第二章、 以色列對美國公眾外交的歷史實踐
第三節、 納坦雅胡政府之前的以色列對美國公眾外交政策
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第三節、納坦雅胡政府之前的以色列對美國公眾外交政策
“Never mind what the gentiles say, what counts is what the Jews will do.” – Israel Prime Minister, David Ben-Gurion
以色列自 1948 年建國以來，公眾外交可說是其政府甚少被大眾瞭解的職能 之一。以色列的公眾外交又稱為「Hasbara」，也就是說明、解釋和傳播訊息的 意思。但其成效似乎不彰，以色列的政策時常被戲謔的拿來和納粹德國的政策相 比，為了和納粹的手法區別，他們在執行公眾外交時盡量避免使用「宣傳」
（propaganda）一詞。
學者梅齊尼（Meron Medzini）認為以色列公眾外交一直以來被國內外輿論 批評的原因是因為他們太著重在公眾外交政策的執行成效，當公眾外交沒有辦法 為以色列扭轉形象，就會面臨批評。批評者過於膨脹公眾外交的獨立性，但實際 上公眾外交之於以色列總體外交政策應該是扮演輔助的角色。換句話說，以色列 的總體外交政策走向深深地影響以色列公眾外交，也影響以色列對美國的公眾外 交政策。35
以色列開國元老本古里昂（David Ben-Gurion）曾經說過：「不要管外國人 說些什麼，猶太人做了什麼才算數。」這句話凸顯了早期以色列領導人對本國形 象的不重視，也顯現出國家形象和該國實際作為息息相關的事實。本古里昂認為 以色列若想要在中東地區生存，就要將自己建設為軍事強國。受到這種認知影 響，以色列政府常常忽略經濟、外交和談判之類的重要考慮，往往以軍事方式對
35 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5）
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待不需要軍事辦法解決的問題，並且經常將軍事行動或戰爭視為最優先選擇。36 因此，公眾外交的重要性自然常常被硬實力所掩蓋。
本文將納坦雅胡政府之前的以色列對美國公眾外交政策以年代作為區隔分 段介紹，時間分段的考量要素包含在位之領導人、組織、資料內容以及公眾外交 的執行成敗等。在各個時段之下，又分為媒體外交和族裔外交介紹之。
一、1948-1967：強勢的起步
（一）媒體外交
以色列甫獨立，仍被週邊國家圍剿，承認它的國家很少。當時以色列的首要 目標是生存，對外宣傳的要務則是讓世界各國知道以色列是個正當並會持續存在 下去的國家。因為猶太大屠殺才剛發生沒多久，所以世界各國也不太敢對猶太人 過於嚴苛。
當年的以色列由以色列工人黨（Mapai）（工黨）掌握對外發言的單一窗口，
雖然當時以色列籌組了聯合政府，但總理、國防部長和外交部長都是由工黨掌 握。37
常駐在以色列的外國媒體人數少於 50 人，國際新聞通常是由以色列當地媒 體轉發給國際新聞社。主要新聞工具是印刷媒體、廣播和當時的新發明–電視。
36 田文林，以色列安全戰略及其缺陷，現代國際關係，第 4 期（2011），頁 53。
37 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5）
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（Government Press Office）、外交部（Foreign Ministry）發言人、以色列國防軍
（IDF, Israel Defense Forces）發言人部門（the IDF Spokesperson Division），和 民間資訊中心（Information Center）等，他們的任務是對外國和來自各國的猶太 移民傳播猶太文化、民主資訊以及政府價值。由於政府獨占媒體，官方立場的傳 播幾乎是沒有難度。40
隨著韓戰爆發，以色列打破中立形象，於 1950 年加入西方陣營。1956 年的 蘇伊士運河戰爭讓以色列的形象開始下滑。這時候的以色列不再有立即的亡國危 險。1961 年的艾希曼41大審（The Eichmann Trial）吸引了 800 名外國際記者，1964 年教宗保羅六世（Pope Paul VI）的訪問則吸引了 1200 名外國記者進入以色列這 個尚未被世人瞭解的國度。總的而言，以色列至此的國際形象是正面的。
38 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5）
39 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5）
40 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5）
41 阿道夫艾希曼，納粹德國前高官，也是在猶太人大屠殺中執行「最終解決方案」的主要負責
者，被猶太人稱為「納粹劊子手」，二次大戰後逃亡至阿根廷，遭以色列情報特務局幹員捕獲，
公開審判後絞死。
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當年以色列公眾外交的執行困難處在於「如何描繪以色列」。如果把以色列 描繪成一個被各國圍剿、戰亂頻仍的國家，將流失大量來自世界各地的猶太移 民。但如果將以色列描繪成一個發展中的正常國家又不符合事實。以色列至今仍 面臨和當年類似的難題。42
42 MeronMedzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829.（檢索日期：2015.2.5）
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44 Eytan Gilboa, American Public Opinion toward Israel and the Arab-Israeli Conflict. (New York:
Free Press, 1987).
