. Nixon）任內遇上 1973 年第四次中東戰爭，在石油危機壓力下，美國決策圈產生了不知是否該壓制以色列的辯論。福特總統（Gerald R. Ford）任內則是透過國家安全顧問季辛吉（Henry Kissinger）的穿梭外交達成了以色列和埃及的和約。卡特總統（President James E. Carter）任內則是開始認識到若要解決能源危機問題，可能必須先解決以色列和阿拉伯人之間的衝突。雷根總統（President Ronald Regan）可能是第一位將以色列視為美國戰略資產的總統，不過他對以色列的好感也隨著「美國對阿拉伯軍售」以及「1982 年以色列攻打黎巴嫩事件」中的美以政策衝突而下降。布希總統（President George H.W.. 政治大. Bush）亦然，在波灣戰爭和以巴衝突等數個事件間對以色列報著搖擺的態度。26. 立. 第三階段則是自 1993 年柯林頓總統（President Bill Clinton）上台後至今，. ‧ 國. 學. 美國對以色列轉為堅定的支持。柯林頓總統對以色列友好的政策延續到布希總統. ‧. （President George W. Bush）任期，即便柯林頓和布希兩人在外交手段、技巧和. y. Nat. 方向都有所不同，兩人都視以色列為美國的夥伴，甚至是同盟。雖然在納坦雅胡. er. io. sit. 於 1990 年代任期內和布希總統上台前幾個月兩國曾經有些意見不合，但最後美國都會把問題歸咎於阿拉伯各國的外交政策27。到了歐巴馬總統任內，美以外交. al. n. v i n 基本上擁有相同目標，只是在優先順序上有所不同。納坦雅胡政府希望能利用國 Ch engchi U 際壓力來壓制伊朗，但歐巴馬政府則希望優先在以巴衝突上獲得進展。28. 由上述三階段可看出自 1948 年起，儘管有些許政策上的落差，美國和以色列基本上藉著國際冷戰環境、共同民主價值、宗教同質性以及共同安全利益逐漸建立良好的雙邊關係。. Steven Spiegel, “the American - Israeli Relationship : Past and Future,” Israel Journal of Foreign Affairs, Vol.11, (2008): 17-18. 27 Steven Spiegel, “the American - Israeli Relationship : Past and Future,” Israel Journal of Foreign Affairs, Vol.11, (2008): 18-19. 28 Jim Zanotti, “Israel: background and US relations,” Congressional Research Service Report, (2012), https://www.fas.org/sgp/crs/mideast/RL33476.pdf. （檢索日期：2015.2.20） 36 26.

(37) 二、以色列公眾外交. 以色列公眾外交在希伯來語又稱為「Hasbara」，有「說明」和「解釋」之意。Hasbara 一詞曾被批評為「只重防守」和「有道歉意味」的高度局限性詞彙。 29. 它是整體國家政策的輔助，也是以色列國防外交政策的一環。30. 以色列絕對不能算是個超級強國，其國土總面積為 22,145 平方公里，和美. 政治大的人口總數為 800 萬人，亦無法入大國之列。不過，以色列的經濟力量強大，在立. 國的 9,857,306 平方公里以及英國的 243,610 平方公里有明顯差距。以色列國內. 面臨國家安全和大量移民移入的情況下仍能建立高水準的公共服務、建設現代化. ‧ 國. 學. 基礎設施、清除外債、降低通貨膨脹，並且增加外國投資及出口總額31，絕非「小. Nat. y. ‧. 型國家」所能及。因此，稱以色列為中等國家應屬合理。. er. io. sit. 中等國家的公眾外交有幾項挑戰：需承受來自世界的偏見、只有發生醜聞才會被注意，以及其公眾外交資訊強度與廣度的不足。以色列需要高能見度，但它. al. n. v i n 的形象在各國眼裡不能算好，它每每躍上國際新聞版面，但幾乎都是對其不利的 Ch engchi U. 消息；也因此以色列必須持續不斷地解釋其政策和目的。總體而言，它被視為硬實力的愛用者，難以建立受人喜愛的形象，並且缺乏施政合法性，因此學者認為以色列的外交政策必須找到硬實力和軟實力之間的平衡。32. Greer F. Cashman, “PR Chief: Don’t Use the Word Hasbara,” Jerusalem Post, Vol. 22, (January 2004). 30 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5） 31 以色列新聞資料中心，以色列的昨日與今日（台北：基督教以琳書房，2010），頁 314。. 32 Dov Shinar, A Study on Israeli Public Diplomacy, (Haifa: The Samuel Neaman Institute, 2010): 152. 37 29.

