第四章、 以色列在美國族裔外交（2009-2013）
第二節、 從 2010 年通過的對伊朗制裁法案看 AIPAC 的運作
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
99
第二節、從 2010 年通過的對伊朗制裁法案看 AIPAC 的運作
一、納坦雅胡的伊朗政策
伊朗在 1979 年伊斯蘭革命後，領導人何梅尼（Ruhollah Musavi Khomeini）對 美國和以色列抱持不友善的態度，而時任伊朗總統阿赫馬迪內賈德（Mahmoud Ahmadinejad）也多次對兩國表現敵對態度，包括拒絕承認納粹大屠殺和以色列的存 在等。也因此，美國和以色列視伊朗為兩國位於中東的對手。
2009 年 3 月，納坦雅胡就職成為以色列總理後，視伊朗為以色列最大的安全威 脅，而此政策方向也影響了在美猶太人。納塔雅胡總理在一次與美國主要猶太組織 領導人的會議演講上將其對伊朗的看法表示得相當清楚：
「若伊朗政府取得核子武器，那將會是改變歷史的樞紐，將對以色列、中東和 世界造成巨大的威脅。近幾次選舉徹底暴露了這個政府的真面目，他們不但壓迫他 們的人民、聲援恐怖份子，甚至資助恐怖份子，給予他們飛彈，給予他們所有想要 的。伊朗政府還想取得核子武器，更可能提供核子武器給恐怖份子。」
「我相信阻止伊朗取得核子武器會符合以色列的國家利益，也會符合美國的國 家利益，事實上，我認為這會符合全世界的利益，因為擁有核武的伊朗會是對全世 界的威脅。」34
34 Shoshanna Walker, “PM Netanyahu’s Conference Call with the Conference of Presidents of Major American Jewish Organizations,” (2009),
https://ca.groups.yahoo.com/neo/groups/PisraelZ/conversations/messages/47889.（檢索日期：2015.3.7）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
100
以色列領導人透過多種型式向美國猶太組織傳遞以下訊息：
第一，伊朗對以色列的存在構成威脅（existential threat）。伊朗多次聲稱要將 以色列從地球上抹去。由於以色列領土窄小，缺乏戰略縱深，無法承受伊朗的核武 攻擊，時任以色列總統佩雷斯於 2009 年便表示：『核武不知道會落入誰的手上，一 旦被使用，伊朗的核子武器對以色列而言就像是「會飛的集中營」一樣。』35
第二，伊朗反以色列、反猶太的言論是對全世界猶太人的侮辱與蔑視，嚴重侵 害了猶太人的利益。以色列期待與美國猶太組織加強聯繫，從而共同抵制伊朗。36
第三，伊朗是以色列締造中東和平的最大障礙。佩雷斯在 2009 年 AIPAC 年會 上的演說便表示：「伊朗反對以巴和談，干涉中東和平進程，而且是哈馬斯、真主 黨等反以色列激進組織背後的資助者，企圖在戰略上牽制以色列。因此，以色列若 想得到永久和平，就必須要有效的對付伊朗。」37。以上思想成為促進美國猶太組 織遊說的方向和動力。38
二、AIPAC 對伊朗的看法
和納坦雅胡總理的政策相似，AIPAC 以三點作為推動伊朗相關議程的根據：
35 Roni Sofer, “Peres: Iranian Nuclear Bomb Akin to “Flying Death Camp,” (2009), http://www.ynetnews.com/articles/0,7340,L-3763694,00.html.（檢索日期：2015.3.7）
36 Shoshanna Walker, “PM Netanyahu’s Conference Call with the Conference of Presidents of Major American Jewish Organizations,” (2009),
https://ca.groups.yahoo.com/neo/groups/PisraelZ/conversations/messages/47889.（檢索日期：2015.3.7）
37 Shimon Peres, “AIPAC Policy Conference 2009,” (2009),
http://www.aipac.org/~/media/Publications/Policy and Politics/Speeches and Interviews/Speeches by Policymakers/2009/05/ShimonPeresPC2009.pdf.（檢索日期：2015.3.7）
38 趙建明，美國猶太組織與歐巴馬政府對伊朗的政策，美國研究，第 1 期（2011），頁 6。
‧
第二任非法政權，伊朗的伊斯蘭革命衛隊（Islamic Revolutionary Guard Corps, IRGC）藉由逮捕民運領袖、毆打和殺害和平示威者，以及切斷網路和行動通訊等方‧
員只有總統安全顧問亞瑟羅德（David Axelrod）和白宮參謀長伊曼紐爾（Rahm Emanuel）是猶太裔的高層官員，這是難以接受的；為了加深對政府的影響力，在美42 The White House, “President Obama’s Speech in Cairo,” （2009）,
https://www.whitehouse.gov/blog/NewBeginning/transcripts. （檢索日期：2016.1.6）
43 Kong Fanying, American Jews’ Influence on U.S-Israeli Foreign Policies, (Tianjin: Tianjin Normal University, 2013): 36.