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American Jewish Committee, AJC）、「耶穌之子反中傷聯盟」（Anti-Defamation League, ADL）、「美國猶太人大會」（American Jewish Congress, AJC）以及「全國 社區聯繫會議」（National Community Relations Council）等。根據「美國猶太人 委員會」每年發表的《美國猶太年鑑》統計，美國共有猶太團體500多個，其中 約有300個全國性的和200個區域性的猶太團體。其中政治活動影響力最大的組織 是AIPAC。45
AIPAC 是依照聯邦遊說管理法46登記的唯一猶太遊說組織，於 1954 年成立，
總部設在華盛頓，同時在紐約、舊金山和德州奧斯丁等地方都有分支機構，負責 協調當地的錫安主義運動。其初始目的在於直接向美國國會遊說做出援助以色列 的立法行動，避免美國國務院的反對。因此 AIPAC 一開始的主要目標只有美國 立法部門，主要任務是迫使美國政府採取親以色列的政策。AIPAC 會員人數眾 多，經費充足，工作熱誠高，工作目標明確，在以 AIPAC 為首的遊說集團努力 下，美國國會藉通過議案等方式，迫使行政部門給予以色列外交和安全上的援助。
二、1967-1977：衝突與矛盾
（一）媒體外交：
1967 年第三次中東戰爭讓以色列的國家形象急速下降，除了以色列佔領外 國領土、在爭議領土上開墾，和統治大量巴勒斯坦人以外，和埃及的消耗戰爭也 是其中要素。
45 趙可金，公共外交的理論與實踐(上海：上海辭書出版社，2007)，頁 313。
46 1946 年，美國國會通過「聯邦遊說管理法」(the Federal Regulation of Lobbying Act)，實踐陽 光法律的精神，規定凡是以任何方式為組織和基金會募集或收取捐獻者，必須依規定製成詳細而 確實的帳冊報表，以供大眾檢視。
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新一代的媒體人多半未經歷二次大戰，對猶太大屠殺的瞭解已經沒那麼深 刻，他們集中火力報導以色列對巴勒斯坦人的迫害和對他國領土的佔領，其中巴 勒斯坦領土的未來處理方式是報導重點。
以色列國內也開始出現不同意見，梅爾總理（Prime Minister Golda Meir）、
外長艾班（Abba Eban）和財政部長塞皮爾（Pinchas Sapir）對如何處理以阿衝突 分別有不同意見。也因此無法統一對外口徑，喪失了對以色列政策辯護的機會。
再加上此時期新增的國防部發言人、總理發言人、IDF 佔領區發言人和各個大大 小小的政黨或民間組織，以色列的對外發言常常前後不一，各個發言人的代表性 也受到質疑。47外長艾班認為以色列公眾外交應該要有一個集中管理的機制，亦 即應該由外交部負責。1973 年的第四次中東戰爭讓以色列認同了艾班的想法。
以色列開始使用新科技，國際電話變得較容易取得，傳真和衛星電視也開始 被普遍使用。1968 年以色列開始放送自己的電視訊號，以色列人開始知道世界 各地是怎麼看待他們的，其對公眾外交的重視也開始增加。
1974 年上任的拉賓總理期間，以色列曾經短暫的設立一個資訊部（Ministry of Information），不過總理和國防部長佩雷斯（Shimon Peres）以及外長艾班之 間的矛盾又讓統一以色列對外資訊部門的努力化為泡影，總理認為對外發言的任 務應該由外交部全權負責，行政資源無法統合，加上經費不足，資訊部無法發揮 效用。
47 Meron Medzini, “Reflections on Israel’s Public Diplomacy,” Bulletin Du Centre de Recherche Français À Jérusalem,” http://bcrfj.revues.org/6829. （檢索日期：2015.2.5）
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（二）族裔外交
1967 年的第三次中東戰爭之後，「支持以色列」成為美國猶太人的政治動 力泉源，並且成為猶太族裔團體權力運作的中心。他們成立各種支持以色列的組 織為以色列籌募資金。在一定程度上可以說，以色列問題開始改變美國猶太政治 的本質，亦即美國猶太組織由建國初期偏向爭取「在美國猶太人」的利益，隨著 以色列被外國圍剿，轉變為聲援海外受壓迫的猶太同胞。48
1960 年代末期，AIPAC 已經非常壯大，由於得以接觸廣大美國民眾，這個 猶太集團已經被視為影響美國對中東政策的主要勢力。蓋洛普民調顯示，1967 年到 1977 年間，美國人對以色列的同情除了因重大事件而出現較大波動外，一 般穩定在 44%到 55%之間，遠遠超過對阿拉伯人的 3%到 8%。49
三、1977-1991：衝突與反省
（一）媒體外交
1977 年的國會（The Knesset）大選中，由比金（Menachem Begin）領導的 以色列聯合黨50（Likud）取得執政權。但比金總理並未對其公眾外交政策做出改 革，並認為以色列不應該作「納粹在做的事」，認為公眾外交可能被指稱為「宣 傳」，這或許可以解釋以色列建國以來對公眾外交的不重視。例如，該年埃及總 統沙達特（Anwar Sadat）來訪，便以其大氣風範搶走以美國媒體為主的國際傳
48 趙可金，公共外交的理論與實踐(上海：上海辭書出版社，2007)，頁 314。
49 Eytan Gilboa, American Public Opinion toward Israel and the Arab-Israeli Conflict. (New York:
Free Press, 1987).
50 又可直譯為「利庫德」，為希伯來文中「聯合」之意。
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媒焦點，在對以色列並不友善的卡特總統領導下，美國媒體進而對比金政府發出 多項質疑。51
在美國參與協調的 1978 年大衛營協定下，以色列和埃及在 1979 年簽署了以 色列–埃及和平協議，為以色列帶來不少掌聲。1982 年第五次中東戰爭中，IDF 限制媒體報導，讓阿拉伯世界的報導成為唯一傳播到世界的觀點，對以色列產生
在美國參與協調的 1978 年大衛營協定下，以色列和埃及在 1979 年簽署了以 色列–埃及和平協議，為以色列帶來不少掌聲。1982 年第五次中東戰爭中，IDF 限制媒體報導，讓阿拉伯世界的報導成為唯一傳播到世界的觀點，對以色列產生