第二章、 以色列對美國公眾外交的歷史實踐
第一節、 公眾外交
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第二章 以色列對美國公眾外交的歷史實踐
本章共分三節，分別探討公眾外交、以色列公眾外交之特性，以及納坦雅胡 政府之前的以色列對美國公眾外交政策。本章首先藉定義公眾外交並介紹其演 變。再來介紹以色列公眾外交之特性，分別以以色列建國及以阿衝突、衰敗的以 色列國際形象，和持續升溫的美以關係解釋以色列公眾外交的形成，並討論以色 列公眾外交的特色。最後，以編年史方式將納坦雅胡政府之前的以色列對美國公 眾外交政策切分為 1948-1967、1967-1977、1977-1991、1991-1996，以及 1996-2009 等五個時期分別介紹，以了解形成以色列當前公眾外交政策之脈絡，方便本研究 之進行。
第一節、公眾外交
「公眾外交」顧名思義為和「公眾」相關之「外交」，然而其實際意義是否 如其字面意義般淺顯？是否有不同的解讀方式？這些問題將影響以色列對美國 公眾外交的實質目標與作為，因此，本節將定義「公眾外交」，並確認其意含的 演變。
「公眾外交」一詞雖是個近年才在國際關係學界竄紅的名詞，但公眾外交其 實是個具有相當歷史，內涵豐富的概念，不僅各家定義複雜，還包涵多種學科領 域，在政治學、傳播學、新聞學、國際關係學，甚至商學都有它的身影。隨著時 代演進，公眾外交被各領域的學者賦予多重意義，在組成要素、方式、行為者、
行為對象和目標等方面都有不同定義。但吾人不可迷失於學術詞彙所堆砌出來的 茫茫大海中，本文嘗試綜整具有代表性各家定義之精隨，歸納出公眾外交定義之 交集。首先，若要定義其歸屬，應由「外交」兩字下手。
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「外交」一詞可區分為「傳統外交」（traditional diplomacy）與「非傳統外 交」（non-traditional diplomacy）二種。前者是指一國取得獨立地位並得到他國 承認後，進行主權國家間的交往；後者則是主權國家與非主權國家間的交往。1此 定義由行為對象之角度切入，認為主權國家為傳統外交之一部份，而非主權國家 則是非傳統外交的行為對象。亦即提昇了非國家行為者作為行為對象的重要性。
1965 年，美國前外交官，Tufts 大學佛萊契法律外交學院（Fletcher School of Law and Diplomacy）院長古里安（Edmund Guillion）首次定義了公眾外交，認 為它是「政府、民間團體與個人設法影響其他政府與人民之態度、意見，以影響 他國政府之外交決策。」「旨在處理民眾態度，對政府外交政策的形成和實施所 產生的影響。」「包含了非傳統外交、政府營造他國民意、私人團體間的交往、
對外國事務的報導、對政策的影響、傳播者之間的傳播以及跨文化溝通。」「而 公眾外交的核心，是跨國的資訊流通。」2
由上述定義可見，作為首次定義公眾外交者，古里安給予公眾外交較寬廣的 內涵，其行為者可以是國家，也可以是民間團體或個人；其使用的工具是傳播和 溝通；其目的則是在於影響外國政府的政策。而其中公眾外交的行為對象被認為 是非主權國家行為者，這讓公眾外交能被歸屬於非傳統外交之一部份。
美國國務院於 1987 年出版的《國際關係用語辭典》，將公眾外交定義為「政 府透過出版、電影、文化交流、廣播和電視節目等方式達成的計畫，目的在向他
1 林碧炤，台灣的非傳統外交，戰略安全研析，第10期（2006），頁7。
2 Tufts Fletcher School, “What is Public Diplomacy?” http://fletcher.tufts.edu/murrow/diplomacy.
（檢索日期：2015.1.16）
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學者兼外交官塔克於 1990 年的 Communicating With the World 一書中則認為 公眾外交是「政府試圖型塑外國溝通環境，以減少外國民眾對本國的誤解與偏 見，進而實踐對外政策的手法。」是「政府與國外民眾溝通的過程，以協助國外 民眾了解其想法、理念、制度、文化、國家目標及現行政策。」4
學者美瀚於 1994 年的文章” Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy: The Evolution of Influence”則認為公眾外交包括了由傳播學、新聞學、政 治學、心理學等學門所組成的知識基礎，可以在進行策略傳播行為時，提供相對
3 United States Government Accountability Office, “U.S. Public Diplomacy: Interagency Coordination Efforts Hampered by the Lack of a National Communication Strategy,” (2005),
http://www.gao.gov/new.items/d05323.pdf.（檢索日期：2015.1.17）
4 PublicDiplomacy.org, “About U.S. Public Diplomacy,” http://pdaa.publicdiplomacy.org/?page_id=6.
（檢索日期：2015.1.16）
5 卜正珉，公眾外交：軟性國力—理論與策略(台北：允晨文化，2009)，頁 31。
6 Jarol Manheim, Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy: the Evolution of Influence. (Oxford: Oxford University Press, 1994).
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學者梅利森於 2005 年的 The New Public Diplomacy 一書中為在全球化時代下 的「新公眾外交」定義，強調現在的公眾外交應該不同於傳統的定義，認為在資 訊社會下，公眾外交和國內公共事務的界線將變得模糊，行為者和行為對象的資 訊流動方向也會由「上對下」的單向流動轉變為雙向流動。7
學者奈伊在 2008 年的文章"Public diplomacy and soft power."則認為，在資訊 爆炸的時代裡，擁有資訊就是擁有實力，國家若能成功為民眾過濾資訊，傳達足 以提昇國家形象的消息，便能以公眾外交作為手段取得軟實力。公眾外交必須和 硬實力相輔相成，成為落實「巧實力」的外交政策工具。8
學者庫爾（Nicholas J. Cull）在 2009 年南加州大學的出版物 Public Diplomacy:
Lessons from the Past 中清楚定義了「新公眾外交」的要素，其中包含非傳統國際 行為者和非政府組織的份量增加、運用新穎資訊科技、國內和國際事務界線的模 糊化、跨領域概念如行銷和品牌的利用、軟實力、行為者和行為對象資訊流動方 向的轉變，以及「建立關係」（relationship building）的概念。9
上述三個學者的定義共同點在於，面對觀念和資訊科技的進步，公眾外交有
7 Jan Melissen, the New Public Diplomacy-Soft Power in International Relations, (New York:
Palgrave Macmillan, 2007).
8 Joseph S. Nye, “Public diplomacy and soft power.” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.616, No. 1, (2008): 94–109.
9 Nicholas Cull, Public Diplomacy: Lessons from the Past, (Los Angeles: University of Sothern California, 2009): 12.
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以上各家學者對公眾外交的定義各有千秋，各個定義的年代相差可達數十年 之久，但吾人仍可由多種定義中觀察出縱貫公眾外交的核心概念。綜合上述學者 之定義，公眾外交應該包含下列幾個概念：
（一）屬於非傳統外交，是一國軟實力的一部分
（二）行為者主要為一主權國家之政府
（三）以傳播媒體和跨國資訊流動為溝通工具
（四）行為對象是外國的非國家行為者
（五）目的是藉由改變外國非國家行為者的觀念，使其發揮影響力，最終貫 徹本國政策。
（六）全球化時代下，公眾外交開始進化，新觀念和新科技導致多元行為者 和行為對象的加入，不但擴大了影響範圍，也加深了影響力道。
之後章節可以看到，筆者試圖以官方和非官方的角度切入以色列對美國的公 眾外交。
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