(38) 各種形式的外國援助對以色列而言是生存所必須的，它的重要性堪比戰機和坦克等軍火。全球民主化時代下，外國民眾對該國政府的影響力越來越大，若能有效影響外國民眾，對實行公共外交的國家而言代表的是更多的外國援助，和各國越趨深厚的連結也代表了加強的安全，這將讓以色列有餘裕能投資更多在基礎建設、教育和公眾外交上。33考量國家缺乏自然資源，而政經軍實力又需要盟國支援，以色列便嘗試以利基外交（Niche Diplomacy）34的方式開展其公眾外交，將施政目標集中在其「利基」，也就是他們佔有優勢的領域。. 政治大資源，直接打入美國社會內部，同時對公眾和社會精英施加影響，使得自身的公立. 以色列除了政府本身對媒體的利用外，以色列利用了在美猶太人這一巨大的. 共外交可以延伸到美國社會的各個方面，從而擴大了公共外交的效果。以色列抓. ‧ 國. 學. 住了美國政治中利益集團所能產生的影響力，將資源集中起來，將猶太利益集團. ‧. 塑造成為美國影響力最大的利益集團，達到事半功倍的效果。. y. Nat. 自由媒體制度，一個則是以色列的民主制度。. al. er. io. sit. 對以色列官方公眾外交而言，有兩大來自國內的負面要素，一個是以色列的. n. v i n 媒體自由讓以色列難以控制國內外媒體；以色列國內媒體對政府的批評力道 Ch engchi U. 一向強大，而國外媒體的消息來源又有很大一部份來自以色列的國內媒體，這個. 操作模式常讓以色列難以招架。只有戰爭時期的媒體控制對政府而言較為有利。至於民主制度，公開透明的政府機制、政府作為，以及擁有大量政黨的以色列民主制度使單一共識難以凝聚，相互批判的結果也讓政府作為常常失去正當. Davida Kozer, Israel’s Hasbarah War: Learning in Israeli Public Diplomacy, (Haifa: University of Haifa, 2010). 34 前澳洲外長 Gareth Evans 所提出。「利基外交」認為中等國家既然不像大國一樣強大，就應該要集中現有資源於對該國有利的特定領域，而不是想要廣納所有領域。站在偏向經濟層面的思考方向，Evans 認為這樣的政策能比較有效率的為中等國家爭取值得擁有的報酬，也比較容易爭取到與該國有相同利益、和該國意見相近，甚至同意該國政策之國家的支持。 38 33.

(39) 性。媒體自由和民主制度對以色列的公眾外交帶來了一些麻煩，也因此，堅持民主自由觀念的以色列必須在堅持之下找到得以加強以色列國際形象的方法。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 39. i n U. v.

(40) 第三節、納坦雅胡政府之前的以色列對美國公眾外交政策. “Never mind what the gentiles say, what counts is what the Jews will do.” – Israel Prime Minister, David Ben-Gurion. 以色列自 1948 年建國以來，公眾外交可說是其政府甚少被大眾瞭解的職能之一。以色列的公眾外交又稱為「Hasbara」，也就是說明、解釋和傳播訊息的意思。但其成效似乎不彰，以色列的政策時常被戲謔的拿來和納粹德國的政策相. 政治大. 比，為了和納粹的手法區別，他們在執行公眾外交時盡量避免使用「宣傳」（propaganda）一詞。. 立. ‧ 國. 學. 學者梅齊尼（Meron Medzini）認為以色列公眾外交一直以來被國內外輿論. ‧. 批評的原因是因為他們太著重在公眾外交政策的執行成效，當公眾外交沒有辦法. y. Nat. 為以色列扭轉形象，就會面臨批評。批評者過於膨脹公眾外交的獨立性，但實際. er. io. sit. 上公眾外交之於以色列總體外交政策應該是扮演輔助的角色。換句話說，以色列的總體外交政策走向深深地影響以色列公眾外交，也影響以色列對美國的公眾外. al. n. 35. 交政策。. Ch. engchi. i n U. v. 以色列開國元老本古里昂（David Ben-Gurion）曾經說過：「不要管外國人說些什麼，猶太人做了什麼才算數。」這句話凸顯了早期以色列領導人對本國形象的不重視，也顯現出國家形象和該國實際作為息息相關的事實。本古里昂認為以色列若想要在中東地區生存，就要將自己建設為軍事強國。受到這種認知影響，以色列政府常常忽略經濟、外交和談判之類的重要考慮，往往以軍事方式對. Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5） 40 35.