44 即「權利法案」。
45 余瓊瑤，利益團體遊說手法探析——以「以色列人公共事務委員會」(AIPAC) 運作情形為例，
復興崗學報，第 97 期，（2010），頁 161。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
103
組織得以分享美國政府的決策權力。而其中，AIPAC 便是專門以遊說國會作為主要 活動。
相對於在美國行政部門內的勢力，美國猶太人在國會內部擁有較多資源。在第 111 屆46美國國會中，猶太裔美國人佔有 31 席眾議院席位，另外佔有 13 席參議院席 位，約是總數的十分之一，由此可知美國猶太人在推動議案上有多大的力量。
五、2010 年通過的對伊朗制裁法案
（一）法案背景
根據 AIPAC 的報告指出，儘管伊朗是世界第四大石油出口國，伊朗精煉石油的 能力並不足以滿足其石油需求，所以每年進口佔總使用量約 40%的汽油和佔總使用 量約 11%的柴油。除了 BP、Shell 和 Petronas 等石油公司外，伊朗主要向 Vitol 及 Trafigura 兩家石油公司購買精煉石油。47小布希政府時期曾經想要藉由減少伊朗的 汽油進口來打擊伊朗，但最後未能實現。歐巴馬總統則在 2008 年參選時在大選辯論 中曾經提出此主張，但勝選後便未曾提及。48
（二）提案
由於將伊朗的核子設備是為對以色列生存上的威脅，AIPAC 將伊朗的制裁法案 視為當時的第一目標。在 AIPAC 的推動下，2009 年 4 月 30 日，美國眾議院的國際
46 2009 到 2011 年。
47 AIPAC, “AIPAC” “FAQs: The Iran Refined Petroleum Sanctions Act,” (2009), http://www.aipac.org/~/media/Publications/Policy and Politics/AIPAC Analyses/Issue Memos/2009/12/FAQs_IRPSA_December.pdf. （檢索日期：2015.3.8）
48 David E Sanger, “U.S. Weighs Iran Sanctions if Talks Are Rejected,” (2009),
http://www.nytimes.com/2009/08/03/world/middleeast/03nuke.html?_r=0. （檢索日期：2015.3.8）
‧
關係委員會主委柏曼（Howard L. Berman）眾議員在國會提交了「伊朗精煉石油制 裁法案」（the Iran Refined Petroleum Sanctions Act, IRPSA），編號 H.R.2194，此法 案募集到了 343 名連署人。
同一時間，包括眾議員柏曼和參議員貝伊（Evan Bayh）在內的 30 名議員於參 議院提出類似的對伊朗制裁法案，名為「伊朗制裁、問責，和撤資綜合法案」（The Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act, CISAD），編號 S.2799。49由於大部分的提案成員來自 AIPAC，這兩個法案也被稱為「AIPAC 法案」
（the American Israel Public Affairs Committee Act）50。
（三）內容
IRPSA（眾議院版本），或 CISAD（參議院版本），或統稱「AIPAC 法案」是 藉由制裁伊朗來貫徹美國外交，阻止伊朗擁有核武的法案，它將賦予美國總統懲罰 合歐巴馬政府的接觸式外交政策(engagement policy)。第三，「條件性」（conditional）。
49 AIPAC, “FAQs: The Iran Refined Petroleum Sanctions Act,” (2009),
http://www.aipac.org/~/media/Publications/Policy and Politics/AIPAC Analyses/Issue Memos/2009/12/FAQs_IRPSA_December.pdf. （檢索日期：2015.3.8）
50 Kong Fanying, American Jews’ Influence on U.S-Israeli Foreign Policies, (Tianjin: Tianjin Normal University, 2013): 49.
