第三章 經社文公約與我國對於住房權之保障
第一節 住房權於國際法之發展
第一項 住房權之形成背景
在1945年聯合國建立前，國際少有關於住房權的討論，住房權更多時候是國際場合的附 隨議題。早期住房權益的概念大致可分為兩層次：首先，住房權之功能為促進其他權利實踐 之工具，例如住房權具有促進投票權之實益，因投票的前提是需要可識別之居所，而無居所 的狀態將實質上剝奪無家者的公民權。在此脈絡下，雖承認住房權可促進其他權利之實踐，
卻不同於承認住房權本身的價值。其次，有論者認為縱然承認住房權本身存在的價值，不等 同於住房權有獨立存在之必要。住房權可依附於其他相關或範圍更廣泛的權利範疇下，例如 使住房權依附於財產權，或以個人自由保障或私生活免於遭受政府干涉，作為住房權之依 據。上開說法均未承認住房權作為權利的本質，而是將之視為其他法益（如經濟或私領域保 障）的必要成分。
因此，在1945年以前，住房權仍僅止於從屬和陪襯的地位，相關論述主要可分為兩方 向：一、以財產權保障為基礎，保障住房的價值與目的是為了不動產保障，舉凡徵收時外國 人財產之保障、戰爭結束後繼受國接受財產，或少數民族的財產保障（如家或房舍）等，在 國際仲裁場合並非罕見。然而，在此脈絡下，住房不被視為舒適的「家」，毋寧為冰冷的經 濟利益之計算與涉及所有權的抽象法益，可見易取得性和可支付性在早期並非住房權保障的 內涵 。二、住房在國際法上作為慣常居所地（Habitual Residence）的具體證明，慣常居所276 地不僅在領土變更時可用作宣示領地，亦得用於確認國籍的場合。在二十世紀，雖然社會與 文化層面的住房─「家」（Home），於國際法上的地位提昇，得作為確認國籍之依據。儘
Matthew Craven, History, Pre-History and the Right to Housing in International Law, in NATIONAL PERSPECTIVES 276
ON HOUSING RIGHTS 46 (Scott Leckie ed., 2003).
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管如此，住房僅被理解為必備資格（如國籍）的前提，住房之享有並未進入權利化的階段。
雖然社會層面的住房普遍受到忽視，仍有少數例外。例如，在部分外交協議，通常會有條文 針對保障特定人的家做規範，其目地非僅保護特定經濟利益，毋寧係為確保特定人執行外交 行為之能力。依據歷史經驗，外交人員的住房通常被納入外交使節的財產範圍。類似情形亦 可見於戰爭時期的規範，如1899年與1907年海牙公約的保障範圍就包括非屬軍方（non-combatant）的建築物與財產。同理，規範目的不是為了經濟價值的保障，而是基於人道目 的，使衝突局限於參戰者而不擴及平民。儘管在國際法上有基於人道目的保障住房，惟此種 保障僅屬例外。住房的社會意義受到忽略，或與國家的憲法文化有關，或未將國際趨勢內國 法化。雖然部分國家遭逢人口成長與都市化的壓力，在二十世紀初開始將住房視為社會問 題，有研擬關於貧民窟淨空及公共衛生之相關政策 ，住房本身仍被劃入私領域，政府提供277 適居住處僅係為了服務特定族群 。278
戰後人權概念的演進主要源於同盟國的權利論述，特別是1941年1月美國總統羅斯福在 國會提出四種自由（Four Freeedom）的概念，主張如欲維繫和平，應保障言論自由、宗教 自由、免於匱乏的自由，以及免於恐懼的自由。羅斯福認為免於匱乏的自由內涵，包括維繫 每個國民健康和平的生活，例如尊嚴住房權（Right to a Decent Home）。爾後，羅斯福總統 簽署第二權利法案（Second Bill of Right），承認家庭的尊嚴住房權（the Right of Every Family to a Decent Home） 。279
住房議題在戰後經歷前所未有的關注，無數的流離失所者跨界移動到其他國家，這些難 民的住房與支持需求為庇護國帶來相當大的負擔，而難以提供適足的庇護。雖然許多國家在 戰後有滿足住房需求的壓力，但這種壓力並未立即反應於國際人權法典的草擬過程中。在人 權宣言與經社文公約草擬過程中，會員國對於經濟社會權（包括住房權）的態度是矛盾的。