(41) 待不需要軍事辦法解決的問題，並且經常將軍事行動或戰爭視為最優先選擇。36 因此，公眾外交的重要性自然常常被硬實力所掩蓋。. 本文將納坦雅胡政府之前的以色列對美國公眾外交政策以年代作為區隔分段介紹，時間分段的考量要素包含在位之領導人、組織、資料內容以及公眾外交的執行成敗等。在各個時段之下，又分為媒體外交和族裔外交介紹之。. 一、1948-1967：強勢的起步. （一）媒體外交. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 以色列甫獨立，仍被週邊國家圍剿，承認它的國家很少。當時以色列的首要. ‧. 目標是生存，對外宣傳的要務則是讓世界各國知道以色列是個正當並會持續存在. y. sit. io. al. er. 過於嚴苛。. Nat. 下去的國家。因為猶太大屠殺才剛發生沒多久，所以世界各國也不太敢對猶太人. n. v i n 當年的以色列由以色列工人黨（Mapai）（工黨）掌握對外發言的單一窗口， Ch engchi U. 雖然當時以色列籌組了聯合政府，但總理、國防部長和外交部長都是由工黨掌握。37. 常駐在以色列的外國媒體人數少於 50 人，國際新聞通常是由以色列當地媒體轉發給國際新聞社。主要新聞工具是印刷媒體、廣播和當時的新發明–電視。. 田文林，以色列安全戰略及其缺陷，現代國際關係，第 4 期（2011），頁 53。 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5） 41. 36. 37.

(42) 相對於現在是相當原始的，國際電話相當稀少，還需要事先預約才能使用。電報可能是當時最先進的通訊設備。38. 這種情況下，國家相當容易實行審查制度，軍事和政治資訊被嚴密把守，移民、資源，甚至重要官員名稱都被層層把關。「保密」被視為上策。總理本古里昂甚至沒有發言人，因為政府沒有必要把資訊披露給大眾。39. 和媒體有接觸的少數幾個政府機關大概是總理辦公室下的政府媒體辦公室. 政治大（IDF, Israel Defense Forces）發言人部門（the IDF Spokesperson Division），和立. （Government Press Office）、外交部（Foreign Ministry）發言人、以色列國防軍. 民間資訊中心（Information Center）等，他們的任務是對外國和來自各國的猶太. ‧ 國. 學. 移民傳播猶太文化、民主資訊以及政府價值。由於政府獨占媒體，官方立場的傳. ‧. 播幾乎是沒有難度。40. y. Nat. er. io. sit. 隨著韓戰爆發，以色列打破中立形象，於 1950 年加入西方陣營。1956 年的蘇伊士運河戰爭讓以色列的形象開始下滑。這時候的以色列不再有立即的亡國危. al. v i n 大審（The 800 名外國際記者，1964 C hEichmann Trial）吸引了 engchi U. n. 41. 險。1961 年的艾希曼. 年教宗保羅六世（Pope Paul VI）的訪問則吸引了 1200 名外國記者進入以色列這個尚未被世人瞭解的國度。總的而言，以色列至此的國際形象是正面的。. Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5） 39 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5） 40 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5） 41 阿道夫艾希曼，納粹德國前高官，也是在猶太人大屠殺中執行「最終解決方案」的主要負責者，被猶太人稱為「納粹劊子手」，二次大戰後逃亡至阿根廷，遭以色列情報特務局幹員捕獲，公開審判後絞死。 42 38.

(43) 當年以色列公眾外交的執行困難處在於「如何描繪以色列」。如果把以色列描繪成一個被各國圍剿、戰亂頻仍的國家，將流失大量來自世界各地的猶太移民。但如果將以色列描繪成一個發展中的正常國家又不符合事實。以色列至今仍面臨和當年類似的難題。42. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5） 43 42.