51 AIPAC, “AIPAC” “FAQs: The Iran Refined Petroleum Sanctions Act,” (2009), http://www.aipac.org/~/media/Publications/Policy and Politics/AIPAC Analyses/Issue Memos/2009/12/FAQs_IRPSA_December.pdf. （檢索日期：2015.3.8）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
105
柏曼表示，儘管這個制裁法案不是萬能的，但它將能讓伊朗政府重新考量是否要繼 續違背國際的反對聲浪。
在 AIPAC 打響了對伊朗制裁的第一槍後，美國其他穩健派和激進派的遊說組織 紛紛跟進，利用自己的議員代言人提出不同版本的制裁伊朗法案。這些法案主要包 括「伊朗外交增強法案」（Iran Diplomatic Enhancement Act）、「伊朗投資撤資法 案」（Iran Investment Divestment Act）、「伊朗制裁生效法案」（Iran Sanctions Enabling Act），以及「伊朗透明和問責性法案」（the Iran Transparency and Accountability Act）
等。這些法案的內容大同小異，制裁目標基本上都針對伊朗的能源和與其相關的金 融、保險和航運等產業，試圖從經濟面對伊朗的核子計畫造成阻礙。52從納坦雅胡 總理的政策方向、AIPAC 的動作和這些法案的出爐可以看出，以色列政策、在美猶 太人，以及美國國會之間的連動關係是相當緊密的。
2009 年 5 月 5 日，時任 AIPAC 副主席的羅森保計畫舉辦一個盛大的年度政策 會議來討論伊朗對以色列的核子威脅，希望能通過此會議的討論推動國會通過對伊 朗的制裁法案。為此，羅森保邀請了許多政界重要人士參加這場盛會，超過 7,000 名政商名流參加這場盛會，其中包括美國副總統拜登（Joseph Biden）、以色列總統 佩雷斯、AIPAC 主席（Chairman in Chief）維克多（David Victor），以及半數以上 的美國國會成員，當天與會的國會議員中有 22 位在會議上發言，甚至連納坦雅胡總 理也透過衛星連線發表演說。53
會議期間，AIPAC 主席列出三點 AIPAC 的年度遊說重點，第一是伊朗核子問 題，第二是幫助美國完成中東和平，第三是為以色列提供安全方面的援助。維克多 主席強烈表達了他對伊朗核武問題的嚴重關切，並認為伊朗持有的核武會危害到美
52 趙建明，美國猶太組織與歐巴馬政府對伊朗的政策，美國研究，第 1 期（2011），頁 55。
53 趙建明，美國猶太組織與歐巴馬政府對伊朗的政策，美國研究，第 1 期（2011），頁 51。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
106
國和以色列兩國的利益。他引述納坦雅胡總理，認為伊朗問題是「歷史的樞紐」，
也引述歐巴馬總統，認為伊朗問題是「足以改變現狀的」；足見兩國領導人對此議 題的重視。節錄其演說重點如下：
「我們支持行政部門利用直接外交來防止伊朗取得核子武器，不過這只是其中 一種方法。如國務卿希拉蕊所說，強而有力的制裁也是一種選項。」
『我們將進行的遊說活動會有極大的影響力，其帶來的結果能讓美國擁有足夠 的合法性，其將讓「懲罰」化為其外交政策的後盾。』
「伊朗的經濟是它的弱點，對精煉石化工業產品的進口需求是他們的致命傷，
若能利用制裁來限制其進口，我們就能威脅伊朗的經濟。另外，若能對其中央銀行 進行制裁，也能對其經濟產生打擊。」54
會後，參眾兩院議員紛紛呼籲歐巴馬總統對伊朗進行制裁。民主黨猶太裔參議 員舒莫（Charles Schumer）和眾議員潘斯（Mike Pence）寫信給歐巴馬總統，表示美 國的首要任務應該是必免伊朗發展核子武器。這封信件獲得了 79 位參議員的支持和 署名，宣稱他們將和歐巴馬政府一起防堵伊朗的核子武器計畫。55
2009 年 8 月，紐約時報報導以色列官員在歐巴馬總統的國家安全顧問瓊斯
（James Jones）訪問以色列時和其討論了對伊朗進行制裁的可行性。對此，白宮方 面未正面回應，但仍可看出以色列官方對此案的支持。
54 David Victor, “AIPAC Policy Conference 2009,” (2009),
http://www.aipac.org/~/media/Publications-old/Policy and Politics/Speeches and Interviews/Speeches by AIPAC Leadership/2009/DavidVictor.pdf. （檢索日期：2015.3.8）
55 Kong Fanying, American Jews’ Influence on U.S-Israeli Foreign Policies, (Tianjin: Tianjin Normal University, 2013): 37.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
107
2009 年 12 月 15 日，眾議院經過協商後，通過眾議院版本的 IRPSA 法案，編 號 H.R.2194。參議院也在 2010 年 3 月 11 日通過參議院版本的制裁法案，編號 S.2799。參眾兩院隨後成立解決版本分歧的共同委員會，並約定在 2010 年 5 月 28
2009 年 12 月 15 日，眾議院經過協商後，通過眾議院版本的 IRPSA 法案，編 號 H.R.2194。參議院也在 2010 年 3 月 11 日通過參議院版本的制裁法案，編號 S.2799。參眾兩院隨後成立解決版本分歧的共同委員會，並約定在 2010 年 5 月 28