新設立的聯合國人權委員會（UN Commission on Human Rights）在草擬世界人權宣言
（Universal Declaration）時，除參考會員國的憲法外，美洲人權利及義務宣言（American Declaration of the Rights and Duties of Man）是當時最有影響力的文件，該宣言雖有部分條文 涉及住房議題，但對於住房權非直接保障，而是透過財產權（第23條）、健康權（第11條）
住房議題之倡議，早期係聚焦於公共衛生之改善，如在英國有制定the Shaftsbury Act（1851年）、the Torrens
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Act（1868年）及 the Cross Act（1875年），賦予地方政府拆除不適居住房之權限，並授權地方政府成為建造公 共住宅之主力。1909年，住房與都市計畫法（Housing and Town Plaining Act）更參考德國模式擴充住宅政策的 內涵。
早期政府主要是以都市計畫與規範之方式處理住房問題時，而未有提供住房的義務。雖然英國在一次世界
278
大戰後，大量建設英雄之家（Home fit for Heros），然而政府並無為無家者建造房屋之義務。因此，退伍軍人 享有適居住房是針對特殊族群的例外情形。See Matthew Craven, supra note 276, at 47-8.
Matthew Craven, id. at 49.
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以及私領域保障（第9條）間接碰觸住房爭議 。聯合國人權委員會在草擬世界人權宣言的280 過程中，對於住房權著墨不多，最終公布的30個條文涵蓋公民、政治、經濟、社會及文化 權。特別的是，在宣言的最終版本，住房保障成為個人和家庭的健康與福祉基本生活水準條 款的一部分（第25條第1項），宣言撰寫者之所以如此設計，恐怕係因經濟社會權利究其本 質，需仰賴各國經濟或社會的發展，而無家的問題則被視為地方社會問題，而難以完全仰賴 立法途徑 。281
第二項 經社文公約第11條制定過程
經社文公約第11條住房權最直接的參考依據，是聯合國人權委員會在1949年草擬世界人 權宣言時的討論。在頭兩次會期，人權委員會致力於研擬公民與政治權利公約，直至1951年 始受聯合國大會（General Assembly）委託，始草擬經社文公約。在草創過程中，住房權益 被分成兩種類型保障：第一種是將適足住房與衣著之權益並列保障，第二種是將住房權益併 入「適足生活水準與追求進步的生活條件」條款。最後在1957年，聯合國大會第三委員會
（General Assembly’s Third Commitee）於審議草案時，將兩者合併。在擬定經社文公約時，
人權委員會與第三委員會針對住房權益的討論，主要有兩問題：住房權是否以權利之形式，
單獨作為公約條文？或者，住房權是否以列舉的形式，與其他權利同列於一條文，使其成為 適足生活標準條款中的一部分？在草擬過程中，各會員國對於住房是否適合作為適足生活水 準的內涵較少著墨，更多時候是探討立法技術的問題 。282
一、住房權是否獨立規定
283主張住房權獨立規範的國家，認為如將住房權以列舉之方式，立於基本生活水準條款底 下，將使條文太繁瑣 ，且並無法給予充分保障 ，特別是住房權的保障恐將被侷限於急迫284 285 需求的滿足 。這些強調住房權獨立性之會員國代表在論及住房議題時，亦嘗試連結到特殊286
1948年美洲人權利及義務宣言是世界第一個國際人權文件，先於世界人權宣言制定。該宣言第9條規定，每
280
個人有權享有不可侵犯的家（Home）。第11條規定，人人有權透過公共衛生及食物、衣著、住房（Housing）
及醫藥等相關社會措施，並運用公共或社群資源維繫健康。第23條規定，人人有權享有私人財產，以滿足尊嚴 生活之基本需求，並維持個人及家（Home）的尊嚴。
Matthew Craven, supra note 276, at 50-1.
281
Matthew Craven, id. at 50-2.
282
Matthew Craven, id. at 53-4.
283
Morosov (USSR), E/CN.4/SR.222, 18 (1951).
284
Morosov (USSR), E/CN.4/SR.294, 6 (1952); Mehta (India), E/CN.4/SR.294, 8 (1952).
285
Azkoul (Lebanon), E/CN.4/SR.294, 11 (1952).
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的當代社會問題，例如人口壓力、材料之提供（Materials available） 、為因應房荒287
（housing crisis）宜提高跨國互助。或有會員國將住房議題延伸至生理與道德福祉議題，主 張國家作為社群有解決問題的特殊責任 。288
英國則是站在支持住房權併入適足生活水準的陣營，曾提案刪除住房權條文 ，主張住289 房權於其他條文已能給予充分保障，如工作條件、生活與健康水準等，而無獨立作為一項權 利的必要 。住房權如同食物與衣著權，均係適足生活水準的實例或組成成分，適足生活水290 準之享有不應自外於食物、衣著與住房權 。因此，享有適足生活水準本身可作為一項權291 利，倘若使住房獨立出來成為權利，將過分突出住房權的地位 。當時的意見領袖如聯合國292 世界糧食與農業組織（FAO）主席，則認為住房在未來不會是最爭議的問題，使得住房問題 當時未被凸顯 。且有開發中國家代表主張，雖住房對工業國家來說是重要議題，但對於農293 業國家（特別是未開發國家），食物跟衣著權益才是他們所關切的議題 。294
二、住房權的內涵之爭
295關於住房權的內涵，有論者認為，適足生活水準的定義是抽象的，且該權利是所有權利 的總綱，概括所有公約記載的權利 。第三委員會則認為，適足生活水準的概念不宜僅參考296 代 表 們 的 意 見 ， 而 係 應 以 所 有 國 家 的 居 民 為 準 ， 採 一 般 人 理 解 並 可 接 受 （generally understood and accepted）的標準。
1951年，人權委員會展開第七會期，會中針對住房權保障有兩份提案：美國提案的版本 為「人人有權增進適足生活水準，其中包括適足住房 」；蘇維埃的版本為「國家應盡必要297 步 驟 ， 特 別 是 立 法 措 施 ， 以 確 保 適 於 人 居 的 住 房（living accomodation worthy of
Juvigny (France), E/CN.4/SR.294, 9 (1952).
287
Morosov (USSR), E/CN.4/SR.294, 6 (1952); Mehta (India), id. at 8; Azkoul (Lebanon), id. at 11; Santa Cruz (Chile),
288
id. at 8.
UN. doc. E/CN.4/L.83, 14 UN ESCOR, CN.4 (1952).
289
Amend E/CN.4/L.83; Hoare (UK) , E/CN.4/SR.294, 5; Whitlam (Australia), id. at 6.
290
Brena (Uruguay), A/C.3/SR.739, 293, ¶11 (1957); Hoare (UK), A/C.3/SR.740, 299, ¶26 (1957); Sutanto (Indonesia),
291
A/C.3/SR.740, 298, ¶23 (1957).
Bowie (UK), E/CN.4/SR.222, 18 (1951); Whitlam (Australia), E/CN.4/SR.222, 20 (1951).
292
Cf. Bowie (UK), E/CN.4/SR.294, 18; Mehta (India), id. at 20; Whitlam (Australia), id. at 19.
293
Cheng Paonan (China), E/CN.4/SR.294, 5.
294
Matthew Craven, supra note 276, at 55-8.
295
Cassin (France), E/CN.4/SR.222, 23 (1951).
296
Roosevelt (USA), E/CN.4/SR.222, 16 (1951).
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man） 」。對於美國提出的版本，英國代表批評「人人」（everyone）的範圍過大，因為298 世界上只有少數人的生活符合適足標準 。而蘇維埃的版本，則有過於強調國家角色 ，而299 300
man） 」。對於美國提出的版本，英國代表批評「人人」（everyone）的範圍過大，因為298 世界上只有少數人的生活符合適足標準 。而蘇維埃的版本，則有過於強調國家角色 ，而299 300